ECLI:CZ:NSS:2014:4.ADS.47.2014:23
sp. zn. 4 Ads 47/2014 - 23
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
JUDr. Dagmar Nygrínové a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci žalobkyně: B. Braun Medical,
s.r.o., IČ: 48586285, se sídlem V Parku 2335/20, Praha 4, proti žalované: Oborová zdravotní
pojišťovna zaměstnanců bank, pojišťoven a stavebnictví, IČ: 47114321, se sídlem
Roškotova 1225/1, Praha 4, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Městského
soudu v Praze ze dne 24. 2. 2014, č. j. 11 Ad 6/2013 - 47,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Dopisem ze dne 20. 12. 2012 Všeobecná zdravotní pojišťovna a Svaz zdravotních
pojišťoven České republiky oznámily žalobkyni, že s účinností od 1. 1. 2013 provedly změny
v platných číselnících zdravotnických prostředků pro některé skupiny zdravotnických prostředků
pro stomické pacienty. Na tento dopis reagovala žalobkyně podáním ze dne 15. 1. 2013
adresovaným žalované, označeným jako řádný opravný prostředek proti rozhodnutí žalované
o snížení úhrady zdravotnických prostředků zařazených do Číselníku zdravotnických prostředků,
skupina 03.
Dopisem ze dne 18. 2. 2013, č. j. 112-084-13-1124, ID 117533934, žalovaná žalobkyni
sdělila, že její podání posoudila jako podnět k přehodnocení svého odborného stanoviska.
Vyslovila, že není zákonem zmocněna k rozhodování o veřejných subjektivních pr ávech
nepodřízených osob a odkázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2004,
č. j. 7 As 37/2003 - 32. Konstatovala, že změna v číselníku byla provedena na základě
přehodnocení odborného medicínského pohledu podle §15 odst. 12 zákona č. 48/1997 Sb.,
o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů , ve znění
pozdějších předpisů. Rozporovaný číselník je pomocný pracovní nástroj upravující způsob
komunikace mezi žalovanou a smluvními poskytovateli. Mezi žalobkyní a žalovanou v této oblasti
neexistuje žádný právní vztah. Žalovaná uzavřela, že výši úhrady z veřejného zdravotního
pojištění a způsob jejího stanovení může určit jedině stát formou právní normy a žalovaná není
oprávněna rozhodovat o neústavnosti právních předpisů nebo jejich souladu s předpisy Evropské
unie.
Městský soud v Praze usnesením ze dne 24. 2. 2014, č. j. 11 Ad 6/2013 - 47, odmítl
žalobu žalobkyně proti zmíněnému dopisu žalované ze dne 18. 2. 2013, č. j. 112- 084-13-1124,
ID 117533934. V odůvodnění soud uvedl, že tento dopis není možné považovat za rozhodnutí.
Podle názoru soudu zákonodárce nezamýšlel podřídit rozhodování o výši úhrady zdravotnických
prostředků z veřejného zdravotního pojištění režimu správního řízení. Napadený akt žalované
nemá formální znaky správního rozhodnutí a z právní úpravy nelze dovodit oprávnění
zdravotních pojišťoven takové rozhodnutí vydat, tedy nejde o rozhodnutí v materiálním slova
smyslu. Zákon zdravotním pojišťovnám nesvěřuje oprávnění, aby vydávaly rozhodnutí, jimiž
by závazně určovaly výši úhrad jednotlivých zdravotnických prostředků. Vydání příslušného
číselníku proto není možno považovat za autoritativní vrchnostenský akt správního orgánu; jedná
se o oznámení zdravotní pojišťovny, jímž dává najevo svým smluvním partnerům
(poskytovatelům zdravotní péče, pojištěncům), jakým způsobem bude aplikovat v případě
konkrétního zdravotnického prostředku příslušná zákonná ustanovení. Tomu ostatně odpovídá
také formulace uvedená ve vyhlášce č. 618/2006 Sb., což je je diný právní předpis, který
se o číselnících ve vztahu ke zdravotnickým prostředkům zmiňuje. Z textu této vyhlášky vyplývá,
že se jedná o dokument, vycházející ze smluvního vztahu mezi zdravotní pojišťovnou
a zdravotnickým zařízením, nikoli ze vztahu veřejnoprá vního, kde by zdravotní pojišťovna
vystupovala vrchnostensky; s participací výrobců či distributorů při tvorbě tohoto číselníku
uvedená vyhláška nijak nepočítá. Ani proplácení úhrad za zdravotnické prostředky z veřejného
zdravotního pojištění se neděje v režimu správního řízení. Nemají-li zdravotní pojišťovny
zákonné oprávnění vydat závazné správní rozhodnutí, kterým by byly do budoucna závazně
určeny výše úhrad jednotlivých zdravotnických prostředků, nelze na akt napadený žalobou hledět
jako na správní rozhodnutí. Městský soud v Praze dále vyslovil, že ustanovení §15 odst. 11
zákona č. 48/1997 Sb. a ustanovení přílohy č. 3 oddílu C tohoto zákona nejsou v rozporu
s ústavním pořádkem, a proto nejsou splněny podmínky pro přerušení řízení a předložení věci
Ústavnímu soudu. Soud uzavřel, že napadený akt není rozhodnutím a nelze jej přezkoumat
v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, proto soud žalobu podle §46 odst. 1
písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„s. ř. s.“), odmítl jako nepřípustnou ve smyslu ustanovení §70 písm. a) a §68 písm. e) s. ř. s.
Doplnil, že stejný právní názor zaujal i Nejvyšší správní soud v odůvodnění rozsudku ze dne
30. 10. 2013, č. j. 4 Ads 60/2013 - 73, www.nssoud.cz.
V kasační stížnosti proti tomuto usnesení žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) namítala
nezákonnost závěru soudu, že dopis žalované, kterým sdělila snížení úhrad za zdravotnické
prostředky, není rozhodnutím v materiálním smyslu. Stěžovatelka připomněla, že v žalobě
upozornila na zkrácení svých veřejných subjektivních práv rozhodnutím žalované, na rozpor
rozhodnutí o snížení úhrady s právem na spravedlivý proces a s právem podnikat. Zdůraznila,
že zákonodárce ponechal zdravotní pojišťovně rozhodování o tom, v jaké výši a za jakých
podmínek bude jednotlivé zdravotnické prostředky hradit, nejde o pouhé proplácení. Žalovaná
nevystupuje jako soukromý subjekt, ale jako veřejnoprávní korporace vykonávající činnost
veřejné správy. Její právní akty je třeba chápat jako rozhodnutí ve smyslu ustanovení §65 s. ř. s. ;
stěžovatelka k tomu odkázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 5. 2006,
č. j. 1 Afs 147/2005 - 107. Při stanovení úhrad je žalovaná povinna postupovat podle §15
odst. 12 zákona č. 48/1997 Sb. a současně respektovat základní zásady činnosti správních orgánů
(§2 až 8 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád). Stěžovatelka konstatovala, že se Městský soud
v Praze vůbec nezabýval její argumentací, proč je napadený akt žalované správním rozhodnutím.
S odkazem na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2008,
č. j. 8 As 47/2005 - 86, uvedla, že rozhodnutí žalované o odmítnutí opravného prostředku
je individuálním správním aktem, který má přímý dopad na veřejná subjektivní pr áva a proti
kterému je přípustná žaloba. Stěžovatelka popsala mechanismus zápisu prostředků
do Úhradového katalogu (číselníku) a podotkla, že mezi žadatelem o zápis do číselníku (výrobce
či distributor zdravotnických prostředků) a pojišťovnou se vytváří vz tah správního orgánu
(regulátora) a účastníka řízení. Pojišťovny nezacházejí s číselníkem jako s informačním seznamem
pro poskytovatele služeb, ale vytvářejí specifický režim regulace úhrady zdravotnických
prostředků ze zdravotního pojištění nad rámec úpravy stanovené zákonem č. 48/1997 Sb.
Žalovaná při stanovení výše úhrady nejen zjišťuje cenu, nýbrž o výši zjištěné ceny rozhoduje ;
ke změně výše úhrady dochází až v okamžiku, kdy o tom pojišťovna rozhodne. Podle
stěžovatelky nelze připustit svévolné zásahy do číselníku bez možnosti se bránit v rámci
správního nebo soudního řízení, celý proces stanovování a změn úhrad zdravotnických
prostředků proto podléhá režimu správního řízení a musí probíhat transparentně včetně
možnosti soudního přezkumu. Stěžovatelka proto navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadené
usnesení zrušil a věc vrátil Městskému soudu v Praze k dalšímu řízení.
Žalovaná se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnila s právním názorem Městského
soudu v Praze a navrhla zamítnutí kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.
vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel ka uplatnila v kasační stížnosti. Neshledal přitom vady
podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti. Stěžovatelka podala
kasační stížnost z důvodu podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Podle tohoto ustanovení „[k]asační
stížnost lze podat pouze z důvodu t vrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení. “
Kasační stížnost není důvodná.
V projednávané věci je předmětem sporu právní otázka, zda oznámení o snížení úhrady
zdravotnických prostředků zařazených do Číselníku zdravotnickýc h prostředků nebo samotná
změna takového číselníku je rozhodnutím ve smyslu ustanovení §65 s. ř. s., či nikoliv. Touto
právní otázkou se Nejvyšší správní soud již opakovaně zabýval a shledal, že se o rozhodnutí
nejedná a takový akt soudnímu přezkumu v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu
nepodléhá (srov. rozsudky ze dne 30. 10. 2013, č. j. 4 Ads 60/2013 - 73, ze dne 23. 10. 2013,
č. j. 4 Ads 69/2013 - 50, nebo ze dne 17. 10. 2013, č. j. 4 Ads 74/2013 - 30). Nejvyšší správní
soud nezjistil žádný důvod k tomu, aby se v projednávané věci od závěrů vyslovených v těchto
rozsudcích jakkoliv odchýlil.
Definice rozhodnutí správního orgánu přezkoumatelného správními soudy je obsažena
v §65 odst. 1 s. ř. s. Podle tohoto ustanovení „[k]do tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo
nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění,
ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti, (dále jen "rozhodnutí"), může se žalobou domáhat zrušení
takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví- li tento nebo zvláštní zákon jinak“.
Úvodem je vhodné připomenout, že stěžovatelka je výrobcem zdravotnických
prostředků, a není tedy subjektem, jehož práva či povinnosti by reguloval zákon č. 48/1997 Sb.
nebo vyhláška č. 618/2006 Sb., kterou se vydávají rámcové smlouvy, ve znění pozdějších
předpisů. Její situace tedy není ani s rovnatelná se situací výrobců a distributorů léčivých
přípravků, neboť tato oblast, na rozdíl od výroby zdravotnických prostředků, je regulována částí
šestou zákona č. 48/1997 Sb. Z tohoto důvodu nelze postavení stěžovatelky srovnávat s výrobci
a distributory léčivých přípravků. Režim stanovení úhrady léčivých prostředků a potravin pro
zvláštní lékařské účely je totiž, na rozdíl od stanovení úhrady zdravotnických prostředků, plně
upraven v §39a až 39q zákona č. 48/1997 Sb.
Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že podle současné právní úpravy nedochází
ke stanovení výše úhrady zdravotnických prostředků v režimu správního říz ení a zdravotní
pojišťovny tedy nemají ani pravomoc vydávat o této otázce správní rozhodnutí. V případě
stanovení výše úhrady zdravotnických prostředků je zákonná úprava nastavena tak, že v souladu
s §15 odst. 11 zákona č. 48/1997 Sb. uhradí zdravotní pojišťovna každý zdravotnický
prostředek, pokud to výslovně nevylučuje oddíl B přílohy č. 3 k tomuto zákonu, a to i pokud
by nebyl zapsán v číselníku Svazu zdravotních pojišťoven České republiky. Jde přitom o plnění
ze smluvního vztahu mezi pojišťovnou a zdravotnickým zařízením, případně pojištěncem. Jelikož
však ohledně stanovení výše úhrad za zdravotnické prostředky právní předpisy neupravují
možnost podání opravného prostředku a rozhodnutí nepodléhá žádným procesním pravidlům,
nelze žalobou napadený dopis žalované z formálního ani materiálního hlediska považovat
za rozhodnutí správního orgánu ve smyslu ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. V procesu stanovení
výše úhrad za zdravotnické prostředky tedy zdravotní pojišťovny nevystupují v pozici správního
orgánu. Navíc je třeba poukázat na to, že zákon č. 48/1997 Sb. ani žádným způsobem
nevymezuje jejich působnost v tomto směru.
Právě v absenci zákonného zmocnění žalované k vydání rozhodnutí v předmětné věci
spočívá klíčový důvod, pro nějž nelze úkon žalované považovat za rozhodnutí správního orgánu.
Podle čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky „[s]tátní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen
v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon“ . Podle čl. 79 odst. 1 Ústavy České republiky
„[m]inisterstva a jiné správní úřady lze zřídit a jejich působnost stanovit pouze zákonem.“ Podle §2 odst. 1
správního řádu „[s]právní orgán postupuje v souladu se zákony a ostatními právními předpisy, jakož
i mezinárodními smlouvami, které jsou součástí právního řádu . Kde se v tomto zákoně mluví o zákoně, rozumí
se tím též mezinárodní smlouva, která je součástí právního řádu“. Podle §2 odst. 2 správního řádu
„[s]právní orgán uplatňuje svou pravomoc pouze k těm účelům, k nimž mu byla zákonem nebo na základě
zákona svěřena, a v rozsahu, v jakém mu byla svěřena.“ V souladu s citovanými ustanoveními,
zakotvujícími zásadu legality a zásadu zákazu zneužití pravomoci na ústavní i zákonné úrovni,
není možné dospět k závěru, že by žalovaná měla možnost vydávat rozhodnutí ve věci, pokud
jí k tomu zákon nepropůjčuje pravomoc a nestanoví ani procesní rámec tohoto rozhodování.
Nejvyšší správní soud podotýká, že pro futuro se počítá s možným odstraněním
dominantního postavení zdravotních pojišťoven svěřením předmětné oblasti do působnosti
Státního ústavu kontroly léčiv, jenž by po novelizaci příslušných ustanovení zákona
č. 48/1997 Sb. měl stanovovat úhradu prostřednictvím opatření obecné povahy (srov. usnesení
Vlády České republiky č. 515 ze dne 3. 7. 2013, č. j. 442/13, www.vlada.cz). Bez příslušné opory
v právní úpravě však tento ani žádný jiný postup žalované, jehož výsledkem by byl soudně
přezkoumatelný správní akt, není možný. Ze všech uvedených důvodů proto nemohou správní
soudy, a tedy ani Nejvyšší správní soud, za současné právní úpravy věcně přezkoumat žalobou
napadený úkon žalované, o němž stěžovatelka mylně tvrdí, že je rozhodnutím správního orgánu.
Na tom nemohou nic změnit ani argumenty předestřené v kasační stížnosti.
Pro souzenou věc nevyplynuly rozhodné skutečnosti ani z nálezu pléna Ústavního soudu
ze dne 16. 1. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 36/05, publikovaného ve Sbírce zákonů pod č. 57/2007 Sb.
Uvedeným nálezem Ústavní soud zrušil ustanovení zákona č. 48/1997 Sb., jež umožňovalo, aby
výši úhrady léčiv ze zdravotního pojištění sta novoval prováděcí právní předpis.
Nejvyšší správní soud považuje s ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti
za nepochybné, že Městský soud v Praze postupoval správně, pokud žalobu odmítl, neboť
nesměřovala proti rozhodnutí správního orgánu ve smyslu ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. Městský
soud v Praze v napadeném usnesení přesvědčivě vyložil důvody, pro něž se nemohl žalobou
meritorně zabývat; napadené usnesení proto nelze považovat za nepřezkoumatelné.
Vzhledem k tomu, že Městský soud v Praze rozhodl v souladu se zákonem a dů vody
kasační stížnosti uplatněné stěžovatelkou nebyly prokázány, Nejvyšší správní soud kasační
stížnost proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 24. 2. 2014, č. j. 11 Ad 6/2013 - 47,
zamítl jako nedůvodnou podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s.
O návrhu stěžovatelky na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti Nejvyšší správní
soud samostatně nerozhodoval, neboť případný odkladný účinek by trval jen do právní moci
rozhodnutí o věci samé (srov. §73 odst. 3 ve spojení s §107 s. ř. s.), které Nejvyšší správní soud
vydal bez zbytečného odkladu po obdržení kasační stížnosti a nezbytném poučení účastníků
řízení.
O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst . 1 věty první a §120
s. ř. s. Stěžovatelka nebyla v tomto řízení procesně úspěšná a žalovaná náhradu nákladů řízení
nepožadovala, proto Nejvyšší správní soud vyslovil, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu
nákladů tohoto řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 3. dubna 2014
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu