ECLI:CZ:NSS:2014:4.AS.165.2013:50
sp. zn. 4 As 165/2013 - 50
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci žalobkyně:
V. B., zast. Mgr. Petrem Václavkem, advokátem, se sídlem Opletalova 1417/25, Praha 1,
proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců,
se sídlem nám. Hrdinů 1634/3, Praha 4, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku
Krajského soudu v Plzni ze dne 26. 11. 2013, č. j. 30 A 46/2013 – 61,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
Předcházející řízení a obsah kasační stížnosti
[1] Rozhodnutím ze dne 14. 6. 2013, č. j. MV-15757-4/SO/sen-2013 (dále jen „napadené
rozhodnutí“), žalovaný zamítl odvolání žalobkyně a potvrdil rozhodnutí Ministerstva vnitra,
Odboru azylové a migrační politiky, Oddělení pobytu cizinců Plzeň (dále též „orgán prvního
stupně“) ze dne 18. 12. 2012, č. j. OAM-29123-19/DP-2012, o neprodloužení platnosti povolení
k dlouhodobému pobytu na území České republiky za účelem podnikání – účast v právnické
osobě podle §44a odst. 3 v návaznosti na §35 odst. 3 a §37 odst. 2 písm. b) s odkazem na §56
odst. 1 písm. j) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně
některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“). Ze spisové
dokumentace žalovaný zjistil, že žalobkyni byl na území České republiky povolen přechodný
pobyt na vízum k pobytu nad 90 dnů za účelem zaměstnání s dobou platnosti od 23. 8. 2006
do 1. 6. 2007, přičemž od 2. 6. 2007 zde žalobkyně pobývala za účelem účasti v právnické osobě
na pozici výkonný manažer. Dlouhodobý pobyt za tímto účelem měla naposledy povolen
od 10. 8. 2010 do 9. 8. 2012. Dne 23. 5. 2012 podala žalobkyně žádost o prodloužení doby
platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání – účast v právnické osobě.
K žádosti doložila cestovní doklad č. 71 0822931, ze kterého správní orgán prvního stupně zjistil,
že žalobkyně po dobu platnosti pobytového oprávnění od 10. 8. 2010 do 9. 8. 2012 pobývala
v České republice pouze 76 dnů. Správní orgán prvního stupně proto učinil závěr, že žalobkyně
užívala povolení k dlouhodobému pobytu pouze formálně, na území České republiky pobývala
v době posledního povoleného pobytu pouze 76 dnů, což shledal jako závažnou překážku, která
brání prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu, proto rozhodl o neprodloužení
povolení k dlouhodobému pobytu na území České republiky. Žalovaný k věci uvedl, že smyslem
každého pobytového oprávnění je to, že účel povoleného pobytu vyžaduje osobní přítomnost
cizince na území České republiky; z listinného důkazu však vyplývá, že žalobkyně využívala
povolení pouze minimálně, když v období od 10. 8. 2010 do 9. 8. 2012 pobývala v České
republice pouze 76 dnů. Z toho žalovanému vyplývá formálnost povoleného pobytu bez faktické
konzumace a využívání tohoto povolení, což není podle žalovaného cílem zákona o pobytu
cizinců. Pokud cizinec pobyt ke splnění účelu nevyužívá, pak je na místě takové povolení cizinci
zrušit a nenechávat cizincům účelové povolení k dlouhodobému pobytu. Žalovaný se proto
ztotožnil s právním hodnocením věci učiněným orgánem prvního stupně a zdůraznil,
že podmínkou pro udělení víza (i povolení k dlouhodobému pobytu) je neexistence některého
ze zákonem stanovených důvodů pro jeho neudělení; jestliže je naplněn některý z důvodů
pro neudělení víza (i povolení k dlouhodobému pobytu), přestal cizinec splňovat podmínku
pro jeho udělení podle §37 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců. Žalovaný byl přesvědčen,
že orgán prvního stupně shromáždil dostatek důkazů pro vydání prvostupňového rozhodnutí.
Žalovaný nezjistil, že by bylo porušeno ustanovení §36 odst. 3 správního řádu, protože
žalobkyně měla možnost dne 7. 11. 2012 seznámit se s podklady pro vydání rozhodnutí, případně
navrhnout jejich doplnění v rámci výslechu. Žalovaný se rovněž vypořádal i s přiměřeností
dopadu do soukromého a rodinného života žalobkyně; ta na území České republiky pobývala
za účelem účasti v právnické osobě v pozici výkonný manažer, avšak po dobu posledního
povoleného pobytu tento účel nenaplňovala z důvodu absence své fyzické přítomnosti.
Neprodloužení platnosti nepředstavuje podle žalovaného absolutní překážku pobytu žalobkyně
na území České republiky. Pokud ji bylo uděleno povolení za účelem podnikání, bylo její
povinností tento účel plnit, pokud jí měl být povolený pobyt zachován. Neprodloužení platnosti
povolení proto do života cizinky nepřiměřeně nezasáhne.
[2] Žalobkyně proti napadenému rozhodnutí brojila žalobou ze dne 15. 7. 2013, v níž tvrdila,
že napadené rozhodnutí hrubě porušilo její procesní práva. Žalobkyně nesouhlasila s tím,
jak se žalovaný vypořádal s přiměřeností zásahu neprodloužením povolení k pobytu do jejího
soukromého a rodinného života, neboť nesprávně řešil pouze délku pobytu žalobkyně na území
České republiky. Žalovaný přitom nezohlednil žádosti ostatních rodinných příslušníků, tedy její
dcery T. P., nar. X., a vnučky A. P., nar. X., které rovněž pobývají na území České republiky
v režimu dlouhodobého pobytu, přičemž aktuálně jsou žadatelkami o jeho prodloužení, o němž
dosud nebylo rozhodnuto. Navíc měl analogicky postupovat podle §174a zákona o pobytu
cizinců a zabývat se všemi rozhodnými skutečnostmi. Žalovanému přitom nic nebránilo se na
tyto skutečnosti během výslechu žalobkyně dotázat. Žalobkyně nesouhlasila s tím, že žalovaný
jako důvod neprodloužení povolení k pobytu zohlednil to, že na území České republiky fakticky
údajně pobývala pouze 76 dnů z celkového počtu 730 dnů, neboť tento stav nebyl správně a
dostatečně zjištěn zejména při zohlednění toho, že správní orgán měl v pochybnostech
rozhodovat ve prospěch žalobkyně. Správní orgány totiž při svých úvahách vycházely pouze
z otisků razítek na hraničních přechodech vyznačených v cestovním dokladu žalobkyně, ačkoli
výslech žalobkyně tam uvedené údaje nepotvrdil. Skutečnosti uvedené v cestovním dokladu
nemusí odpovídat skutečnému stavu věci, neboť ten neobsahuje veškerá „přechodová“ razítka.
Žalobkyně byla přesvědčena, že její výslech proto má daleko větší vypovídací hodnotu než
záznamy v cestovním dokladu. Pochybnosti žalobkyně spatřuje nejen v tom, že ne všechna
přechodová razítka na hraničních přechodech bývají obecně vyznačena, ale že správní orgán tuto
skutečnost přímo ve vztahu k žalobkyni uznal. Žalovaný navíc k těmto odvolacím námitkám
vůbec nepřihlédl a nevypořádal se s nimi. Odůvodnění napadeného rozhodnutí proto považuje
žalobkyně za nedostatečné a nepřezkoumatelné. Žalobkyně trvala na stanovisku, že její výslech je
stěžejním důkazem, z něhož měly správní orgány důsledně vycházet, a nikoli jej bez uvedení
důvodů odmítnout. I kdyby skutkové závěry správních orgánů byly správné, byla žalobkyně
přesvědčena o tom, že věc žalovaný nesoudil správně po právní stránce. Žalobkyně totiž tvrdila,
že činnost na pozici výkonný manažer – jednatel kontinuálně vykonává, čímž faktický účel svého
pobytu plní. Žalobkyně je jednatelkou aktivní společnosti, která je vedena v příslušných
evidencích, čímž se správní orgány nezabývaly. Sama skutečnost, že na území pobývala pouze 76
dnů, nemůže založit závěr o tom, že je na místě ji povolení k pobytu neprodloužit. Měly se
přitom zabývat důvody, pro které jednatel společnosti opouštěl Českou republiky, a věc
vyhodnotit analogicky dle §68 zákona o pobytu cizinců, kde jsou vymezeny důvody, při jejichž
splnění se při rozhodování o povolení k trvalému pobytu nepřerušuje jeho nepřetržitost.
Žalobkyně přitom trvala na tom, že na území České republiky pobývala v rozsahu, který uvedla
v rámci svého výslechu, tudíž žalovaný při aplikaci své obecné právní konstrukce o nemožnosti
prodloužit povolení k dlouhodobému pobytu nepřihlédl ke konkrétním okolnostem daného
případu, přičemž popsaný postup správních orgánů je spíše projevem přepjatého formalismu,
kdy za použití zdánlivě sofistikované právní konstrukce (která byla v jiném případě za jiných
okolností potvrzena soudem) dospěl k nesprávným závěrům bez ohledu na konkrétní okolnosti
případu. Žalobkyně v neposlední řadě poukazovala na to, že správní orgán porušil §36 odst. 3
správního řádu, neboť ji neumožnil vyjádřit se ke všem podkladům rozhodnutí, a to k doplnění
výslechu na č. 18 správního spisu. Neměla proto možnost vyjádřit se k tomu, jakým způsobem
byl tento důkaz proveden (a to podle §53 odst. 6 správního řádu, podle něhož se důkaz listinou
provede jejím přečtením, o čemž se učiní záznam). Žalobkyně proto navrhovala, aby soud
napadené rozhodnutí zrušil.
[3] V podání ze dne 16. 7. 2013 žalobkyně uvedla, že společnost, které je jednatelkou, vlastní
byt v Karlových Varech; rovněž její vnučka vlastní byt v Karlových Varech. Z daňového přiznání
předmětné společnosti vyplývá, že žalobkyně na území České republiky podniká, investovala
zde řádově miliony korun. Opuštění území České republiky by pro žalobkyni a její společnost
bylo spojeno s naprosto fatálními komplikacemi a ztrátami při ukončování podnikatelské
činnosti.
[4] Žalovaný se k žalobě vyjádřil podáním ze dne 30. 9. 2013, v němž tvrdil, že se všemi
skutečnostmi uplatněnými v žalobě se vypořádal již v odůvodnění napadeného rozhodnutí.
Neplnění účelu pobytu v průběhu povoleného pobytového statutu žalovaný považuje
za objektivní překážku dalšího pobytu cizince na území České republiky, resp. jinou závažnou
překážku podle §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců. Pokud je pobyt cizince v rozporu
s veřejným zájmem, nelze tuto skutečnost vyvážit subjektivním zájmem daného cizince. Český
právní řád nadto cizincům negarantuje právo na pobyt na tomto území. Ve vztahu k „jiné
závažné překážce pobytu cizince na území“ žalovaný vyjádřil názor, že se jedná o neurčitý právní
pojem, který mu dává možnost správního uvážení. Tento institut představuje objektivně nastalou
situaci, skutečnost, která brání pobytu cizince na území, neboť jeho pobyt není v souladu
s veřejným zájmem a veřejným pořádkem. Výklad je ustálený, proto je žalovaný přesvědčen,
že se jím měl řídit. Podle žalovaného je v zájmu České republiky, aby cizinec, kterému byl
povolen pobyt na území České republiky, tento pobyt fakticky konzumoval, což se v dané věci
nestalo. Správní orgány se rovněž vypořádaly s námitkou přiměřenosti dopadu do soukromého
a rodinného života žalobkyně, zvláště když kritéria podle §174a zákona o pobytu cizinců jsou
pouze demonstrativní, přičemž správní orgán není povinen se vypořádat s každým kritériem
a rovněž mu nic nebrání vzít v potaz i jiná kritéria. Žalovaný proto navrhoval, aby soud žalobu
zamítl jako nedůvodnou.
[5] Krajský soud v Plzni rozsudkem ze dne 26. 11. 2013, č. j. 30 A 46/2013 – 61, žalobu jako
nedůvodnou zamítl. V odůvodnění konstatoval, že správní orgán dospěl k závěru o celkové délce
pobytu žalobkyně na území České republiky 76 dnů po dobu jejího posledního povoleného
dlouhodobého pobytu od 10. 8. 2010 do 9. 8. 2012 na podkladě otisků přechodových vstupních
a výstupních razítek značených v cestovním dokladu žalobkyně; ačkoli žalobkyně namítala,
že na území České republiky strávila asi 16 měsíců, krajský soud poukázal na to, že správní
orgány správně odkázaly na právní úpravu regulující přeshraniční pohyb osob, obsaženou
v Schengenském hraničním kodexu (nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006
ze dne 15. 3. 2006), podle níž se cestovní doklady státních příslušníků třetích zemí při vstupu
a výstupu systematicky opatřují otiskem razítka, přičemž vstupním nebo výstupním razítkem
se opatřují zejména doklady s platným vízem, které příslušníkovi třetí země umožňují překročit
hranici. Krajský soud by argumentaci žalobkyně ohledně nevyznačování všech razítek považoval
za relevantní, pokud by ke svým tvrzením nabídla dostatečné důkazy, což však neučinila, neboť
pouze tvrdila, že zde pobývala po dobu 16 měsíců. Podle krajského soudu přitom žalobkyně,
pokud tvrdila, že zde pobývala déle než žalovaným zjištěných 76 dnů, a to za účelem podnikání,
a pokud současně tvrdila, že je jednatelkou aktivní obchodní společnosti, mohla svá tvrzení
prokázat nejen doklady o cestě na území České republiky, ale mohla navrhnout k prokázání
svého tvrzení řadu listinných důkazů (letenky, smlouvy uzavřené jménem obchodní společnosti
dokládající její aktivní účast na podnikání obchodní společnosti, faktury atd.) Mohla rovněž
navrhovat výpověď osob, s nimiž v rámci své činnosti jednala, což neučinila. Nelze proto účinně
bez dalšího tvrdit, že došlo ve správním řízení k porušení zásady materiální pravdy. K výtce
žalobkyně o nesprávně zjištěné existenci závažné překážky pobytu na území soud podotknul,
že žalobkyně je zapsaná jako jednatelka společnosti Cherry Trust 89 s. r. o., avšak podle
jeho přesvědčení pouze formálně, neboť zápisem pouze dokládala svou formální příslušnost
ke společnosti, nikoliv že naplňuje účel dlouhodobého pobytu, jímž je podnikání. Tyto
skutečnosti podle soudu dokládají, že žalobkyně účel dlouhodobého pobytu nenaplňovala,
protože podnikatelskou činnost fakticky nevykonávala, což představuje závažnou překážku
pobytu cizince na území České republiky.
[6] Krajský soud neshledal, že by došlo k porušení §36 odst. 3 správního řádu,
jež by odůvodňovalo zrušení napadeného rozhodnutí. Z obsahu správního spisu vyplývá,
že žalobkyně byla dne 7. 11. 2012 vyslechnuta, a poté, co byla seznámena s podklady
pro rozhodnutí, zaslala správnímu orgánu podání ze dne 20. 11. 2012 označené jako „Doplnění
k výslechu ze dne 7. 11. 2012“. Tímto podáním vysvětlovala, že se ji nepodařilo vyhledat doklady
prokazující její pobyt na území ČR a předložila kopii vlastního cestovního pasu, z kterého
dovozovala, že cestovní doklad obsahuje razítko dokládající vycestování žalobkyně z České
republiky v hraničním přechodu Praha – Ruzyně a z chybějícího razítka dokládajícího vstup
na území ČR v červnu 2011 dovozovala, že razítka do jejího cestovního dokladu nebyla vždy
vystavena. Soud přisvědčil tomu, že o provedení důkazu listinou měl být učiněn záznam do spisu.
Podání žalobkyně obsahovalo jako listinu kopii cestovního dokladu, přičemž ale tento důkaz
byl již proveden při výslechu žalobkyně před správním orgánem dne 7. 11. 2012. Další listiny
v podobě faktur společnosti Cherry Trust 89 s. r. o., jež žalobkyně k tomuto podání přiložila,
postrádaly podle krajského soudu relevanci k případu, neboť neprokazovaly dobu pobytu
žalobkyně na území České republiky. Soud konstatoval, že postup správních orgánů, které
nevyhotovily záznam o tomto provedení důkazu, nebyl sice plně v souladu se správním řádem,
tato vada však nezpůsobuje nezákonnost napadeného rozhodnutí, zvláště když tyto dokumenty
zaslala sama žalobkyně, a jejich obsah jí byl nepochybně znám; nedošlo tudíž k porušení §36
odst. 3 správního řádu, neboť smyslem tohoto ustanovení je poskytnutí možnosti účastníkům
vyjádřit se k podkladům pro rozhodnutí, s nimž jej správní orgán teprve seznámí. Správní orgány
podle krajského soudu posoudily správně otázku přiměřenosti a dopadu rozhodnutí
do soukromého a rodinného života cizince, byť odůvodnění mohlo být pregnantnější. Na území
České republiky byly oprávněny pobývat dcera a vnučka žalobkyně; důsledky vazeb žalobkyně
na svoji dceru a vnučku, ve vazbě na zjištěnou dobu faktického pobytu žalobkyně na území
České republiky, správní orgány vyhodnotily způsobem, kterým přezkoumatelně vyjádřily
to, že neprodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu nemůže mít zásadní negativní
dopad do soukromého a rodinného života žalobkyně.
[7] Proti tomuto rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 26. 11. 2013, č. j. 30 A 46/2013 –
61, podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační stížnost ze dne 12. 12. 2013. V doplnění
kasační stížnosti ze dne 14. 2. 2014 uvedla, že rozsudek napadá z důvodů podle ustanovení §103
odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“). Stěžovatelka trvala na svém názoru, že skutečnost, že se měla na území České
republiky zdržovat pouze po omezenou dobu, není způsobilá být důvodem pro neprodloužení
povolení k dlouhodobému pobytu. Její pobyt na území, byť omezený, přesto naplňuje zákonný
účel, neboť se věnovala podnikání. Zákon neukládá, aby se tu cizinec zdržoval po celou dobu, na
kterou žádal povolení k pobytu, neboť tím by byla porušena svoboda pohybu a pobytu.
Stěžovatelka pouze využívala své práva svobodně se pohybovat. Závěry soudu ohledně její
podnikatelské činnosti jsou nesprávné, neboť v průběhu řízení bylo zjištěno, že společnost plní
svou podnikatelkou roli a má obrat; na podnikatelské činnosti tohoto subjektu se stěžovatelka
v omezené míře přitom podílí. Žalovaný své závěry opřel pouze o obsah cestovního dokladu
stěžovatelky, což však podle jejího názoru není možné, neboť tento doklad neobsahuje všechna
přechodová razítka, jak bylo v řízení prokázáno. Stěžovatelka vytýkala krajského soudu, že ačkoli
zjistil procesní pochybení na straně správního orgánu, nezrušil na základě toho napadené
rozhodnutí, zvláště když nebyly dostatečně zohledněny kumulativní účinky všech pochybení
správního orgánu. Pokud by ve spise byl obsažen rovněž záznam o provedení důkazu listinou,
měla by stěžovatelka právo se k němu vyjádřit jako k podkladu rozhodnutí. Rovněž seznámení se
s podklady rozhodnutí neproběhlo v souladu se zákonem, přičemž soud měl přihlédnout
k oběma těmto důvodům a jejím společným účinkům. Správní orgány neposoudily dostatečně
otázku přiměřenosti svého rozhodnutí, když nepřípadně spojily otázku nepovolení pobytu
stěžovatelky s jinými správními řízeními a případy v nich nepovolených pobytů, tudíž nebyl
náležitě hodnocen zásah do soukromého života stěžovatelky. Skutečnost, že jiným osobám bylo
zamítnuto povolení pobytu na území České republiky, neznamená, že nepovolením pobytu
stěžovatelky nemůže dojít k zásahu do jejího soukromého a rodinného života. Stěžovatelka byla
v neposlední řadě přesvědčena, že rozsudek krajského soudu je nepřezkoumatelný z toho
důvodu, že se nesprávně vypořádal s jejími žalobními námitkami a nesprávně věc právně
posoudil. Stěžovatelka proto navrhovala, aby Nejvyšší správní soud rozsudek zrušil.
[8] Žalovaný se ke kasační stížnosti vyjádřil podáním ze dne 11. 3. 2014, v němž pouze
poukázal na obsah napadeného rozhodnutí a rozsudku krajského soudu.
II.
Posouzení kasační stížnosti
[9] Stěžovatelka je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti, neboť byla účastníkem
řízení, z něhož napadený rozsudek Krajského soudu v Plzni vzešel (ustanovení §102 s. ř. s.,
kasační stížnost je včasná (ustanovení §106 odst. 2 s. ř. s.) a přípustná, neboť nejsou naplněny
důvody podle ustanovení §104 s. ř. s. způsobující její nepřípustnost.
[10] Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s ustanovením
§109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněného důvodu. Neshledal přitom vady
podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti. Z obsahu kasační
stížnosti vyplývá, že ji stěžovatelka podala z důvodů uvedených v ustanovení §103 odst. 1
písm. a), b) a d) s. ř. s. Podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. lze kasační stížnost
podat z důvodu tvrzené „nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení.“ Nesprávné posouzení právní otázky v předcházejícím řízení spočívá v tom,
že na správně zjištěný skutkový stav byl krajským soudem aplikován nesprávný právní názor.
Podle ustanovení §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu „vady řízení
spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu
ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před
správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud,
který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu měl zrušit; za takovou vadu řízení se považuje
i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost.“ Podle ustanovení §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu „nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti
nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada
za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.“
[11] Po přezkoumání kasační stížnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
[12] K otázce nepřezkoumatelnosti z hlediska nesrozumitelnosti či nedostatku důvodů
rozhodnutí se vyjádřil Nejvyšší správní soud, např. ve svém rozsudku ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Ads 58/2003 – 75, (všechna rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná
na www.nssoud.cz),
takto:„Za nesrozumitelné lze obecně považovat takové soudní rozhodnutí, jehož výrok
je vnitřně rozporný, kdy nelze zjistit, zda soud žalobu zamítl nebo o ní odmítl rozhodnout, případy, kdy nelze
seznat co je výrok a co odůvodnění, dále rozhodnutí, z něhož není patrné, které osoby jsou jeho adresátem,
rozhodnutí s nevhodnou formulací výroku, která má za následek, že rozhodnutí nikoho nezavazuje apod.
Nedostatkem důvodů pak nelze rozumět dílčí nedostatky odůvodnění soudního rozhodnutí, ale pouze nedostatek
důvodů skutkových. Skutkovými důvody, pro jejichž nedostatek je možno rozhodnutí soudu zrušit
pro nepřezkoumatelnost, budou takové vady skutkových zjištění, která utvářejí rozhodovací důvody, typicky tedy
tam, kde soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu
se zákonem anebo tam, kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy v řízení byly provedeny.“
[13] V případě napadeného rozsudku se krajský soud nedopustil výše uvedené
nesrozumitelnosti v podobě vnitřní rozpornosti výroku, nerozlišení výroku a odůvodnění,
nezjistitelnosti jeho adresátů či nevhodné formulace, protože napadené rozhodnutí jasně
a přehledně obsahuje všechny zákonem předepsané náležitosti. Ostatně samotná stěžovatelka
jeho obsahu porozuměla, přičemž s jeho závěry polemizuje v obsáhlé kasační stížnosti. Nelze
tudíž hovořit o tom, že by rozsudek krajského soudu byl nesrozumitelný. Skutečnost,
že stěžovatelka se závěry soudu nesouhlasí a nepovažuje je za správné, nepředstavuje důvod
pro zrušení napadeného rozsudku pro jeho údajnou nesrozumitelnost.
[14] Podle §44a odst. 3 zákona o pobytu cizinců „žádost o prodloužení platnosti povolení
k dlouhodobému pobytu přijímá a rozhoduje o ní ministerstvo. Na prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému
pobytu se §35 odst. 2 a 3, §36, §46 odst. 3, §46 odst. 7 a 8 a §47 vztahuje obdobně.“
[15] Podle §35 odst. 3 zákona o pobytu cizinců „dobu pobytu na území na vízum k pobytu
nad 90 dnů nelze prodloužit, pokud ministerstvo shledá důvod pro zahájení řízení o zrušení platnosti tohoto víza
(§37).“
[16] Podle §37 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců „ministerstvo dále zruší platnost víza
k pobytu nad 90 dnů, jestliže cizinec přestal splňovat některou z podmínek pro udělení víza.“
[17] Podle §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců „dlouhodobé vízum, s výjimkou víza
k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území z důvodu podle §33 odst. 3, ministerstvo cizinci neudělí,
jestliže pobyt cizince na území není v zájmu České republiky nebo je zjištěna jiná závažná překážka pobytu
cizince na území.“
[18] Podle §37 odst. 2 poslední věta zákona o pobytu cizinců „při posuzování přiměřenosti
ministerstvo přihlíží zejména k dopadům tohoto rozhodnutí do soukromého a rodinného života cizince.“
[19] Výkladem citovaných ustanovení ve vztahu k cizinci, jemuž bylo uděleno povolení
k dlouhodobému pobytu na území České republiky za účelem podnikání, se zabýval Nejvyšší
správní soud v rozsudku ze dne 27. 12. 2011, č. j. 7 As 82/2011 – 81, v němž dospěl k závěru,
že „povolování dlouhodobého pobytu cizinců slouží k umožnění pobytu za účelem dlouhodobého zaměstnání,
podnikání, studia, resp. za jakýmkoli jiným účelem odůvodňujícím pobyt cizince na území České republiky
po dobu delší než 90 dnů. Důvody pro zrušení, resp. neprodloužení, tohoto povolení korespondují podle citovaných
ustanovení mimo jiné i s neplněním účelu pobytu. V případě stěžovatele z obsahu správního spisu vyplynulo,
že dne 17. 6. 2009 požádal o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu a k žádosti mimo jiné
připojil výpis z obchodního rejstříku ze dne 8. 6. 2009 na obchodní firmu S. I., předmět podnikání: hostinská
činnost, zapsanou od 16. 10. 2007. Ze žádosti o prodloužení povolení k pobytu vyplynulo, že stěžovatel měl
povolen dlouhodobý pobyt za účelem podnikání od 3. 7. 2007 do 2. 7. 2009. Podle výpisu z veřejné části
živnostenského rejstříku ke dni 25. 6. 2009 stěžovatel zahájil provozování živnosti (hostinská činnost) dne
16. 10. 2007, ale po dobu od 22. 11. 2007 do 7. 6. 2009 měl provozování živnosti přerušené. Do protokolu o
vyjádření účastníka správního řízení dne 7. 7. 2009 stěžovatel uvedl, že nepracuje, pomáhá se šitím přítelkyni,
která je krejčová. Chce si udělat živnostenský list na správu a údržbu nemovitostí. Provozovat kavárnu se mu
nepodařilo. Dále uvedl, že chodil na brigády a provozoval smluvní přepravu osob. Na otázku, co přesně v současné
době dělá, stěžovatel odpověděl, že jezdí s přepravou a pomáhá přítelkyni se šitím. Součástí správního spisu je dále
dohoda o provedení práce uzavřená mezi stěžovatelem a Dimo Taxi Praha, s. r. o. dne 24. 3. 2009 na provedení
silniční osobní motorové přepravy od 1. 4. 2009 do 30. 6. 2009. Stěžovatel sice v kasační stížnosti uvedl, že již
začal podnikat a dokládá tuto skutečnost výpisem z obchodního rejstříku, ale ze všech skutečností doložených
v průběhu správního řízení a z vlastních tvrzení stěžovatele lze bez jakýchkoli důvodných pochybností dospět k
závěru, že ve skutečnosti nepodnikal, měl po určitá období pouze formální postavení podnikatele a že podnikání
pouze deklaruje jako účel svého pobytu, a to s cílem prodloužit si povolení k dlouhodobému pobytu. Z jeho tvrzení
v průběhu správního řízení lze dovodit, že i od 8. 6. 2009 pokračoval v podnikatelské činnosti pouze formálně.
Odkaz na ust. §2 odst. 2 písm. a) obch. zák., tedy na podnikatele tzv. „podle formy“, není v souvislosti
s pojmem „podnikání“ jako účelu pobytu ve smyslu zákona o pobytu cizinců na místě. Fyzická osoba může být
zapsána do obchodního rejstříku, pouze pokud podniká (§34 odst. 1 písm. c) obch. zák.) v materiálním smyslu,
tedy je podnikatelem podle §2 odst. 2 písm. b), c) d), §23, nebo na základě jiných zákonů. Podnikáním se pak
ve smyslu ust. §2 odst. 1 obch. zák. rozumí soustavná činnost prováděná samostatně podnikatelem vlastním
jménem a na vlastní odpovědnost za účelem dosažení zisku. U fyzické osoby podnikající na základě
živnostenského oprávnění je z jazykového výkladu ustanovení obch. zák. zřejmé, že podnikatelem se stane tehdy,
kdy vedle získání příslušného oprávnění také fakticky vykonává určitou podnikatelskou činnost (definice
živnostenského podnikání viz §2 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání, ve znění pozdějších
předpisů, která koresponduje s materiálním pojetím podnikání podle ust. §2 odst. 1 obch. zák.). Výklad
stěžovatele, že plnění účelu pobytu je doloženo již tím, že je zapsán v obchodním rejstříku, tak není správný. Ust.
§37 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců by tak totiž postrádalo smysl. Účelem pobytu zcela jistě
zákonodárce nemínil pouze formální zapsání se do příslušných rejstříků, aniž by podnikatelská činnost byla
fakticky na území České republiky vykonávána, neboť by tak došlo k obcházení smyslu a pravidel zákona.
Zákon o pobytu cizinců stojí na principu, že pobyt cizince na území České republiky musí být odůvodněn,
např. dlouhodobým zaměstnáním, podnikáním, studiem, a tyto činnosti musí být skutečně na území České
republiky vykonávány. Názor stěžovatelem, že jen formální ukončení podnikatelské činnosti by bylo důvodem pro
postup ve smyslu ust. §37 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, je vzhledem k uvedenému nesprávný a
neodpovídá smyslu a účelu citovaného zákona.“ Na výše uvedených závěrech Nejvyšší správní soud
setrval i v rozsudku ze dne 19. 1. 2012, č. j. 9 As 80/2011 – 69.
[20] V posuzované věci je Nejvyšší správní soud přesvědčen, že výše uvedené závěry se plně
vztahují i na tento případ. Zákon o pobytu cizinců stojí na premise, že cizinec, který získal
povolení k pobytu na území České republiky k určitému účelu, má povolení k příslušnému a jím
deklarovanému účelu náležitě využívat. V opačném případě totiž cizinec neplní jím deklarovaný
účel; pokud by taková skutečnost byla zřejmá již při podání žádosti o udělení povolení k pobytu,
nebylo by cizinci příslušné povolení vydáno. Nejvyšší správní soud proto považuje závěr
žalovaného o tom, že pokud cizinec nenaplňuje na území České republiky účel, pro který mu bylo
uděleno povolení k pobytu, je na místě mu toto povolení k pobytu na území České republiky
neprodloužit, za správný. Pokud stěžovatelka na území České republiky nepobývala,
resp. z celkové povolené doby dlouhodobého pobytu v trvání dvou let zde prokazatelně pobývala
jen 76 dní, aniž by současně jakýmkoliv dokladem potvrzovala svou aktivní podnikatelskou
činnost, zjevně tak nenaplňovala účel udělení povolení k pobytu na tomto území.
[21] Nejvyšší správní soud přisvědčuje stěžovatelce v tom, že zákon o pobytu cizinců
nestanoví přesně, kolik dnů musí cizinec v inkriminovaném období pobývat na území České
republiky. Posouzení doby pobytu s ohledem na to, zda tím cizinec naplnil účel jím
deklarovaného pobytu, záleží vždy na okolnostech případu. Pokud stěžovatelka na území České
republiky pobývala v období od 10. 8. 2010 do 9. 8. 2012 pouze 76 dnů, nesvědčí to o tom,
že by jí deklarovaný účel (podnikání) byl naplňován. Z definice podnikání dle 2 odst. 1 zákona
č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění ke dni vydání napadeného rozhodnutí, vyplývá,
že se jedná o soustavnou činnost. Z obchodního rejstříku, jménem společnosti Cherry Trust 89
s. r. o. jedná každý z jednatelů samostatně. Společnost Cherry Trust 89 s. r. o. má 4 jednatele,
není proto vázána pouze na činnost a osobní jednání stěžovatelky. Z dokladů o situaci této
společnosti tudíž nevyplývá nic o osobní účasti stěžovatelky a jejím pobytu na území
České republiky. Stěžovatelka k výzvě správního orgánu nedoložila jakékoli doklady o tom,
že by jménem této společnosti osobně v rozhodné době vystupovala či aktivně jinak
se na podnikatelské činnosti podílela. Formální zápis stěžovatelky jako jednatelky společnosti
spolu s dalším závěrem o skutečné délce jejího pobytu na území České republiky po dobu
povoleného pobytu vede tudíž k logickému závěru, že stěžovatelka účel dlouhodobému pobytu,
tedy podnikání, nenaplňovala.
[22] Nejvyšší správní soud přitom nepovažuje závěry žalovaného o délce skutečného pobytu
stěžovatelky na území České republiky za nesprávné. Z cestovního dokladu jednoznačně
vyplynulo, že stěžovatelka v období od 10. 8. 2010 do 9. 8. 2012 na území České republiky
strávila pouze 76 dnů. Proti tomu stojí její tvrzení zachycené ve výslechu dne 7. 11. 2012, podle
kterého zde v inkriminované době byla 16 měsíců s tím, že zde vždy trávila měsíc či dva měsíce,
které však s ohledem na absenci další její součinnosti se správním orgánem zůstalo v řízení
osamoceno.
[23] Pro tvrzení stěžovatelky, že v řízení došlo k porušení §36 odst. 3 správního řádu tím,
že nebyla seznámena s podklady pro rozhodnutí, jmenovitě s ,,Doplněním výslechu,“ vycházel
soud z obsahu správního spisu, ze kterého je patrné, že stěžovatelka dne 7. 11. 2012 byla
vyslechnuta jako účastnice řízení a poté, co byla seznámena s podklady pro rozhodnutí,
adresovala správnímu orgánu podání ze dne 20. 11. 2012 označené jako „Doplnění k výslechu
ze dne 7. 11. 2012“. Tímto podáním správnímu orgánu sdělovala, že se jí nepodařilo vyhledat
doklady prokazující její pobyt na území ČR a předložila k podání kopii vlastního cestovního pasu
a nikoliv další důkazy, jimiž by oprávněnost prodloužení pobytu dokládala. K vytýkané procesní
vadě soud shledal, že z procesně formálního pohledu ustanovení §53 odst. 6 správního řádu
požaduje, aby o provedení důkazu listinou byl učiněn záznam do spisu. Podání stěžovatelky
ze dne 20. 11. 2012 doručené Ministerstvu vnitra, odboru azylové a migrační politiky dne
22. 11. 2012, obsahovalo jako listinu jen kopii cestovního dokladu stěžovatelky, když důkaz
stejnou listinou byl již proveden při výslechu stěžovatelky před správním orgánem dne
7. 11. 2012, o čemž byl učiněn protokol č. j. OAM-29123-16/DP-2012. Součástí podání
stěžovatelky z 20. 11. 2012 byly dále i čtyři kopie faktur k prokázání příjmů obchodní společnosti
Cherry Trust 89 s.r.o. Tyto faktury směřovaly k prokázání příjmů obchodní společnosti, kterou
stěžovatelka označovala jako obchodní společnost aktivní a fungující, nicméně tyto listiny
postrádaly právní relevanci k objasnění otázky doby skutečného pobytu žalobkyně na území
České republiky po dobu povoleného dlouhodobého pobytu a k objasnění otázky faktického
výkonu podnikatelské činnosti stěžovatelky (nebyly např. opatřeny podpisem stěžovatelky).
Z pohledu formálně procesního nezbývá než konstatovat, že zvolený postup správního orgánu
prvního stupně sice byl určitým porušením ustanovení §53 odst. 6 správního řádu, tato zjištěná
procesní vada však podle názoru Nejvyššího správního soudu, který je shodný s názorem soudu
krajského, není způsobilá přivodit nezákonnost rozhodnutí ve věci samé. Samotná skutečnost,
že stěžovatelka nebyla seznámena ve smyslu §36 odst. 3 správního řádu s podklady
pro rozhodnutí, které sama správnímu orgánu předložila, nemůže být posouzena jako procesní
pochybení, mající za následek nutnost zrušení rozhodnutí. Výklad ustanovení §36 odst. 3
správního řádu, ze kterého stěžovatelka dovozuje tvrzenou procesní vadu, je v rozporu s účelem
tohoto procesního ustanovení, kterým je poskytnutí možnosti účastníkům řízení vyjádřit
se k podkladům pro rozhodnutí a tím vytvoření prostoru pro účastníka činit vlastní procesní
návrhy v zájmu zajištění spolehlivého zjištění stavu věci. Zde má zákon na zřeteli především
podklady soustředěné správním orgánem, a nikoliv ty, které předložil sám účastník, jejichž obsah
je mu nepochybně znám. Účel ustanovení §36 odst. 3 správního řádu v porovnání s obsahem
podkladu, s kterým stěžovatelka hodlala být konfrontována při seznamování s podklady
pro rozhodnutí, zjevně dokládá, že k porušení ustanovení §36 odst. 3 správního řádu
v přezkoumávaném případě nedošlo.
[24] I když tedy Nejvyšší správní soud shodně s krajským soudem konstatuje pochybení
na straně správních orgánů, zdaleka nedosahují takové intenzity, aby odůvodnila zrušení
napadeného rozhodnutí. S ohledem na judikaturu Nejvyššího správního soudu (viz. rozsudek
ze dne 16. 6. 2010, č. j. 5 As 60/2009 – 163), podle níž je nutné vždy zkoumat míru procesního
pochybení s ohledem na složitost předmětu řízení, je nutno dospět k závěru, že toto dílčí
pochybení správního orgánu samo o sobě nemůže odůvodnit zrušení napadeného rozhodnutí.
[25] Nejvyšší správní soud v neposlední řadě nepovažuje za nezákonné, pokud správní orgány
při posuzování přiměřenosti dopadu rozhodnutí o zrušení platnosti dlouhodobého pobytu
do rodinného a soukromého života cizince v rámci odůvodnění prvostupňového rozhodnutí
konstatovaly, že rodinným příslušníkům stěžovatelky rovněž nebyl prodloužen dlouhodobý pobyt
za účelem podnikání, protože tím pouze konstatovaly, že nedojde k „rozdělení rodiny“,
kdy by blízcí příbuzní stěžovatelky mohli pobývat na území České republiky a stěžovatelka nikoli.
Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že i tímto kritériem se správní orgány dostatečným
způsobem zabývaly, hodnotily rodinnou situací stěžovatelky a dospěly k odpovídajícím závěrům.
Byť stěžovatelka s nimi nesouhlasí a dovolává se individuálního posouzení věci, nedokládá
nic konkrétního, co by zpochybnilo závěr o tom, že neprodloužení povolení k dlouhodobému
pobytu do jejího soukromého a rodinného života nepřiměřeně nezasáhne a že tudíž správní
orgány otázku přiměřenosti nesprávně posoudily. Ostatně nutno dodat, že pokud stěžovatelka
z celkové doby povoleného pobytu pobývala na území České republiky jen 76 dnů a zbývající
dobu převážně v zemi domovské, pak i za situace, kdy by její dcera a vnučka většinu doby strávily
v České republice, by neprodloužení pobytu stěžovatelce v České republice nemohlo
představovat vážnější zásah do rodinného života stěžovatelky a ostatních členů rodiny, neboť
kontakt mezi nimi by byl zachován zhruba ve stejném rozsahu jako dosud.
III.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[26] Na základě výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud po přezkoumání
napadeného rozsudku Krajského soudu v Plzni k závěru, že nebyly naplněny tvrzené důvody
podání kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s., za použití ustanovení §109
odst. 3 a 4 s. ř. s. Kasační stížnost proto není důvodná a Nejvyšší správní soud ji podle
§110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl.
[27] O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením §60 odst. 1
a 7 s. ř. s. ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Stěžovatelka nebyla ve věci procesně úspěšná,
proto nárok na náhradu nákladů řízení nemá; žalovanému náklady řízení nad rámec jeho běžné
úřední činnosti nevznikly, proto mu Nejvyšší správní soud právo na náhradu nákladů řízení
nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. května 2014
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu