ECLI:CZ:NSS:2014:6.AS.95.2014:13
sp. zn. 6 As 95/2014 - 13
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy a soudce zpravodaje
JUDr. Karla Šimky a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Tomáše Langáška v právní
věci žalobců: 1) J. D., 2) I. D., zastoupeni Mgr. Janou Hladíkovou, advokátkou, se sídlem 17.
listopadu 623, Pardubice, proti žalovanému: Krajský úřad Pardubického kraje, se sídlem
Komenského náměstí 125, Pardubice, týkající se žaloby proti rozhodnutí žalovaného ze dne 14.
10. 2013, č. j. 68801/2013/OŽPZ/VR, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Krajského soudu v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích ze dne 9. 4. 2014, č. j. 52 A 75/2013
- 58,
takto:
I. Kasační stížnost žalovaného se zamít á.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Odměna advokátky Mgr. Jany Hladíkové se u rčuje částkou 6365 Kč. Tato částka
bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 60 dnů od právní moci
tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Rozhodnutí krajského soudu
[1] Krajský soud v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích rozsudkem ze dne 9. 4. 2014, č. j.
52 A 75/2013 - 58, zrušil rozhodnutí žalovaného ze dne 14. 10. 2013, č. j.
68801/2013/OŽPZ/VR, a vrátil mu věc k dalšímu řízení. Tímto rozhodnutím žalovaný změnil
rozhodnutí Městského úřadu Česká Třebová ze dne 1. 8. 2013, č. j. 8605/2013/ZPR/JAR/1171-
11, a to tak, že snížil uloženou sankci na 500 Kč a ve zbytku ponechal prvostupňové rozhodnutí
beze změny.
[2] Sankce byla žalobcům uložena z důvodu, že nesplnili povinnost náhradní výsadby
2 ks lípy srdčité na pozemku p. č. 574/2 v k. ú. Skuhrov u České Třebové a obci Česká Třebová,
která jim byla uložena ke kompenzaci ekologické újmy vzniklé pokácením dřevin
podle §9 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (dále jen „zákon o ochraně
přírody a krajiny“), současně s povolením pokácení lípy srdčité na pozemku žalobců podle §8
odst. 1 téhož zákona rozhodnutím Městského úřadu Česká Třebová, odboru životního prostředí
ze dne 28. 6. 2011 pod č. j. 16889/2011/ZPR/JAR/916-4. Podle žalovaného žalobci nevyužili
možnost podat odvolání proti tomuto rozhodnutí ani nabídnutou možnost se s orgánem ochrany
přírody, který náhradní výsadbu uložil, dohodnout na změně rozhodnutí postupem podle §84
zákona o ochraně přírody a krajiny.
[3] V odůvodnění napadeného rozsudku vyšel krajský soud ze skutečnosti, že mezi účastníky
je nesporné, že rozhodným datem pro běh lhůty, ve které měli žalobci uvedenou povinnost
náhradní výsadby plnit, byl den provedení skácení dřeviny, tj. den 3. 6. 2012. Protiprávnost
jednání v podobě neprovedení náhradní výsadby ve stanovené lhůtě však nelze pouze zjišťovat
a vyvozovat z nedodržení této povinnosti, ale je nutné zohlednit i to, zda během stanovené lhůty
nebyly zjištěny nové skutečnosti, které by nasvědčovaly změně právního a skutkového stavu,
ze kterého vycházel orgán ochrany přírody při ukládání zmíněné povinnosti. Pokud tomu
tak bylo, např. že by obdržel během plynutí zmíněné lhůty návrh žadatele o povolení kácení
dřeviny na změnu rozhodnutí ukládajícího povinnost náhradní výsadby, musí s rozhodnutím
o přestupku vyčkat, jak o tomto návrhu orgán ochrany přírody rozhodne. Správní orgány obou
stupňů z těchto závěrů vycházely, ovšem přehlédly, že takovou žádost orgán ochrany přírody
obdržel, a to dne 3. 5. 2013. Žalobce ad 1) totiž zaslal orgánu ochrany přírody dopis ze dne 1. 5.
2013, v němž mimo jiné uvedl následující: „Protože jsem se ze S. odstěhoval, žádám odbor ŽP o určení
náhradního místa výsadby.“ Z tohoto podání měl orgán ochrany přírody vyvodit, že se jedná o návrh
na změnu rozhodnutí v části týkající se uložené povinnosti k náhradní výsadbě, a rozhodnout o
tomto návrhu. Protože k tomu nedošlo, jedná se o vadu řízení spočívající v podstatném porušení
ustanovení o řízení před správním orgánem, které mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí
o věci samé, když ve vztahu k objektivní stránce daného přestupku (protiprávnost jednání
žalobců) nebyl řádně zjištěn stav věci, přičemž žalovaný měl přihlédnout k existenci výše
uvedeného návrhu na změnu rozhodnutí. Žalovaný ale vycházel ze skutkového stavu věci, který
tuto zásadní skutečnost nezohlednil. Proto krajský soud napadené rozhodnutí žalovaného pro
tuto vadu zrušil a vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení.
II. Kasační stížnost stěžovatele a vyjádření žalobců k ní
[4] V kasační stížnosti podané v zákonné lhůtě žalovaný (dále jen „stěžovatel“) uplatnil
důvody podle ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Uvádí, že v dopise ze dne 29. 4. 2013 žalobce
ad 1) sdělil, že k pokácení předmětné lípy došlo dne 15. 3. 2012 a že uloženou povinnost
náhradní výsadby splnil na pozemku v k. ú. Třebohostice u Skvorce (okres Praha - východ),
který je částečně (1/2) v jeho vlastnictví, tím, že vysadil 2 ks dubu, a na pozemku v k. ú. Zlatá
(okres Praha - východ), který je rovněž částečně (1/2) v jeho vlastnictví, kde vysadil 20 ks blíže
neurčených „stromků“. V dopise ze dne 1. 5. 2013 pak žalobce a) opravil výše uvedené,
že k pokácení předmětné lípy došlo dne 3. 6. 2012, a uvedl, že se odstěhoval. Z toho je podle
stěžovatele zřejmé, že nebyla splněna povinnost oznámit den provedení kácení do 15 dnů
od jeho provedení. Tvrzení, že k pokácení lípy došlo dne 3. 6. 2012, orgán ochrany přírody
(městský úřad) nerozporoval, takže povinnosti provedení náhradní výsadby bylo nutno dostát
nejpozději do 3. 6. 2013. Městský úřad na obdržené dopisy neprodleně reagoval svým vyjádřením
ze dne 6. 5 . 2013. V tomto vyjádření upozornil na nutnost splnění povinnosti náhradní výsadby
do 3. 6. 2013. Zároveň uvedl, že lze do stejného data požádat o změnu vydaného rozhodnutí
ohledně pozemku pro náhradní výsadbu. Upozornil však, že žádost musí obsahovat informaci
o novém pozemku, na který má být náhradní výsadba určena, a také že pokud nebude náhradní
výsadba provedena, může být žalobcům uložena pokuta za nesplnění uložené povinnosti.
[5] Stěžovatel podobně jako orgán ochrany přírody neshledal v informaci podané v dopise
žalobce ad 1) ze dne 1. 5. 2013, byť formulované slovy „…žádám odbor ŽP o určení náhradního místa
výsadby“, žádost o změnu rozhodnutí, resp. podnět, na základě kterého by bylo možné rozhodnutí
změnit. Jako krok určité vstřícnosti tedy lze chápat vyjádření ze dne 6. 5. 2013, ve kterém městský
úřad vysvětlujícím způsobem přehledně shrnul známé skutečnosti týkající se pravomocně uložené
povinnosti a nastínil dvě možné varianty dalšího postupu - splnění povinnosti anebo podáni
podnětu ke změně rozhodnutí, přičemž ve věci případné změny pozemku pro náhradní výsadbu
ponechal možnost navržení tohoto pozemku. Žalobce a) na toto vyjádření reagoval již pouze
dopisem ze dne 13. 5. 2013, ve kterém však nepožádal o změnu vydaného rozhodnutí
ani nenavrhl žádný vhodný pozemek k provedení náhradní výsadby, ale pouze označil rozhodnutí
o povolení kácení za nesmyslné, úředníky městského úřadu osočil z vyhrožování pokutou
a duševní poruchy a avizoval podání žaloby. Pokud by reagoval adekvátním způsobem, mohl
navrhnout k náhradní výsadbě např. jiný vlastní pozemek (pokud takový v územním obvodu
městského úřadu má) nebo pozemek jiné osoby, která by s výsadbou souhlasila. V opačném
případě, pokud by žádný takový pozemek neměl a městský úřad chtěl podnětu ke změně
rozhodnutí vyhovět, stanovil by pozemek dle svého uvážení (např. pozemek ve vlastnictví města
Česká Třebová). Podle stěžovatele lze důvodně předpokládat, že by městský úřad neměl důvod
takovému podnětu nevyhovět, neboť přestěhování jinam i prodej pozemku jsou novými
skutečnostmi, na základě kterých lze rozhodnutí o povolení kácení v požadované části změnit.
Pokud by vsak ke změně určeného pozemku pro provedení náhradní výsadby nedošlo v úzké
součinnosti se žadatelem, bylo by s velkou pravděpodobností možno proti takovému rozhodnutí
očekávat podání odvolání a využití dalších procesních kroků žalobců. I z hlediska procesní
ekonomie si stojí stěžovatel za názorem, že zvolený postup byl v souladu se zákonem
i dostatečně vstřícný k žalobcům. Pro úplnost stěžovatel dodává, že účelem institutu náhradní
výsadby je kompenzace ekologické újmy vzniklé pokácením dřevin. Není tak rozhodující finanční
objem rozsahu náhradní výsadby, ale ekologická funkce nově vysazených dřevin. Náhradní
výsadba by měla odpovídat ekologickému významu a kvalitě dřevin, k jejichž kácení vydal orgán
ochrany přírody povolení. Jen stěží by bylo možno považovat za kompenzaci ekologické újmy
výsadbu jiné dřeviny v místě vzdáleném desítky kilometrů od místa kácení.
[6] Stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek a vrátil
věc krajskému soudu k dalšímu řízení.
[7] Žalobci se ve vyjádření ke kasační stížnosti plně ztotožnili se závěry krajského soudu.
Uvedli, že stěžovatel nezpochybňuje skutečnost, že žalobce ad 1) zaslal orgánu ochrany přírody
dne 1. 5. 2013 dopis, jehož obsah nelze než považovat za žádost o změnu rozhodnutí v části,
která se týká náhradní výsadby. O tomto návrhu byl orgán ochrany přírody povinen rozhodnout
a do té doby nebylo možné posoudit jednání žalobců z hlediska protiprávnosti.
[8] Žalobci navrhli, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[9] Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadený rozsudek
v souladu s ust. §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel
v podané kasační stížnosti, a přitom sám neshledal vady uvedené v odst. 4, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti.
[10] Spornou právní otázkou v posuzované věci je, zda lze podání žalobce a) ze dne 1. 5. 2013
považovat za žádost o změnu rozhodnutí orgánu ochrany přírody, kterým bylo žalobcům
povoleno pokácení předmětné lípy a uložena povinnost provedení náhradní výsadby.
[11] Podle §84 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně přírody a krajiny může orgán ochrany
přírody z vlastního podnětu nebo na návrh po provedeném řízení jím vydané rozhodnutí změnit,
popřípadě zrušit, dojde-li ke změně skutečností rozhodných pro vydání rozhodnutí.
[12] Nejvyšší správní soud se předně ztotožňuje se závěry krajského soudu ohledně posouzení
povahy řízení o změně vydaného rozhodnutí podle výše citovaného ustanovení ve vztahu
k odpovědnosti za přestupek upravený v §87 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně přírody a krajiny,
podle kterého se přestupku dopustí fyzická osoba, která neprovede uložení náhradní výsadby
dřevin podle §9 téhož zákona. Jestliže dojde ke změně podmínek pro splnění uložené povinnosti
náhradní výsadby, mění se spolu s tím i předpoklady vzniku protiprávního jednání
a odpovědnosti za uvedený přestupek. Pokud by žalobci požádali o určení náhradního místa
výsadby, měla by tato skutečnost zásadní vliv na posuzování jejich odpovědnosti, přestože
náhradní výsadba v určené lhůtě provedena nebyla.
[13] Ze spisu vyplynulo, že žalovaný vyvodil existenci protiprávního jednání jako objektivní
stránky zmíněného přestupku z toho, že žalobci neprovedli náhradní výsadbu ve lhůtě stanovené
rozhodnutím orgánu ochrany přírody, tj. do 1 roku od pokácení předmětné lípy. Mezi účastníky
je nesporné, že posledním dnem ke splnění této lhůty byl 3. 6. 2013, protože k pokácení
předmětné lípy došlo 3. 6. 2012. Zároveň je nesporné, že před uplynutím této lhůty obdržel orgán
ochrany přírody dvě podání žalobce ad 1), která se dané věci týkají.
[14] V prvním podání ze dne 29. 4. 2013 žalobce ad 1) oznamuje, že jemu uloženou povinnost
považuje za splněnou, neboť provedl náhradní výsadbu na jiných svých pozemcích vysázením
2 ks dubů a 20 ks „dalších stromků“. Toto podání není žádostí ani podnětem
ve smyslu §84 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně přírody. Pouze potvrzuje, že žalobci
předmětnou lípu pokáceli, ale uloženou povinnost náhradní výsadby dosud nesplnili. Nepřísluší
jim totiž, aby sami rozhodovali o povinnosti uložené orgánem ochrany přírody a libovolně měnili
její obsah.
[15] V podání ze dne 1. 5. 2013 však žalobce ad 1) výslovně požádal o určení náhradního
místa výsadby, protože se odstěhoval ze Skuhrova a splnění povinnosti mu neumožňuje
zdravotní stav. Uvedl, že náhradní výsadbu dubu na pozemku žalobce a) provedli jeho synovci
pod dozorem jeho bratra - hajného, a uzavřel, že se domnívá, že za současného stavu pro životní
prostředí udělal maximum, „i když to není podle Vašich představ.“ Je zřejmé, že se jedná o žádost
ve smyslu §84 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně přírody, přičemž tato žádost není nijak zmatená
a obsahuje jasné důvody, pro které žalobce a) o změnu uložené povinnosti žádá. Z podání
je patrno, kdo je činí, které věci se týká a co se navrhuje. Splňuje tak požadavky §37 odst. 2
správního řádu. Pokud žalovaný uvádí, že přes výslovnou formulaci žádosti o určení náhradní
místa výsadby podání žalobce ad 1) jako žádost neposoudil, tento svůj závěr nepodkládá žádnými
důvody a zdejšímu soudu nejsou z ničeho patrné možné příčiny tohoto uvažování žalovaného.
Postup vyřizování podání správními orgány je upraven zákonem, nelze jej zaměňovat za vstřícné
kroky. V rozsudku ze dne 29. 11. 2013, č. j. 5 Ans 7/2013 - 21, zdejší soud mimo jiné uvedl,
že „…v souladu s §45 odst. 2 správního řádu je správní řízení zahájeno i v případě, nemá-li žádost předepsané
náležitosti, tedy jde-li o žádost vadnou či neúplnou (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 4.
2013, č. j. 5 Ans 4/2012 – 20, publikovaný pod č. 2871/2013 Sb. NSS). V takovém případě je správní
orgán povinen pomoci žadateli nedostatky žádosti odstranit na místě nebo jej vyzvat k doplnění žádosti a stanovit
mu k tomu přiměřenou lhůtu; současně může řízení přerušit.“ Tím není vyloučena vstřícnost správního
orgánu při vyřizování žádosti (naopak - viz §4 odst. 1 správního řádu), která ovšem nesmí
zákonnému postupu odporovat, protože tehdy je pouze zdánlivá a negativně zasahuje do práv
účastníka řízení.
[16] Náležitostí rozhodnutí, kterým je žadateli uložena povinnost náhradní výsadby,
je vymezení pozemků, na nichž má být tato výsadba provedena. To vyplývá z požadavků
na určitost správního rozhodnutí i například ze znění §9 odst. 2 zákona o ochraně přírody
a krajiny, podle kterého lze náhradní výsadbu podle odstavce 1 uložit na pozemcích, které nejsou
ve vlastnictví žadatele o kácení, jen s předchozím souhlasem jejich vlastníka. Nelze však
dovozovat, že žádost o změnu uložené povinnosti provést náhradní výsadbu, která takové
vymezení pozemků neobsahuje, je nezpůsobilá řízení o změně rozhodnutí zahájit. Vždy je třeba
vycházet z jejího konkrétního obsahu. Žadateli nelze bránit, aby v návrhu určil alternativně
několik pozemků ve svém vlastnictví, na kterých je schopen náhradní výsadbu provést, případně
pozemků ve vlastnictví jiných osob spolu s doložením jejich souhlasu s provedením náhradní
výsadby, či aby ponechal na zvážení orgánu ochrany přírody, zda mu neuložit provedení náhradní
výsadby na pozemku ve vlastnictví obce, který je k tomuto účelu nejvhodnější. Je to především
orgán ochrany přírody, který disponuje informacemi i odbornými znalostmi nutnými
k zabezpečení kompenzace ekologické újmy vzniklé pokácením dřevin. Jeho úkolem je zajišťovat
ochranu přírody a krajiny a podporovat řešení směřující ke zlepšení životního prostředí.
V tomto ohledu je chvályhodné poučení orgánu ochrany přírody o možnosti uložit náhradní
výsadbu na pozemcích na území města Česká Třebová, neboť uložení sankce za neprovedení
náhradní výsadby újmu vzniklou kácením dřevin nezmírňuje, alespoň ne přímo.
Mělo by tak zůstat posledním řešením z možných.
[17] V posuzované věci bylo ovšem namístě, aby se orgán ochrany přírody vypořádal s žádostí
žalobce a) a nepožadoval po něm podání (další) žádosti. Měl se ujistit, zda žalobce ad 1) navrhuje
provést změnu uložené povinnosti, aby nově spočívala v provedení náhradní výsadby tak,
jak ji podle svého vyjádření provedl, a také zda se tato žádost týká pouze žalobce ad 1),
nebo se k ní připojuje i žalobkyně ad 2). To znamená, že bylo přinejmenším nutné vyzvat
žalobce ad 1) k doplnění žádosti a poskytnout mu k tomu dostatečnou lhůtu.
I pokud by žalobce ad 1) svoji žádost nedoplnil, pak měl orgán ochrany přírody posoudit, zda
skutečnosti uváděné v podáních žalobce ad 1) nejsou dostatečným podnětem k zahájení řízení
o změně uložené povinnosti z úřední povinnosti. Tak by tomu bylo v případě, že by uloženou
povinnost již nebylo možné splnit a původní rozhodnutí by v tomto rozsahu ztratilo významu.
Zde je nicméně potřeba dodat, že pokud by tyto skutečnosti byly způsobeny jednáním žalobců,
například prodejem pozemku, pak by tím ještě bez dalšího nebyla vyloučena jejich správněprávní
odpovědnost.
[18] Úvahy žalovaného v kasační stížnosti, zda bylo či nebylo důvodu žalovanému vyhovět,
jsou pouze hypotetického rázu a měly by nalézt uplatnění teprve v dalším řízení o změně uložené
povinnosti náhradní výsadby, nikoliv v řízení přestupkovém. Nicméně je třeba zásadně
odmítnout názor, podle kterého by zásada procesní ekonomie odůvodňovala nevydání
rozhodnutí, lze-li se domnívat, že by se proti němu jeho adresát bránil podáním odvolání
či jinými procesními prostředky. Takový postup je zaručeným právem účastníka řízení a správní
orgány musí zejména dbát na to, aby jejich rozhodnutí obstála i proti námitkám účastníků řízení.
Jakýkoliv jiný přístup by byl rezignací na výkon veřejné správy a ochranu veřejného zájmu,
zde životního prostředí, která je mnohdy prováděna na úkor zájmů jiných, soukromých.
IV. Závěr a náklady řízení
[19] Ze všeho výše uvedeného vyplývá, že napadený rozsudek není nezákonný z důvodů
namítaných v kasační stížnosti. Krajský soud totiž správně posoudil jako vadu řízení před
správním orgánem postup orgánu ochrany přírody, který rozhodl o přestupku žalobců,
aniž se vypořádal s podáním žalobce a) ze dne 1. 5. 2013. Proto Nejvyšší správní soud kasační
stížnost jako nedůvodnou zamítl podle §110 odst. 1 s. ř. s.
[20] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 1 věta první ve spojení
s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Nejvyšší správní soud žádnému z účastníků náhradu nákladů
nepřiznal, protože stěžovatel v řízení úspěch neměl a žalobcům žádné náklady s tímto řízením
nevznikly.
[21] Krajský soud ustanovil žalobcům zástupcem advokáta a podle ust. §35 odst. 8 s. ř. s.
zástupce ustanovený v řízení před krajským soudem, je-li jím advokát, zastupuje navrhovatele
i v řízení o kasační stížnosti. Podle ust. §35 odst. 8 s. ř. s. pak v takovém případě platí odměnu
advokáta včetně hotových výdajů stát. Podle ust. §7, §9 odst. 4 písm. d), §11 odst. 1 písm. d)
vyhlášky č. 177/1996 Sb., ve znění pozdějších předpisů, má advokát nárok na odměnu za jeden
úkon právní služby (písemné podání ve věci samé). Podle §12 odst. 4 advokátního tarifu, jde-
li o společné úkony při zastupování nebo obhajobě dvou nebo více osob, náleží advokátovi za
každou takto zastupovanou nebo obhajovanou osobu mimosmluvní odměna snížená o 20 %, to
znamená v posuzované věci celkem 2 x 80 % z 3100 Kč, tj. 4960 Kč. Podle ust. §13 odst. 1
citované vyhlášky přísluší advokátovi také náhrada hotových výdajů za jeden společný úkon
právní služby ve výši 1 x 300 Kč. Protože je ustanovená zástupkyně plátkyní DPH, přísluší
jí rovněž náhrada DPH, kterou je povinna odvést podle zvláštního právního předpisu (zákona
č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, tj. ve výši 1105 Kč (21 % z 5260 Kč). Celková částka
odměny tedy činí 6365 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. června 2014
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu