ECLI:CZ:NSS:2014:5.AZS.9.2013:40
sp. zn. 5 Azs 9/2013 - 40
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a Mgr. Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobce: A. S.,
proti žalovanému: Ministerstvo vnitra ČR, se sídlem v Praze 7, Nad Štolou 3, poštovní
schránka 21/OAM, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 27. 5. 2013, č. j. 1 A 35/2013 - 18,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobci se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) napadl kasační stížností rozsudek Městského soudu
v Praze (dále jen „městský soud“), kterým bylo zrušeno jeho rozhodnutí ze dne 7. 5. 2013,
č. j. OAM-37/DS-PR-LE05-NV-2013, kterým nebyl žalobci povolen vstup na území České
republiky ve smyslu ustanovení §73 odst. 4 písm. c) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o azylu“).
I. Vymezení věci
V odůvodnění správního rozhodnutí stěžovatel uvedl, že vstup žalobce na území České
republiky není možný vzhledem k tomu, že by žalobce mohl představovat nebezpečí pro veřejný
pořádek. Tento závěr učinil na základě zjištění, že žalobce podal žádost o české schengenské
vízum a následně jej využil k cestě do Švédska, kde podal žádost o udělení mezinárodní ochrany
a odtud byl dne 2. 5. 2013 předán do České republiky jako státu příslušného k rozhodnutí
o žádosti o udělení mezinárodní ochrany, a to v době, kdy již nedisponoval platným vízem
ani povolením k pobytu. Do České republiky byl předán ze Švédska nedobrovolně na základě
Nařízení Rady (ES) č. 343/2003. Stěžovatel dospěl k závěru, že žalobce se prohlášením
o mezinárodní ochraně s následným podáním žádosti o mezinárodní ochranu v ČR pouze
pokouší zneužít řízení o udělení mezinárodní ochrany k tomu, aby mohl vstoupit na území ČR
a odtud následně neoprávněně pokračovat do jiné země schengenského prostoru. Tento postup
podle stěžovatele s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 5. 2009,
č. j. 2 As 14/2009 - 50, zakládá důvodnou domněnku, že žalobce představuje nebezpečí
pro veřejný pořádek, protože už sama absence platného povolení k pobytu či víza může
být důvodem k rozhodnutí o nepovolení vstupu na území.
Dle stěžovatele je zřejmé, že vstup žalobce na území představuje ohrožení veřejného
pořádku ve smyslu §73 odst. 4 písm. c) zákona o azylu, neboť nesplňuje podmínky pro vstup
na území ČR, tedy potažmo ani do schengenského prostoru, protože nedisponuje potřebným
vízem či povolením k pobytu, které by ho k tomuto vstupu opravňovaly, poukazuje na to,
že nelze přehlédnout, že platnost víza typu C vydaného Zastupitelským úřadem ČR v Damašku
vypršela již dne 13. 1. 2013; Česká republika nebyla cílem žalobce, bezprostředně po vstupu
na území ČR vycestoval a využil uvedené vízum k cestě do Švédska. Podle názoru stěžovatele
žádost žalobce o vízum ČR byla tedy jen účelová s cílem využít toto vízum k cestě do jiného státu
schengenského prostoru. Tyto okolnosti stěžovatele vedly k odůvodněnému závěru o účelovém
jednání žalobce a umožnění vstupu by znamenalo ohrožení veřejného pořádku. Tím, že žalobce
byl Českou republikou převzat v rámci Dublinského nařízení, neznamená pro něho jiné
postavení, než mají ostatní žadatelé, kteří učiní prohlášení o mezinárodní ochraně v tranzitním
prostoru mezinárodního letiště.
II. Řízení před městským soudem
Městský soud při řešení otázky aplikace ustanovení §73 zákona o azylu vycházel
z rozhodnutí Nejvyššího správního soudu sp. zn. 4 Azs 11/2013, ze dne 28. 3. 2013, kde byla
řešena obdobná situace. Nejvyšší správní soud zde učinil závěr, že předpokladem pro aplikaci
zvláštních ustanovení o řízení o mezinárodní ochraně je to, že žadatel učiní prohlášení
o mezinárodní ochraně v tranzitním prostoru mezinárodního letiště. V posuzovaném případě
však tento předpoklad nebyl naplněn. Žalobce neučinil prohlášení o mezinárodní ochraně
v tranzitním prostoru mezinárodního letiště, nýbrž na území Švédska, kde se nacházel zcela
legálně. Zde také podal žádost o udělení mezinárodní ochrany. V souladu s Nařízením Rady (ES)
č. 343/2003, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného
k posuzování žádosti o azyl podané státním příslušníkem třetí země v některém z členských
států byla určena Česká republika jako stát příslušný k posuzování žádosti o azyl žalobce.
Dle čl. 16 odst. 1 citovaného nařízení tak byla Česká republika povinna žalobce převzít
a dokončit posouzení jím podané žádosti o mezinárodní ochranu. Z uvedeného jednoznačně
dle názoru městského soudu vyplývá, že případ žalobce nespadá pod hypotézu norem
stanovených v §73 zákona o azylu včetně možnosti vydání zákazu vstupu na území.
Městský soud dospěl k závěru, že rozhodnutí stěžovatele je nezákonné, soud se proto
již podrobně nezabýval námitkou žalobce, že bylo neoprávněně rozhodnuto o nepovolení jeho
vstupu na území České republiky z důvodu, že by mohl představovat nebezpečí pro veřejný
pořádek (protože nesplňuje podmínky pro vstup na území ČR – nedisponuje potřebným vízem
či povolením k pobytu) ve smyslu §73 odst. 4 písm. c) zákona o azylu. Stejnou otázku řešil
Nejvyšší správní soud v rozsudku sp. zn. 4 Azs 11/2013, ze dne 28. 3. 2013, kde učinil závěr,
že „Žalobkyně využila svého krátkodobého schengenského víza a poprvé vstoupila na území České republiky
dne 18. 5. 2012 na hraničním přechodu na letišti Praha – Ruzyně. Pokračovala však v cestě do Norska,
kde stále v době platnosti schengenského víza požádala o udělení mezinárodní ochrany. Nejvyšší správní soud
souhlasí s názorem městského soudu, že není možné přičítat k tíži žalobkyně délku řízení o určení příslušnosti
ve smyslu Nařízení Dublin II. Nelze jen na základě toho, že platnost víza, jehož držitelkou byla žalobkyně,
v mezidobí uplynula, bez dalšího uzavřít, že žalobkyně byla v době transferu do České republiky bez právního
titulu opravňujícího jí ke vstupu do České republiky.“
Žalobce byl v době transferu do České republiky v postavení žadatele o mezinárodní
ochranu a s tím je spojeno jeho oprávnění pobývat na jejím území až do skončení řízení
o mezinárodní ochraně. Městský soud dospěl k závěru, že žaloba byla podána důvodně, a proto
přezkoumávané rozhodnutí podle §78 odst. 1 s. ř. s. zrušil.
III. Kasační námitky stěžovatele
Stěžovatel v kasační stížnosti namítá nezákonnost napadeného rozsudku podle
§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.; nesouhlasí se závěrem soudu o neaplikovatelnosti ustanovení
§73 zákona o azylu. Tvrdí, že postupoval v souladu se zákonem o azylu a v souladu s evropským
právem; že žalobce byl ČR převzat v rámci Dublinského nařízení, neznamená pro něho jiné
postavení, než mají ostatní žadatelé, kteří učinili prohlášení o mezinárodní ochraně v tranzitním
prostoru mezinárodního letiště. Rozhodnutí o nepovolení vstupu odůvodnil stěžovatel tím,
že by žalobce mohl představovat nebezpečí pro veřejný pořádek, a to na základě zjištění,
že žalobce vydané české schengenské vízum využil účelově k cestě do Švédska, kde podal žádost
o udělení mezinárodní ochrany a odtud byl následně dne 2. 5. 2013 (po uplynutí platnosti
vydaného víza) předán na základě Dublinského nařízení do ČR. Stěžovatel tak s odkazem
na rozsudek NSS č. j. 2 As 14/2019 - 50, ze dne 14. 5. 2009 má za to, že je dána důvodná
domněnka, že žalobce představuje nebezpečí pro veřejný pořádek, protože už sama absence
platného povolení k pobytu či víza může být důvodem nepovolení vstupu na území. V této
souvislosti poukazuje stěžovatel na to, že vycházel v řízení dle judikatury Nejvyššího správního
soudu, konkr. z rozsudku č. j. 3 Azs 53/2012 - 41, ze dne 10. 4. 2013, v němž byla řešena
skutkově obdobná situace; tento výklad stěžovatel upřednostňuje před judikátem
č. j. 4 Azs 11/2013 - 20, ze dne 28. 3. 2013, který použil městský soud.
IV. Řízení před Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud při předběžném posouzení věci dospěl k závěru, že ve věci aplikace
ustanovení §73 odst. 4 zákona o azylu existuje u zdejšího soudu judikatura, jejíž závěry jsou
rozporné; zatímco městský soud vycházel z rozsudku zdejšího soudu č. j. 4 Azs 11/2013 - 20,
stěžovatel se dovolává zákonnosti svého postupu s odkazem na rozsudek zdejšího soudu
č. j. 3 Azs 53/2012 - 41. S ohledem na uvedené byly dány zákonné důvody pro předložení věci
rozšířenému senátu dle ustanovení §17 zákona s. ř. s. Z tohoto důvodu rozhodující senát
usnesením ze dne 23. 8. 2013, č. j. 5 Azs 9/2013 - 19, postoupil věc rozšířenému senátu
Nejvyššího správního soudu.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl o této otázce usnesením ze dne
19. 8. 2014, č. j. 5 Azs 9/2013 - 25, přitom vycházel z následujícího.
.
Podle čl. 1 nařízení Rady (ES) č. 343/2003 toto nařízení stanoví kritéria a postupy pro určení
členského státu příslušného k posuzování žádosti o azyl podané státním příslušníkem třetí země v některém
z členských států. Podle čl. 3 odst. 1 téhož nařízení členské státy posuzují každou žádost o azyl podanou
příslušníkem třetí země na hranici nebo na jejich území kterémukoli z nich. Žádost posuzuje jediný členský stát,
který je příslušný podle kritérií stanovených v kapitole III.
Podle čl. 4 odst. 1 uvedeného nařízení řízení o určení příslušnosti členského státu ve smyslu tohoto
nařízení se zahajuje prvním podáním žádost o azyl v některém členském státě. Podle jeho odst. 2 žádost o azyl
se považuje za podanou, jakmile příslušné orgány dotyčného členského státu obdrží tiskopis od žadatele o azyl
nebo úřední zápis sepsaný orgánem. Pokud není žádost podána písemně, měla by být doba mezi prohlášením
o úmyslu a sepsáním úředního zápisu co nejkratší.
Podle čl. 19 odst. 1 uvedeného nařízení, pokud dožádaný členský stát souhlasí s převzetím
žadatele, uvědomí členský stát, ve kterém byla podána žádost o azyl, žadatele o svém rozhodnutí neposuzovat jeho
žádost a o povinnosti přemístit žadatele do příslušného členského státu.
Podle §2 odst. 5 zákona o azylu žadatelem o udělení mezinárodní ochrany se pro účely tohoto
zákona rozumí cizinec, který požádal Českou republiku o mezinárodní ochranu, nebo cizinec, který podal žádost
o udělení mezinárodní ochrany v jiném členském státě Evropské unie, je-li Česká republika příslušná k jejímu
posuzování. Postavení žadatele má po dobu řízení o udělení mezinárodní ochrany a po dobu soudního řízení
o žalobě proti rozhodnutí ministerstva podle zvláštního právního předpisu, má-li tato žaloba odkladný účinek.
Podle §73 odst. 1 zákona o azylu cizince, který učinil prohlášení o mezinárodní ochraně
v tranzitním prostoru mezinárodního letiště, policie předá, nejsou-li splněny důvody pro zajištění cizince podle
zvláštního právního předpisu, do přijímacího střediska na mezinárodním letišti. Podle odst. 4 tohoto
paragrafu pak ministerstvo o žádosti o udělení mezinárodní ochrany vydá rozhodnutí nejpozději do 4 týdnů
ode dne učinění prohlášení o mezinárodní ochraně cizincem. Nerozhodne-li ministerstvo v uvedené lhůtě, umožní
cizinci vstup na území bez rozhodnutí a dopraví jej do azylového zařízení na území. Do pěti dnů ode dne učinění
prohlášení o mezinárodní ochraně cizincem ministerstvo rozhodne, zda cizinci povolí vstup na území.
Vstup na území nepovolí cizinci, a) u něhož nebyla spolehlivě zjištěna totožnost, b) který se prokazuje padělanými
nebo pozměněnými doklady totožnosti, nebo c) u něhož se lze důvodně domnívat, že by mohl představovat
nebezpečí pro bezpečnost státu, veřejné zdraví či veřejný pořádek.
Z výše citovaných ustanovení nařízení Rady (ES) č. 343/2003 je zjevné, že schengenský
systém rozhodování o žádostech o azyl podaných v jiném členském státě tohoto systému
než tom, který podle kritérií stanovených tímto nařízením o ní má rozhodovat, je postaven
na zásadě, že celá procedura rozhodování o žádosti v širším slova smyslu, jež má za běžných
podmínek dvě základní části, a sice řízení o určení příslušnosti členského státu a vlastní řízení
o žádosti, je zahájena podáním této žádosti. Členský stát (jiný než ten, v němž žadatel podal
žádost o azyl), jenž má být příslušný k rozhodnutí o žádosti, tedy projednává žádost učiněnou
zásadně již předtím, než cizinec přibude na jeho území poté, co v jiném členském státě žádost
podal.
Již jen z tohoto důvodu je zjevné, že na případy obdobné případu žalobce v nyní
projednávané věci vůbec nedopadá §73 zákona o azylu, jež se jako zvláštní ustanovení ve vztahu
k obecným pravidlům zacházení s žadateli o azyl vztahuje pouze na úzkou a jasně vymezenou
podmnožinu těchto žadatelů, a sice na ty z nich, kteří, jak praví jeho odst. 1, učinili prohlášení
o mezinárodní ochraně v tranzitním prostoru mezinárodního letiště; míněno je zde nepochybně
letiště v jurisdikci České republiky, neboť mělo-li by se takovým letištěm rozumět jakékoli letiště
některého z členských států schengenského systému, zákonodárce by takovéto neobvyklé
pravidlo, vztahující se na skutkové okolnosti mimo jurisdikci České republiky, nepochybně
jednoznačně a srozumitelně v zákonném textu vyjádřil. Smysl a účel uvedeného ustanovení
je zjevný – umožnit žádosti žadatelů, kteří o mezinárodní ochranu požádali ve specifické situaci
pobytu v tranzitním prostoru mezinárodního letiště, tedy za okolností jen velmi málo
je spojujících s územím České republiky jako státu, v jehož jurisdikci se nacházejí, vyřídit
zrychleným způsobem tak, aby se tito žadatelé do doby, než bude o jejich žádosti rozhodnuto,
pokud možno co nejméně včlenili do běžného života ve státě, v němž žádost podali.
Uvedené ustanovení však již jen s ohledem na jeho prostý jazykový význam nedopadá
na žadatele, o jejichž žádosti má rozhodnout Česká republika podle pravidel nařízení Rady (ES)
č. 343/2003 a kteří svoji žádost podali v jiném členském státě schengenského azylového systému.
Je totiž zjevné, že tuto žádost nepodali v tranzitním prostoru českého mezinárodního letiště,
nýbrž někde jinde, a sice v jurisdikci jiného členského státu schengenského systému. Pokud pak
na území České republiky takoví žadatelé svoji žádost upřesní, konkretizují, modifikují, uvedou
v rámci ní další skutečnosti, anebo dokonce pokud formálně vzato vůči českým úřadům podají
žádost ještě jednou, nicméně ve svém jádru založenou na týchž důvodech, které uplatnili
v původní žádosti podané v jiném státě schengenského prostoru, nemění to nic na skutečnosti,
že rozhodným právním jednáním, které je „vtáhlo“ do procedury upravené nařízením Rady (ES)
č. 343/2003 a které je rozhodné i pro řízení o mezinárodní ochraně před českými správními
úřady, je právě tato původní žádost.
Je jistě představitelné, aby česká vnitrostátní právní úprava i s takovými žadateli zacházela
určitým specifickým způsobem, neodporovalo-li by to závazkům plynoucím pro Českou
republiku z jejího ústavního pořádku, z práva Evropské unie či z mezinárodního práva, stejně
jako je specificky zacházeno s cizinci, kteří učinili prohlášení o mezinárodní ochraně v tranzitním
prostoru českého mezinárodního letiště. Takovou zvláštní právní úpravu nicméně současný
zákon o azylu nezná.
Nevztahuje-li se na žalobce a případy jemu obdobné ustanovení §73 odst. 1 zákona
o azylu, neboť žalobce nespadá do rozsahu působnosti tohoto ustanovení, nelze na něho
aplikovat ani odst. 4 téhož paragrafu, neboť ze systematického začlenění odst. 4 do §73,
rubrikovaného jako celek nadpisem „Řízení v přijímacím středisku na mezinárodním letišti“, je zjevné,
že se i tento odstavec vztahuje toliko na ty osoby, které spadají do rozsahu působnosti
§73 zákona o azylu vymezeného v jeho odst. 1.
Argument stěžovatele, že zatím neexistuje společný schengenský azylový systém a azylové
řízení, není namístě, neboť vnitrostátně přímo použitelné a před vnitrostátním právem aplikační
přednost mající nařízení Rady (ES) č. 343/2003 je souborem kolizních i přímých norem
evropského azylového práva, který ve svém celku doplňuje a modifikuje vnitrostátní azylovou
legislativu členských států a vytváří jednoznačný rámec pravidel určujících mimo jiné i to, jaké
právní jednání žadatele o mezinárodní ochranu je třeba považovat za to, které zahajuje řízení
o mezinárodní ochranu. I žadatelé o azyl, kteří žádost podali v jiném členském státě
schengenského systému, o jejichž žádosti má podle pravidel nařízení Rady (ES) č. 343/2003
rozhodnout Česká republika, jsou totiž „obecnými“ žadateli o azyl ve smyslu §2 odst. 5 zákona
o azylu se všemi právy a povinnostmi z toho plynoucími. Mezi tato práva patří i právo pobývat
na území České republiky (viz zejm. §3d odst. 1, §72 zákona o azylu) vyjma výslovně
stanovených výjimečných případů, mezi něž patří i případy podle §73 odst. 4 téhož zákona,
a nebýt omezen na osobní svobodě jinak než za podmínek plynoucích ze zákona o azylu nebo
jiných zákonů.
Rozšířený senát v usnesení dodává, že s ohledem na výše uvedený právní závěr není
důvodu, aby se zabýval výkladem pojmu „veřejného pořádku“ v §73 odst. 4 písm. c) zákona
o azylu, neboť toto ustanovení není na žalobce aplikovatelné.
Rozšířený senát tedy dospěl k názoru, že se ustanovení §73 zákona o azylu, se nevztahuje
na žadatele o mezinárodní ochranu, kteří do schengenského prostoru přicestovali na schengenské
vízum udělené jim Českou republikou a v době platnosti uvedeného víza požádali v jiném státě
schengenského prostoru o mezinárodní ochranu a následně byli prostřednictvím letecké přepravy
podle Dublinského nařízení předáni do České republiky jako do státu příslušného k posouzení
žádosti o mezinárodní ochranu, rozhodující senát vázaný usnesením rozšířeného senátu kasační
námitku stěžovatele shledal nedůvodnou.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že Městský soud v Praze správně vyložil
a aplikoval (resp. neaplikoval) ustanovení §73 odst. 1 a 4 zákona o azylu, a proto nepochybil,
když rozhodnutí stěžovatele zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
O nákladech pak Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s ustanovením §60 odst. 1
ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Procesně úspěšnému žalobci žádné náklady nevznikly,
ani žádné neuplatňoval, proto mu soud náhradu nákladů nepřiznal; stěžovatel pak úspěch ve věci
neměl, právo na náhradu nákladů řízení mu proto nenáleží.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (ustanovení
§53 odst. 3, ustanovení §120 s. ř. s.).
V Brně dne 25. září 2014
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu