ECLI:CZ:NSS:2014:5.AS.161.2012:36
sp. zn. 5 As 161/2012 - 36
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy
a soudců JUDr. Lenky Matyášové a Mgr. Jany Brothánkové v právní věci žalobkyně:
obec Pasohlávky, se sídlem Pasohlávky 1, zast. Mgr. Žanetou Vítů, advokátkou se sídlem
Sady 28. října, Břeclav, proti žalovanému: Krajský úřad Jihomoravského kraje, se sídlem
Žerotínovo nám. 3/5, Brno, za účasti osob zúčastněných na řízení: a) J. M., b) P. D., o
kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 5. 12. 2012,
č. j. 31 A 84/2011 - 88,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 5. 12. 2012, č. j. 31 A 84/2011 - 88,
se ruší .
II. Rozhodnutí Krajského úřadu Jihomoravského kraje ze dne 14. 11. 2011, sp. zn.
S - JMK 135819/2011 OÚPSŘ, č. j. JMK 135819/2011, se ruší a věc
se vrací žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení
částku 28 020 Kč do šedesáti (60) dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám
Mgr. Žanety Vítů, advokátky.
IV. Osoby zúčastněné na řízení n e m a j í právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 14. 11. 2011, sp. zn. S – JMK 135819/2011 OÚPSŘ,
č. j. JMK 135819/2011, žalovaný zamítl odvolání žalobkyně a potvrdil rozhodnutí Městského
úřadu Pohořelice (dále jen „stavební úřad“) ze dne 16. 6. 2011, sp. zn.
MUPOS5482/2011OÚPSÚ/SVJ, č. j. MUPOD25188/2011, jímž stavební úřad osobě
zúčastněné na řízení a) dle §129 odst. 3 a §115 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu (stavební zákon), v tehdy účinném znění (dále jen „stavební zákon“), dodatečně
povolil stavbu „Informační turistické centrum na pozemku parc. č. 5148 v kat. území Mušov“.
Žalobkyně napadla rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Brně, který
ji rozsudkem ze dne 5. 12. 2012, č. j. 31 A 84/2011 - 88, zamítl.
Krajský soud dle obsahu spisového materiálu konstatoval, že v rozhodné době platný
územní plán sídelního útvaru Pasohlávky schválený zastupitelstvem obce dne 20. 11. 1995, včetně
jeho změny č. 1 schválené dne 19. 12. 2002, řešil pouze zastavěnou část obce a v širších vztazích
vymezoval jen systém ekologické stability. Pozemek, na němž je umístěna předmětná stavba
informačního turistického centra, se nachází v části katastrálního území Mušov, jež je zakreslena
na výkresu č. 6 územního plánu, kde však nejsou pro jednotlivé funkční plochy stanoveny
regulativy funkčního využití území. Vzhledem k tomu, že nejde o pozemek zahrnutý
do zastavěného území nebo do zastavitelné plochy, je možné jej dle §2 odst. 1 písm. f)
stavebního zákona považovat za nezastavěné území. Ačkoliv stavební zákon vychází ze zásady
ochrany nezastavěných území za účelem snižování nebezpečí nevratného procesu jejich přeměn,
nelze dle krajského soudu souhlasit s názorem žalobkyně, že v území, na němž se stavba nachází,
nelze umisťovat a stavět žádné stavby. Výčet staveb, které je možné umisťovat v nezastavěném
území, je vymezen v §18 odst. 5 stavebního zákona, přičemž dle tohoto ustanovení
lze v nezastavěném území v souladu s jeho charakterem umisťovat mj. ekologická a informační
centra.
Pokud žalobkyně v žalobě namítala, že předmětná stavba je umístěna na tzv. rozvojové
ploše, na které údajně nelze umisťovat žádné stavby, nikterak toto své tvrzení nedoložila.
Ve stavebním zákoně je obsažen pouze pojem „rozvojové plochy nadmístního významu“
ve vztahu k územnímu plánu velkého územního celku (pozn. NSS - dle přechodného ustanovení
§187 odst. 7 stavebního zákona se do doby vydání zásad územního rozvoje považují za závaznou
část dosavadního územního plánu velkého územního celku rozvojové plochy nadmístního
významu), dané ustanovení se však nevztahuje k projednávané věci. Krajský soud také dodal,
že žalobkyní uváděný pojem „rozvojové plochy“ je definován ve změně č. 1 územního plánu
schválené zastupitelstvem obce Pasohlávky, dle jejíhož článku 3.4. věty druhé se rozvojovými
nazývají území a plochy toho času volné, které územní plán určuje k zastavění nebo ke změně
funkčního a prostorového uspořádání. Z toho krajský soud dovodil, že v rozporu s tvrzením
žalobkyně jde naopak o plochy určené k zastavění. Tato námitka je proto vnitřně rozporná
a nedůvodná.
K žalobní námitce, podle níž nebylo doloženo, že osoba zúčastěná na řízení a) hodlá
provozovat stavbu jako informační turistické centrum, krajský soud uvedl, že v řízení
o dodatečném povolení stavby měl stavební úřad povinnost postupovat podle §111 až §115
stavebního zákona. Z rozhodnutí stavebního úřadu vyplývá, že žádost osoby zúčastněné na řízení
a) ze dne 7. 2. 2011 o dodatečné povolení stavby informačního turistického centra byla
přezkoumána z hledisek uvedených v §111 stavebního zákona, byla projednána s účastníky řízení
a dotčenými orgány, přičemž bylo zjištěno, že jejím uskutečněním a užíváním nejsou ohroženy
zájmy chráněné stavebním zákonem, prováděcími předpisy ani zvláštními předpisy.
Bylo tak prokázáno, že stavba není v rozporu s §129 odst. 2 stavebního zákona, a proto
ji lze dodatečně povolit.
Stavební úřad se dle krajského soudu dostatečně vypořádal i se splněním podmínek
pro umístění stavby v nezastavěném území, když řádně odůvodnil, proč dospěl na základě
správního uvážení k závěru, že stavba je svým charakterem v souladu s §18 odst. 5 stavebního
zákona. Pakliže žalobkyně v žalobě namítala, že stavební úřad měl osobu zúčastněnou na řízení
a) vyzvat k doložení skutečností týkajících se žádosti o povolení stavby jako informačního centra,
je třeba konstatovat, že neuvádí, z jakého ustanovení kterého právního předpisu by mu taková
povinnost měla vyplývat. Stavební úřad je vázán žádostí podanou stavebníkem, přičemž zkoumá,
zda je možné provést stavbu podle projektové dokumentace přiložené k žádosti o dodatečné
povolení. Krajský soud přitom považoval za správné úvahy žalovaného, že ve stavebním řízení
není možné předjímat budoucí činnost stavebníka; takový postup by totiž překročil meze
správního uvážení. Předmětem stavebního řízení není zkoumání, zda bude stavba v budoucnu
skutečně provedena podle projektové dokumentace a zda byly splněny podmínky stanovené
v dodatečném povolení, to je předmětem řízení kolaudačního. Ve stavebním právu platí zásada,
dle které přísluší stavebnímu úřadu v rámci jednotlivých fázi procesu probíhajícího podle
stavebního zákona (územní řízení, stavební řízení, kolaudační řízení) posuzovat právě ty otázky,
které do této fáze patří. V tomto směru krajský soud odkázal na závěry uvedené v rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 11. 2006, č. j. 5 As 23/2006 – 173, dostupném
na www.nssoud.cz.
Pokud tedy žalobkyně navrhovala na podporu svých tvrzení provedení důkazů výpisem
z živnostenského rejstříku a sdělením Městského úřadu Pohořelice o výsledku provedeného
šetření o tom, zda je naplňován účel předmětné stavby, uvedl krajský soud, že dle §75 odst. 1
s. ř. s . soud při přezkoumání rozhodnutí vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl
v době rozhodování správního orgánu. Vzhledem k tomu, že předmětem stavebního řízení
nebylo zjišťování, zda bude stavba v budoucnu využívána k účelu, ke kterému bylo vydáno
stavební povolení, bylo by provádění těchto důkazů nadbytečné.
Krajský soud také k námitce žalobkyně, dle níž bylo povinností stavebního úřadu ověřit
účinky budoucího užívání stavby ve smyslu §111 odst. 2 stavebního zákona, uvedl, že smyslem
tohoto ustanovení je zkoumat účinky budoucího užívání stavby pro případ, že stavebník bude
stavbu užívat k účelu, pro který mu bylo vydáno povolení. Stavební úřad má tedy povinnost
ověřit, zda bude stavba v budoucnu například ovlivňovat sousední stavby hlukem či zastíněním,
ověřit dopravní obslužnost, apod., není však smyslem tohoto ustanovení zkoumat skutečné
úmysly investora, jež se mohou v budoucnu projevit. Posouzení vlivu stavby na okolní pozemky
a stavby je obsaženo v projektové dokumentaci vypracované autorizovaným architektem
a autorizovaným technikem pro pozemní stavby.
Ve zbytku se krajský soud zabýval námitkami týkajícími se doručování opravného
usnesení stavebního úřadu ze dne 29. 6. 2011, sp. zn. MUPOS5482/2011OÚPSÚ/SVJ,
č. j. MUPOD27401/2011 (dané usnesení bylo vydáno, neboť v rozhodnutí o dodatečném
povolení stavby ze dne 16. 6. 2011 bylo na první straně nesprávně uvedeno datum narození
stavebníka). Ani tyto námitky však nevedly k závěru o nezákonnosti rozhodnutí žalovaného.
Žalobkyně (stěžovatelka) napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností opírající
se o důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
Stěžovatelka uvedla, že osoba zúčastněná na řízení a), v jejíž prospěch bylo vydáno
rozhodnutí o dodatečném povolení stavby, obchází stavební zákon tím, že s cílem získat dané
povolení účelově označila stavbu v území, které není určeno k zastavění, jako informační
turistické centrum. To byla také jediná možnost, jak danou stavbu legalizovat, přičemž žalovaný
ani krajský soud dostatečně neposoudili míru správního uvážení stavebního úřadu při vydání jeho
rozhodnutí. Správní orgány by přitom neměly postupovat výlučně formalisticky, ale naopak šířeji
využít možností své diskrece. Postupem zvoleným osobou zúčastněnou na řízení a) by totiž bylo
možno postavit v jakémkoli území jakoukoli stavbu. Podmínky splnění §18 odst. 5 stavebního
zákona by stavební úřad měl posuzovat zodpovědněji a nepodporovat tak legalizaci obdobných
staveb, které jsou fakticky užívány pro soukromé účely. I v tomto případě totiž osoba zúčastněná
na řízení a) vždy stavbu užívala v rozporu se stavebním zákonem a řízení o dodatečném povolení
stavby jako informačního turistického centra zahájila až po zahájení řízení o odstranění stavby;
tato osoba nemá skutečný záměr stavbu jako informační centrum užívat.
Argumentace krajského soudu opírající se o judikaturu Nejvyššího správního soudu
pak není přiléhavá, neboť v nynějším případě se jedná o dodatečné povolení stavby, tedy stavby
již realizované. V této souvislosti stěžovatelka odkazuje na své postavení a možnosti podávání
opravných prostředků a námitek v řízení o dodatečném povolení stavby a v rámci postupu
vedoucího ke kolaudaci stavby, a to s tím, že judikaturu zdejšího soudu není možné využívat
ke krácení práv účastníků řízení.
Stěžovatelka též poukazuje na to, že v dotčené lokalitě se nejedná o jedinou obdobnou
stavbu. Stěžovatelka již v roce 2007 podala podnět ke stavebnímu úřadu, aby jako oprávněný
orgán zahájil řízení o odstranění nezákonných staveb, nečinností tohoto úřadu ale došlo k tomu,
že problematická výstavba pokračovala, a to i v nynějším případě. Nelze tedy stěžovatelce vyčítat,
jak to bylo činěno v průběhu správního řízení, že snad nekonala a nesnažila se o řešení nastalé
situace, a také že nekonala, pokud se týká územně plánovací dokumentace vztahující
se k předmětné lokalitě. Je možné také poznamenat, že podobným účelový postup nezneužívá
jen osoba zúčastněná na řízení a), ale také další osoby, které se snaží legalizovat stavby v dotčené
lokalitě a označují je jako stavby pro zemědělství; to však není jejich skutečný účel.
Stěžovatelka má za to, že její námitky měl žalovaný i krajský soud posoudit jako důvodné
a v tomto smyslu také rozhodnout.
Podáním doručeným Nejvyššímu správnímu soudu dne 5. 2. 2013 se ke kasační stížnosti
vyjádřila osoba zúčastněná na řízení a). Ta především uvedla, že opakovaně musí nesouhlasit
s tvrzením stěžovatelky, že stavba byla před podáním žádosti o dodatečné povolení stavby
užívána v rozporu se zákonem pro soukromé účely. Stavební úřad totiž při místním šetření zjistil,
že stavba byla dosud rozestavěná, bez možnosti ji užívat. Osoba zúčastněná na řízení a) také
uvedla, že stěžovatelka patrně nezná řádné zákonné postupy dle §129 odst. 2 a 3 stavebního
zákona. Stěžovatelka také nekonkretizovala, v čem spočívá nezákonnost postupu správních
orgánů a následně krajského soudu při posouzení věci, ani v čem spočívá nepřezkoumatelnost
rozhodnutí krajského soudu. Bez relevantních důkazů stěžovatelka rovněž tvrdí, že označením
stavby jako informačního turistického centra dochází k obcházení zákona. Jedná
se jen o domněnky a případné budoucí využití stavby nesouvisí s předmětem řízení. Nejedná
se rovněž o stavbu, u níž by bylo třeba dle přílohy č. 1 vyhlášky č. 499/2006 Sb., o dokumentaci
staveb (dále jen „vyhláška o dokumentaci staveb“) dokládat její provozní zařízení. Postačuje,
pokud projektová dokumentace stavby splní požadavky ve smyslu přílohy č. 1 vyhlášky
o dokumentaci staveb, přičemž budoucí činnost stavebníka nemůže správní orgán předjímat
a stěžovatelka ji nemůže namítat. Stěžovatelka může namítat pouze skutečnosti související
s předmětem řízení, tím ale právě budoucí činnost stavebníka není. Osoba zúčastněná na řízení
a) konečně zpochybňuje možnost, že by stěžovatelka mohla v petitu své kasační stížnosti
navrhovat i zrušení rozhodnutí žalovaného, neboť k tomu podle jejího názoru není Nejvyšší
správní soud oprávněn.
K vyjádření osoby zúčastněné na řízení a) podala stěžovatelka repliku ze dne 8. 2. 2013,
v níž uvedla, že namítaná nezákonnost rozhodnutí správních orgánů i krajského soudu vyplývá
z celého obsahu kasační stížnosti. Jak je uvedeno v rozhodnutí stavebního úřadu ze dne
16. 6. 2011, stavební úřad provedl kontrolu na místě samém, přičemž bylo zjištěno, že stavba byla
téměř dokončena (to prokazuje i pořízená fotodokumentace); stavba tak byla způsobilá k užívání.
Osoba zúčastněná na řízení b) ani žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřili.
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatelka
byla účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.), a je zastoupena
advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud dále přistoupil k posouzení kasační stížnosti v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru,
že kasační stížnost je důvodná.
Za klíčovou otázku je v dané věci třeba považovat, zda byly splněny podmínky
pro rozhodnutí o dodatečném povolení stavby dle §129 odst. 2 stavebního zákona, v tehdy
účinném znění. Podle tohoto ustanovení přitom platilo, že stavbu prováděnou nebo provedenou
bez rozhodnutí nebo opatření stavebního úřadu vyžadovaného stavebním zákonem anebo
v rozporu s ním, lze dodatečně povolit, pokud stavebník nebo její vlastník prokáže, že a) není
umístěna v rozporu se záměry územního plánování, zejména s územně plánovací dokumentací
a s územním opatřením o stavební uzávěře nebo s územním opatřením o asanaci území; b) není
prováděna či provedena na pozemku, kde to zvláštní právní předpis zakazuje nebo omezuje;
c) není v rozporu s obecnými požadavky na výstavbu nebo s veřejným zájmem chráněným
zvláštním právním předpisem.
V řízení před správními orgány i krajským soudem bylo nesporné, že předmětná stavba
„informačního turistického centra“ byla prováděna bez příslušného rozhodnutí či opatření
stavebního úřadu. Jak již bylo zmíněno, spornou byla otázka, zda bylo rozhodnuto o dodatečném
povolení stavby v souladu se zákonem.
Ve své ustálené judikatuře vycházející ze znění §129 odst. 2 stavebního zákona
(v aktuálním znění §129 odst. 3 stavebního zákona) Nejvyšší správní soud uvádí, že na jedné
straně rozhodnutí o dodatečném povolení stavby nepodléhá správnímu uvážení stavebního
úřadu, jak nesprávně přepokládá nejen stěžovatelka v kasační stížnosti, ale i krajský soud ve svém
rozsudku (jsou-li splněny zákonné podmínky pro dodatečné povolení stavby, má stavební úřad
povinnost takové rozhodnutí vydat – viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
14. 7. 2011, č. j. 1 As 67/2011 - 108, dostupný na www.nssoud.cz), na straně druhé v řízení
o dodatečném povolení stavby musí být naplnění podmínek pro možnost dodatečného povolení
prokázáno nepochybně a důkazní břemeno nese v těchto otázkách vždy stavebník nebo vlastník
stavby (žadatel o dodatečné povolení). Zde lze opět odkázat např. na již zmiňovaný rozsudek
zdejšího soudu ze dne 14. 7. 2011, č. j. 1 As 67/2011 – 108. V tomto směru zdejší soud ostatně
navázal na starší judikaturu správních soudů týkající se podmínek pro dodatečné povolení stavby
obsažených v obdobném ustanovení §88 odst. 1 písm. b) zákona č. 50/1976 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Podrobně se k této otázce Nejvyšší správní soud
vyslovil ve svém rozsudku ze dne 14. 7. 2011, č. j. 1 As 70/2011 - 74, dostupném
na www.nssoud.cz. Stanovisko, že je to vlastník stavby nebo stavebník, kdo musí sám prokázat,
že byly splněny veškeré zákonem stanovené podmínky, zastává i odborná literatura
(viz např. Kývalová, M. in Machačková, J. a kol.: Stavební zákon. Komentář. 2. vydání. Praha:
C. H. Beck, 2013, s. 661).
V nynějším případě je tedy třeba posoudit, zda naplnění uvedených podmínek vlastník
stavby (a zároveň stavebník) – osoba zúčastněná na řízení a) – skutečně prokázal.
Krajský soud, stejně jako žalovaný a stavební úřad, konstatoval, že předmětná lokalita,
kde se nachází pozemek parc. č. 5148 v k. ú. Mušov, představuje nezastavěné území, neboť
platný územní plán obce Pasohlávky daný pozemek a pozemky v jeho blízkosti neřeší; v době
rozhodování krajského soudu platný územní plán sídelního útvaru Pasohlávky, schválený
zastupitelstvem obce dne 20. 11. 1995, včetně jeho změny č. 1 schválené dne 19. 12. 2002,
reguloval pouze zastavenou část území obce a v širších vztazích vymezoval jen systém ekologické
stability. V tomto směru správní orgány vycházely např. z vyjádření Krajského úřadu
Jihomoravského kraje, odboru územního plánování a stavebního řádu, ze dne 29. 7. 2008,
sp. zn. S-JMK 93030/2008, č. j. JMK 93030/2008. Dle tohoto stanoviska, jehož závěry správní
orgány i krajský soud převzaly, tak bylo třeba veškeré stavební činnosti v území neřešeném
předmětným územním plánem posoudit v územním řízení, resp. v řízení o dodatečném povolení
stavby, které nahrazuje v příslušném rozsahu rovněž územní řízení (byť tak stavební zákon
podrobně stanoví až ve znění účinném od 1. 1. 2013), z hlediska souladu s cíli a úkoly
územního plánování, zejména s charakterem území a s požadavky zvláštních právních
předpisů a se stanovisky dotčených orgánů podle zvláštních předpisů, a to dle §90 odst. 1
písm. b), c), d) a e) stavebního zákona a §18 odst. 5 stavebního zákona. S těmito východisky,
na rozdíl od závěrů, ke kterým správní orgány a krajský soud dospěly, souhlasí i Nejvyšší správní
soud.
Jak již bylo uvedeno, jedná se na základě výkladu relevantních ustanovení stavebního
zákona, v případě lokality, kam spadá i pozemek, na něm je stavba umístěna, o tzv. nezastavěné
území. Dle §2 odst. 1 písm. f) stavebního zákona se totiž za nezastavěné území považují
pozemky nezahrnuté do zastavěného území nebo do zastavitelné plochy, přičemž zastavěným
územím se dle §2 odst. 1 písm. d) stavebního zákona rozumí „území vymezené územním plánem nebo
postupem podle tohoto zákona; nemá-li obec takto vymezené zastavěné území, je zastavěným územím zastavěná
část obce vymezená k 1. září 1966 a vyznačená v mapách evidence nemovitostí (dále jen „intravilán“)“; pojem
„zastavitelná plocha“ pak určuje §2 odst. 1 písm. j) stavebního zákona, dle něhož jde o plochu
vymezenou k zastavění v územním plánu nebo v zásadách územního rozvoje. Pojem
„nezastavěné území“ je tak definován negativně prostřednictvím pojmů „zastavěné území“
a „zastavitelná plocha“.
Jak obdobně zmínil i krajský soud, je ochrana nezastavěného území veřejným zájmem,
a jedná se, jak vyplývá i z §18 odst. 4 stavebního zákona, o jeden z cílů územního plánování
(srov. např. také Machata P. in Machačková, J. a kol.: Stavební zákon. Komentář. 2. vydání.
Praha: C. H. Beck, 2013, s. 10). V tomto smyslu je veřejný zájem na využití území „soustředěn
na racionální využívání zastavěného území a vymezování zastavitelných ploch a na ochranu nezastavěného území
a nezastavitelných pozemků s cílem snižování nebezpečí nevratného procesu jejich přeměny“ (Hrůšová,
K. in Roztočil, A., Hrůšová, K., Lachmann, M., Potěšil, L.: Stavební zákon. Komentář. 1. vydání.
Praha: C. H. Beck, 2013). V nezastavěném území lze, v souladu s jeho charakterem, umisťovat
stavby, zařízení a jiná opatření pro účely taxativně uvedené v §18 odst. 5 stavebního zákona
[pro úplnost lze poznamenat, že do 31. 12. 2020 lze v nezastavěném území nad rámec
§18 odst. 5 stavebního zákona umisťovat také stavby podle §188a odst. 1 písm. a) až e)
stavebního zákona (u staveb podle písm. c) až e) tohoto ustanovení jen se souhlasem
zastupitelstva obce, na jejímž území má být stavba umístěna)]. Jak vyplývá z §53 odst. 4 písm. b)
stavebního zákona, ochrana nezastavěného území je výslovně uvedena mezi požadavky,
se kterými musí být návrh územního plánu v souladu. To jen podtrhuje kogentní charakter
§18 stavebního zákona, v posuzovaném případě pak speciálně jeho odst. 5, který musí
respektovat, pokud jde o stavby, které nelze v nezastavěném území umisťovat, i eventuální
územní plány.
Ustanovení §18 odst. 5 stavebního zákona tak stanoví, že v „[n]ezastavěném území
lze v souladu s jeho charakterem umisťovat stavby, zařízení, a jiná opatření pouze pro zemědělství, lesnictví, vodní
hospodářství, těžbu nerostů, pro ochranu přírody a krajiny, pro veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu,
pro snižování nebezpečí ekologických a přírodních katastrof a pro odstraňování jejich důsledků, a dále taková
technická opatření a stavby, které zlepší podmínky jeho využití pro účely rekreace a cestovního ruchu, například
cyklistické stezky, hygienická zařízení, ekologická a informační centra“.
V řízení o dodatečném povolení stavby tak osoba zúčastněná na řízení a) nesla důkazní
břemeno a byla povinna ve smyslu §129 odst. 2 písm. a), b) a c) stavebního zákona prokázat,
že stavba není umístěna v rozporu se záměry územního plánování, že není prováděna
či provedena na pozemku, kde to zvláštní právní předpis zakazuje nebo omezuje, a že není
v rozporu s obecnými požadavky na výstavbu ani se zákonem chráněným veřejným zájmem.
Pojem informačního centra, v daném případě informačního turistického centra, není
ve stavebním zákoně ani v dalších předpisech blíže definován, je však zřejmé, s ohledem na dikci
§18 odst. 5 stavebního zákona, že by provozování takového informačního centra mělo naplňovat
zákonem přepokládaný veřejný zájem (dané ustanovení zde hovoří o stavbách, „které zlepší
podmínky využití daného území pro účely rekreace a cestovního ruchu“), který může
v konkrétních případech převážit nad veřejným zájmem na ochraně nezastavěného území. Bylo
tedy na osobě zúčastněné na řízení a), aby s ohledem na skutečnost, že se v daném případě
jednalo o pozemek, na němž je provádění staveb omezeno, byť nikoliv zvláštním právním
předpisem, ale přímo stavebním zákonem, prokázala, že se skutečně materiálně o „informační
turistické centrum“ jedná a že skutečně má být naplněn zmiňovaný veřejný zájem na činnosti
takového centra převažující nad veřejným zájmem na ochraně daného nezastavěného území
(lze opět připomenout, že soulad s veřejným zájmem je v řízení o dodatečném povolení původně
nelegální stavby povinen jednoznačně prokázat stavebník či vlastník stavby, a není možné,
aby jeho existenci správní orgán za žadatele o dodatečné povolení stavby „domýšlel“ – srov.
stranu 4 rozhodnutí stavebního úřadu). Bylo tedy třeba, aby osoba zúčastněná na řízení zcela
konkrétně vymezila podmínky provozu daného centra, za něž lze považovat nejen uvedení jeho
předmětu činnosti a otevírací doby [tyto skutečnosti jsou ve velmi stručné formě obsaženy
projektové dokumentaci stavby], ale také doložení reálných možností jeho fungování, především
z ekonomického hlediska. Stavební úřad měl tedy požadovat bližší informace o konkrétní podobě
a fungování informačního centra, tedy v podstatě jeho „projekt“, který by zároveň vylučoval jeho
využití pro jiné účely, např. rekreační. Podle okolností věci v takových případech rozhodování
o dodatečném povolení stavby v nezastavěném území přichází v úvahu také zkoumání
dosavadního skutečného způsobu užívání stavby, je-li již, i přes absenci příslušných
veřejnoprávních povolení či souhlasů, fakticky užívána.
Nejvyšší správní soud uznává, že je z podstaty věci nemožné detailně předjímat budoucí
reálné fungování takového informačního centra. Na druhou stranu k doložení skutečnosti,
že se vskutku jedná o „informační turistické centrum“, dle názoru zdejšího soudu nedostačuje
pouhé formální označení stavby a tvrzení o tom, že právě o takovou stavbu jde, či vágní zmínky
o budoucím fungování tohoto centra v projektové dokumentaci, která řeší pouze technickou
stránku věci, přičemž tvrzený účel stavby z ní obsahově nevyplývá (v případě dané stavby a jejích
technických parametrů je zřejmé, že může fakticky sloužit k různým účelům, včetně individuální
rekreace).
Nejvyšší správní soud si rovněž uvědomuje, že ani takto deklarovaný model budoucího
fungování informačního centra nezaručuje, že dané centrum skutečně bude následně tímto
způsobem provozováno. Jak však již bylo řečeno, umožní stavebnímu úřadu už v době vydání
dodatečného povolení stavby alespoň zvážit, zda je mu předkládán reálný projekt stavby, která
je v souladu s veřejným zájmem [srov. též §2 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád
(dále jen „správní řád“), dle něhož správní orgán dbá, aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným
zájmem] a jejímuž umístění a realizaci stavební zákon nebrání, či zda se jedná o zjevné obcházení
zákona a ve skutečnosti má být dodatečně povolena stavba, jejíž umístění v nezastavěném území
zákon zakazuje. Zmiňovaný projekt stavebnímu úřadu zároveň umožní případně stanovit
konkrétní podmínky pro užívání stavby (k tomu viz dále).
Takto podaný výklad není v rozporu s názorem krajského soudu, že ve stavebním řízení
není možné předjímat budoucí činnost stavebníka, resp. zkoumat, zda „bude stavba v budoucnu
skutečně provedena podle projektové dokumentace a zda byly splněny podmínky stanovené v dodatečném stavebním
povolení“. Není v rozporu ani s obdobným názorem osoby zúčastněné na řízení a), uvedeným
ve vyjádření ke kasační stížnosti, dle něhož „budoucí činnost stavebníka nemůže správní orgán předjímat“,
či že se nejedná o stavbu, u níž by měl stavebník dokládat její provozní zařízení, přičemž
požadavky vyhlášky o dokumentaci staveb byly ze strany stavebníka splněny. Uvedený závěr
nekoliduje ani s právním názorem vyjádřeným v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
28. 11. 2006, č. j. 5 As 23/2006 – 173, na nějž odkazoval krajský soud. V daném případě totiž
nejde o „předjímání“ budoucí činnosti stavebníka, tedy posuzování možných budoucích
skutečností, nýbrž o jednoznačné určení, zda je skutečně dodatečně povolována stavba, kterou
lze v nezastavěném území umístit a která je tedy v souladu s veřejným zájmem na ochraně
nezastavěného území, přičemž toto posouzení je vztaženo k okamžiku vydání předmětného
rozhodnutí. Není zde tedy posuzována budoucí činnost stavebníka, ani vytvářeny takové
dodatečné podmínky, které by snad neměly oporu ve stavebním zákoně, ale zkoumá se aktuální
naplnění zákonných podmínek pro dodatečné povolení stavby.
Lze přiměřeně odkázat rovněž na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
31. 7. 2013, č. j. 7 As 58/2013 - 35, dostupný na www.nssoud.cz, v němž zdejší soud konstatoval:
„Je-li stavba prováděna na základě stavebního povolení, stanoví v něm podle ust. §115 odst. 1 stavebního
zákona stavební úřad podmínky pro provedení stavby, kterými mimo jiné zabezpečí ochranu veřejných zájmů
a dodržení obecných požadavků na výstavbu. Postupuje-li tedy stavebník v souladu se zákonem, je zajištěno,
že stavba bude v souladu s veřejným zájmem i obecnými požadavky na výstavbu. Minimálně stejné nároky proto
musejí být logicky kladeny na stavby, u nichž stavebník postupoval v rozporu se zákonem. Sem spadá i případ,
kdy je stavba provedena nebo prováděna bez rozhodnutí nebo opatření stavebního úřadu vyžadovaného stavebním
zákonem nebo v rozporu s ním (…) Aby tedy mohla být stavba (…) dodatečně povolena, musejí být splněny
podmínky souladu s veřejným zájmem i souladu s obecnými požadavky na výstavbu kumulativně. Nelze připustit
dodatečné povolení takové stavby, pokud je v rozporu s veřejným zájmem, i kdyby byla v souladu s obecnými
požadavky na výstavbu. (…) Předestřený výklad ust. §129 odst. 2 písm. c) stavebního zákona je podporován
i historickým srovnáním s dřívější právní úpravou. (…) Bylo tedy povinností správních orgánů rozhodnutí
o dodatečném povolení stavby odůvodnit i z hlediska splnění podmínky souladu stavby s veřejným zájmem.“
Pokud tedy dle §129 odst. 3 stavebního zákona správní orgány v řízení o dodatečném
povolení stavby postupují podle §111 až 115 stavebního zákona, nelze pustit ze zřetele,
že dle zmíněného §115 odst. 1 stavebního zákona, v relevantním znění, „[v]e stavebním povolení
stavební úřad stanoví podmínky pro provedení stavby, a pokud je to třeba, i pro její užívání, a rozhodne
o námitkách účastníků řízení. Podmínkami zabezpečí ochranu veřejných zájmů“. V daném kontextu
tak Nejvyšší správní soud v rozhodnutí stavebního úřadu postrádá rovněž potřebné stanovení
podmínek pro užívání stavby, které by přispěly k ochraně příslušného veřejného zájmu; zároveň
by bylo jasně definováno, jak má předmětné informační centrum do budoucna fungovat,
aby nevznikaly pochybnosti (stěžovatelky) o tom, že bude ve skutečnosti využíváno k individuální
rekreaci. Takto koncipované rozhodnutí by rovněž jasně předurčilo obsah následného
kolaudačního souhlasu a dodržení jeho podmínek v souvislosti s eventuálním rozhodováním
o přestupku, popř. jiném správním deliktu dle §178 a násl. stavebního zákona.
Tento závěr je podporován i výkladem §111 odst. 1 stavebního zákona, dle něhož
se v řízení o dodatečném povolení stavby rovněž postupuje. Podle tohoto ustanovení,
v relevantním znění, „[s]tavební úřad přezkoumá podanou žádost a připojené podklady z toho hlediska,
zda stavbu lze podle nich provést, a ověří zejména, zda a) projektová dokumentace je zpracována v souladu
s územně plánovací dokumentací, s podmínkami územního rozhodnutí nebo územního souhlasu, b) projektová
dokumentace je úplná, přehledná, byla zpracována oprávněnou osobou a zda jsou v odpovídající míře řešeny obecné
požadavky na výstavbu, c) je zajištěn příjezd ke stavbě, včasné vybudování technického, popřípadě jiného vybavení
potřebného k řádnému užívání stavby vyžadovaného zvláštním právním předpisem, d) předložené podklady
vyhovují požadavkům uplatněným dotčenými orgány“. I při postupu podle tohoto ustanovení je třeba
zároveň zvažovat, zda je dán soulad stavby s příslušnými veřejnými zájmy. Jak totiž uvádí
k §111 stavebního zákona relevantní odborná literatura, „[v] první řadě stavební úřad zkoumá,
zda lze na základě žádosti o stavební povolení a podle připojených příloh stavbu skutečně realizovat. Při tom
ověřuje, zda jsou dány některé demonstrativně (srov. slovo „zejména“) uvedené skutečnosti. Ačkoliv to není
výslovně uvedeno, stavební úřad by měl postupovat tak, aby byla zaručena ochrana veřejného zájmu, což obecně
vyplývá z §2 odst. 4 SpŘ“ (Potěšil, L. in Roztočil, A., Hrůšová, K., Lachmann, M., Potěšil, L.:
Stavební zákon. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2013).
Nejvyšší správní soud tak konstatuje, že žalovaný (a zároveň i stavební úřad) ve věci
vycházel z nedostatečně zjištěného skutkového stavu. Na základě podkladů předložených osobou
zúčastněnou na řízení a) nebylo možné přezkoumatelně rozhodnout o dodatečném povolení
předmětné stavby, neboť tato osoba neunesla své důkazní břemeno - pouhé předložení dané
projektové dokumentace nedostačovalo k posouzení splnění podmínky dodatečného povolení
stavby ve smyslu §129 odst. 2 ve spojení s §18 odst. 5 stavebního zákona. Danou otázku posléze
nesprávně posoudil ve svém rozsudku i krajský soud.
Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná, a v souladu
s §110 odst. 1 s. ř. s. rozsudek krajského soudu zrušil. Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí
krajského soudu, a pokud již v řízení před krajským soudem byly pro takový postup důvody,
současně se zrušením rozhodnutí krajského soudu může sám podle povahy věci rozhodnout
o zrušení rozhodnutí správního orgánu [§110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.]. Vzhledem k tomu,
že v dané věci by krajský soud v souladu s vysloveným závazným právním názorem neměl jinou
možnost než rozhodnutí žalovaného zrušit, rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu
s §110 odst. 2 písm. a) ve spojení s §78 odst. 1 a 4 s. ř. s. tak, že sám rozhodnutí žalovaného
zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm bude žalovaný postupovat podle právního názoru
vysloveného v tomto rozsudku.
K námitkám stěžovatelky pak Nejvyšší správní soud pro úplnost dodává, že svým,
rozhodnutím nepředjímá, zda v daném případě skutečně došlo k tvrzenému obcházení zákona.
Tuto skutečnost je třeba zjistit (nebude-li dodatečnému povolení stavby bránit jiná, nová
skutečnost) v dalším řízení v souladu se závěry uvedenými v tomto rozsudku. Taktéž není
na zdejším soudu, aby v nynějším řízení posuzoval eventuální nečinnost stavebního úřadu nebo
naopak stěžovatelky, a rovněž se nemůže nijak vyjádřit k tvrzením o dalších osobách, které
se v předmětné lokalitě údajně snaží účelově legalizovat další stavby postavené v rozporu
se stavebním zákonem. Tyto otázky je třeba posoudit v případných samostatných řízeních. Zdejší
soud v nynějším řízení rovněž neposuzuje otázky spojené s existencí kolaudačního souhlasu
vydaného stavebním úřadem dne 28. 12. 2011, sp. zn. MUPOS46248/2011OÚPSÚ/SVJ,
č. j. MUPOD49151/2011 (obecně k otázce zahájení řízení o odstranění stavby při existenci
kolaudačního rozhodnutí, resp. kolaudačního souhlasu viz např. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 21. 7. 2010, č. j. 3 Ans 11/2010 – 193, dostupný na www.nssoud.cz).
Podle §110 odst. 3 věty druhé s. ř. s. rozhodne Nejvyšší správní soud v případě, že zruší
podle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. rozhodnutí žalovaného, o nákladech řízení o kasační stížnosti
i o nákladech řízení před krajským soudem. O náhradě nákladů řízení mezi účastníky Nejvyšší
správní soud rozhodl v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s. Stěžovatelka měla ve věci úspěch, přísluší
jí tedy vůči žalovanému právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů řízení. Stěžovatelka
byla v řízení před krajským soudem při podání žaloby zastoupena JUDr. Jiřím Dobišarem,
advokátem, a posléze na základě plné moci ze dne 15. 3. 2012 Mgr. Žanetou Vítů, advokátkou.
Náleží jí tedy náhrada nákladů spojených s tímto zastoupením oběma advokáty dle vyhlášky
č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb
(advokátní tarif), ve znění účinném do 31. 12. 2012, ovšem s tím, že případný výdaj spojený
s úkonem právní služby v podobě nového převzetí a nové přípravy zastoupení jiným advokátem
nelze považovat za důvodně vynaložený náklad, jenž by měl jít k tíži druhého účastníka řízení,
pokud změna v osobě zástupce nebyla vynucena objektivními důvody (viz obdobně usnesení
Nejvyššího soudu ze dne 26. 1. 2005, sp. zn. 29 Odo 909/2004, a zde dne 5. 2. 2014,
sp. zn. 23 Cdo 2136/2013).
Stěžovatelka náklady spojené s uvedeným zastoupením v řízení před krajským soudem
výslovně nevyčíslila, Nejvyšší správní soud proto o nich rozhodl na základě skutečností zřejmých
ze spisu. Tyto náklady tedy spočívají v odměně advokátů za zastupování ve výši 4 x 2100 Kč
za čtyři úkony právní služby, tj. převzetí a příprava zastoupení, podání žaloby, další písemné
podání ve věci samé a účast na jednání před soudem [§7 bod 5., §9 odst. 3 písm. f) a §11 odst. 1
písm. a), d) a g) advokátního tarifu], a v paušální náhradě hotových výdajů advokátů ve výši
4 x 300 Kč za čtyři úkony právní služby (§13 odst. 3 advokátního tarifu), celkem tedy 9600 Kč.
Dále Nejvyšší správní soud uznal stěžovatelce náklad vynaložený na náhradu zástupkyni
za promeškaný čas strávený cestou z Břeclavi do Brna a zpět dne 5. 12. 2012 za účelem jednání
u krajského soudu v rozsahu čtyř započatých půlhodin po 100 Kč podle §14 advokátního tarifu,
tedy 400 Kč, a náhradu cestovních výdajů zástupkyně za cestu z Břeclavi do Brna a zpět (122 km)
osobním automobilem o průměrné spotřebě 6,9 l benzinu automobilového 95 oktanů/100 km,
při ceně benzinu 34,90 Kč/1 l a sazbě základní náhrady za 1 km jízdy 3,70 Kč podle §1 písm. b)
a §4 písm. a) vyhlášky č. 429/2011 Sb., tj. celkem 745 Kč. Nejvyšší správní soud naopak neuznal
za samostatné úkony právní služby vyrozumění JUDr. Dobišara ze dne 2. 2. 2012, kterým
zástupce zaslal krajskému soudu na vědomí kolaudační souhlas, ani návrh na doplnění
dokazování Mgr. Vítů ze dne 24. 10. 2012.
V řízení o kasační stížnosti pokračovalo zastoupení stěžovatelky advokátkou
Mgr. Žanetou Vítů (k náhradě nákladů připadajících na odměnu a hotové výdaje advokáta
za zastupování účastníka řízení v navazujících řízeních o opravných prostředcích
viz již zmiňovanou judikaturu Nejvyššího soudu), přičemž náklady na její odměnu a náhradu
hotových výdajů byly vyčísleny v přípisu ze dne 30. 1. 2013, a byly soudem uznány v následujícím
rozsahu: stěžovatelce náleží náhrada zastoupení v řízení o kasační stížnosti ve výši 1 x 2100 Kč
za jeden úkon právní služby, tj. podání kasační stížnosti [§7 bod 5., §9 odst. 3 písm. f) a §11
odst. 1 písm. d) advokátního tarifu, ve znění účinném do 31. 12. 2012 - podle čl. II vyhlášky
č. 486/2012 Sb. za právní služby poskytnuté přede dnem nabytí účinnosti této vyhlášky,
tj. před 1. 1. 2013, přísluší advokátovi odměna podle advokátního tarifu ve znění účinném do dne
nabytí účinnosti této vyhlášky], a ve výši 1 x 3100 Kč za jeden úkon právní služby, tj. další
podání ve věci samé – replika k vyjádření žalovaného [§7 bod 5., §9 odst. 4 písm. d)
a §11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu, v účinném znění] a v paušální náhradě hotových výdajů
ve výši 2 x 300 Kč za dva úkony právní služby (§13 odst. 3 advokátního tarifu), celkem tedy
5800 Kč.
Nejvyšší správní soud tak přiznal stěžovatelce náhradu nákladů připadajících na odměnu
za zastoupení a hotové výdaje advokátů ve výši 16 545 Kč, zvýšenou, vzhledem k tomu, že oba
zástupci jsou plátci DPH, o částku 3475 Kč odpovídající DPH ve výši 21 %, celkem tedy
20 020 Kč. Dále stěžovatelce náleží náhrada za zaplacené soudní poplatky za podání žaloby
ve výši 3000 Kč a za kasační stížnost ve výši 5000 Kč. Celkem tedy přiznal Nejvyšší správní soud
stěžovatelce na náhradě nákladů řízení částku 28 020 Kč.
Osobám zúčastněným na řízení pak soudy neuložily žádnou povinnost, s jejímž plněním
by jim vznikly náklady, za něž by jim příslušela náhrada (§60 odst. 5 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 16. července 2014
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu