ECLI:CZ:NSS:2014:6.AS.91.2014:69
sp. zn. 6 As 91/2014 - 69
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu JUDr. Petra Průchy,
soudce zpravodaje JUDr. Tomáše Langáška a soudce JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobkyně:
J. J., zastoupené JUDr. Rudolfem Kožušníkem, advokátem, se sídlem Jáchymova 2, Praha, proti
žalovanému: Krajský úřad Ústeckého kraje, se sídlem Velká Hradební 3118/48, Ústí
nad Labem, týkající se žaloby proti rozhodnutí žalovaného č. j. UPS/55/2009/10, JID
31071/2012/KUUK/Sv. ze dne 12. dubna 2012, za účasti: Ředitelství silnic a dálnic ČR,
správa Chomutov, se sídlem Kochova 3975, Chomutov, zastoupeného Mgr. Ing. Pavlem
Musilem, advokátem, se sídlem Škroupova 1325/34, Chomutov, v řízení o kasační stížnosti
žalovaného a osoby zúčastněné na řízení proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem č. j.
15 A 69/2012 - 80 ze dne 7. dubna 2014,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 7. dubna 2014,
č. j. 15 A 69/2012 - 80 se ruší v části v ý r o k u, kterou bylo zrušeno
rozhodnutí Městského úřadu Louny, stavební úřad, ze dne 2. prosince 2008,
zn. MULN/12269/2008/SU/W.
II. Kasační stížnost žalovaného se ve zbývající části směřující proti výroku téhož
rozsudku, kterým bylo zrušeno rozhodnutí žalovaného, zamítá .
III. Kasační stížnost osoby zúčastněné na řízení se zamítá .
IV. Žalobkyni se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
V. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
VI. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Městský úřad Louny, stavební úřad, (dále též jen „stavební úřad“)
vydal dne 2. prosince 2008 územní rozhodnutí sp. zn. MULN/12269/2008/SU/W, arch.
č. ÚR-SÚ 114/2008, kterým rozhodl o umístění stavby „Zkapacitnění silnice R7 – Chlumčany“.
V průběhu územního řízení sdělila žalobkyně stavebnímu úřadu své námitky proti stavbě,
které se týkaly tří okruhů problémů: ochrany pozemků a staveb žalobkyně v blízkosti plánované
stavby před hlukem, nebezpečí úbytku podzemní vody ve studni žalobkyně a zrušení stávajícího
sjezdu k pozemkům a stavbám žalobkyně. Stavební úřad o námitkách účastníků nerozhodl
ve výroku svého rozhodnutí, pouze v odůvodnění uvedl, že veškerým písemným námitkám
vyhověl stanovením podmínek pro další stupeň projektové dokumentace pro povolení stavby.
Žalobkyně se proti rozhodnutí odvolala prostřednictvím svého právního zástupce,
přičemž jediným důvodem odvolání bylo zrušení sjezdu ze stávající silnice R7 u obce Chlumčany,
jelikož tento sjezd dosud zajišťoval dopravní obslužnost pozemků a staveb v jejím vlastnictví.
Žalovaný jako odvolací orgán odvolání zamítl rozhodnutím označeným v návětí. V něm vyšel
z toho, že stavební úřad se všemi námitkami žalobkyně řádně zabýval, přičemž všem námitkám
bylo vyhověno, jak vyplývá z výroku územního rozhodnutí a z dokumentace pro vydání
územního rozhodnutí včetně průvodní zprávy předložené stavebníkem. Následně se žalovaný
věnoval podrobnějšímu vysvětlení toho, jak byla vyřešena každá ze tří skupin žalobkyniných
námitek.
[2] Rozhodnutí o odvolání žalobkyně napadla správní žalobou, přičemž vytkla žalovanému,
že nevzal v úvahu fakt, že chybějící výrok o jejích námitkách činí rozhodnutí stavebního úřadu
nezákonným a že pro stavebníka jsou závazné pouze ty podmínky, které jsou obsaženy
v územním rozhodnutí nebo jeho grafické příloze, nikoliv v jím předložené dokumentaci
k územnímu řízení. Krajský soud v Ústí nad Labem (dále též „krajský soud“) její žalobě vyhověl
rozsudkem označeným v návětí, kterým zrušil pro vady řízení jak rozhodnutí žalovaného
o odvolání, tak i územní rozhodnutí stavebního úřadu. Jako vadu řízení vyhodnotil krajský soud
v prvé řadě fakt, že stavební úřad o námitkách žalobkyně nerozhodl ve výroku svého rozhodnutí,
čímž porušil §92 odst. 1 větu druhou zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním
řádu (stavební zákon), ve znění účinném do 31. prosince 2012. Tato vada řízení
však podle krajského soudu nemohla mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé,
neboť z rozhodnutí obou správních orgánů viděných jako jeden celek je zřejmé, že se rozhodly
námitkám vyhovět a jejich řešení bylo podle jejich názoru zahrnuto do výroku územního
rozhodnutí v podobě podmínek. Dále krajský soud vysvětlil, že pokud určité specifikace stavby
vyplývají z dokumentace pro územní řízení, není třeba je zahrnovat do územního rozhodnutí,
neboť stavební úřad z nich ve stavebním řízení bude vycházet. Z tohoto pohledu shledal krajský
soud uspokojivým odůvodnění rozhodnutí žalovaného, pokud jde o námitky žalobkyně týkající se
hluku a zrušení stávajícího sjezdu k jejím pozemkům. Důvodem ke zrušení obou rozhodnutí
se však stala nepřezkoumatelnost odůvodnění třetí námitky týkající se možného úbytku podzemní
vody v okolí plánované stavby. Tvrzení žalovaného v odvolacím rozhodnutí, že hydrogeologický
průzkum bude proveden v rámci dokumentace pro stavební povolení, nenalézá podle krajského
soudu odraz ani v územním rozhodnutí, ani v Průvodní zprávě (kap. 4.3) v části Geotechnický
průzkum.
II. Kasační stížnost a řízení o ní
[3] Proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem podal kasační stížnost jak žalovaný,
tak i osoba zúčastněná na řízení, která je stavebníkem plánované stavby, tj. Ředitelství silnic
a dálnic ČR, správa Chomutov (dále též „stavebník“), oba společně budou dále označováni
též jako „stěžovatelé“.
[4] Oba stěžovatelé se shodují v tom, že formulaci, použitou v odůvodnění odvolacího
rozhodnutí, podle níž „podrobný geotechnický a hydrogeologický průzkum bude proveden v rámci
dokumentace pro stavební povolení“, je třeba (v kontextu s předchozím textem) rozumět tak,
že pokud by se při provádění režimního měření sezónního kolísání hladiny podzemní vody zjistily
jiné výsledky, než byly zjištěny v předběžném geotechnickém a hydrogeologickém průzkumu
provedeném pro územní řízení, bylo by třeba pořídit další a tentokráte podrobný geotechnický
a hydrogeologický průzkum pro stavební řízení, zaměřený zejména na založení pilířů mostu
přes Smolnický potok (v této oblasti se nachází studna žalobkyně). Oba stěžovatelé
se také shodují v tom, že povinnost provést podrobný hydrogeologický průzkum
by bylo zbytečné vtělovat do podmínek územního rozhodnutí. Z příslušných právních předpisů
(zejm. §18 odst. 1 a 2 vyhlášky Ministerstva pro místní rozvoj č. 268/2009 Sb., o technických
požadavcích na stavby, ve znění pozdějších předpisů) sice nevyplývá, že by stavebník musel
podrobný geologický průzkum provádět vždy, avšak je povinností stavebníka založit stavbu
„způsobem odpovídajícím základovým poměrům zjištěným geologickým průzkumem“
a „zohlednit případnou změnu režimu podzemních vod“. Z toho podle obou stěžovatelů
vyplývá, že stavebníkovi vznikne na základě citované vyhlášky povinnost předložit ve stavebním
řízení podrobný hydrogeologický průzkum, pokud by výsledky režimního měření zpochybnily
závěry předběžného hydrogeologického průzkumu (podle něhož jsou v daném území jednoduché
hydrogeologické podmínky, přičemž výstavbou nemůže dojít k ovlivnění vydatnosti okolních
vodních zdrojů).
[5] Stavebník ve své kasační stížnosti tuto argumentaci rozvedl odkazem na dokument
Ministerstva dopravy Technické podmínky TP-765 – Geotechnický průzkum pro pozemní
komunikace, kde jsou podle něj vymezeny technické specifikace, jejichž dodržení (společně
s požadavky příslušných technických norem) se považuje za splnění požadavků daných vyhláškou
Ministerstva dopravy č. 104/1997 Sb., kterou se provádí zákon o pozemních komunikacích,
ve znění pozdějších předpisů. Poukázal též na závěrečnou zprávu z předběžného geotechnického
průzkumu, která obsahuje doporučení na provedení režimního měření kolísání hladiny spodní
vody, pro něž má být využita buď nejbližší ze stávajících studní, nebo dva nové monitorovací
vrty.
[6] Žalovaný dále v kasační stížnosti namítl, že krajský soud zrušil rozhodnutí odvolacího
i prvoinstančního správního orgánu bez bližšího hodnocení dopadů zjištěného nedostatku
na zákonnost rozhodnutí jako celku a na potenciál nepřesně použité formulace zasáhnout
do hmotných práv žalobkyně. Za odůvodněné nepovažuje žalovaný ani to, že krajský soud
přistoupil nejen ke zrušení rozhodnutí odvolacího správního orgánu, ale rovněž i rozhodnutí
prvoinstančního. Zjištěný nedostatek odůvodnění mohl být dozajista opětovně napraven v rámci
odvolacího řízení, a nebylo proto třeba rušit i územní rozhodnutí jako takové.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[7] Nejvyšší správní soud shledal, že podmínky řízení jsou splněny, a kasační stížnost
vyhodnotil jako přípustnou. Nejvyšší správní soud poté kasační stížnost posoudil a dospěl
k závěru, že je zčásti důvodná.
[8] Nejvyšší správní soud úvodem podotýká, že nepřehlédl fakt, že žalobkyně se v odvolacím
řízení bránila pouze proti zrušení sjezdu ke svým pozemkům, a že navzdory tomu se důvodem
pro zrušení napadeného rozhodnutí stal nedostatek odůvodnění v jiné otázce, totiž v otázce
stanovení povinnosti provést podrobný hydrogeologický průzkum. Avšak postupu krajského
soudu nelze nic vytknout, neboť žalovaný se touto otázkou v odvolacím rozhodnutí zabýval (v
souladu s §89 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů,
který rozsah přezkumu, pokud jde o zákonnost, neomezuje odvolacími důvody) a žalobkyně
v žalobě uvedla výhrady i proti této části odvolacího rozhodnutí. Krajský soud pak postupoval
v souladu se závěry vyslovenými v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 26. srpna 2008 č. j. 7 Afs 54/2007-62, publ. pod č. 1742/2009 Sb. NSS,
podle nějž je žalobce oprávněn uvést v žalobě všechny důvody, pro které považuje napadené
správní rozhodnutí za nezákonné – tomu nebrání skutečnost, že některé z nich neuplatnil
již v odvolacím řízení, ač tak učinit mohl.
[9] Krajský soud také správně vyhodnotil rozhodnutí žalovaného v té části,
kde vypořádává požadavek žalobkyně na provedení podrobného geologického průzkumu,
jako nepřezkoumatelné. Ostatně obě kasační stížnosti tento závěr jen potvrzují. Jak uvedl
již krajský soud ve svém rozsudku, z textů rozhodnutí stavebního úřadu i žalovaného vyplývá,
že veškerým námitkám uplatněným žalobkyní správní orgány vyhověly, resp. že příslušné
povinnosti vyplývají pro stavebníka buď z projektové dokumentace, nebo z územního
rozhodnutí. Text kasačních stížností však prozrazuje, že žalovaný i stavebník oba shodně
považují provádění podrobného hydrogeologického průzkumu pro potřeby stavebního řízení
za nadbytečné a jeho potřeba by podle nich vznikla pouze v případě, že by výsledky režimního
měření sezónního kolísání hladiny podzemní vody zpochybnily výsledky předběžného
hydrogeologického průzkumu. Jestliže tomu tak nebude, pak podle obou stěžovatelů bude
možno vyjít ze závěrů předběžného hydrogeologického průzkumu, podle něhož k ovlivnění
hladiny spodní vody (a tím ani k dotčení práv žalobkyně jako majitelky studny) nemůže dojít.
Jinými slovy, žalovaný ve svém rozhodnutí ve skutečnosti fakticky námitce žalobkyně nevyhověl,
když povinnost zpracovat podrobný hydrogeologický průzkum stavebníkovi neuložil,
přičemž sám nyní uznává, že tato povinnost pro stavebníka nevyplývá ani z příslušných právních
předpisů, resp. vyplývá z nich pouze podmíněně v případě, že by byly zpochybněny výsledky
předběžného hydrogeologického průzkumu. Odůvodnění rozhodnutí žalovaného tak netrpí
jen nepřesností formulace, jak žalovaný uvádí v kasační stížnosti, ale obsahuje zřejmý vnitřní
rozpor. K tomu Nejvyšší správní soud poznamenává, že v případě vady spočívající
v nepřezkoumatelnosti rozhodnutí již z podstaty věci vyplývá, že soud nemůže hodnotit,
jakou měrou tato vada zasáhla do práv žalobkyně, neboť právě nesrozumitelnost či vnitřní
rozpornost rozhodnutí stojí v cestě jakémukoliv jeho věcnému zkoumání.
[10] Pro úplnost Nejvyšší správní soud podotýká, že v jednom ze svých nedávných rozsudků
dospěl k závěru, že k naplnění požadavků §18 odst. 1 vyhlášky č. 268/2009 Sb., o technických
požadavcích na stavby, není nutné provádět pro každou plánovanou stavbu nový geologický
průzkum, jsou-li v zájmovém území geologické poměry dostatečně známy díky již provedeným
geologickým průzkumům a jsou-li výsledky těchto průzkumů aplikovatelné i na navrhovanou
stavbu vzhledem k jejím vlastnostem a účelu (rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 9. dubna 2014 č. j. 1 As 12/2014-135). V návaznosti na skutkové okolnosti
tohoto případu, avšak nad rámec nutného odůvodnění, Nejvyšší správní soud upozorňuje, že má
pochybnosti, zda by v nyní projednávané věci vyplývala z právních předpisů povinnost realizovat
podrobný průzkum alespoň v případě, že by vznikl rozpor mezi zjištěnými výsledky a režimním
měřením. Ve skutečnosti by totiž záleželo na úvaze úřadu vedoucího stavební řízení,
tj. speciálního stavebního úřadu pro pozemní komunikace, zda by rozpor vyhodnotil jako natolik
závažný, aby bylo nutné provést podrobný průzkum, nebo zda by (v případě drobnější odchylky
či nejasnosti) nepostačilo k odstranění pochybnosti např. opakovat režimní měření v dalším
období. Dále Nejvyšší správní soud podotýká, že technické podmínky vydané Ministerstvem
dopravy, na něž v kasační stížnosti odkazoval stavebník, pamatují jen na zakládání komunikací
a jejich ochranu, nezabývají se ochranou práv majitelů okolních pozemků. Obdobně i závěr
předběžného geotechnického průzkumu doporučuje režimní měření hladiny podzemních vod
provádět „dle potřeby projektanta v takovém rozsahu, aby získal dostatek podkladů k vyprojektování a návrhu
způsobu založení mostu včetně případných vodohospodářských opatření z hlediska odvodnění jak pro fázi realizace
stavby, tak pro fázi provozu.“ O tom, že by snad režimní měření mělo sloužit k ověření výsledků
předběžného hydrogeologického průzkumu z hlediska ovlivnění hladiny vody v okolních
studních, zde chybí jakákoliv zmínka. Tyto skutečnosti jen dokreslují, že s požadavkem
žalobkyně, aby byla stavebníkovi stanovena povinnost bezpodmínečně provést před vydáním
stavebního povolení podrobný hydrogeologický průzkum, se správní orgány vypořádaly
rozporuplně a nejednoznačně, tedy nepřezkoumatelným způsobem.
[11] Žalovanému však musel dát Nejvyšší správní soud za pravdu v tom směru, že nebyl dán
důvod rušit vedle odvolacího rozhodnutí též rozhodnutí stavebního úřadu. V řízení o správní
žalobě platí obecné pravidlo, že soud zruší vždy pro nezákonnost samotné napadené rozhodnutí
[§78 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „s. ř. s.“)]. Možnost zrušit společně s ním též rozhodnutí správního orgánu nižšího stupně,
které mu předcházelo, zakládá §78 odst. 3 s. ř. s., ovšem doplňuje ji slovy „podle okolností“.
Chce-li tedy krajský soud tuto možnost využít, měl by odůvodnit, jaké okolnosti jej k tomu vedly.
Takovéto odůvodnění však rozhodnutí krajského soudu postrádá. Nejvyšší správní soud má
navíc za to, že takovéto okolnosti v tomto případě ani objektivně nejsou dány – jestliže krajský
soud (správně) připustil u jiných bodů žaloby, že žalovaný mohl nedostatky rozhodnutí
stavebního úřadu odstranit v odvolacím řízení, aniž by tím utrpěla zákonnost řízení jako celku,
pak není důvod upírat mu tuto možnost v případě námitky týkající se podrobného
hydrogeologického průzkumu.
[12] Ta část výroku krajského soudu, v níž zrušil vedle napadeného rozhodnutí též rozhodnutí
Městského úřadu Louny, stavební úřad, zn. MULN/12269/2008/SU/W ze dne 2. prosince 2008,
tedy postrádá oporu v odůvodnění rozsudku i ve skutkových a právních okolnostech případu.
Kasační stížnosti je proto zčásti důvodná a Nejvyšší správní soud tak podle §110 odst. 1 věta
prvá s. ř. s. zrušil kasační stížností napadený rozsudek krajského soudu v části,
ve které se vztahoval na zrušení rozhodnutí správního orgánu první instance. V další části týkající
se zrušení rozhodnutí žalovaného rozsudek krajského soudu obstojí, proto v této části Nejvyšší
správní soud kasační stížnosti zamítl podle §110 odst. 1 poslední věta s. ř. s. Protože nepřichází
v úvahu, aby ve zrušené části rozsudku pokračoval krajský soud v řízení, nebyla věc současně
krajskému soudu vrácena k novému řízení. Po vrácení spisu žalovanému tak žalovaný rozhodne
ve věci znovu, přičemž se bude řídit závazným právním názorem vysloveným ve zrušovacím
rozsudku krajského soudu a dostatečně odůvodní své tvrzení, že (zda) bylo žalobkyni
v její námitce vyhověno a hydrogeologický průzkum bude proveden [případně že jí vyhovuje
částečně např. stanovením podmínky, při jejímž splnění bude stavebník povinen provést
podrobný hydrogeologický průzkum, cestou doplnění nové podmínky do územního rozhodnutí
v souladu s §90 odst. 1 písm. c) správního řádu]. Žalovaný by měl této příležitosti využít
též k tomu, aby jednoznačné rozhodnutí o žalobkyniných námitkách vtělil do výroku rozhodnutí
stavebního úřadu.
IV. Náklady řízení
[13] Jakkoliv Nejvyšší správní soud odstranil svým rozhodnutím nesprávnou část výroku
rozsudku krajského soudu, ve zbytku obě kasační stížnosti zamítl, napadený rozsudek jako celek
tedy jinak zůstává v platnosti a soudní řízení tímto rozhodnutím Nejvyššího správního soudu
končí. Nejvyšší správní soud tudíž musí rozhodnout též o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (výrok krajského soudu o náhradě nákladů řízení o žalobě tím není dotčen).
[14] Podle §60 odst. 1 s. ř. s., aplikovaného na základě §120 s. ř. s., má úspěšný stěžovatel
právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl.
Žalovaný ve věci nedosáhl úspěchu, neboť jeho rozhodnutí bylo zrušeno a tuto část výroku
krajského soudu ponechal i Nejvyšší správní soud nedotčenu. Na tomto závěru nic nemění ani to,
že napadený rozsudek byl zrušen v části, jíž rušil prvostupňové správní rozhodnutí. Pokud jde
o osobu zúčastněnou na řízení, je nutno uvážit, čí pozici kasační stížnost osoby zúčastněné
na řízení fakticky podporovala (srov. k tomu rozsudek Nejvyššího správního soudu
z 19. ledna 2010 č. j. 2 As 15/2009-242, publ. pod č. 2020/2010 Sb. NSS). Svou kasační stížností
se osoba zúčastněná na řízení dožadovala zrušení rozsudku krajského soudu, kterým bylo
vyhověno žalobkyni a žalobou napadené správní rozhodnutí žalovaného zrušeno. Nelze
proto dospět k jinému závěru, než že v řízení o kasační stížnosti osoba zúčastněná na řízení
podporovala žalovaného proti žalobkyni, tudíž by se měla podílet na jeho neúspěchu v podobě
náhrady nákladů řízení žalobkyně. Žalobkyně se nicméně ke kasační stížnosti nevyjádřila
ani nebyla nijak jinak v řízení o kasační stížnosti aktivní, tudíž jí nevznikly v řízení žádné náklady,
jejichž náhradu by jí případně bylo možno přiznat.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. září 2014
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu