ECLI:CZ:NSS:2014:4.AS.132.2013:25
sp. zn. 4 As 132/2013 - 25
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Jiřího Pally a JUDr. Hynka Baňoucha v právní věci žalobce:
Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, proti žalovanému: Úřad pro ochranu
osobních údajů, se sídlem Pplk. Sochora 27, Praha 7, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 28. 6. 2013, č. j. 7 Ca 229/2009 - 28,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 28. 6. 2013, č. j. 7 Ca 229/2009 - 28, se z r
u š u j e.
II. Rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu osobních údajů ze dne 2. 7. 2009, č. j. INSP1-
0172/09-16, se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žádný z účastníků řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení před soudy obou
stupňů.
Odůvodnění:
I.
Předcházející řízení a obsah kasační stížnosti
[1] Rozhodnutím předsedy žalovaného ze dne 2. 7. 2009, č. j. INSP1-0172/09-16 (dále jen
„napadené rozhodnutí“), byl zamítnut rozklad žalobce a bylo potvrzeno rozhodnutí orgánu
prvního stupně ze dne 13. 3. 2009 zn. INSP1-0172/09-8, kterým byla žalobci jako správci
osobních údajů za porušení povinnosti stanovené v §5 odst. 1 písm. e) a h) a v §9 zákona
č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon o ochraně osobních údajů“), tedy povinnosti uchovávat osobní údaje
pouze po dobu, která je nezbytná k účelu jejich zpracování, povinnosti nesdružovat osobní údaje,
které byly získány k rozdílným účelům a povinnosti zpracovávat osobní údaje se souhlasem
subjektu údajů a bez tohoto souhlasu pouze na základě výjimek podle §9 písm. b) až i) zákona o
ochraně osobních údajů, v souvislosti se zpracováním osobních údajů 17454 osob dotčených
prováděním výzkumu zaměřeného na další vývoj mladých lidí po opuštění školských zařízení pro
výkon ústavní výchovy nebo ochranné výchovy (na základě usnesení vlády České republiky č. 795
ze dne 25. 8. 2004), tedy za zpracovávání údajů o odsouzení těchto osob za jimi spáchané trestné
činy bez jejich souhlasu, za spojení uvedených údajů získaných ze zařízení pro výkon ústavní
výchovy nebo ochranné výchovy do jediného souboru a dále za uchovávání těchto údajů spolu
s dalšími osobními údaji získanými z obcí s rozšířenou působností i poté, co byl výstup
z výzkumu předložen vládě České republiky; za toto jednání byla žalobci uložena pokuta ve výši
45000 Kč a uložena povinnosti nahradit náklady řízení. V odůvodnění napadeného rozhodnutí
žalovaný uvedl, že prvostupňový orgán zjistil, že žalobce prostřednictvím vzorového dotazníku
shromáždil 13 typů údajů o 17454 osobách, které do nabytí zletilosti pobývaly ve
školských zařízeních pro výkon ústavní výchovy nebo ochranné výchovy a odešly z nich v letech
1995 – 2004. Údaje byly shromažďovány v rozsahu rodné číslo, pohlaví, věk při umístění do
ústavní péče, typ nařízeného opatření, typ ústavu, délka pobytu v zařízení včetně smluvního
pobytu, věk při odchodu, důvod odchodu, prostředí, do kterého dotčená osoba odešla, počet
krátkodobých útěků, počet dlouhodobých útěků, počet dní na krátkodobém útěku, počet dní na
dlouhodobém útěku, číselné označení diagnostického ústavu, jehož pracovníkem byla
shromažďovaná data sebrána. Tato data byla žalobcem spojena do jednoho souboru, z nějž
oddělil soubor rodných čísel, který předal Policii České republiky k doplnění údajů o trestné
činnosti dotčených osob; Policie žalobci předala kompaktní disk, na kterém již nebyla rodná
čísla, nicméně zde byla ponechána pořadová čísla, ke kterým byly přiřazeny údaje o trestné
činnosti a o vyhlášení pátrání týkající se dotčených osob. Žalobce dále získával osobní údaje
dotčených osob od obcí s rozšířenou působností; tyto údaje však nebyly ve výzkumu využity, ale
zůstaly uchovány u žalobce. Při provádění výzkumu účastník řízení nevyžadoval souhlas se
zpracováním osobních údajů od subjektů údajů, kterých se výzkum týkal. V rámci prováděného
výzkumu došlo k porovnávání dat v různých kombinacích a křížovými metodami byly zjišťovány
vazby mezi těmito údaji, přičemž výsledný zkompilovaný soubor byl uložen u žalobce. K námitce
žalobce, že výzkum byl se žalovaným konzultován, žalovaný uvedl, že již v roce 2005 byl
informován o tom, že navrhovaný projekt v nově upravené podobě nesplňuje požadavky podle
zákona o ochraně osobních údajů, přičemž následně žalovaný doporučoval zvážit jiný postup.
Žalovaný proto byl přesvědčen, že žalobce nepostupoval v souladu s vyjádřením v roce 2004,
které nadto bylo vydáno na základě neúplných a následně pozměněných parametrů výzkumu.
Žalovaný postup žalobce nikdy neodsouhlasil. K aplikaci výjimky dle §9 písm. i) zákona
o ochraně osobních údajů se dostatečně vyjádřil správní orgán prvního stupně, byť se odchýlil od
závěru kontrolního protokolu, avšak tento postup náležitě odůvodnil. V rozhodnutí o námitkách
proti kontrolnímu protokolu ze dne 29. 9. 2008 se žalovaný k této otázce nevyjadřoval, neboť
tato věc nebyla předmětem námitek. Citovaná výjimka se na daný případ nemůže vztahovat,
protože zákon č. 2/1969 Sb., kterého se dovolává žalobce, obecně stanoví oblasti, pro které je
účastník řízení ústředním orgánem státní správy. Dovozovat z tohoto předpisu oprávnění
zpracovávat osobní údaje je neopodstatněné, když takové zpracování by nemohlo naplnit jeden
ze základních principů ochrany osobních údajů. Obecná ustanovení tohoto zákona nezakládají
oprávnění ke zpracování osobních údajů způsobem, který byl zjištěn v souvislosti s realizací
předmětného výzkumného projektu. Ve vztahu k výjimce podle ustanovení §3 odst. 6 zákona
o ochraně osobních údajů žalovaný zaujal totožné stanovisko, tedy požadoval zachovat princip
nezbytnosti. Žalobci tedy nesvědčí zákonné zmocnění provádět prevenci trestné činnosti
prostřednictvím zpracování osobních údajů, přičemž obecná ustanovení o koordinační roli
účastníka řízení neshledal žalovaný dostačující. Výjimky z působnosti zákona o ochraně osobních
údajů totiž musejí být vykládány restriktivně. Aplikace zákonné výjimky na předmětné zpracování
osobních údajů v rámci výzkumu by způsobila nedůvodné snížení úrovně ochrany osobních
údajů. Zabývat se časovou působností aplikace právní normy podle ustanovení §9 písm. i)
zákona o ochraně osobních údajů je nadbytečné, protože předmětné ustanovení nemohlo být
v dané věci použito. K námitce žalobce, že Policii předal anonymní údaje, z nichž není možné
zpětně určit konkrétní osoby, žalovaný vysvětlil, že za osobní údaj je nutno považovat každou
informaci týkající se fyzické osoby, která je na základě těchto údajů přímo identifikovaná anebo
za pomoci dalších dostupných údajů potencionálně identifikovatelná (určitelná). Za podstatné
žalovaný považoval to, že na základě kombinace všech dat shromážděných žalobcem lze
konkrétní osoby identifikovat, přičemž dále poukázal na to, že v důsledku odstranění rodných
čísel a využitím kódů pro jednotlivé kategorie dat nelze považovat soubor informací žalobce za
anonymní údaje. Kombinace všech shromážděných a sdružených údajů je pro dotčenou osobu
natolik specifická, že již sama o sobě může vést k identifikaci, a to i s ohledem na to, že součástí
výsledného souboru jsou i kódy jednotlivých zařízení, v nichž sledované osoby pobývaly, což dále
omezuje okruh osob a výrazně usnadňuje jejich identifikaci. Usnadnění identifikace rovněž
způsobuje ponechání stejných pořadových čísel jednotlivých osob. Účelem zpracování bylo
původně provedení daného výzkumu a vyhotovení závěrečné zprávy, tudíž žalobce mohl tyto
výsledky uchovat pouze do doby, než byly výsledky výzkumu předloženy vládě České republiky.
Zpracování za účelem další vědecké analýzy bylo deklarováno až ex post, což je v rozporu s §5
odst. 1 písm. a) a e), případně f) zákona o ochraně osobních údajů. Zpracovávat informace
k jinému účelu, než ke kterému byly shromážděny, lze jen při naplnění výjimky dle §3 odst. 6 a
§5 odst. 1 písm. f) zákona o ochraně osobních údajů, nebo jen po udělení souhlasu dotčeného
subjektu, což se v daném případě nestalo. Při případném uchování osobních údajů pro vědecké
účely by nadto byla nezbytná anonymizace osobních údajů. Žalovaný byl přesvědčen, že za
předmětné jednání může být žalobce potrestán, protože byl jako státní orgán správcem osobních
údajů, který má povinnost zákon respektovat. Žalovaný nemohl souhlasit s tím, aby státní správa
byla vyňata z povinností podle zákona o ochraně osobních údajů, neboť k tomu by vedla
argumentace žalobce, že se nemohl dopustit vytýkaného protiprávního jednání s ohledem na to,
že není právnickou osobou ani fyzickou osobou podnikající podle zvláštních předpisů.
[2] Žalobce proti napadenému rozhodnutí brojil žalobou ze dne 12. 8. 2009, v níž tvrdil, že
provedl výzkumný projekt v součinnosti s dalšími dotčenými subjekty na základě usnesení vlády
č. 795 ze dne 25. 8. 2004, jehož cílem bylo získání poznatků, jakým způsobem ovlivňuje
institucionální péče vstup mladých lidí do běžného života a zda má vliv na jejich kriminální
kariéru. Na základě výsledků výzkumu byla přijata příslušná opatření v oblasti prevence
kriminality vymezené skupiny obyvatel; žalobkyně proto tvrdila, že se v daném případě jednalo
o agendu předcházení trestné činnosti v souladu s ustanovením §12 odst. 1 písm. a) zákona
č. 2/1969 Sb., podle něhož je žalobce ústředním orgánem státní správy pro vnitřní věci, kam patří
i prevence kriminality zahrnující veškeré aktivity zaměřené na ovlivňování kriminogenních
faktorů a na potenciální i faktické pachatele trestné činnosti. Ustanovení §22 citovaného zákona
nadto žalobci ukládá zkoumat společenskou problematiku v okruhu jeho působnosti, analyzovat
dosahované výsledky a činit opatření k řešení aktuálních otázek. Žalobce proto byl přesvědčen, že
uvedeným výzkumem pouze plnil povinnosti vyplývající ze zákona č. 2/1969 Sb., a to v oblasti
předcházení trestné činnosti vymezené skupiny osob, a je na něj aplikovatelná výjimka podle
ustanovení §3 odst. 6 písm. d) zákona o ochraně osobních údajů a podle §9 písm. i) téhož
předpisu. K aplikaci ustanovení §9 písm. i) zákona o ochraně osobních údajů žalobce uvedl, že je
sice účinné teprve od 12. 7. 2007, avšak i přesto by mělo být aplikováno s ohledem na zásadu, že
pozdějšího předpisu se použije tehdy, je-li to pro pachatele výhodnější. K argumentaci
žalovaného, že se žalobce nemůže dovolávat zákona č. 2/1969 Sb., protože není uveden
v poznámce pod čarou, uvedl, že poznámka pod čarou nemá normativní charakter, pouze je
demonstrativním ukazatelem pro výklad příslušného ustanovení zákona. Žalobce dále popsal, že
nejprve shromáždil údaje o dotčených osobách z diagnostických ústavů, včetně rodného čísla
těchto osob, které uspořádal do jednoho souboru, z něhož oddělil rodná čísla a přiřadil pořadová
čísla. Tento soubor rodných čísel s přiřazenými pořadovými čísly předložil Policii k doplnění
údajů o případné trestné činnosti těchto osob a jejich útěcích ze zařízení. Po doplnění uvedených
údajů Policie soubor rodných čísel zlikvidovala a žalobci předala zpět anonymní soubor
pořadových čísel s doplněnými údaji podle jeho požadavku, s nimiž bylo v rámci výzkumu dále
pracováno a které byly přiřazeny do zkompilovaného souboru údajů. Žalobci tedy nebyly ze
strany Policie předány citlivé osobní údaje, ale údaje anonymní, statistické, podle nichž nelze
dotčené osoby jako subjekty údajů zpětně přímo ani nepřímo identifikovat. Žalobce byl
přesvědčen, že s ohledem na velké množství osob je nelze zpět identifikovat, když neexistuje
možnost, jak tyto údaje přiřadit ke konkrétnímu zařízení, neboť příslušný soubor obsahující údaje
o těchto zařízeních byl v průběhu průzkumu zlikvidován. Žalobce tvrdil, že postupoval v souladu
s původními závěry, které byly konzultovány se žalovaným; byť v průběhu výzkumu navrhoval
změny, které ale nebyly žalovaným přijaty. Žalovaný proto měl porušit legitimní očekávání
žalobce, neboť nepostupoval v souladu se svým dopisem z 2. 11. 2004. Žalovaný postupoval
v rozporu s touto zásadou i s ohledem na to, že k jiným závěrům ohledně protiprávnosti
vytýkaného jednání dospěl v kontrolním protokolu ze dne 7. 4. 2008 a v rozhodnutí o námitkách
ze dne 29. 9. 2008. Žalobce nadto údaje uchovával pouze po nezbytnou dobu, neboť je uchoval
pro vědecké účely, když údaje byly anonymizovány, přičemž budou podrobeny analýze v rámci
výzkumného projektu realizovaného kompetentními útvary veřejné správy. Žalobce proto
navrhoval zrušení napadeného rozhodnutí.
[3] Žalovaný se k žalobě vyjádřil podáním ze dne 11. 12. 2009, v němž uvedl, že žalobce
pouze opakuje argumenty uplatněné ve správním řízení, s nimiž se žalovaný dostatečně
vypořádal. Žalovaný odmítl, že by na daný případ dopadal zákon č. 2/1969 Sb., neboť obsahuje
jen vágní zmocnění k metodické činnosti, tudíž neopravňoval žalobce k vytýkanému jednání,
neboť zde chybí dodržení principu nezbytnosti. Zákonné zmocnění by podle žalovaného muselo
být výslovné. Obecné, koncepční či analytické činnosti lze nadto vykonávat zásadně na základě
statistických a anonymních dat. Vytváření nejrůznějších evidencí osob na centrální úrovni pod
záminkou vytváření koncepcí či analýz žalovaný hodnotí jako jedno z nejvýznamnějších rizik pro
ochranu soukromí. Smyslem výjimky dle §3 odst. 6 písm. d) zákona o ochraně osobních údajů je
vyloučení některých ustanovení tohoto zákona, jejichž uplatnění by při stíhání konkrétních
trestných činů příslušnými orgány bylo nedůvodné či nerealizovatelné, nikoli vynětí zpracování
osobních údajů v rámci koncepčních, analytických či metodických činností z působnosti tohoto
zákona. Podle §3 odst. 6 tohoto předpisu lze výjimky uplatnit pouze tam, kde zvláštní zákon
upravuje podmínky zpracování osobních údajů odlišně; nikoli tam, kde žádná odlišná úprava
neexistuje, protože takový předpis nakládání s osobními údaji nepředpokládá. Použití výjimky
podle §9 písm. i) zákona o ochraně osobních údajů není možné, je proto nadbytečné zabývat se
jeho temporálními účinky. Žalovaný souhlasí s tím, že poznámky pod čarou nemají normativní
charakter, jsou pro něj pouze dalším argumentem směřujícím k závěru, že ustanovení §3 odst. 6
a §9 písm. i) zákona o ochraně osobních údajů se nevztahují na obecnou metodickou
a koncepční činnost žalobce, ale na typově zcela odlišnou činnost spočívající v předcházení,
vyhledávání, odhalování trestné činnosti a stíhání trestných činů orgány činnými v trestním řízení.
K námitkám ohledně anonymizace osobních údajů žalovaný poukázal na to, že posuzoval postup
žalobce a především charakter údajů sdružených do výsledného souboru, přičemž dospěl
k závěru, že nezpracovával anonymní údaje. Na údaje původně žalobci předané Policií a sdružené
s ostatními shromážděnými daty do výsledného souboru pohlíží jako na údaje osobní, resp.
citlivé. Pro vyhodnocení údaje jako osobního je pak nepodstatné, zda osoba je identifikovatelná
s kteroukoli třetí osobou, nebo zda ji může identifikovat pouze určitý okruh osob, protože
postačí možnost identifikace (určitelnost). Shromáždění většího množství osobních údajů, nadto
sdružením z několika zdrojů, je nutné vždy hodnotit jako přinejmenším potenciálně stejně
rizikové jako zpracování dat v menším rozsahu. Identifikace dotčených osob je možná díky
jedinečné kombinaci informací, které o nich byly žalobcem sdruženy, a to mj. pod neměnným
pořadovým číslem, přičemž součástí těchto dat jsou také kódy zařízení, v nichž osoby pobývaly
(čímž se podstatně snižuje okruh možných dotčených osob a současně se výrazně zvyšuje jejich
identifikovatelnost). K tvrzení, že seznam zařízení s přiřazením jejich kódu byl zničen, nebyl
žalobcem dříve uplatněn, nadto jej žalovaný považuje za nevěrohodné, protože o výzkum byl
projeven zájem zejména též s ohledem na určení konkrétních problematických zařízení. Žalovaný
dále poukazuje na to, že žalobce dále disponuje souborem dat od starostů obcí s rozšířenou
působností, který v kombinaci s výsledným souborem vede k další identifikovatelnosti dotčených
osob. Žalovaný nepopíral, že dopisem z 2. 11. 2004 souhlasil s prvotním záměrem výzkumu, ale
pouze za dodržení určitých podmínek, a to pokud jediným osobním údajem, který bude využíván
k provedení předmětného výzkumu, bude rodné číslo, které však již nesmí být součástí
zpracované výsledné zprávy. Žalovaný se kladně vyjádřil pouze k využití rodného čísla pro účely
provedení předvýzkumu a nezakládá se proto na pravdě, že žalobce postupoval pouze v souladu
s tímto sdělením. Žalovaný nadto poukázal na to, že jím poskytovaná sdělení jsou limitovaná
rozsahem informací sdělených správcem, nelze proto vyloučit, že na základě kontroly bude zaujat
jiný názor. Nezpochybnil, že rozhodnutí vydané ve správním řízení se liší od závěrů uvedených
v kontorním protokolu, což dle jeho přesvědčení není vzhledem k odlišnosti procesů v rozporu
s procesními normami. V rozhodnutí o námitkách se nadto k otázce aplikace §9 písm. i) zákona
o ochraně osobních údajů nevyjadřoval. Splnění povinnosti stanovené §5 odst. 1 písm. e) zákona
o ochraně osobních údajů je nutné hodnotit z hlediska účelu zpracování, který je každý správce
osobních údajů povinen stanovit ještě před zahájením zpracování údajů. Účelem předmětného
výzkumu bylo získání určitých poznatků o kriminalitě mladých lidí po opuštění zařízení
a následné předložení výstupu z tohoto výzkumu vládě. Zpracování těchto osobních údajů za
účelem další vědecké analýzy bylo deklarováno až ex post. Další uchování shromážděných dat
k novému účelu tedy odporuje povinnosti podle §5 odst. 1 písm. e) zákona o ochraně osobních
údajů. V souladu s tímto ustanovením nadto lze pro vědecké účely využít pouze anonymizované
údaje, žalobce však i po ukončení výzkumu uchovával všechna shromážděná data ve výsledném
souboru v původní podobě a uchovávané údaje tedy nebyly anonymní. Žalovaný proto navrhoval
zamítnutí žaloby.
[4] Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 28. 6. 2013, č. j. 7 Ca 229/2009 - 28, žalobu jako
nedůvodnou zamítl. V odůvodnění uvedl, že v průběhu výzkumu byla shromážděna rodná čísla
uživatelů diagnostických ústavů, do doby přiřazení pořadových čísel a oddělení rodných čísel tak
žalobce zpracovával osobní údaje (rodné číslo) ve smyslu §4 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně
osobních údajů; údaje o trestné činnosti (citlivé údaje) k rodným číslům již přiřazovala Policie,
která následně žalobci poskytla údaje o trestné činnosti v souvislosti s pořadovým číslem, nikoli
původním rodným číslem. S pořadovým číslem však nadále byly spojeny údaje (pohlaví, věk při
umístění do ústavní péče i při odchodu, typ nařízeného opatření, počet útěků, číselné označení
diagnostického ústavu a kódy obcí), jimiž lze dotčené osoby identifikovat alespoň nepřímo na
základě více prvků specifických pro jeho identitu. Žalobce v posuzovaném období disponoval
porovnávacím seznamem, který umožňoval přiřadit číslo obce k jejímu názvu a tím identifikovat
příslušné zařízení pro výkon ústavní výchovy nebo ochranné výchovy. Soud poukázal na to, že
Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy mělo o výzkum zájem z důvodu identifikace
„problémového zařízení“. Pomocí identifikace výchovného zařízení a zbývajících údajů o osobě
není vyloučena její identifikace osobami, které jsou obeznámeny se situací v předmětném
zařízení. Množství dotčených osob nepovažuje městský soud za určující kritérium (ne)určitelnosti
subjektu, jestliže celkové množství osob je dále rozčleněno na další menší celky v podobě
výchovných zařízení. Žalovaný v tomto směru správně poukázal na skutečnost, že v určitém roce
opustila určitý ústav pouze jediná dívka ve věku šestnácti let. Při znalosti poměrů v daném
zařízení tak není podle městského soudu vyloučeno její ztotožnění. Provádění výzkumu
zaměřeného na vývoj mladých lidí po opuštění výchovných zařízení, jehož součástí je sledování
jejich chování po dobu pobytu v těchto zařízení, nepovažoval městský soud za předcházení
trestné činnosti ve smyslu §9 písm. i) zákona o ochraně osobních údajů, neboť účelem zákonné
výjimky z ochrany osobních citlivých údajů je faktické předcházení konkrétní, jakkoli případně
latentní trestné činnosti, jak vyplývá z důvodové zprávy k novelizaci tohoto ustanovení. Účelem
této výjimky tedy zcela jistě nebylo umožnit zpracování citlivých údajů v rámci zpracování jakkoli
z hlediska trestní prevence zajímavých výzkumů. Výklad tohoto ustanovení zastávaný žalobcem
považoval městský soud za extenzivní. Námitky žalobce ohledně nutnosti zohlednění pozdější
pro pachatele výhodnější úpravy neshledal městský soud důvodnými, protože žalobce se nemohl
výjimky podle ustanovení §9 písm. i) zákona o ochraně osobních údajů důvodně dovolávat.
Z obdobných důvodů městský soud nepřisvědčil argumentaci žalobce, že zpracoval osobní údaje
v souladu s ustanovením §3 odst. 6 písm. d) zákona o ochraně osobních údajů, protože i toto
ustanovení míří pouze na faktické předcházení konkrétní, jakkoli případně latentní trestné
činnosti. Demonstrativní výčet zákonných předpisů odpovídající faktickému předcházení trestné
činnosti v poznámce pod čarou vylučuje použití zákona č. 2/1969 Sb., který městský soud
považuje v tomto směru za velmi obecný bez vymezení konkrétní činnosti, se kterou by pro svou
povahu bylo spojeno zpracovávání osobních (citlivých) údajů, tudíž je vyloučena také následná
korekce principem nezbytnosti. Pokud zákonodárce ponechal na určitém uvážení správce, zda
zpracování osobních dat je nezbytné, lze z toho dovodit, že nehodlal omezit zpracování dat
pouze na výslovně uvedenou zákonnou povinnost správce ke zpracování osobních (citlivých) dat.
Okruh činností správce je tak dle zákona o ochraně osobních údajů širší, než explicitně stanovená
povinnost zpracování osobních dat. Požadavek výslovnosti je podle městského soudu splněn
i tehdy, pokud zákon ukládá výslovně správci povinnost, jež sama o sobě bez dalších pochybností
implicitně zahrnuje zpracování osobních (citlivých) dat. S ohledem na judikaturu Ústavního
soudu městský soud uvedl, že k dotčení práva na informační sebeurčení může dojít pouze na
základě zákona, nikoli usnesením vlády. Zákon č. 2/1969 Sb. nepovažoval městský soud v tomto
ohledu za dostatečně určitý. Jelikož řízení o kontrole a o správním deliktu jsou na sobě nezávislá,
vyloučil městský soud aplikovatelnost zásady předvídatelnosti rozhodování ve smyslu neexistence
nedůvodných rozdílů rozhodování, protože není možné stanovit konečné rozhodnutí již na
počátku správního řízení. V rozhodnutí o námitkách proti kontrolnímu protokolu se žalovaný
k aplikaci §9 písm. i) zákona o ochraně osobních údajů nevyjádřil, pouze konstatoval závěry
inspektorky. Předchozí stanoviska žalovaného nebyla závazná. Tato stanoviska však mohla
u žalobce založit legitimní očekávání, které mělo být zohledněno při rozhodování o trestu;
v tomto směru však žalobce ničeho nenamítal. Nadto v době vydání předchozích stanovisek
žalovaný neměl shromážděny veškeré podklady, když se žalobce v mezidobí dotazoval na další
skutečnosti. Městský soud dospěl k závěru, že žalobce přehlíží skutečnost, že mu je vytýkáno
konečné zpracování údajů umožňující přiřazení citlivých údajů ke konkrétnímu subjektu.
Žalovaný nadto stanoviskem ze dne 7. 6. 2006 projevil nesouhlas se zpracováním osobních údajů
při provádění výzkumu, tudíž toto stanovisko vylučuje legitimní očekávání žalobce ve smyslu
legality jeho postupu. Účelem předmětného výzkumu bylo získání poznatků o kriminalitě
mladých lidí po opuštění zařízení a následně předložení výstupu z tohoto výzkumu vládě;
zpracování osobních údajů za účelem další vědecké analýzy bylo deklarováno ex post, což
odporuje povinnosti podle §5 odst. 1 písm. e) zákona o ochraně osobních údajů. Žalobce
nesplnil tam uvedenou podmínku, neboť údaje neanonymizoval. Předmětem činnosti žalobce
nadto není oblast vědeckého bádání. Výluka dle §5 odst. 1 písm. e) věta druhá zákona o ochraně
osobních údajů se podle závěru městského soudu týká pouze správce, který uchovává osobní
údaje z důvodu své vlastní vědecké činnosti, nikoli z důvodu případného využití pro vědeckou
činnost neurčeného subjektu.
[5] Proti tomuto rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 28. 6. 2013, č. j. 7 Ca 229/2009 -
28, podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost ze dne 9. 9. 2013, ve které uvedl, že
napadá rozsudek z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní
řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Stěžovatel namítal, že městský soud
nesprávně posoudil otázku legitimního očekávání založeného postupem žalovaného, neboť
stěžovatel od počátku vždy postupoval v souladu s metodikou odsouhlasenou žalovaným.
Stěžovatel proto měl na základě stanoviska žalovaného z listopadu 2004 legitimní očekávání o
tom, že postupuje v souladu se zákonem o ochraně osobních údajů. Pokud městský soud
napadené rozhodnutí nezrušil na základě jeho rozporu s legitimním očekáváním stěžovatele,
nesprávně interpretoval ustanovení §2 odst. 4 správního řádu. Ze stejného důvodu stěžovatel
nesouhlasil s městským soudem, že závěry žalovaného přijaté při kontrolní činnosti jsou
z hlediska legitimního očekávání účastníka irelevantní, zvláště když soud v jiné části svého
rozsudku dospěl k opačnému závěru. Byť soud rozlišil mezi kontrolní činností a řízením
o správním deliktu, na stěžovatele jeho argumentace vyvolává dojem provázaností obou postupů,
protože pokud uvedl, že účelem kontroly není právní posouzení věci, nýbrž zjištění, zda jednání
naplnilo znaky deliktního jednání, jedná se dle stěžovatele o popis téhož. Pokud správní orgán
něco nejprve aprobuje, ač následně v sankčním rozhodnutí dospěje k opačnému závěru, jedná se
o porušení zásady legitimního očekávání. Stěžovatel byl přesvědčen, že pokud měl předseda
žalovaného jiný názor než prvostupňový orgán, měl respektovat legitimní očekávání účastníka
a prvostupňové rozhodnutí zrušit. Stěžovatel setrvával na svém stanovisku, že při provádění
průzkumu zpracovával osobní údaje v souladu s §3 odst. 6 písm. d), §9 písm. i) zákona
o ochraně osobních údajů. Provádění výzkumu zaměřeného na vývoj mladých lidí lze považovat
za předcházení trestné činnosti, neboť průzkum byl zaměřen na kriminogenní faktory ovlivňující
další trestně-právně relevantní jednání mladých lidí, jehož účelem bylo identifikovat a ovlivňovat
výskyty působení takových kriminogenních faktorů za účelem prevence trestné činnosti. Pro
činnost státu na poli prevence kriminality stěžovatel považuje za podstatné vycházet z přesných
dat a kvalitních vstupních informací, přičemž výzkumnou činnost nelze z působnosti státu na poli
prevence kriminality vyloučit. Stěžovatel nesouhlasil s odkazem městského soudu na důvodovou
zprávu k ustanovení §9 písm. i) zákona na ochranu osobních údajů, protože důvodová zpráva
nemusí vystihnout všechny situace, na kterou má být předpis aplikován, zvláště když žalovaný
původně neměl proti aplikaci citovaného ustanovení námitek. Podle stěžovatele neobstojí závěr
městského soudu, že nelze na daný případ aplikovat ustanovení §3 odst. 6 písm. d) zákona na
ochranu osobních údajů jenom proto, že zákon č. 2/1969 Sb. není uveden v příslušné poznámce
pod čarou. Tento zákon totiž stěžovateli stanoví určité úkoly, k jejichž splnění potřebuje nakládat
s osobními údaji. Stěžovatel se nedomnívá, že oprávnění nakládat s osobními údaji lze dovodit
pouze tehdy, pokud je zvláštní zákon velmi „podrobný a komplikovaný“. Stěžovatel v neposlední
řadě vyslovil pochybnosti nad identifikovatelností osob na základě údajů pomocí určení
výchovného zařízení a údajů o věku, pohlaví a povaze útěků u těch subjektů, které jsou
obeznámeny se situací v předmětných výchovných zařízeních, protože určitelnost subjektu údajů
nelze založit na hypotetické možnosti, že identifikace není vyloučena. Nepřípadný je proto odkaz
soudu na možnost, že některá ze zasvěcených osob je případně schopna zpětné identifikace,
neboť u každé informace, v níž bude figurovat určitá osoba, se najde někdo, kdo zejména
s ohledem na interní informace, jemu známé i bez jakéhokoliv zpracovávání osobních údajů či
nakládání s anonymizovanými údaji, bude známa identita osoby, jíž se tato informace týká.
Určitelnost nemá být nahlížena z pohledu specialisty, zasvěcené osoby nebo „insidera“, ale
pohledem objektivním a vnějším, pohledem průměrného občana. Stěžovatel je oprávněn
uchovávat údaje pro vědecké účely bez ohledu na to, že předmětem jeho činnosti primárně není
vědecké bádání, neboť se nelze ohlížet na to, kdo je formálně označen jako vědec, zvláště když
vysoce odborná činnost je součástí činnosti veřejné správy. Stěžovatel proto navrhoval napadený
rozsudek a napadené rozhodnutí zrušit a věc vrátit žalovanému k dalšímu řízení.
[6] Žalovaný se ke kasační stížnosti vyjádřil v podání ze dne 16. 10. 2013, ve kterém uvedl, že
stěžovatel nemohl mít žádné legitimní očekávání, protože dopisem ze dne 10. 5. 2005 byl
upozorněn na to, že nelze provádět předmětný výzkum s osobními údaji bez vědomí těchto osob.
Předcházejí dopis, který obsahoval kladné stanovisko, vycházel z kusých informací poskytnutých
stěžovatelem. Následný výzkum provedl nadto stěžovatel jinak, než prvně avizoval. Stěžovatel si
navíc dle žalovaného nesprávně vykládá ustanovení §2 odst. 4 správního řádu, neboť to dopadá
pouze na případy správního uvážení, nikoli na případy správního trestání jako v posuzované věci,
neboť zde převažuje veřejný zájem na potrestání pachatele. Ve vztahu ke kontrolnímu protokolu
žalovaný zdůraznil, že ten rovněž nemohl založit legitimní očekávání stěžovatele, neboť se
jednalo o pouhé kontrolní závěry, nikoli o ustálenou a opakující se praxi žalovaného. Stěžovatel
se nemůže úspěšně dovolávat zákona č. 2/1969 Sb., neboť z něj nelze dovodit, že stěžovatel měl
provést takovýto výzkum. Obecnou působnost stanovenou tímto zákonem má proto vykonávat
pouze metodicky, legislativně, nikoli za přístupu k osobním údajům konkrétních osob, proti
kterým je trestní řízení vedeno. Stěžovatel se ostatně k osobním údajům dostal jen na základě
porušení zákona o ochraně osobních údajů a zákona o sociálně-právní ochrany dětí ze strany
jednotlivých zařízení pro výkon ústavní výchovy nebo ochranné výchovy. Žalovaný byl
s ohledem na judikaturu Nejvyššího správního soudu přesvědčen, že identifikace subjektů na
základě informací shromážděných stěžovatelem byla možná. Identifikovatelnost je přímo ze
zákona spojena s jakoukoliv osobou, která má možnost dané údaje přiřadit ke konkrétní fyzické
osobě; zákon přitom nikde nehovoří o hledisku průměrného občana, kterého se dovolává
stěžovatel. Informace o identifikaci výchovného zařízení, pohlaví, věku při umístění do ústavní
péče, prostředí, ze kterého osoba přišla, typu nařízeného opatření, věku při odchodu, důvod
odchodu, jsou natolik jedinečnou množinou informací, které konkrétní osobu identifikují
jednoznačně. Žalovaný proto navrhoval kasační stížnost zamítnout.
II.
Posouzení kasační stížnosti
[7] Stěžovatel je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti, neboť byl účastníkem řízení,
z něhož napadený rozsudek Městského soudu v Praze vzešel (ustanovení §102 s. ř. s.), kasační
stížnost je včasná (ustanovení §106 odst. 2 s. ř. s.) a přípustná, neboť nejsou naplněny důvody
podle ustanovení §104 s. ř. s.
[8] Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s ustanovením
§109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněného důvodu. Neshledal přitom vady
podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[9] Z obsahu kasační stížnosti vyplývá, že ji stěžovatel podal z důvodu uvedeného
v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Podle písm. a) tohoto ustanovení lze kasační stížnost
podat z důvodu tvrzené „nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení.“ Nesprávné posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení
spočívá v tom, že na správně zjištěný skutkový stav je aplikován nesprávný právní názor.
[10] Po přezkoumání kasační stížnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost je důvodná.
[11] Podle ustanovení §4 písm. a) zákona o ochraně osobních údajů „pro účely tohoto zákona se
rozumí osobním údajem jakákoliv informace týkající se určeného nebo určitelného subjektu údajů. Subjekt údajů
se považuje za určený nebo určitelný, jestliže lze subjekt údajů přímo či nepřímo identifikovat zejména na základě
čísla, kódu nebo jednoho či více prvků, specifických pro jeho fyzickou, fyziologickou, psychickou, ekonomickou,
kulturní nebo sociální identitu“.
[12] Nejvyšší správní soud pro posouzení věci považuje za nutné postavit na jisto, jestli
stěžovatel měl ve svém držení informace, které by bylo možné považovat za osobní údaje ve
smyslu ustanovení §4 písm. a) zákona o ochraně osobních údajů. K této otázce se Nejvyšší správní
soud vyjádřil v rozsudku ze dne 12. 2. 2009, č. j. 9 As 34/2008 – 68, kde dospěl k závěru, že „plná
identita fyzické osoby v současných podmínkách technologicky vyspělé společnosti, tj. za vysokého stupně rozvoje
elektronických a jiných médií, která jsou většině populace snadno dostupná, ve své podstatě neznamená nic jiného, než
možnost tuto osobu určitým způsobem kontaktovat, aniž by bylo nutno znát místo jejího aktuálního pobytu. Proto se
výklad pojmu „osobní údaj“ nemůže omezit striktně jen na znalost např. rodného čísla, adresy či pracoviště subjektu
údajů. Z tohoto pohledu je za osobní údaj třeba považovat i číslo mobilního telefonu určité osoby, jakkoli může být
takové číslo používáno příslušnou osobou jen dočasně, a zároveň nijak nespecifikuje jeho fyzickou, psychickou,
ekonomickou, kulturní nebo sociální identitu (viz shora). Prostřednictvím tohoto čísla je však možno daný subjekt
v určitém časovém úseku přímo kontaktovat (což se ostatně stalo i v posuzovaném případě), a tento subjekt je tak
dosažitelný a jistým způsobem určitelný, a to případně i bez znalosti jeho jména a dalších údajů, které již vazbu na
jeho fyziologickou, psychickou, ekonomickou, kulturní nebo sociální identitu mají.“
[13] K problematice osobních údajů a jejich vymezení se vyjadřuje i odborná literatura
(Kučerová, A., Nováková, L., Foldová, V., Nonnemann, F., Pospíšil, D.: Zákon o ochraně
osobních údajů. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 48 a násl.), podle které „zbylá
část definice pojmu osobní údaj odpovídá záměru evropského i českého zákonodárce pojem osobní údaj uchopit co
nejšířeji, aby zahrnovala veškeré informace o určitém či určitelném jednotlivci. Nejedná se tedy pouze
o identifikační údaje, tedy údaje, na jejichž základě můžeme danou osobu odlišit od osob jiných, jak je někdy
nesprávně vykládáno, ale skutečně o všechny, byť zdánlivě banální či nekonkrétní skutečnosti a informace, které se
týkají přímo či nepřímo určené nebo určitelné fyzické osoby. Jinými slovy pokud je osoba, která informací
disponuje, schopna ji přiřadit ke konkrétnímu člověku, potom se o osobní údaj jedná. Na druhé straně je však
nutno dodat, že osoby, které jsou z hlediska jednoho správce na základě dat, kterými disponuje, jednoznačně
identifikovatelné, jsou pro jiné správce určitelné jen za některých okolností a pro některé nebudou identifikovatelné
vůbec. Jako příklad lze uvést provozovatele internetového obchodu, z jehož pohledu je zákaznické číslo osob, které
se u něj registrovaly, jednoznačně osobním údajem (přímo určuje konkrétního zákazníka – fyzickou osobu),
avšak pro jeho subdodavatele může být zákaznické číslo osobním údajem jen za předpokladu, že má možnost
spojit jej s daným zákazníkem (pro výrobce objednaného zboží je tak zákaznické číslo obvykle anonymním
údajem, naopak např. pro dopravce bude údajem osobním, neboť bude za účelem doručení dané objednávky
současně disponovat jménem, příjmením a adresou zákazníka). Možnost přímého určení konkrétní fyzické osoby
znamená jednoznačné a relativně jednoduché ztotožnění osoby na základě údajů, které daný subjekt má přímo
k dispozici. Za příklad nejčastějšího použití takovéhoto způsobu spojení informací s konkrétní fyzickou osobou ve
veřejné sféře slouží vyhledávací činnost Policie ČR, která disponuje řadou oprávnění zpracovávat přímé
identifikátory, osobní údaje umožňující přímou a jednoznačnou identifikaci fyzických osob, pro účely evidencí
a rejstříků a dále disponuje přístupovými oprávněními pro ověřování a aktualizaci těchto informací. Určitelný bude
pro správce také ten subjekt, kterého může přímo ztotožnit, byť ne pouze na základě informací, kterými sám
disponuje. Pro jeho určení tak bude správce muset vyvinout větší úsilí než v prvním případě, bude muset např.
získat či využít další osobní údaje z veřejného zdroje nebo zpracovávané jiným správcem. Za nepřímé
identifikování osoby pak bude nutno považovat takový proces, který rovněž povede k určení konkrétní osoby, ale
až po vynaložení většího úsilí, neboť správce např. disponuje pouze jejím popisem či fotografií, ale ne
identifikačními údaji. Při posuzování, zda je možné identitu fyzické osoby v konkrétním případě určit, ať už
přímo nebo nepřímo, je nutno přihlížet ke všem objektivním možnostem, které konkrétní správce či další osoba, jež
má k osobním údajům přístup, v daném případě reálně má.“
[14] Analýzou definice pojmu osobní údaje se zabývá rovněž směrnice Evropského
parlamentu a Rady 95/46/ES ze dne 24. října 1995, o ochraně fyzických osob v souvislosti
se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů (dále „Směrnice“), resp.
Stanovisko č. 4/2007 Pracovní skupiny pro ochranu osobních údajů zřízené podle článku 29,
přijaté dne 20. 6. 2007; v něm se mimo jiné uvádí: „Definice osobních údajů uvedená ve směrnici
95/46/ES zní
takto:‚Osobními údaji se rozumí veškeré informace o identifikované nebo identifikovatelné osobě
(subjekt údajů); identifikovatelnou osobou se rozumí osoba, kterou lze přímo či nepřímo identifikovat, zejména
s odkazem na identifikační číslo nebo na jeden či více zvláštních prvků její fyzické, fyziologické, psychické,
ekonomické, kulturní nebo sociální identity.‘“
[15] Definice uvedená výše obsahuje spojení několika atributů, které určují jednak povahu
informace (množina všech, tj. jakýchkoli informací), a dále vztah mezi informací a osobou
(„identifikovaná nebo identifikovatelná.) V intencích výše uvedeného lze tak obecně fyzickou osobu
považovat za „identifikovanou“, jestliže je ve skupině osob odlišena ode všech ostatních
příslušníků této skupiny. V souladu s tím je fyzická osoba „identifikovatelná“, jestliže je možné
ji identifikovat (přípona „-elná“ vyjadřuje možnost), ačkoli dosud identifikována nebyla. Tato
druhá alternativa proto v praxi představuje prahovou podmínku určující, zda informace vyhovuje
definici osobního údaje.
[16] Identifikace se obvykle provádí pomocí určitých zvláštních informací - identifikátorů“,
které mají výsadní a těsný vztah ke konkrétnímu jednotlivci. Patří k nim jednak vnější znaky
vzhledu dané osoby, jako je výška, barva vlasů, oblečení atd., anebo vlastnosti osoby, které nejsou
bezprostředně vnímatelné, jako je její povolání, funkce, jméno atd. Směrnice tyto „identifikátory“
zmiňuje v definici „osobních údajů“ v článku 2, kde je uvedeno, že fyzickou osobu „lze přímo či
nepřímo identifikovat, zejména s odkazem na identifikační číslo nebo na jeden či více zvláštních prvků její fyzické,
fyziologické, psychické, ekonomické, kulturní nebo sociální identity“.
[17] Z výše uvedené definice osobního údaje se rovněž podává, že fyzickou osobu lze
identifikovat přímo, či nepřímo.
[18] Přímo může být identifikována osoba zpravidla jménem, nepřímo např. podle telefonního
čísla, registračního čísla automobilu, čísla sociálního pojištění, čísla cestovního pasu, apod.
Nepřímou identifikaci lze provést rovněž pomocí kombinace významných kritérií, která
ji umožňují rozeznat zúžením skupiny, do které patří (věk, povolání, bydliště atd.). Z uvedeného
vyplývá, že míra dostatečnosti určitých identifikátorů z hlediska provedení
identifikace závisí na souvislostech konkrétní situace. Např. běžné příjmení nepostačí
k identifikaci – tj. jednoznačnému určení – osoby v celé populaci země nebo ve velkém městě,
ale pravděpodobně bude stačit např. k identifikaci studenta ve třídě nebo ubytovaného
hosta v hotelu nebo účastníka konkrétního semináře konaného v daném čase v daném místě.
Pokud je se jménem spojeno vyobrazení, může být dokonce možné dozvědět se o vzhledu
dané osoby. Všechny nové informace spojené se jménem mohou tedy dovolit „zaostřit“
na konkrétního člověka, a původní informace je tak pomocí identifikátorů spojena s fyzickou
osobou, kterou lze odlišit od jiných osob. Zde je třeba poznamenat, že i když je identifikace
pomocí jména v praxi nejběžnější, jméno nemusí být nutné pro identifikaci jednotlivce ve všech
případech. Tak tomu může být, jsou-li k jednoznačnému určení osoby použity jiné identifikátory.
[19] Co se týče „nepřímo“ identifikovaných nebo identifikovatelných osob, tato kategorie
se obvykle vztahuje k jevu „jedinečných kombinací“, ať malého či velkého rozsahu.
I v případech, kdy rozsah dostupných identifikátorů prima facie ještě neumožňuje jednoznačně
určit konkrétní osobu, může být tato osoba přesto „identifikovatelná“, protože ve spojení
s dalšími informacemi (které může, ale nemusí mít v držení správce údajů) tyto informace umožní
odlišení daného jednotlivce od jiných osob („jeden či více zvláštních prvků její fyzické, fyziologické,
psychické, ekonomické, kulturní nebo sociální identity“- viz č. 2 směrnice výše). Některé charakteristiky
jsou přitom natolik jedinečné, že lze danou osobu identifikovat velmi snadno (např. prezident,
předseda vlády, významné a všeobecně známé osobnosti politického a kulturního života).
[20] Otázka, zda jednotlivec, jehož se informace týká, je, nebo není identifikovaný,
tedy závisí vždy na okolnostech daného případu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze
dne 28. 6. 2013, č. j. 5 As 1/2011 – 156).
[21] Nejvyšší správní soud si je vědom, že stěžovatelem nashromážděné údaje mohou být
dotčeným subjekty vnímány jako „citlivé“, protože stěžovatel disponoval mj. informacemi o
jejich trestné činnosti, ale tyto informace mu podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu po
oddělení rodných čísel za stavu zjištěného žalovaným neumožňují zpětně identifikovat či jakkoli
kontaktovat dotčené osoby.
[22] Nejvyšší správní soud přitom nepřehlédl argument městského soudu i žalovaného, že na
základě výzkumu stěžovatele lze zjistit, že v určitém roce opustila určitý ústav pouze jediná dívka
ve věku šestnácti let, tedy že se jedná pouze o jediný prvek z množiny 17454 osob. Avšak ani tato
skutečnost Nejvyššímu správnímu soudu nedokládá, že pokud lze z databáze stěžovatele dospět
za použití jednotlivých kritérií k výsledku, který se týká jediného prvku z množiny osob, jedná se
o zpracování osobních údajů, resp. citlivých údajů, protože po odstranění rodných čísel
a z důvodu absence jiných identifikátorů nelze původní konkrétní osobu, k níž tyto informace
náleží, dohledat. Nejvyššímu správnímu soudu totiž není známo (a z obsahu správního spisu
rovněž nic takového neplyne), že by existovala nějaká „volně přístupná databáze osob“, které
navštěvovaly školská zařízení pro výkon ústavní výchovy nebo ochranné výchovy, jejíž pomocí
by za využití informací shromážděných a zpracovaných stěžovatelem bylo možné určit konkrétní
osoby. Stěžovatel proto nemůže legálním způsobem zpětně zjistit, kterých osob se týkají jím
shromážděné údaje, neboť by musel opakovaně kontaktovat Policii České republiky a jednotlivá
školská zařízení s tím, aby mu zpětně sdělily konkrétní identifikační údaje.
[23] Nejvyšší správní soud přitom nezpochybňuje, že stěžovatel původně s osobními údaji, resp.
s citlivými údaji, nakládal, neboť pracoval i s rodnými čísly, na základě nichž bylo možné dotčené
osoby identifikovat. Po jeho vyřazení poté, co na základě rodných čísel byly ke konkrétním
subjektům zjištěny příslušné relevantní informace, však nelze hovořit o tom, že by subjekty těchto
údajů mohly být přímo či nepřímo identifikovány. Skutečnost, že ztotožnění by mohl provést
někdo další, resp. osoby znající poměry v daném zařízení, je v tomto směru irelevantní. Tyto
subjekty by totiž mohly údaje k identifikaci použít pouze tehdy, pokud mají své vlastní osobní údaje
o dotčených subjektech, případně jiné údaje, po jejichž spojení s informacemi stěžovatele lze
k identifikaci osoby dospět. „Znalec místních poměrů“ by tedy k identifikaci takové osoby použil
zejm. své informace, nikoli informace shromážděné stěžovatelem. Např. ve vztahu ke konkrétní
dívce, jež opustila určitý ústav ve věku šestnácti let, je nutno uvést, že takováto osoba by mohla být
identifikována „znalcem místních poměrů“ jen za situace, kdy by ji znalec mohl identifikovat pouze
na základě svých vlastních informací (tedy toho, že taková dívka v konkrétním roce skutečně ústav
opustila), nikoli údajů shromážděných stěžovatelem.
[24] Nejvyšší správní soud dále souhlasí se stěžovatelem v tom směru, že i kdyby se v daném
případě jednalo o osobní údaje, spadalo by jeho jednání pod výjimku podle ustanovení §3 odst. 6
písm. d) zákona o ochraně osobních údajů, resp. §9 písm. i) zákona o ochraně osobních údajů.
Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných
ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o zřízení ministerstev“), zakotvuje stěžovateli příslušná oprávnění na poli prevence před
kriminalitou mládeže. Skutečnost, že tento předpis není citován v poznámce pod čarou u
příslušných ustanovení zákona o ochraně osobních údajů, je irelevantní, protože poznámka pod
čarou na rozdíl od vlastní dikce příslušného ustanovení nemá normativní povahu. Pokud jsou
splněny podmínky definované v příslušném ustanovení, neshledává Nejvyšší správní soud
jakýkoli důvod neaplikovat předpis, který není výslovně v poznámce pod čarou vyjmenován.
[25] Z ustanovení §22 zákona o zřízení ministerstev vyplývá, že jednotlivá ministerstva
zkoumají společenskou problematiku v okruhu své působnosti, přičemž do působnosti stěžovatele
bez jakýchkoli pochyb patří otázka kriminality a prevence kriminality. Pokud tedy stěžovatel má
zkoumat společenskou problematiku v okruhu své působnosti, analyzovat dosahované výsledky
a činit opatření k řešení aktuálních otázek, musí disponovat příslušnými informacemi o společenské
realitě, kterými mohou být i ty, jež shromáždil v posuzovaném výzkumu.
[26] Veřejná správa se totiž nevyčerpává jen tím, aby dosažený společenský stav zachovávala a
bránila před narušiteli, ale zahrnuje i aktivní jednání na předmět správy za účelem dosažení nového
(a v materiálním právním státě lepšího) stavu. Pokud tedy stěžovatel má aktivně působit na poli
prevence kriminality mladistvých, potřebuje k tomu mít relevantní informace mj. o těch mladých
osobách, které opustily školská zařízení pro výkon ústavní výchovy nebo ochranné výchovy, aby
mohl zvolit nový cíl, kterého má být dosaženo, a aby určil metody jeho dosažení , neboť je nutné
zjistit, zda pobyt mladých osob v takových zařízeních má vliv na jejich případnou trestnou činnost.
Vytváření koncepcí a cílů bez dostatečné znalosti stávajícího stavu je ryze akademickou činností
pravděpodobně odsouzenou k nezdaru. Nejvyšší správní soud tedy souhlasí s argumentací
žalovaného, že obecné, koncepční či analytické činnosti lze vykonávat zásadně na základě
statistických a anonymních dat; k tomu je však nutné dodat, že tato statistická a anonymní data
musí někdo nejdříve shromáždit a zpracovat. Pokud tedy stěžovatel tato statistická data
shromaždoval a zpracoval za účelem stanoveným zákonem, nelze mu ničeho vytknout.
[27] Nejvyšší správní soud důrazně odmítá pojetí, podle něhož prevenci kriminality
představuje pouze hrozba trestu, resp. následné udělení trestu. Aby však toto širší pojetí prevence
kriminality bylo v praxi použitelné, je nutné, aby stát měl relevantní informace o tom, jak probíhá
kriminalita mladistvých. Pokud tedy společnost po státu požaduje, aby nějakým způsobem
fungoval a ovlivňoval společenskou realitu, je nutné mu k tomu poskytnout příslušná oprávnění
a možnosti. Nelze čekat, že tyto informace, kterými nadto disponuje stát jako nositel veřejné
moci, mu zpracuje a sdělí třetí subjekt. Jestliže stěžovatel tyto možnosti v dané věci využil, nelze
jej následně činit odpovědným za spáchání protiprávního jednání podle zákona o ochraně
osobních údajů, neboť postupoval v souladu se zákonem a zvoleným postupem se snažil
maximálně chránit soukromí dotčených osob.
[28] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud dospívá k závěru, že je zcela
nadbytečné zabývat se zbývající kasační argumentací spočívající v závaznosti jednotlivých
stanovisek žalovaného a porušení legitimního očekávání stěžovatele, neboť zodpovězení těchto
otázek je nyní zcela bezpředmětné.
[29] Závěr Městského soudu v Praze o tom, že stěžovatel jednal protiprávně, je proto
nesprávný a Nejvyššímu správnímu soudu nezbylo nic jiného, než napadený rozsudek zrušit.
[30] Podle ustanovení §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí
krajského soudu, a pokud již v řízení před krajským soudem byly pro takový postup důvody,
současně se zrušením rozhodnutí krajského soudu může podle povahy věci sám
rozhodnou o zrušení rozhodnutí správního orgánu nebo vyslovení jeho nicotnosti; ustanovení
§75, §76 a §78 se použijí přiměřeně. Pravomoc Nejvyššího správního soudu k současnému
zrušení správního rozhodnutí není vázána na návrh stěžovatele (byť stěžovatel v dané věci tento
návrh podal); je to tento soud, který zváží, zda je namístě pouze zrušení rozsudku krajského
soudu a vrácení věci krajskému soudu, či zda je racionální současné zrušení rozhodnutí správního
orgánu. V dané věci je zřejmé, že rozhodnutí mělo být městským soudem zrušeno a nepřichází
v úvahu jakékoliv doplnění řízení před městským soudem. Městský soud by s odkazem na tento
rozsudek pouze přenesl závazný právní názor svým novým rozsudkem správnímu orgánu.
III.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[31] Z těchto důvodů Nejvyšší správní soud podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil
kasační stížností napadený rozsudek městského soudu. Věc mu však nevrátil dalšímu řízení,
neboť podle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. současně zrušil žalobou napadené rozhodnutí
žalovaného. Tomu také podle ustanovení §78 odst. 4 s. ř. s. věc vrací k dalšímu řízení, v němž je
podle odst. 5 téhož ustanovení vázán právním názorem v tomto rozsudku vysloveným.
[32] Nejvyšší správní soud je posledním soudem, který o věci rozhodl; proto musí rozhodnout
o náhradě nákladů celého soudního řízení. Podle ustanovení §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení
s ustanovením §120 s. ř. s. má úspěšný stěžovatel právo na náhradu důvodně vynaložených
nákladů proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Z obsahu soudního spisu však nevyplývá,
že by úspěšný stěžovatel měl náklady řízení nad rámec své běžné úřední činnosti, proto mu
Nejvyšší správní soud náhradu nákladů řízení podle ustanovení §60 odst. 7 s. ř. s. nepřiznal.
Žalovaný neměl ve věci úspěch a právo na náhradu nákladů řízení tudíž nemá.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. února 2014
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu