ECLI:CZ:NSS:2014:5.ADS.138.2014:47
sp. zn. 5 Ads 138/2014 - 47
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy
a soudců Mgr. Ondřeje Mrákoty a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci žalobce: P. Č.,
proti žalované: Česká správa sociálního zabezpečení, se sídlem Praha 5, Křížová 25, v řízení
o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 5. 8. 2014,
č. j. 1 Ad 35/2012 - 72, o návrhu žalované na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti,
takto:
Návrh žalované na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti se zamítá .
Odůvodnění:
Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalovaná (dále též „stěžovatelka“) domáhá
zrušení shora uvedeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“).
Tímto rozsudkem městský soud zrušil rozhodnutí stěžovatelky ze dne 14. 5. 2012, č. j. X, a věc
vrátil stěžovatelce k dalšímu řízení.
Česká správa sociálního zabezpečení rozhodnutím ze dne 21. 2. 2012, č. j. X (dále též
„rozhodnutí I. stupně“), zvýšila žalobci od 18. 5. 2010 starobní důchod na výši 2 124 Kč měsíčně
podle §56 odst. 1 písm. b) zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „ZDP“) a s přihlédnutím k čl. 12 odst. 2 Smlouvy o sociálním zabezpečení
mezi Českou republikou a Spojenými státy americkými č. 85/2005 Sb.m.s. (dále jen „Smlouva“),
když žalobci byla dodatečně zhodnocena doba pojištění od 1. 1. 1977 od 31. 12. 1978. Proti
tomuto rozhodnutí podal žalobce námitky, kterými se domáhal přepočtu starobního důchodu
s odůvodněním, že stěžovatelka ztratila potřebné dokumenty, které by dokladovaly jeho
uměleckou činnost. Na základě dohledaných honorářových listů žalobce za kalendářní roky 1977
a 1978 stěžovatelka vydala napadené rozhodnutí, kterým snížila podle §56 odst. 1 písm. c) ZDP
starobní důchod stěžovatele, neboť za stěžejní kalendářní rok pro výpočet osobního
vyměřovacího základu nebyl podle §18 odst. 4 ZDP již považován kalendářní rok 1975 jako
doposud, ale nově kalendářní rok 1978, jehož prokázáním je vyměřovací základ podstatně nižší
než vyměřovací základ za kalendářní rok 1975.
Proti napadenému rozhodnutí podal žalobce žalobu u městského soudu, ve které mimo
jiné namítal, že, pokud stěžovatelka pro snížení jeho důchodu použila stejné údaje, která vedly
ke zvýšení jeho důchodu, je její rozhodnutí neplatné, a to již s ohledem na skutečnost,
že při stanovení jeho vyměřovacího základu bylo vycházeno z roku 1978.
Městský soud napadeným rozsudkem žalobě vyhověl, když dovodil, že v řízení
o námitkách došlo k vadám řízení, které brání přezkoumání napadeného rozhodnutí v mezích
žalobních bodů. Podle závěrů městského soudu stěžovatelka v námitkovém řízení vybočila
ze zjištěného skutkového stavu a posouzení věci v řízení I. stupně a rozhodla o snížení
starobního důchodu. Podle městského soudu za situace, kdy stěžovatelka v námitkovém řízení
zjistila z dohledaných honorářových listů žalobce, že za stěžejní kalendářní rok pro výpočet
osobního vyměřovacího základu je třeba považovat kalendářní rok 1978, nemohla náhle
rozhodnout o snížení starobního důchodu, jestliže správní rozhodnutí I. stupně je výsledkem
řízení o zvýšení starobního důchodu žalobce. Naopak bylo namístě, aby stěžovatelka v takovém
řízení potvrdila napadené rozhodnutí I. stupně, neboť nebyly zjištěny podmínky pro vyhovění
žádosti žalobce uvedené v námitkovém řízení a dále zahájila řízení z moci úřední,
jehož předmětem by byla změna výše starobního důchodu. Proti rozhodnutí o snížení
starobního důchodu by pak žalobce mohl opětovně brojit námitkami. Postupem stěžovatelky
tedy byl dle městského soudu žalobce připraven o právo vyjádřit se ke skutečnostem
odůvodňujícím snížení starobního důchodu a především o právo podat námitky proti rozhodnutí
o snížení starobního důchodu. Podle názoru městského soudu, který odkázal na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 10. 2013, sp. zn. 4 Ads 42/2013 (rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz), na těchto závěrech nic nemění to, že zákon
č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon č. 582/1991 Sb.“), v §88 odst. 8 vylučuje v námitkovém řízení aplikaci
§90 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „správní řád“), který pro odvolací řízení zakotvuje zásadu zákazu reformace in peius
a dále pro námitkové řízení vylučuje použití §90 odst. 1 písm. b) správního řádu umožňující
v odvolacím řízení rozhodnutí I. stupně zrušit a věc vrátit k dalšímu řízení. Obecně tedy platí,
že v námitkovém řízení o opravném prostředku proti rozhodnutí orgánu sociálního zabezpečení
lze změnit prvostupňové rozhodnutí i v neprospěch účastníka, který námitky podal.
Ani v takovém případě však nemůže stěžovatelka zcela vybočit ze skutkových zjištění a právního
posouzení plynoucího z rozhodnutí I. stupně.
Současně s podanou kasační stížností požádala stěžovatelka o přiznání odkladného účinku
kasační stížnosti s odůvodněním, že zruší-li Nejvyšší správní soud napadený rozsudek městského
soudu, dostala by se věc do stadia nového posouzení žaloby. Městský soud, který je vázán
právním názorem kasačního soudu, může rozhodnout opačně, což by mělo za následek,
že původní zrušené rozhodnutí stěžovatelky „obživne“. Důsledkem nového rozhodnutí městského
soudu by ovšem již nebylo zrušení rozhodnutí vydaného v mezidobí k realizaci původního
rozsudku městského soudu. Nastala by tak situace, kdy by vedle sebe existovala dvě rozhodnutí
v téže věci. Jde o nežádoucí výsledek, který je existujícími procesními instituty prakticky
neřešitelný. V předmětné věci by proto rozhodnutí o původní žalobě ztratilo smysl, což by podle
názoru stěžovatelky pro ni znamenalo nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním odkladného
účinku může vzniknout jiným osobám.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti a návrhu na přiznání odkladného účinku uvedl,
že stěžovatelka opětovně ignoruje hlavní důvod žaloby podané u městského soudu.
Podle žalobce nemůže být k jeho tíži skutečnost, že se nepodařilo dohledat všechny dokumenty
týkající se jeho zaměstnaneckého poměru a svobodného povolání (hudebník). Česká správa
sociálního zabezpečení je státním orgánem, který odpovídá za bezpečné archivování dokumentů
nutných k výpočtu výše důchodu žalobce, ale tuto svou povinnost porušuje, neboť její vinou
došlo ke ztrátě těchto dokladů. Žalobce zdůraznil, že Česká správa sociálního zabezpečení celé
roky dohledávala jen zápočtové, a nikoli honorářové listy žalobce a jeho upozorňování na tuto
nesrovnalost ignorovala. Podle názoru žalobce honorářové listy z let 1977 a 1978 nemohou
být považovány za platné dokumenty, neboť na nich chybí číslo občanského průkazu, žalobcovo
datum narození a rodné číslo. Adresa žalobce na těchto dokumentech je rovněž nesprávná.
Žalobce zdůraznil, že v letech 1977 a 1978 byl stálým členem skupiny K. Z. M. se zpěvačkou P.
Č. a vystoupení zmiňovaná v honorářových listech z let 1977 a 1978 nikdy neodehrál a nikdy za
ně neobdržel honorář. Dále žalobce uvedl, že skutečnost, že Česká správa sociálního zabezpečení
použila stejné dokumenty pro zvýšení a vzápětí snížení výpočtu jeho důchodu, pouze potvrzuje
další žalobní bod, pro který podal žalobu. K tomu stěžovatel uvedl, že jakékoli „vysvětlování“
protiprávního postupu České správy sociálního zabezpečení na faktické skutečnosti o použití
stejných dokumentů pro výpočet různé výše důchodu nic nemění a Česká správa sociálního
zabezpečení mu protiprávně odňala právo na námitky proti tomuto jednání. Závěrem stěžovatel
zdůraznil, že při dohledání všech dokumentů by byla faktická výše jeho důchodu mnohem vyšší
než současná průměrná výše důchodů v České republice a jako „důkaz dobré vůle“ a snahy o
vyřešení vzniklé situace navrhl, aby mu byl přiznán starobní důchod v současné průměrné výši se
zpětnou platností od doby, kdy mu na něj vznikl nárok, tj. od roku 2010.
Podle §107 odst. 1 s. ř. s. kasační stížnost nemá odkladný účinek; Nejvyšší správní soud
jej však může na návrh stěžovatele přiznat, přičemž za tím účelem přiměřeně užije §73 odst. 2
až 5 s. ř. s. Podle §73 odst. 2 s. ř. s., ve znění účinném od 1. 1. 2012, je k přiznání odkladného
účinku kasační stížnosti třeba, aby výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí znamenaly
pro stěžovatele nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout
jiným osobám, a současně přiznání odkladného účinku nesmí být v rozporu s důležitým veřejným
zájmem.
Návrh stěžovatelky, která je správním orgánem, je třeba hodnotit ve světle názoru
vyjádřeného v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 4. 2007,
č. j. 2 Ans 3/2006 – 49, publikovaného pod č. 1255/2007 Sb. NSS, jakkoli se týká ještě
předcházející právní úpravy odkladného účinku: „S ohledem na postavení správního orgánu v systému
veřejné správy bude přiznání odkladného účinku kasační stížnosti k jeho žádosti vyhrazeno zpravidla ojedinělým
případům, které zákon opisuje slovy o nenahraditelné újmě.“ V citovaném rozhodnutí rozšířený senát
Nejvyššího správního soudu příkladmo uvádí jako relevantní situaci pro udělení odkladného
účinku případy vrácení řidičského oprávnění duševně choré osobě, vystavení zbrojního průkazu
nebezpečnému recidivistovi, udělení povolení k obchodu s vojenským materiálem zločinnému
podniku.
Nejvyšší správní soud stejně jako např. v usnesení ze dne 15. 7. 2009,
č. j. 6 Ads 87/2009 – 49, upozorňuje, že institut odkladného účinku je primárně spjat s žalobou
jakožto nástrojem ochrany veřejných subjektivních práv adresáta veřejnoprávního působení.
Odkladný účinek přiznávaný žalobě má proto ochránit tohoto adresáta veřejné správy
před případnými neodstranitelnými negativními následky aktu veřejné správy. Postavení
žalovaného správního orgánu, jemuž soudní řád správní přiznal legitimaci podat kasační stížnost
jako orgánu moci výkonné, spíše nasvědčuje tomu, že poskytnutím legitimace k podání kasační
stížnosti správnímu orgánu se vyjadřuje zájem na efektivitě působení objektivního práva
a jednotě a zákonnosti rozhodování krajských soudů ve správním soudnictví. Z tohoto hlediska
je nutno nazírat i na otázku odkladného účinku kasační stížnosti.
Výše uvedené plně koresponduje se zákonnou úpravou možností přiznání odkladného
účinku kasační stížnosti podle §107 odst. 1 s. ř. s. za přiměřeného použití ustanovení §73 odst. 2
s. ř. s., které umožňuje přiznat odkladný účinek na návrh žalobce. Z textu posledně uvedeného
ustanovení, konkrétně ze slovního spojení „na návrh žalobce“, je možno usuzovat, že odkladný
účinek bude zpravidla přiznáván na návrh osoby, která se domáhá ochrany svých veřejných
subjektivních práv v postavení žalobce proti správnímu orgánu v postavení žalovaného. Přiznání
odkladného účinku na návrh stěžovatele, který je jako správní orgán v postavení žalovaného,
bude tedy připadat v úvahu pouze ve výjimečných případech.
Dále je nutno podotknout, že sama kasační stížnost je opravným prostředkem
mimořádným, neboť směřuje proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu. Přiznání
odkladného účinku vůči pravomocnému rozhodnutí je třeba připustit pouze tehdy, jestliže
nezbytnost odkladného účinku převáží nad požadavkem právní jistoty a stability právních vztahů
opírajících se o pravomocná rozhodnutí soudů. Pokud by správní orgány neměly být vázány
pravomocným rozhodnutím krajských soudů, kterými se ruší jejich správní akty,
pak by zákonodárce musel zcela změnit koncepci správního soudnictví a vyloučit právní
moc rozhodnutí krajských soudů. Přiznání odkladného účinku proto musí být vyhrazeno
pro ojedinělé případy, které zákonodárce opsal slovy o nepoměrně větší újmě.
Podrobný rozbor judikatury, která se zabývá otázkou přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti na návrh správního orgánu, provedl Nejvyšší správní soud v usnesení ze dne 2. 5. 2013,
č. j. 6 As 61/2013 – 20, dostupném na www.nssoud.cz. Konstatoval zde, že Nejvyšší správní
soud zpravidla přiznává kasační stížnosti správního orgánu odkladný účinek tehdy, jestliže
skutečně hrozí vznik stavu právní nejistoty – tedy vydání nového správního rozhodnutí
s obsahově odlišným výrokem a následně „obživnutí“ rozhodnutí původního, zrušeného krajským
či městským soudem. Tato situace nastává zejména v případě, kdy soud zruší správní rozhodnutí
z důvodu chybného posouzení hmotně právní otázky a zaváže svým právním názorem správní
orgán, aby v novém řízení rozhodl odlišně od rozhodnutí zrušeného. Pak by skutečně pozdější
vyhovění kasační stížnosti zákonitě vedlo k existenci dvou odlišných správních rozhodnutí v téže
věci.
Naopak odkladný účinek nepřiznává Nejvyšší správní soud na návrh správního orgánu
zpravidla tehdy, jestliže důvody zrušení správního rozhodnutí soudem jsou pouze procesního
rázu a správnímu orgánu nic nebrání v tom, aby – po doplnění dokazování, dání účastníkovi
možnosti se vyjádřit apod. – případně rozhodl ve věci stejně, jako to učinil ve zrušeném
rozhodnutí. V takovém případě je totiž hrozba existence dvou odlišných rozhodnutí v téže věci
méně pravděpodobná (byť ani zde ji nelze vyloučit, jelikož po odstranění procesních vad může
pochopitelně správní orgán zjištěný skutkový stav vyhodnotit odlišně).
I přes uvedené zobecňující závěry však ani podle citovaného usnesení Nejvyššího
správního soudu ze dne 2. 5. 2013, č. j. 6 As 61/2013 – 20, nelze tato základní pravidla
uplatňovat absolutně. V konkrétních případech totiž mohou rozhodné skutkové a právní
okolnosti vést Nejvyšší správní soud k odlišným závěrům o tom, zda jsou splněny zákonem
stanovené podmínky pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti či nikoliv.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že v posuzovaném případě stěžovatelka újmu,
která by jí měla vzniknout, blíže nekonkretizovala, přičemž v projednávané věci nebylo
rozhodnutí stěžovatelky zrušeno městským soudem výlučně z důvodu chybného posouzení
hmotně právní otázky. Samotná okolnost, že stěžovatelka je povinna respektovat závazný právní
názor městského soudu, který je odlišný od její stávající správní praxe, ani to, že by v případě
případného zrušení napadeného rozsudku městského soudu „obživlo“ původní rozhodnutí
stěžovatelky, nemůže bez dalšího, v tomto konkrétním případě, znamenat nepoměrně větší újmu,
která by odůvodňovala přiznání odkladného účinku kasační stížnosti stěžovatelky.
S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že v daném případě
nejsou podmínky ustanovení §73 odst. 2 s. ř. s. naplněny.
Nejvyšší správní soud si je vědom skutečnosti, že otázky „I. Je dostatečným důvodem
pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti žalovaného správního orgánu proti rozsudku krajského
(městského) soudu, kterým bylo zrušeno správní rozhodnutí žalovaného, pouze potenciální možnost obživnutí
zrušeného správního rozhodnutí žalovaného v důsledku zrušujícího rozsudku Nejvyššího správního soudu? II.
Je při posuzování výše uvedené otázky relevantní, zda ke zrušení správního rozhodnutí došlo z důvodu chybného
posouzení hmotně právní otázky či z procesních důvodů?“ jsou v současné době předmětem rozhodování
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu. S ohledem na povahu institutu odkladného
účinku by však přerušení řízení do doby rozhodnutí rozšířeného senátu v uvedené věci
jen zvýšilo stav nejistoty účastníků a především by mělo za následek nepřiměřené prodloužení
řízení ve věci samé, což je v rozporu se smyslem a účelem řízení před soudem. Navíc se soud
domnívá, že nerozhoduje o nyní posuzovaném návrhu v rozporu s právním názorem vyjádřeným
v citovaném usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 5. 2013, č. j. 6 As 61/2013 – 20
(viz výše), který bude předmětem posuzování v rozšířeném senátě. Proto o návrhu stěžovatelky
zdejší soud v této věci rozhodl bezodkladně po ověření, že kasační stížnost a návrh na přiznání
odkladného účinku byl doručen k vyjádření ve stanovené lhůtě žalobci, který se zdržuje v USA
a doručování písemností soudem je spojeno se značnými obtížemi a s tím související časovou
náročností.
Z důvodů uvedených výše proto Nejvyšší správní soud podle §107 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s §73 odst. 2 s. ř. s. návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti zamítl.
Tím Nejvyšší správní soud žádným způsobem nepředjímá své budoucí rozhodnutí o věci samé.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. prosince 2014
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu