ECLI:CZ:NSS:2014:4.AS.60.2014:33
sp. zn. 4 As 60/2014 - 33
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci žalobce: V. R., zast.
JUDr. Pavlem Jelínkem, Ph.D., advokátem, se sídlem Dražkovice 181, Pardubice, proti
žalovanému: Krajský úřad Pardubického kraje, se sídlem Komenského nám. 125, Pardubice,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové – pobočka
v Pardubicích ze dne 24. 2. 2014, č. j. 52 A 81/2013 – 71,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
Předcházející řízení a obsah kasační stížnosti
[1] Rozhodnutím ze dne 23. 10. 2013, č. j. KrÚ-64019/143/2013/OMSŘI/Sou
(dále též „napadené rozhodnutí“) žalovaný zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí
Magistrátu města Pardubic ze dne 23. 7. 2013, č. j. MmP 42099/2013, kterým bylo nařízeno
odstranění stavby předzahrádka u provozovny KRA – KRA na nám. Republiky v Pardubicích,
na pozemku označeném jako parc. č. 2664/5 v kat. území Pardubice (dále též „předmětná
stavba“). V odůvodnění napadeného rozhodnutí žalovaný popsal průběh správního řízení,
přičemž zdůraznil, že ve věci bylo rozhodováno opakovaně. Rozhodnutím Úřadu městského
obvodu Pardubice I. ze dne 9. 12. 2009, č. j. UMOI/4283/09/ODŽ-3/7/Bo, bylo žalobci podle
ustanovení §25 odst. 1, 2, 6 písm. c) bod 5 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích,
ve znění pozdějších předpisů, povoleno zvláštní užívání místní komunikace pro zřízení a provoz
prodejního zařízení předzahrádky; zabraná plocha byla určena na 25 m
2
se stanovením doby
zvláštního užívání od 1. 1. 2010 do 31. 12. 2011. Dne 21. 5. 2010 byla provedena na místě
předzahrádky kontrolní prohlídka, jejímž předmětem byla „nepovolená stavba pro zastřešení
letní zahrádky, nepovolená úprava střechy, obslužný stánek u restaurace KRA-KRA“.
Následně bylo se žalobcem zahájeno řízení o odstranění předmětné stavby. Sdělením ze dne
26. 5. 2010 byl žalobce informován o možnosti požádat o dodatečné povolení stavby, přičemž
mu bylo sděleno, že k žádosti musí předložit podklady jako ke stavebnímu povolení.
Následně bylo řízení o odstranění stavby přerušeno, dne 9. 2. 2011 stavební úřad usnesením
č. j. ÚMOI/1613/2010-SÚ-To-9 řízení o odstranění stavby zastavil, proti čemuž podalo odvolání
Statutární město Pardubice. Odvolací orgán, kterým byl až do konce roku 2011 Magistrát města
Pardubic, rozhodnutím ze dne 6. 5. 2011 zrušil usnesení o zastavení řízení o odstranění
předmětné stavby. Dne 21. 11. 2011 Úřad městského obvodu Pardubice I. vydal rozhodnutí
č. j. ÚMOI/1613/2010-SÚ-To-17, kterým nařídil odstranění předmětné stavby. Proti tomuto
rozhodnutí podal žalobce odvolání, o němž rozhodl z důvodu změny příslušnosti žalovaný
rozhodnutím ze dne 30. 1. 2013 tak, že rozhodnutí orgánu prvního stupně zrušil a věc vrátil
k dalšímu řízení. Magistrát města Pardubic následně řízení usnesením ze dne 17. 7. 2012 přerušil,
neboť žalobce požádal o dodatečné povolení stavby. Opatřením ze dne 5. 6. 2013 stavební
úřad oznámil pokračování v řízení o nařízení odstranění předmětné stavby. Rozhodnutím
ze dne 23. 7. 2013, č. j. MmP 42099/2013, pak Magistrát města Pardubic rozhodl o nařízení
odstranění předmětné stavby podle §129 odst. 1 písm. b) zákona č. 183/2006 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební
zákon“).
[2] Žalovaný k věci samé uvedl, že prvoinstanční rozhodnutí tvoří s rozhodnutím o odvolání
jeden celek, proto z důvodů srozumitelnosti je žalovaným užita jistá míra stručnosti ve specifikaci
podkladů, pokud jsou uvedeny již v rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. Žalovaný
zdůraznil, že bylo nařízeno odstranit předmětnou stavbu podle §129 odst. 1 písm. b) stavebního
zákona, neboť předmětná stavba nebyla dodatečně povolena, jak vyplývá z rozhodnutí
stavebního úřadu Magistrátu města Pardubic ze dne 19. 9. 2012, jímž byla zamítnuta žádost
o dodatečné povolení stavby celoročně uživatelné zahrady u restaurace KRA-KRA.
Řízení o dodatečném povolení stavby je řízením, které předchází řízení o nařízení odstranění
stavby a v němž bylo řádně odůvodněno, proč předmětnou stavbu nelze dodatečně povolit.
Rozhodnutí o zamítnutí návrhu na dodatečné povolení předmětné stavby žalobce napadl
odvoláním, které však žalovaný zamítl rozhodnutím ze dne 12. 12. 2012 a jež se vypořádává
s námitkami žalobce uplatněnými i v předmětném řízení. Rozhodnutí žalovaného ze dne
12. 12. 2012 bylo k podnětu žalobce přezkoumáno Ministerstvem pro místní rozvoj, které však
dle přípisu ze dne 30. 4. 2013 neshledalo žádné důvody pro zahájení přezkumného
řízení. Žalovaný proto ve stručnosti odkazuje na své rozhodnutí ze dne 12. 12. 2012
ve věci dodatečného nepovolení předmětné stavby, neboť námitky žalobce jsou totožné.
K věci samé uvedl, že bylo jednoznačně prokázáno, že se v daném případě jedná o stavbu, která
byla orgánem prvního stupně přesně specifikována, tudíž nemůže dojít k záměně, zvláště když
se jedná o jedinou takovou stavbu v okolí. Stavba se nadto posuzuje jako celek, nelze proto
oddělovat dřevěnou podlahu, jejíž konstrukce byla povolena na dobu určitou a v menším
rozměru, než jaká byla provedena. Námitka žalobce zpochybňující posouzení souladu předmětné
stavby s územním plánem byla zodpovězena v řízení o dodatečném povolení předmětné stavby,
jelikož do tohoto řízení patří s ohledem na to, že soulad s platnou územně plánovací
dokumentací je jednou z podmínek pro případné dodatečné povolení stavby. S námitkou žalobce
ohledně jiných obdobných zařízení ve městě Pardubice žalovaný odkázal na sdělení Magistrátu
města Pardubic, které bylo žalobci podáno k jeho dotazu, jak stavební úřad posuzoval
jiná zařízení, přičemž žalovaný nezjistil, že by došlo k porušení ustanovení §2 odst. 4 správního
řádu. K tvrzení žalobce, že předzahrádky jsou běžně povolovány silničními správními úřady,
žalovaný uvedl, že žalobce nepředložil žádné takové rozhodnutí, přičemž k dotazu na příslušný
správní orgán žalovaný zjistil, že žalobce měl povolení zvláštního užívání místní komunikace
pouze na dobu určitou do 31. 12. 2011, pro další období nebylo žalobci vydáno žádné
povolení. Žalobce v neposlední řadě nepředložil žádný důkaz o jakémkoli jeho právu k pozemku
parc. č. 2664/5 v kat. území Pardubice ve vztahu k umístění a provozu předmětné stavby.
[3] Proti napadenému rozhodnutí žalobce brojil žalobou ze dne 20. 11. 2013, v níž namítal,
že předmětná stavba nemůže být posouzena jako stavba podle §2 odst. 3 stavebního zákona,
neboť ostatní předzahrádky v okolí, ačkoli jsou konstrukčně stejné, nejsou za stavby správními
orgány považovány, přičemž jediný rozdíl je v tom, že předmětná stavba má prosklené
zastřešení a zábradlí. Do doby, než žalobce nainstaloval zastřešení, stavební úřad předzahrádku
za stavbu nepovažoval a správní orgány požadovaly, aby měl povolení ke zvláštnímu užívání
místní komunikace. Po zahájení řízení o odstranění stavby žalobce z procesní opatrnosti požádal
o její dodatečné povolení, avšak i nadále zastával názor, že se o stavbu ve smyslu stavebního
zákona nejedná. Správní orgány přitom přes jeho opakované snahy nevysvětlily, proč jeho
předzahrádku na rozdíl od ostatních obdobných konstrukcí považují za stavbu. Žalobce
byl přesvědčen, že došlo k diskriminaci jeho osoby, a to z toho důvodu, že jeho předzahrádka
byla několik let považována za prodejní zařízení nevyžadující povolení podle stavebního zákona,
přičemž změna nastala poté, co žalobce začal zákazníky chránit před nepřízní počasí prosklenou
střechou, čímž však nebyla změněna podstata předzahrádky. Správní orgány žalobci nesdělily,
na základě jakých skutečností konstrukčně v podstatě stejné předzahrádky považují jednou
za stavbu, podruhé nikoli. Libovůli spatřoval žalobce i v tom, že stavební úřad městského obvodu
Pardubice 1, který ve věci původně rozhodoval, nikdy neuvažoval o tom, že by restaurační
předzahrádka byla v rozporu s územním plánem; pokud by tomu tak bylo, měl ihned nařídit
odstranění stavby. Teprve Magistrát města Pardubic přišel s úvahami, zda předmětná restaurační
předzahrádka slouží k obsluze funkční plochy „městský parter“. V rozhodnutí ze dne 23. 7. 2013
stavební úřad k této otázce pouze uvedl, že předmětná stavba k obsluze této funkční plochy
neslouží; žalovaný v napadeném rozhodnutí odkazuje pouze na řízení o dodatečném povolení
stavby, ačkoli bylo podle názoru žalobce jeho věcí, aby se námitkami o souladnosti stavby
s územním plánem věcně zabýval. Rozhodnutí ze dne 12. 12. 2012 vydané v řízení o dodatečném
povolení stavby se k této otázce nadto nevyjádřilo, žalovaný proto na ně nemohl v odůvodnění
napadeného rozhodnutí odkázat. Nařízení odstranění předzahrádky považoval žalobce
za nepřiměřené opatření, neboť nebylo prokázáno, že se tak děje ve veřejném zájmu, který není
v odůvodnění správních rozhodnutí specifikován. Nepřiměřenost žalobce spatřoval v tom,
že předmětná zahrádka je provozována po řadu let se souhlasem příslušných orgánů, pouze
stavební úřad s ní nyní nesouhlasí. Správní orgány se měly vypořádat s otázkou přiměřenosti
nařízení odstranění stavby a jeho souladu s ochranou veřejného zájmu; odkaz žalovaného na to,
že stavba nebyla dodatečně povolena, je nedostatečný. Žalobce v neposlední řadě vytýkal
žalovanému, že se nezabýval všemi (čtyřmi) odvolacími námitkami, neboť v odvolání žalobce
namítal, že prvostupňové rozhodnutí nelze vykonat s ohledem na nedostatečné vymezení stavby
ve výroku rozhodnutí; že stavební úřad neodůvodnil, proč je předzahrádka v rozporu s územním
plánem; že není zřetelně vysvětleno, proč je předzahrádka považována za stavbu ve smyslu
stavebního zákona; a že restaurační předzahrádka nebyla stavbou, dokud nedošlo k jejímu
„obestavení“, což by odůvodňovalo podle názoru žalobce odstranění pouze té části, která
z „nestavby“ tvoří nebo dělá „stavbu“. Těmito námitkami se žalovaný vypořádal zcela povrchně
a vágně. V neposlední řadě žalobce vytýkal správním orgánům, že výrok rozhodnutí
není vykonatelný, neboť nepřesně vymezuje stavbu, která má být odstraněna, přičemž
poukazoval na to, že předmět řízení se postupně měnil, neboť s ním bylo zahájeno řízení
pro „nepovolenou stavbu celoročně uživatelné zimní zahrady u restaurace KRA-KRA; nepovolená úprava střechy
vestavěného obslužného kiosku Pardubice, Zelené Předměstí, náměstí Republiky“, zvláště když vady
ve vymezení předmětu řízení byla již žalovaným uznány v jeho rozhodnutí ze dne 30. 1. 2012.
Žalobce proto nevěděl, co přesně má odstranit. Žalobce proto navrhoval, aby soud napadené
rozhodnutí zrušil a aby do doby svého rozhodnutí přiznal žalobě odkladný účinek.
[4] Žalovaný se k věci vyjádřil podáním ze dne 18. 12. 2013, v němž vyjádřil přesvědčení,
že napadené rozhodnutí bylo vydáno v souladu se zákonem. K námitce žalobce ohledně rozdílů
v rozhodování stavebního úřadu ve vztahu k předzahrádkám žalovaný uvedl, že žádné jiné řízení
týkající se odstranění předzahrádky nebylo v dané lokalitě vedeno. Námitka, že předmětná stavba
není stavbou podle stavebního zákona, byla podle žalovaného řádně vypořádána v řízení
o dodatečném povolení stavby, z něhož žalovaný obsáhle citoval a podle něhož objekt, jehož
se řízení týká, je nepochybně stavbou podle §2 stavebního zákona, přičemž tento závěr se opírá
o dokumentaci, která je součástí spisu, znalecký posudek znalce z oboru stavebnictví
a o „znalost“ předmětné stavby, která se nachází na frekventovaném místě v Pardubicích.
Objekt je po celém obvodu uzavřen pevným obvodovým pláštěm a pevnou střechou,
uvnitř je podlaha, instalace a vybavení pro poskytování restauračních služeb. Žalovaný
nesouhlasil tím, že by žalobce byl postupem správního orgánu diskriminován, neboť
dne 21. 5. 2010 byla pracovníkem Úřadu městského obvodu Pardubice I provedena kontrolní
prohlídka za přítomnosti odvolatele, jejímž předmětem byla podle protokolu „Nepovolená
stavba pro zastřešení letní zahrádky, nepovolená úprava střechy, obslužný stánek u restaurace
KRA – KRA“. Opatřením ze dne 26. 5. 2010 stavební úřad Úřadu městského obvodu Pardubice
I oznámil zahájení řízení o odstranění stavby „Nepovolená stavba celoročně uživatelné zimní
zahrady u restaurace KRA – KRA“, není tedy pravdou, co tvrdí žalobce, neboť ten pro umístění
předzahrádky disponoval pouze časově omezeným rozhodnutím, které mu povolovalo užívání
komunikace se záborem plochy 25 m
2
v termínu do 31. 12. 2012. Stavební zákon jednoznačně
stanoví, jaký měl být postup v případě, že je zjištěna stavba postavená bez příslušného povolení.
Podle §129 odst. 2 stavebního zákona se v případě dodatečného povolení stavby má postupovat
přiměřeně podle §90 a §110 až 115 stavebního zákona, která správním orgánům ukládají
zohlednit tam uvedená kritéria, přičemž žalobce měl možnost prokázat, že byla naplněna,
což se mu však nepodařilo, tudíž bylo rozhodnuto tak, že předmětnou stavbu nelze dodatečně
povolit. Proto správní orgán musel pokračovat v řízení o odstranění předmětné stavby. Správní
orgány tedy žalobce netrestaly, ani nediskriminovaly, pouze postupovaly v souladu se stavebním
zákonem. Požadavek žalobce na opětovné zdůvodňování námitek, které byly uplatněny v řízení
o dodatečném povolení stavby a které tam svým obsahem patří, nemůže zakládat nezákonnost
napadeného rozhodnutí, které se týkalo nařízení odstranění předmětné stavby. K žalobcem
tvrzené nejasnosti ohledně toho, co má odstranit, žalovaný odkázal na odůvodnění napadeného
rozhodnutí. Žalovaný na závěr zdůraznil, že žalobce v průběhu řízení o dodatečném povolení
stavby a ani v řízení o nařízení odstranění stavby nepředložil žádné právo svědčící o tom,
že může nadále užívat plochu veřejného prostranství pro umístění stavby anebo nějakého jiného
zařízení. Z toho je žalovanému zřejmé, že musí být odstraněna předmětná stavba jako celek,
což je z výroku rozhodnutí stavebního úřadu srozumitelné. Žalovaný proto navrhoval zamítnutí
žaloby jako nedůvodné.
[5] Krajský soud v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích rozsudkem ze dne 24. 2. 2014,
č. j. 52 A 81/2013 – 71, žalobu jako nedůvodnou zamítl. Soud na úvod zdůraznil, že stanovení
povinnosti odstranit „černou“ a „neoprávněnou“ stavbu je zásahem přiměřeným sledovaným
cílům, neboť jiným opatřením by jich nemohlo být dosaženo. Nejde tak o sankci, nýbrž
o opatření, jehož cílem je navrácení v původní stav. Rozhodnutí o odstranění stavby proto není
trestem. Soud dospěl k závěru, že stavební úřad postupoval v souladu se zákonem, neboť ten
umožňuje takovou stavbu dodatečně povolit; pokud by stavba byla dodatečně povolena, řízení
o odstranění stavby by bylo zastaveno. Jestliže však vlastník neprokáže splnění podmínek podle
§129 odst. 2 stavebního zákona, nemá stavební úřad jinou možnost, než nařídit odstranění
stavby. Právě v řízení o dodatečném povolení stavby může stavebník uplatnit veškeré své námitky
a argumentaci v případě, kdy stavební úřad zamítne žádost o dodatečné povolení stavby,
a to i cestou řádných opravných prostředků a případného následného soudního řízení
před správními soudy. Jestliže stavebník nebyl se svými námitkami v řízení o dodatečné povolení
stavby úspěšný, nemůže je znovu uplatnit v řízení o odstranění stavby, které ze závěrů učiněných
v řízení o dodatečném povolení stavby vychází a navazuje na ně. Pokud tedy žalobce proti
napadenému rozhodnutí uplatňoval argumentaci, která se týkala řízení o dodatečné povolení
stavby, bylo možné z rozhodnutí vydaného v řízení o dodatečném povolení stavby vycházet;
v tomto rozhodnutí přitom bylo žalobci vysvětleno, proč je předmětná stavba stavbou ve smyslu
stavebního zákona, poněvadž se jedná o objekt, který je po celém obvodu uzavřen pevným
obvodovým pláštěm a pevnou střechou, přičemž uvnitř je podlaha, instalace a vybavení
pro poskytování restauračních služeb, nacházející se na ploše komunikace pro pěší, tudíž stavba
nesplňuje toto kritérium využití této plochy. Ve vztahu k ostatním předzahrádkám bylo uvedeno,
že se jedná o sezónní zařízení, která jsou již odklizena; pokud se někde ve městě přesto nachází
obdobná stavba, považoval stavební úřad tuto informaci za podnět k prošetření; žalobce nadto
své tvrzení nijak nekonkretizoval. Žalovaný tudíž správně podle soudu konstatoval, že pokud
stavba nebyla dodatečně povolena, je na místě rozhodnout o jejím odstranění, přičemž
postačovalo, aby žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí odkazoval na rozhodnutí
vydané v řízení o dodatečné povolení stavby, pokud se žalobcovy námitky týkaly této otázky.
Soud nezjistil, že by výrok rozhodnutí byl neurčitý, neboť předmětná stavba nemůže
být zaměněna s jinou s ohledem na to, že v daném místě je jediná, přičemž její popis
je dostatečně srozumitelný. Soud souhlasil s tím, že předmětná stavba je stavbou podle
stavebního zákona. Stavební úřad správně odkázal na podklady, ze kterých vycházel
(znalecký posudek vypracovaný Ing. Zdeňkem Šmejkalem, technická dokumentace vypracovaná
Ing. arch. J. M., obhlídka na místě samém). Soud souhlasil s tím, že správní orgány nebyly
povinny sdělovat žalobci, proč v jiných případech „restauračních předzahrádek“ tyto nepovažoval
za stavbu, když předmětem napadeného rozhodnutí nebyly; sama tato skutečnost rovněž soud
nevede k závěru, že bylo porušeno ustanovení §2 odst. 4 správního řádu, neboť důležité je znění
příslušné právní úpravy, nejen rozhodovací praxe. V případě rozhodnutí o odstranění stavby, kdy
nebyly shledány důvody pro legalizaci stavby, je dán veřejný zájem již účelem právní úpravy
týkající se rozhodování o nařízení odstranění stavby, neboť cílem je zachování stavební kázně,
ochrana životního prostředí a ochrana vlastnického práva vlastníka pozemku. Právě proto je i
podmínkou pro dodatečné povolení stavby prokázání toho, že stavba není umístěna v rozporu
s cíli a úkoly územního plánování, politikou územního rozvoje, s územně plánovací dokumentací
a s územním opatřením o stavební uzávěře nebo s územním opatřením o sanaci území nebo
s předchozími rozhodnutími o území; splnění těchto kritérií se žalobci přitom nepodařilo v řízení
o dodatečné povolení stavby prokázat, proto stavebnímu úřadu nezbylo nic jiného než nařídit
odstranění stavby. Námitky žalobce o nedostatečném odůvodnění ve vztahu k prokázání
veřejného zájmu a nepřiměřenosti opatření proto soud považuje za účelové. Napadené
rozhodnutí soud nepovažoval ani za nepřezkoumatelné z důvodu nevypořádání se s odvolacími
námitkami žalobce, neboť žalovaný správně odkázal na odůvodnění rozhodnutí týkající se
zamítnutí dodatečného povolení předmětné stavby a se všemi relevantními námitkami se
vypořádal, přičemž bylo nutné přihlédnout i k obsahu rozhodnutí orgánu prvního stupně. Soud
v neposlední řadě rovněž neshledal rozpor mezi vymezením předmětu řízení ve výroku správního
rozhodnutí a v oznámení o zahájení řízení o odstranění stavby, neboť v obou případech se jedná
o jednoznačný popis téže stavby předzahrádky u provozovny restaurace KRA-KRA, přičemž
v dané lokalitě se žádná jiná restaurace s názvem KRA-KRA nenachází. Pokud si žalobce není
skutečně jistý, co má odstranit, má se podle názoru krajského soudu seznámit i s poklady
rozhodnutí stavebního úřadu a s tím, že žalovaný mu v odůvodnění napadeného rozhodnutí
vysvětlil, že stavba se posuzuje jako celek, tedy že nelze oddělovat dřevěnou podlahu povolenou
na dobu určitou a menšího rozměru, než jaká byla provedena.
[6] Proti tomuto rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích
ze dne 24. 2. 2014, č. j. 52 A 81/2013 – 71, podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační
stížnost ze dne 20. 3. 2014, v níž uvedl, že napadá rozsudek z důvodů uvedených v §103 odst. 1
písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“). Stěžovatel nesouhlasil s názorem soudu, že neshledal skutečnosti vedoucí
k prolomení dispoziční zásady zakotvené v §75 odst. 2 s. ř. s., neboť bylo porušeno právo
žalobce na soudní ochranu a spravedlivý proces. Krajský soud totiž ex officio měl přihlédnout
k nezákonnosti v postupu žalovaného, který nezrušil rozhodnutí orgánu prvního stupně, přestože
jeho odůvodnění neobsahovalo žádné důvody, pro které by měla být předmětná stavba
odstraněna. Žalovaný se tedy nevypořádal s otázkou, zda předmětná zahrádka ke svému schválení
potřebovala stavební povolení nebo ohlášení, či zda měl být podniknut jiný administrativní krok
ke splnění všech povinností dle stavebního zákona. Nebylo tedy postaveno na jisto, jakému
režimu předmětná stavba podléhala. Řízení o odstranění stavby mělo být podle stěžovatele
zaměřeno na prokazování zákonných předpokladů uvedených v ustanovení §129 odst. 1
stavebního zákona. Těmito otázkami se přitom měl zabývat i krajský soud bez ohledu na to,
zda byly stěžovatelem v žalobě namítány, neboť způsobují nepřezkoumatelnost napadeného
rozhodnutí, zvláště když stěžovatel poukazoval v průběhu správního řízení a řízení
před krajským soudem na to, že předzahrádka není stavbou ve smyslu stavebního zákona.
Na podporu své argumentace stěžovatel citoval z rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 28. 3.
2011, č. j. 30 Ca 67/2009 – 51, řešící obdobnou otázku. Krajský soud proto měl napadené
rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost zrušit, což se nestalo. Stěžovatel proto navrhoval,
aby Nejvyšší správní soud přiznal kasační stížnosti odkladný účinek a aby rozsudek krajského
soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[7] Žalovaný se ke kasační stížnosti vyjádřil podáním ze dne 23. 4. 2014, v níž vyjádřil
přesvědčení, že krajský soud se správně vypořádal se všemi žalobními body. Příslušné námitky
stěžovatele byly uplatněny v řízení o dodatečném povolení stavby, přičemž se s nimi správní
orgány dostatečně vypořádaly, přičemž dospěly ke správnému závěru, že předmětnou stavbu
nelze dodatečně povolit, tudíž nezbylo nic jiného než nařídit její odstranění. Žalovaný zdůraznil,
že žalobce nedisponuje žádným právem k pozemku, které by jej opravňovalo k postavení stavby.
Pokud by přistoupil na stanovisko žalobce, mohl by kdokoli zbudovat stavbu na cizím pozemku
bez souhlasu příslušného stavebního orgánu nebo bez jakéhokoli práva k takovému pozemku,
přičemž následně by správní orgány musely opakovaně zjišťovat, zda je vůbec možno takovou
stavbu nechat odstranit. Stěžovatel se domáhá ochrany zákona, který však sám započetím
realizace předmětné stavby nerespektoval. Žalovaný proto navrhoval, aby Nejvyšší správní soud
kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl.
[8] Nejvyšší správní soud usnesením ze dne 23. 4. 2014, č. j. 4 As 60/2014 – 22, přiznal
kasační stížnosti stěžovatele proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové – pobočka
v Pardubicích ze dne 24. 2. 2014, č. j. 52 A 81/2013 – 71, odkladný účinek.
II.
Posouzení kasační stížnosti
[9] Stěžovatel je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti, neboť byl účastníkem řízení,
z něhož napadený rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích vzešel
(ustanovení §102 s. ř. s.), kasační stížnost je včasná (ustanovení §106 odst. 2 s. ř. s.) a přípustná,
neboť nejsou naplněny důvody nepřípustnosti podle ustanovení §104 s. ř. s.
[10] Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s ustanovením
§109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněného důvodu. Neshledal přitom vady
podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[11] Z obsahu kasační stížnosti vyplývá, že ji stěžovatel podal z důvodů uvedených
v ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s., neboť dovozuje nesprávné posouzení věci,
vady řízení před správním orgánem a nepřezkoumatelnost rozsudku. Podle ustanovení §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené „nezákonnosti spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.“ Nesprávné posouzení právní
otázky v předcházejícím řízení spočívá v tom, že na správně zjištěný skutkový stav byl krajským
soudem aplikován nesprávný právní názor. Podle ustanovení §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
lze kasační stížnost podat z důvodu „vady řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní
orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím
zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo
ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí
správního orgánu měl zrušit; za takovou vadu řízení se považuje i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního
orgánu pro nesrozumitelnost“. Podle písm. d) téhož ustanovení lze kasační stížnost podat z důvodu
tvrzené „nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí,
popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci
samé.“
[12] Nejvyšší správní soud neshledal, že by kasační stížnost byla nepřípustná podle ustanovení
§104 odst. 4 s. ř. s., neboť stěžovatel sice v kasační stížnosti uplatňuje argumentaci, kterou
nezahrnul mezi žalobní body, na druhou stranu je však nutné poukázat na to, že těmito
námitkami dovozuje, že krajský soud měl napadené rozhodnutí pro podstatné vady zrušit
ex officio z důvodu jeho nepřezkoumatelnosti, neboť tyto vady měly bránit přezkoumání
napadeného rozhodnutí v rozsahu žalobních bodů – srov. usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 3. 2011, č. j. 7 Azs 79/2009 - 84.
[13] Po přezkoumání kasační stížnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
[14] K otázce nepřezkoumatelnosti z hlediska nesrozumitelnosti či nedostatku důvodů
rozhodnutí se vyjádřil Nejvyšší správní soud, např. ve svém rozsudku ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2
Ads 58/2003 – 75 (všechna rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná
na www.nssoud.cz),
takto:
[15] „Za nesrozumitelné lze obecně považovat takové soudní rozhodnutí, jehož výrok je vnitřně rozporný,
kdy nelze zjistit, zda soud žalobu zamítl nebo o ní odmítl rozhodnout, případy, kdy nelze seznat co je výrok
a co odůvodnění, dále rozhodnutí, z něhož není patrné, které osoby jsou jeho adresátem, rozhodnutí s nevhodnou
formulací výroku, která má za následek, že rozhodnutí nikoho nezavazuje apod. Nedostatkem důvodů pak nelze
rozumět dílčí nedostatky odůvodnění soudního rozhodnutí, ale pouze nedostatek důvodů skutkových. Skutkovými
důvody, pro jejichž nedostatek je možno rozhodnutí soudu zrušit pro nepřezkoumatelnost, budou takové vady
skutkových zjištění, která utvářejí rozhodovací důvody, typicky tedy tam, kde soud opřel rozhodovací důvody
o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem anebo tam, kdy není zřejmé,
zda vůbec nějaké důkazy v řízení byly provedeny.“
[16] V případě napadeného rozhodnutí se krajský soud nedopustil výše uvedené
nesrozumitelnosti v podobě vnitřní rozpornosti výroku, nerozlišení výroku a odůvodnění,
nezjistitelnosti jeho adresátů či nevhodné formulace, protože napadené rozhodnutí jasně
a přehledně obsahuje všechny zákonem předepsané náležitosti. Ostatně samotný stěžovatel jeho
obsahu porozuměl, což dokládá i skutečnost, že podal obsáhlou kasační stížnost, v níž namítá
i nesprávné meritorní posouzení věci.
[17] Napadený rozsudek dle názoru Nejvyššího správního soudu netrpí ani nedostatkem
důvodů, neboť Krajský soud v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích se v odůvodnění tohoto
rozsudku vyjádřil řádně ke všem žalobním bodům a správně zjistil skutkový stav věci, přičemž
jasně a stručně vyložil, proč napadené rozhodnutí považoval za zákonné; ostatně samotný
stěžovatel mu nevytýká, že by opomněl vypořádat jeho žalobní argumentaci. Krajský soud pouze
vyjádřil svůj právní názor ohledně důvodnosti žaloby. Z faktu, že krajský soud posoudil napadené
rozhodnutí jako správné, ještě nevyplývá, že by bylo jeho rozhodnutí nepřezkoumatelné.
Pokud by rozsudek měl být nepřezkoumatelný pro nedostatečné či nesrozumitelné odůvodnění,
nemohl by stěžovatel podat tak obsáhlou kasační stížnost, v níž polemizuje se závěry krajského
soudu. Skutečnost, že s obsahem rozsudku nesouhlasí, nepředstavuje důvod pro zrušení
napadeného rozsudku pro jeho nesrozumitelnost.
[18] K věci samé Nejvyšší správní soud uvádí:
Podle ustanovení §129 odst. 1 stavebního zákona „stavební úřad nařídí vlastníku stavby, popřípadě
s jeho souhlasem jiné osobě, odstranění stavby a) která svým závadným stavem ohrožuje život a zdraví
osob nebo zvířat, bezpečnost, životní prostředí anebo majetek třetích osob a její vlastník přes rozhodnutí stavebního
úřadu ve stanovené lhůtě neodstranil závadný stav stavby; jde-li o stavbu nebo zařízení, které jsou kulturní
památkou, postupuje se podle zvláštního právního předpisu, b) prováděné nebo provedené bez rozhodnutí
nebo opatření stavebního úřadu vyžadovaného tímto zákonem anebo v rozporu s ním, nebo c) u níž bylo stavební
povolení zrušeno podle §176 odst. 5 a stavbu nelze zachovat.“ Podle ustanovení §129 odst. 2 stavebního
zákona „stavbu uvedenou v odstavci 1 písm. b) lze dodatečně povolit, pokud stavebník nebo její vlastník prokáže,
že a) není umístěna v rozporu se záměry územního plánování, zejména s územně plánovací dokumentací a s
územním opatřením o stavební uzávěře nebo s územním opatřením o asanaci území, b) není prováděna
či provedena na pozemku, kde to zvláštní právní předpis zakazuje nebo omezuje, c) není v rozporu s obecnými
požadavky na výstavbu nebo s veřejným zájmem chráněným zvláštním právním předpisem.“ Podle ustanovení
§129 odst. 3 stavebního zákona „u stavby prováděné či provedené bez rozhodnutí nebo opatření stavebního
úřadu vyžadovaného tímto zákonem anebo v rozporu s ním, stavební úřad zahájí řízení o jejím odstranění.
Pokud půjde o stavbu uvedenou v odstavci 2, stavebník nebo vlastník požádá o její dodatečné povolení a předloží
podklady ve stejném rozsahu jako k žádosti o stavební povolení, stavební úřad přeruší řízení o odstranění stavby
a vede řízení o podané žádosti; v tomto řízení postupuje podle §111 až 115. Bude-li stavba dodatečně povolena,
řízení o odstranění stavby zastaví.“
[19] K výkladu §129 stavebního zákona se Nejvyšší správní soud vyjádřil v rozsudku ze dne
23. 11. 2011, č. j. 3 As 18/2011 - 117, v němž uvedl, že „stěžovatel je zejména toho názoru, že řízení
o odstranění stavby a řízení o dodatečném povolení stavby jsou zcela samostatná řízení, která probíhají nezávisle
na sobě a netvoří jeden celek. Tomuto názoru nelze přesvědčit. Řízení o odstranění stavby a řízení o jejím
dodatečném povolení jsou spolu velmi těsně provázána, neboť vyplývají z téže situace, tj. existence stavby prováděné
či provedené bez rozhodnutí nebo opatření stavebního úřadu nebo v rozporu s ním, a nelze je od sebe oddělovat
způsobem, který naznačuje stěžovatel.“
[20] Z obsahu předloženého správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že stěžovatel
podal žádost o dodatečné povolení předmětné stavby, přičemž rozhodnutím Magistrátu města
Pardubic ze dne 19. 9. 2012, č. j. MmP 51942/2012, byla tato žádost zamítnuta.
O odvolání stěžovatele proti tomuto rozhodnutí rozhodl žalovaný rozhodnutím ze dne
12. 12. 2012, č. j. KrÚ-67270/184/2012/OMSŘI/Sou, tak, že odvolání zamítl a rozhodnutí
orgánu prvního stupně potvrdil.
[21] Předpokladem pro postup podle ustanovení §129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona
je, že objekt naplňuje podmínky stavby ve smyslu §2 odst. 3 stavebního zákona.
To, že předmětná stavba „předzahrádky“ tyto podmínky stavby podle stavebního zákona splňuje,
není již mezi účastníky řízení o kasační stížnosti sporu, neboť stěžovatel vůči tomu v kasační
stížnosti ničeho nenamítal, tudíž z toho Nejvyšší správní soud vychází. Ostatně nutno dodat,
že touto otázkou se zabýval důkladně krajský soud v napadeném rozsudku, přičemž v tomto
ohledu lze bez zbytku na odůvodnění jeho rozhodnutí odkázat. Krajský soud stvrdil správnost
závěru žalovaného, že se jedná o stavbu, což prokázala dokumentace a znalecký posudek
a dále obhlídka na místě samém, přičemž tato stavba splňuje zákonná kritéria proto,
aby byla považována za stavbu §2 odst. 3 stavebního zákona. K tomu krajský soud dodává,
že jak z popisů stavby uvedeného v předchozích rozhodnutích, tak i z popisů stavby
v rozhodnutí o nařízení odstranění stavby, je stavba popsána dostatečně srozumitelným
způsobem tak, že se jedná o stavbu „nepravidelného půdorysného tvaru, max. rozměru 17,00 x
10,5 m, o zastavěné ploše 63 m
2
, výška hřebene zastřešení max. 3,52 m od U.B., konstrukční
řešení sestává z prosklené konstrukce tvořené sešroubovanými hliníkovými profily ukotvenými
do dřevěného pódia na ocelové nosné konstrukci výšky + 0,25 m na úrovni přilehlého chodníku,
zasklené izolačním dvojsklem, stavba slouží jako rozšíření stávající provozovny „ Cafe Restaurant
KRA-KRA“ a je napojena jak provozně, tak i rozvody inženýrských sítí (tj. elektro, voda,
kanalizace) na tuto provozovnu“. Krajský soud stejně jako žalovaný neměl pochyb o přesném
vymezení této stavby, přičemž správně neměl pochyb rovněž o tom, že se o stavbu skutečně
jedná. Možnost nařídit odstranění stavby podle ustanovení §129 odst. 1 písm. b) stavebního
zákona se však váže pouze na ty stavby, které nebyly povoleny příslušným aktem předvídaným
stavebním zákonem, resp. které takový akt případně následně pozbyly; jedná se tedy o tzv. „černé
stavby“. Je přitom nutné zmínit, že ne všechny stavby potřebují ke své souladnosti se stavebním
zákonem akt vydaný podle tohoto předpisu – srov. §103 stavebního zákona ve spojení s §79 a
násl. stavebního zákona. Ustanovení §129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona tedy dopadá pouze
na ty objekty, které jsou stavbami ve smyslu §2 odst. 3 stavebního zákona, respektive i na terénní
úpravy či zařízení, srov. §129 odst. 7 stavebního zákona, a které zároveň podléhají „nějakému
povolovacímu režimu“. Pro posouzení předmětného případu je ovšem rozhodující, že stavba, u
níž bylo nařízeno odstranění (tj. uzavřená a zastřešená „předzahrádka“ určená pro pobyt hostů
restaurace) nespadá pod žádnou z výjimek z povolovacího režimu zakotvených v §103
stavebního zákona. Ostatně stěžovatel nic takového ani netvrdil.
[22] Tomu, že takové stavby podléhají povolovacímu režimu, odpovídá i znění ustanovení
§129 odst. 2 a 3 stavebního zákona, které umožňují tyto „černé stavby“ dodatečným způsobem
zlegalizovat za splnění příslušných podmínek, a to tím, že se provede řízení o dodatečném
povolení stavby. Podle názoru Nejvyššího správního soudu tedy platí, že pokud má být vedeno
řízení o dodatečném povolení stavby podle §129 odst. 2 stavebního zákona, je nutné,
aby se jednalo o stavbu, o které je možné vést řízení podle stavebního zákona.
V opačném případě by se jednalo o logický nonsens, neboť z povahy věci nelze povolit něco,
co povolovacímu režimu vůbec nepodléhá.
[23] Z obsahu předloženého správního spisu přitom Nejvyšší správní soud zjistil, že stěžovatel
podal žádost o dodatečné povolení „předzahrádky“, která však byla pravomocně zamítnuta
rozhodnutím Magistrátu města Pardubic, ze dne 19. 9. 2012, č. j. MmP 51942/2012 ve spojení
s rozhodnutím žalovaného ze dne 12. 12. 2012, č. j. KrÚ-67270/184/2012/OMSŘI/Sou.
Z těchto rozhodnutí přitom Nejvyšší správní soud musí vycházet - srov. přiměřeně nález
Ústavního soudu ze dne 31. 1. 2012, sp. zn. IV. ÚS 3476/11. Důvodem pro zamítnutí
této žádosti přitom nebylo to, že předmětná stavba nevyžaduje akt vydaný podle stavebního
zákona, ale to, že stavba byla postavena v rozporu s územním plánem. Z uvedeného Nejvyššímu
správnímu soudu plyne, že správní orgány vyhodnotily „předzahrádku“ jako stavbu ve smyslu
stavebního zákona, která vyžaduje povolovací akt podle tohoto předpisu, v opačném případě
by takové řízení nemohly vést, resp. by nemohly rozhodnout výše popsaným způsobem.
[24] Nejvyšší správní soud nemůže souhlasit s požadavkem stěžovatele, aby správní orgány
najisto postavily, jakému konkrétnímu „povolovacímu režimu“ by předzahrádka měla podléhat,
resp. za jakých podmínek by stěžovatel dosáhl dodatečného povolení předmětné stavby
příslušnými akty vydanými podle stavebního zákona. Za stěžejní pro postup podle §129 odst. 1
písm. b) stavebního zákona Nejvyšší správní soud považuje to, že bylo beze vší pochybnosti
zjištěno, že předmětná stavba povolení vydané podle stavebního zákona vyžadovala, což mimo
jiné je podporováno i tím, že bylo vedeno řízení o dodatečném povolení stavby. Podle názoru
Nejvyššího správního soudu se stěžovatel fakticky domáhá toho, aby jej správní orgány
v průběhu předmětného řízení poučily o tom, jakým způsobem měl předmětnou stavbu
dodatečně legalizovat, přičemž takovou povinnost správní orgány nemají – srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 10. 2010, č. j. 1 As 51/2010 – 214.
III.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[25] Na základě výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud po přezkoumání
napadeného rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové - pobočka v Pardubicích k závěru,
že nebyly naplněny tvrzené důvody podání kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d)
s. ř. s., za použití ustanovení §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. Kasační stížnost proto není důvodná
a Nejvyšší správní soud ji podle §110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl.
[26] O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením §60 odst. 1 a
7 s. ř. s. ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl ve věci procesně úspěšný, proto
nárok na náhradu nákladů řízení nemá; žalovanému pak dle obsahu soudního spisu žádné náklady
nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly, proto mu Nejvyšší správní soud nepřiznal právo
na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. července 2014
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu