ECLI:CZ:NSS:2014:4.AS.135.2014:36
sp. zn. 4 As 135/2014 - 36
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci žalobkyně:
Grocery CZ s.r.o., se sídlem nám. 14. října 1307/2, Praha 5, zast. Mgr. Davidem Padyšákem,
advokátem, se sídlem Na Příkopě 854/14 (dříve Na Příkopě 850/8), Praha 1, proti
žalované: Státní zemědělská a potravinářská inspekce, ústřední inspektorát, se sídlem
Květná 504/15, Brno, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Brně
ze dne 6. 6. 2014, č. j. 62 A 36/2013 – 110,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
Předcházející řízení a obsah kasační stížnosti
[1] Rozhodnutím žalované ze dne 14. 3. 2013, č. j. BK931-5/53/9/2012-SŘ, bylo zamítnuto
odvolání žalobkyně proti rozhodnutí žalované, inspektorátu v Brně (dále jen „správní orgán
prvního stupně“) ze dne 23. 8. 2012, č. j. BO707-16/036/7/2012-SŘ, a toto rozhodnutí bylo
potvrzeno. Rozhodnutím správního orgánu prvního stupně bylo ve smyslu §28 odst. 1 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění účinném ke dni vydání rozhodnutí (dále jen „správní řád“),
rozhodnuto, že žalobkyně není účastníkem správního řízení s provozovatelem potravinářského
podniku Penny Market s.r.o. (dále též „provozovatel potravinářského podniku“), v němž bylo
vydáno rozhodnutí ze dne 23. 5. 2012, č. j. BO707-13/036/7/2012-SŘ (k jeho obsahu viz níže).
[2] V odůvodnění rozhodnutí ze dne 14. 3. 2013 žalovaná zdůraznila, že řízení o správním
deliktu je vedeno výhradně s provozovatelem potravinářského podniku, který uváděl
nevyhovující potravinu do oběhu, nikoli s výrobcem potraviny, přičemž na tomto závěru nemůže
nic změnit, pokud výrobce disponuje detailními informacemi o původu a složení potraviny.
Relevantní pro vedení řízení o správním deliktu v intencích zákona č. 110/1997 Sb.,
o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů,
ve znění účinném ke dni vydání rozhodnutí (dále jen „zákon o potravinách“) je objektivní
odpovědnost provozovatele potravinářského podniku za uvádění potraviny do oběhu; specifikace
osoby výrobce ve výroku rozhodnutí slouží výhradně náležité identifikaci výrobku, přičemž
výhradně vadný výrobek jako takový je předmětem případného zveřejnění v rámci tiskových
zpráv o výsledcích kontrolní činnosti. V rámci správního trestání mimoto může být postižen
i výrobce jako takový může být mimoto rovněž postižen, a sice orgány veterinární správy
při výkonu pravomoci zakotvené v §16 odst. 1 písm. b) zákona o potravinách. Správním
orgánům nepřísluší posuzovat případné důsledky vlastní kontrolní činnosti pro soukromé
obchodní vztahy mezi výrobcem a jeho smluvními partnery, včetně případných finančních
kompenzací mezi výrobcem a obchodním řetězcem či možného zásahu do dobré pověsti
výrobce; takové eventuální sekundární (nepřímé) dotčení na právech nemůže odůvodnit
účastenství žalobkyně ve správním řízení podle §27 odst. 2 správního řádu.
[3] Rozhodnutím žalované ze dne 15. 3. 2013, č. j. BL916-3/84/9/2012-SŘ, bylo odvolání
žalobkyně proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně ze dne 23. 5. 2012 podle §92
odst. 1 správního řádu zamítnuto jako nepřípustné z důvodu, že bylo podáno neoprávněnou
osobou. V odůvodnění rozhodnutí žalovaná poukázala na podání žalobkyně ze dne 17. 1. 2012,
ve znění opravy podání ze dne 23. 1. 2012, kterým žalobkyně usilovala o přiznání postavení
účastníka řízení; konstatovala, že o tomto podání bylo pravomocně rozhodnuto rozhodnutím
žalované ze dne 14. 3. 2013, č. j. BK931-5/53/9/2012-SŘ (k jeho obsahu viz výše).
[4] Rozhodnutím správního orgánu prvního stupně ze dne 23. 5. 2012 byla provozovateli
potravinářského podniku Penny Market s.r.o. uložena pokuta podle §17 odst. 3 písm. b) zákona
o potravinách, ve výši 425.000 Kč, a dále povinnost nahradit náklady laboratorního rozboru
ve výši 14.628 Kč a náklady řízení ve výši 1.000 Kč za protiprávní jednání, kterého se dopustil
tím, že v provozovnách na adrese Brandlova 128/2 (myšleno patrně Brandlova 1375/14), Kyjov,
a na adrese Dvořákova 4047/8, Hodonín, uváděl do oběhu výrobky vyrobené žalobkyní,
konkrétně Med luční, velikost balení 500 g, šarže č. L20.10.14, datum minimální trvanlivosti
20. 10. 2014, a Med lesní, velikost balení 500 g, šarže č. L.08.03.14, datum minimální trvanlivosti
8. 3. 2014, které nevyhověly specifikaci (čistého) medu podle §7 písm. a) vyhlášky č. 76/2003 Sb.,
kterou se stanoví požadavky pro přírodní sladidla, med, cukrovinky, kakaový prášek a směsi
kakaa s cukrem, čokoládu a čokoládové bonbony, v tehdy účinném znění (dále jen „vyhláška
č. 76/2003 Sb.“), a dále požadavku podle §10 odst. 1 téže vyhlášky, podle něhož „do medu nesmí
být přidány, s výjimkou jiného druhu medu, žádné jiné látky včetně přídatných látek.“ Provozovatel
potravinářského podniku tím porušil čl. 16 nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 178/2002,
kterým se stanoví obecné zásady a požadavky potravinového práva, zřizuje se Evropský úřad
pro bezpečnost potravin a stanoví postupy týkající se bezpečnosti potravin (dále jen „nařízení
č. 178/2002“), a naplnil tak skutkovou podstatu pokračujícího správního deliktu podle §17
odst. 2 zákona o potravinách ve spojení s §116 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „trestní zákoník“).
[5] Proti uvedeným správním rozhodnutím se žalobkyně bránila žalobou ze dne 14. 5. 2013,
ve které navrhla, aby soud zrušil napadená rozhodnutí žalované ze dne 14. 3. 2013 a 15. 3. 2013,
jakož i rozhodnutí správního orgánu prvního stupně ze dne 23. 8. 2012, a současně žalované
uložil povinnost nahradit žalobkyni náklady řízení. Namítala, že jí mělo být přiznáno postavení
účastníka řízení podle §27 odst. 2 správního řádu, neboť v řízení vedeném s provozovatelem
potravinářského podniku byl posuzován soulad výrobků žalobkyně s požadavky právních
předpisů (v daném případě medů, které podle závěrů kontroly nevyhověly specifikaci čistého
medu a zákazu přidávat do medu jiné látky s výjimkou jiného druhu medu). Napadená
rozhodnutí vnímá jako dílčí výrok o vině své osoby za spáchání správního deliktu. Žalobkyně
vyjádřila přesvědčení, že rozhodnutí vydané v předmětném správním řízení může mít vůči její
osobě (potenciální) přímé důsledky, spočívající v zásahu do dobré pověsti a v omezení odbytu;
tyto faktory u ní mohou vést ke značné majetkové újmě. Právě v rámci správního řízení
by přitom bylo možno prokázat, že kontrolní zjištění byla chybná, a zamezit tak nežádoucímu
zásahu do práv. Žalobkyně mimoto namítala, že napadená rozhodnutí jsou nepřezkoumatelná,
neboť jejich odůvodnění neodpovídá požadavkům §68 odst. 3 správního řádu; správní orgány
se mj. nevypořádaly s námitkou zásahu do vlastnického práva žalobkyně spočívajícího v tom,
že dané šarže medu se v důsledku napadených rozhodnutí staly fakticky neprodejnými.
[6] Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 6. 6. 2014, č. j. 62 A 36/2013 – 110, žalobu zamítl
a rozhodl dále, že žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení a žalované se náhrada
nákladů řízení nepřiznává. V odůvodnění poukázal na dosavadní judikaturu Nejvyššího správního
soudu a Krajského soudu v Brně a neztotožnil se se stěžejní námitkou žalobkyně, že jí svědčilo
účastenství ve správním řízení ve smyslu §27 odst. 2 správního řádu. Konstatoval, že za situace,
kdy bylo správními orgány vedeno řízení o správním deliktu provozovatele potravinářského
podniku, přičemž řízení vyústilo v rozhodnutí, jímž byl tento provozovatel uznán pachatelem
správního deliktu a byla mu uložena sankce (pokuta), jednalo se o rozhodnutí, které mohlo
relevantním způsobem zasáhnout výhradně do práv pachatele správního deliktu, tedy
provozovatele potravinářského podniku. Krajský soud vyložil, že žalobkyně byla výrokem
rozhodnutí správních orgánů určitým způsobem dotčena, jednalo se ovšem toliko o dotčení
sekundární (nepřímé). Konstatoval, že napadená rozhodnutí mohou mít určitý vliv na obchodní
vztahy žalobkyně s jejími obchodními partnery, tyto vztahy ovšem nejsou bezprostředně
závislé na výroku rozhodnutí o spáchání správního deliktu provozovatelem potravinářského
podniku. Krajský soud odmítl tvrzení žalobkyně, že napadená rozhodnutí představují dílčí výrok
i o její vině za spáchání správního deliktu; rozhodnutí správních orgánů nesměřovala k potrestání
žalobkyně a její identifikaci ve výroku rozhodnutí nelze interpretovat jako vyslovení viny
za spáchání správního deliktu.
[7] Krajský soud vyjádřil pochopení pro zájem žalobkyně na uplatnění námitek týkajících
se (správními orgány podle jejího názoru nesprávně zjištěných) vlastností jejích výrobků
přímo, nikoli jen prostřednictvím provozovatele potravinářského podniku jako pachatele
správního deliktu, ani tento aspekt ovšem nemůže prolomit zákonné vymezení účastníků řízení,
a to ani pokud se dozor nad plněním povinností na daném úseku vyznačuje dvojkolejností
rozdělení pravomocí mezi žalovanou a Státní veterinární správu, přičemž tyto orgány
mohou v jednotlivých případech dospět k odlišným závěrům. Uzavřel, že provozovatel
potravinářského podniku byl jediným možným účastníkem řízení, jehož práva nebo povinnosti
mohly být správním rozhodnutím bezprostředně dotčeny; v této souvislosti poukázal
na závěry rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 25. 6. 2009, č. j. 30 Ca 248/2007 – 27.
Neshledal důvodnou ani námitku nepřezkoumatelnosti napadených rozhodnutí; žalovaná
dostála požadavkům konstantní judikatury, přičemž z odůvodnění rozhodnutí je seznatelné,
že ani případný zásah do vlastnického práva žalobkyně nemohl vést k přiznání postavení
účastníka řízení.
[8] Proti rozsudku krajského soudu se žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) bránila kasační
stížností ze dne 26. 6. 2014, podanou z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), ve které
navrhla, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek, jakož i rozhodnutí žalované ze dne
14. 3. 2013 a ze dne 15. 3. 2013, věc vrátil žalované k dalšímu řízení a současně jí uložil zaplatit
stěžovatelce náhradu nákladů řízení. Namítala, že krajský soud ani žalovaná se řádně
nevypořádaly s tvrzeními ohledně možnosti přímého dotčení jejích práv, jakož ani ve vztahu
k zásahu do její dobré pověsti; rozhodnutí žalované mimoto postrádají vyhodnocení námitky
zásahu do vlastnického práva. Krajský soud pochybil, pokud vycházel z dosavadní judikatury
Nejvyššího správního soudu a zejména rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 25. 6. 2009,
č. j. 30 Ca 248/2007 – 27, neboť tato judikatura řešila skutkově odlišné situace. Stěžovatelka
je přesvědčena, že krajský soud i žalovaná nesprávně posoudily otázku jejího účastenství
ve správním řízení podle §27 odst. 2 správního řádu.
[9] Stěžovatelka vnímá jako přímé dotčení svých práv, pokud žalovaná provedla právně
závazná zjištění o vlastnostech příslušných šarží medu vyráběného stěžovatelkou, přičemž tato
zjištění jsou relevantní rovněž pro účely řízení před civilními soudy. Provozovateli
potravinářského podniku byla uložena pokuta za správní delikt výhradně na základě zjištění,
že výrobky stěžovatelky vykazovaly projevy tzv. falšování medu. Stěžovatelka poukázala
na to, že v jiné fázi výrobního a distribučního řetězce (při výrobě samotné) a jiným orgánem
(Státní veterinární správou) může být za porušování zákona při výrobě medu postihována přímo;
i s ohledem na dvojkolejnost státní kontroly na úseku potravin živočišného původu (u potravin
rostlinného původu provádí kontrolu ve všech fázích výrobního a distribučního řetězce výhradně
žalovaná) by jí mělo být účastenství v řízení přiznáno, a to tím spíše, že posouzení týchž výrobků
Státní veterinární správou a žalovanou se v jednotlivých případech může lišit. Stěžovatelka
je přesvědčena, že postupem správních orgánů může být dotčena její dobrá pověst ve smyslu
§19b odst. 3 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „občanský zákoník z roku 1964“, s účinností od 1. 1. 2014 nahrazen zákonem č. 89/2012 Sb.,
občanský zákoník, dále jen „nový občanský zákoník“), resp. §135 odst. 2 nového občanského
zákoníku; v této souvislosti vytkla krajskému soudu, že se věnoval toliko možnému zásahu do dobré
pověsti stěžovatelky, nikoli však dotčení práva na ochranu dobré pověsti, jak v řízení uváděla stěžovatelka.
[10] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 30. 7. 2014 navrhla, aby Nejvyšší
správní soud kasační stížnost zamítl. Vyjádřila přesvědčení o správnosti závěrů vyslovených
v napadených správních rozhodnutích, jakož i v rozsudku krajského soudu; zdůraznila,
že pro předmětné správní řízení není rozhodující aktivita výrobce, nýbrž aktivita provozovatele
potravinářského podniku, který výrobky uvádí do oběhu. Poukázala na to, že k otázce přiznání
postavení účastníka řízení daného typu je k dispozici rozsáhlá judikatura, na kterou poukázal
rovněž krajský soud, přičemž tato judikatura se dokonce týká přímo stěžovatelky, popř. subjektů,
s nimiž je majetkově a personálně propojena. Krajský soud se důkladně vypořádal s otázkou
přímého dotčení práv stěžovatelky, jakož i s tvrzenými vadami řízení či nepřezkoumatelností
správních rozhodnutí, a to včetně okrajové námitky dotčení vlastnického práva. Žalovaná
se necítí povolána k analýze vlivu správních rozhodnutí na průběh řízení před civilním soudy,
přičemž ani případná relevance zjištění správních orgánů pro účely řízení podle občanského
soudního řádu nemůže nic změnit na vymezení účastenství v řízení podle správního řádu.
Na posouzení věci nemůže mít vliv ani to, že zákon o potravinách svěřuje výkon kontrolní
činnosti v jiné fázi výrobního a distribučního řetězce do pravomoci jiného orgánu státní správy.
II.
Posouzení kasační stížnosti
[11] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti
němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatelka je v souladu s §105
odst. 2 s. ř. s. zastoupena advokátem. Poté přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu
s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal
přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[12] Z obsahu kasační stížnosti vyplývá, že ji stěžovatelka podala z důvodů uvedených
v ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Podle písm. a) tohoto ustanovení lze kasační
stížnost podat z důvodu tvrzené „nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení.“ Nesprávné posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení
spočívá v tom, že na správně zjištěný skutkový stav je aplikován nesprávný právní názor.
Podle písm. b) téhož ustanovení lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené „vady řízení spočívající
v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo
je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem
takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který ve věci
rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu měl zrušit; za takovou vadu řízení se považuje
i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost.“ Podle písm. d) téhož ustanovení
lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené „nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo
nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek
nezákonné rozhodnutí o věci samé.“
[13] Po přezkoumání kasační stížnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
[14] Stěžovatelka brojí proti závěru krajského soudu i žalované, že nebyla účastníkem daného
správního řízení ve smyslu §27 odst. 2 správního řádu.
[15] Nejvyšší správní soud neshledal tuto námitku důvodnou.
[16] Podle §27 odst. 2 správního řádu „účastníky jsou též další dotčené osoby, pokud mohou
být rozhodnutím přímo dotčeny ve svých právech nebo povinnostech.“
[17] Předmětem přezkumu v nyní projednávané věci jsou rozhodnutí žalované, jimiž byla
stěžovatelce upřena účast na řízení k vydání, resp. přezkumu rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně, jímž byla provozovateli potravinářského podniku Penny Market s.r.o. uložena
pokuta podle §17 odst. 3 písm. b) zákona o potravinách ve výši 425.000 Kč, a dále povinnost
nahradit náklady laboratorního rozboru ve výši 14.628 Kč a náklady řízení ve výši 1.000 Kč
za protiprávní jednání, kterého se dopustil tím, že v provozovnách na adrese Brandlova 128/2
(myšleno patrně Brandlova 1375/14), Kyjov, a na adrese Dvořákova 4047/8, Hodonín, uváděl
do oběhu výrobky vyrobené stěžovatelkou, konkrétně Med luční, velikost balení 500 g, šarže
č. L20.10.14, datum minimální trvanlivosti 20. 10. 2014, a Med lesní, velikost balení 500 g, šarže
č. L.08.03.14, datum minimální trvanlivosti 8. 3. 2014, které nevyhověly specifikaci (čistého)
medu podle §7 písm. a) vyhlášky č. 76/2003 Sb. a požadavku §10 odst. 1 téže vyhlášky, podle
něhož nesmí být do medu přidány žádné jiné látky, s výjimkou jiného druhu medu. Provozovatel
potravinářského podniku tím porušil čl. 16 nařízení č. 178/2002, a naplnil tak skutkovou
podstatu pokračujícího správního deliktu podle §17 odst. 2 zákona o potravinách ve spojení
s §116 trestního zákoníku.
[18] Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 20. 8. 2014, č. j. 4 Ads 94/2013 – 93 (všechna
zde uváděná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu dostupná z: ), vyslovil,
že „výrobci potraviny (v daném případě květového medu) nesvědčí ve smyslu §27 odst. 2 správního řádu postavení
účastníka řízení o správním deliktu, kterého se dopustil provozovatel potravinářského podniku (prodejce)
tím, že danou potravinu uváděl na trh, a to ani pokud stěžejním důvodem pro uložení pokuty za správní delikt
bylo zjištění, že daný výrobek nevyhověl požadavkům právních předpisů (v daném případě požadavku, že do medu
nesmí být přidány, s výjimkou jiného druhu medu, žádné jiné látky včetně přídatných látek).“
[19] Citovaný judikát navázal na dřívější judikaturu v právně i skutkově obdobných věcech,
konkrétně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2013, č. j. 4 Ads 95/2013 – 103,
kde se jednalo o postih za správní delikt spočívající v uvádění na trh květového medu akátového,
který nesplňoval zákonné předpoklady pro to, aby mohl být nazýván „medem“, a v němž zdejší
soud dospěl k závěru, že vydáním rozhodnutí o správním deliktu a uložení pokuty jiné osobě
(v daném případě společnosti Kaufland Česká republika v.o.s.) než výrobci potraviny (kterým
byla v daném případě rovněž stěžovatelka) nevzniká ani nehrozí výrobci potraviny přímé dotčení
na právech nebo povinnostech ve smyslu §27 odst. 2 správního řádu. Své závěry zdejší soud
potvrdil rovněž v rozsudku ze dne 27. 11. 2013, č. j. 4 Ads 96/2013 – 109. Závěry obou
rozhodnutí jsou stěžovatelce nepochybně známy, neboť v obou případech se účastenství
ve správním řízení domáhala právě stěžovatelka, která byla navíc v obou řízeních zastoupena
týmž advokátem, který ji zastupuje i v nyní projednávané věci. Ústavní stížnost proti rozsudku
Nejvyššího správního soudu č. j. 4 Ads 95/2013 – 103 byla odmítnuta usnesením Ústavního
soudu ze dne 7. 8. 2014, sp. zn. III. ÚS 641/14.
[20] Nejvyšší správní soud nemá důvodu odchýlit se od závěrů své dosavadní judikatury
ani v nyní projednávané věci. Jak se podává již z analýzy dosavadní rozhodovací činnosti
v předchozím bodě, tato judikatura se nezabývala skutkově výrazněji odlišnými případy,
jak prezentuje stěžovatelka, nýbrž se právě naopak jednalo o případy skutkově i právně takřka
totožné, neboť se ve všech těchto řízeních jednalo o situace, kdy se stěžovatelka, popř. její
sesterská společnost JSG med a. s. domáhaly přiznání účastenství v řízení o správním deliktu
spáchaném některým z obchodních řetězců, přičemž nosný důvod pro postih za správní delikt
byl vždy tentýž – daný obchodní řetězec uváděl do oběhu med vyrobený stěžovatelkou,
který svým složením neodpovídal požadavkům příslušných právních předpisů. Nelze proto
než konstatovat, že stěžovatelce jako výrobci potraviny (v daném případě lučního a lesního
medu) nesvědčí ve smyslu §27 odst. 2 správního řádu postavení účastníka řízení o správním
deliktu, kterého se dopustil provozovatel potravinářského podniku Penny market s.r.o.
tím, že potravinu uváděl na trh, a to ani pokud stěžejním důvodem pro uložení pokuty bylo
zjištění, že výrobky stěžovatelky nevyhověly požadavkům právních předpisů, v daném případě
specifikaci čistého medu a zákazu přidávat do medu jiné látky s výjimkou jiného druhu medu.
Stěžovatelka nemůže být přímo dotčena ve svých právech nebo povinnostech rozhodnutím
správního orgánu, jímž byla jiné osobě v souladu s příslušnými ustanoveními zákona uložena
pokuta za správní delikt spočívající v tom, že uváděla na trh výrobek, který svým složením
neodpovídal požadavkům zákona, a to ani pokud byla stěžovatelka ve výroku rozhodnutí
označena jako jeho výrobce.
[21] Nelze se ztotožnit s úvahami stěžovatelky, že správní rozhodnutí fakticky směřuje
k závěru, že ona sama se při výrobě předmětné potraviny (lučního a lesního medu) dopustila
porušení povinností stanovených v zákoně o potravinách, resp. v prováděcí vyhlášce č. 76/2003.
I pokud totiž byla provozovateli potravinářského podniku v daném případě fakticky uložena
pokuta za to, že uváděl do oběhu potraviny, které byly vyrobeny stěžovatelkou a které
neodpovídaly zákonným požadavkům na své složení, tato specifická okolnost nemůže nic změnit
na stěžejní premise, totiž že se v daném případě jedná o řízení o správním deliktu, který
byl v intencích příslušných ustanovení zákona o potravinách a navazujících předpisů spáchán
provozovatelem potravinářského podniku jako prodejcem, a (pouze) prodejci byla za tento
správní delikt uložena sankce (pokuta).
[22] Zákon o potravinách vychází z koncepce správního deliktu spáchaného provozovatelem
potravinářského podniku, v daném případě prodejcem potraviny, přičemž výhradně pachateli
správního deliktu – provozovateli potravinářského podniku jako prodejci potraviny – může
být v daném řízení uložena pokuta. Koncepci zákona o potravinách odpovídá rovněž vymezení
předmětu řízení, jak bylo v intencích §68 odst. 2 správního řádu identifikováno ve výroku
správního rozhodnutí; tímto rozhodnutím byl provozovatel potravinářského podniku jako
prodejce postižen za to, že na trh uváděl luční a lesní med, který neodpovídal zákonné specifikaci
čistého medu a požadavku, že do medu nesmí být přidány, s výjimkou jiného druhu medu, žádné
jiné látky včetně přídatných látek. Skutečnost, že v rámci identifikace vadného výrobku byla
ve výroku správního rozhodnutí označena rovněž stěžovatelka jako výrobce medu, nemůže nic
změnit na závěru, že předmětem správního řízení byl výhradně správní delikt spáchaný
provozovatelem potravinářského podniku, a dotčení práv stěžovatelky v rámci řízení tak může
být pouze nepřímé (zprostředkované).
[23] Na podporu uvedeného závěru lze poukázat na skutečnost, na kterou v kasační stížnosti
upozorňuje sama stěžovatelka, totiž že i se stěžovatelkou jako pachatelem může být vedeno řízení
o správním deliktu, byť podle stávající koncepce zákona o potravinách je takové řízení
prováděno jiným orgánem (Státní veterinární správou) a postih je možný toliko ve fázi výroby
medu, nikoli ve fázi distribuce, pro kterou zákon staví na odpovědnosti prodejce (kterým
byl v daném případě Penny Market s.r.o.). Nejvyššímu správnímu soudu nezbývá
než konstatovat, že vymezení (rozdělení) pravomocí správních orgánů, jak bylo zákonodárcem
zakotveno do §16 a navazujících ustanovení zákona o potravinách, je poměrně komplikované
a vzbuzuje otazníky ohledně své vhodnosti, mj. co do aspektu, že ve fázi distribuce nese
odpovědnost za soulad potraviny s požadavky zákona zpravidla jiný subjekt než její výrobce
(ledaže potravinu uvádí na trh sám výrobce). Případné koncepční deficity zákona ovšem nelze
překlenout zásahem soudu do základních atributů řízení o správním deliktu.
[24] Tento závěr odpovídá rovněž konstantní judikatuře Nejvyššího správního soudu,
který v rozsudku rozšířeného senátu ze dne 8. 11. 2011, č. j. 1 Afs 81/2010 – 268, publikován
pod č. 2508/2012 Sb. NSS, judikoval, že „osoba poškozená jednáním pachatele správního deliktu podle
§15 odst. 3 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění účinném do 17. 11. 2009, není přímo dotčena
na svých veřejných subjektivních právech nebo povinnostech vydáním rozhodnutí o tomto správním deliktu ani jeho
případným zrušením, a nesplňuje tak podle §34 odst. 1 s. ř. s. materiální podmínku pro uznání za osobu
zúčastněnou na řízení o žalobě proti tomuto rozhodnutí.“ V odůvodnění se rozšířený senát přiklonil
k doktrinální koncepci, že „v řízeních o správních deliktech správní orgán rozhoduje vrchnostensky pouze
o veřejných subjektivních právech a povinnostech delikventa a žádná veřejná subjektivní práva jiných osob přitom
nemohou být dotčena.“ Právním základem dané věci sice nebylo posouzení účastenství ve správním
řízení (zvláštní zákon pro daný typ řízení obsahoval výslovnou úpravu), nýbrž postavení osoby
zúčastněné na řízení o soudním přezkumu rozhodnutí, i pro účely posouzení nyní projednávané
věci lze nicméně odkázat na úvahy rozšířeného senátu, který vyšel z obdobného postavení osob
zúčastněných na řízení a ostatních (dotčených) účastníků správního řízení ve smyslu §27 odst. 2
správního řádu (o které usiluje rovněž stěžovatelka v nyní projednávané věci), přičemž podle
rozšířeného senátu je ohledně obou kategorií třeba vycházet z požadavku přímého dotčení
na veřejných subjektivních právech. Atribut přímého dotčení na veřejných subjektivních právech
rozšířený senát odepřel osobě poškozené jednáním pachatele správního deliktu, přičemž dotčení
práv stěžovatelky v nyní projednávané věci je řádově méně významné, neboť osoba stěžovatelky
bylo toliko identifikována ve výroku správního rozhodnutí.
[25] V této souvislosti lze poukázat i na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
31. 10. 2007, č. j. 2 As 46/2006 – 100, publikován pod č. 2276/2011 Sb. NSS, v němž se zdejší
soud zabýval postavením poškozeného v rámci soudního přezkumu rozhodnutí o přestupku,
přičemž judikoval, že „žalobu poškozeného proti správnímu rozhodnutí v řízení o přestupku krajský soud
odmítne podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. proto, že byla podána osobou k tomu zjevně neoprávněnou, v té části,
v níž žalobce napadá výrok správního rozhodnutí týkající se viny obviněného z přestupku či sankce
(přičemž výrokem týkajícím se viny je i výrok o zastavení řízení o přestupku). Žaloba poškozeného proti
správnímu rozhodnutí o přestupku v části týkající se výroku o náhradě škody podle §70 odst. 2 zákona
č. 200/1990 Sb., o přestupcích, je přípustná; k projednání žaloby jsou příslušné soudy rozhodující ve správním
soudnictví.“ Přestože koncepce přestupkového řízení je do jisté míry odlišná oproti koncepci řízení
o správním deliktu a přestože účast poškozeného na přestupkovém řízení je ustanovením §72
písm. b) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, výslovně omezena
na účastenství v rozsahu, v jakém se projednává jeho nárok, lze i na tomto rozhodnutí
demonstrovat povahu dotčení práv stěžovatelky, vyplývající z výroku rozhodnutí správního
orgánu o správním deliktu provozovatele potravinářského podniku; jedná se o dotčení pojmově
menší, než jaké je dáno u osoby, která byla poškozena jednáním pachatele přestupku a které
zákon přesto nepřiznává plné účastenství v řízení, o jaké usiluje stěžovatelka.
[26] V rozsudku ze dne 28. 4. 2004, č. j. 6 A 31/2001 – 91, publikován pod č. 683/2005
Sb. NSS, pak Nejvyšší správní soud za výchozí předpoklad účastenství v řízení označil
hmotněprávní poměr k věci, přičemž judikoval, že „k tomu, aby měl určitý subjekt postavení účastníka
řízení, postačí pouhý hmotněprávní předpoklad existence jeho práv, právem chráněných zájmů nebo povinností nebo
dokonce tvrzení o možném dotčení na svých právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech. Kdo
je účastníkem řízení vymezuje sice správní řád, ale odpověď na to, koho svou definicí správní řád za účastníka
řízení povolává, dávají předpisy hmotného práva.“ V posuzované věci absentuje hmotněprávní poměr
stěžovatelky k věci, neboť předmětem správního řízení byl správní delikt spáchaný
provozovatelem potravinářského podniku, přičemž výhradně jemu byla (a mohla být) v intencích
zákona o potravinách a navazujících předpisů hmotného práva za spáchání správního deliktu
uložena pokuta. Rovněž právní nauka poukazuje na nutnou přítomnost aspektu přímého dotčení
práv, nikoli dotčení zprostředkovaného, např. prostřednictvím jiné osoby, v daném případě
prostřednictvím provozovatele potravinářského podniku jako pachatele správního deliktu,
popř. prostřednictvím jiné právní skutečnosti, do níž se obsah správního rozhodnutí promítá,
v daném případě prostřednictvím možných projevů správního rozhodnutí v právní sféře
stěžovatelky způsobených tím, že byla ve výroku rozhodnutí identifikována jako výrobce medů,
které nedostály požadavkům zákona na své složení (srov. VEDRAL, J. Správní řád: Komentář.
2. vyd. Praha: Bova Polygon, 2012, s. 331).
[27] Na posouzení věci, tedy charakteru správního řízení, jak je vymezen v zákoně
o potravinách a navazujících právních předpisech, nemohou nic změnit případné navazující
(nepřímé) důsledky, projevující se v rovině soukromoprávní a spočívající ve stěžovatelkou
pociťovaném zásahu do své (dobré) pověsti ve smyslu §135 odst. 2 nového občanského
zákoníku, a to ani za situace, kdy procesní ochrana stěžovatelky před civilními soudy může
být za určitých okolností limitována ustanovením §135 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský
soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „o. s. ř.“), podle něhož je civilní soud „vázán
rozhodnutím příslušných orgánů o tom, že byl spáchán trestný čin, přestupek nebo jiný správní delikt postižitelný
podle zvláštních předpisů, a kdo je spáchal, jakož i rozhodnutím o osobním stavu; soud však není vázán
rozhodnutím v blokovém řízení.“ V této souvislosti nelze opomenout, že i citované ustanovení
občanského soudního řádu míří primárně na provozovatele potravinářského podniku, který
je pachatelem daného správního deliktu, a jeho aplikace vůči stěžovatelce je tak toliko nepřímá,
neboť se stěžovatelkou nebylo správními orgány jednáno jako s pachatelem, nýbrž tato byla
toliko označena ve výroku správního rozhodnutí jako výrobce lučního a lesního medu, který
svým složením nedostál požadavkům zákona.
[28] Pro posouzení věci je stejně tak nerozhodný případný další zprostředkovaný
soukromoprávní následek uváděný stěžovatelkou, totiž že příslušné šarže zboží, pro jejichž
uvádění na trh byl provozovatel potravinářského podniku pokutován, se stávají fakticky
neprodejnými a musí být staženy z trhu. Stejně je třeba hodnotit i případné celkové zhoršení
odbytových možností stěžovatelky ve vztahu k jiným prodejcům, kterým daný druh potraviny
dodává, jakož i případné další soukromoprávní důsledky, na které poukazovala žalovaná
v odůvodnění rozhodnutí a které mohou spočívat v tom, že mezi provozovatelem
potravinářského podniku, který vadný luční a lesní med uváděl do oběhu a byla mu za to uložena
pokuta, a stěžovatelkou jako výrobcem medu může existovat smluvní vztah, z něhož mohou
vyplývat kompenzace či jiná plnění v návaznosti na uložení pokuty provozovateli
potravinářského podniku. Jak Nejvyšší správní soud podotkl již ve výše uvedeném rozsudku
č. j. 4 Ads 95/2013 – 103, proti těmto zprostředkovaným následkům se stěžovatelka může bránit
prostředky, které jí dává soukromé právo – stejně jako proti případnému dotčení na právech,
rezultujícímu z identifikace stěžovatelky v tiskových zprávách žalované, popř. z jiné formy
předání údajů o správním rozhodnutí sdělovacím prostředkům.
[29] Nejvyšší správní soud se neztotožnil ani s námitkou nedostatečného odůvodnění
napadeného rozsudku, konkrétně co do odůvodnění dotčení stěžovatelky na právech. Krajský
soud věnoval této otázce značnou pozornost – fakticky se jednalo o jádro odůvodnění jeho
rozsudku. V rámci řešení předmětné právní otázky přitom zohlednil i výchozí skutková zjištění
a správně poukázal i na prejudikaturu správních soudů. Pokud stěžovatelka spatřuje nezákonnost
napadeného rozsudku v tom, že krajský soud se výslovně věnoval toliko možnému zásahu do dobré
pověsti stěžovatelky, nikoli však dotčení práva na ochranu její dobré pověsti, nelze než konstatovat,
že sama stěžovatelka tyto pojmy ve svých podáních uváděla promiscue, přičemž pokud krajský
soud dospěl k závěru, že žalobou napadená rozhodnutí ani řízení vedoucím k jejich vydání
nemohou znamenat zásah do dobré pověsti stěžovatelky relevantní z pohledu její účasti
ve správním řízení, je tento vývod třeba stejnou měrou vztáhnout i na zásah do práva na ochranu
její dobré pověsti. Na zákonnost žalobou napadeného správního rozhodnutí pak nemůže mít vliv
skutečnost, že žalovaná nevěnovala konkrétní pozornost dílčímu zásahu do vlastnického práva
stěžovatelky; jak správně podotkl krajský soud, z odůvodnění rozhodnutí žalované je zřejmé,
z jakých důvodů charakter dotčení práv stěžovatelky nepostačoval k přiznání postavení účastníka
řízení, přičemž na tomto závěru nemohl nic změnit ani případný nepřímý zásah do vlastnického
práva žalobkyně.
III.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[30] Na základě výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud po přezkoumání
napadeného rozsudku Krajského soudu v Brně, napadených rozhodnutí žalované a další spisové
dokumentace k závěru, že nebyly naplněny tvrzené důvody podání kasační stížnosti podle §103
odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s., za použití ustanovení §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. Kasační stížnost
proto není důvodná a Nejvyšší správní soud ji podle §110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. výrokem I.
zamítl.
[31] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud výrokem II.
ve smyslu §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. tak, že vzhledem k tomu,
že stěžovatelka neměla ve věci úspěch a žalované žádné důvodně vynaložené náklady řízení
nad rámec její běžné činnosti nevznikly, žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. září 2014
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu