ECLI:CZ:NSS:2014:6.AZS.21.2014:32
sp. zn. 6 Azs 21/2014 - 32
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy
a soudce zpravodaje JUDr. Tomáše Langáška a soudce JUDr. Karla Šimky v právní věci
žalobkyně: L. T. L., zastoupená Mgr. Bc. Michaelem Kisem, advokátem, se sídlem v Chomutově,
Kostnická 2916/16, proti žalované: Policie ČR, Krajské ředitelství policie
Královehradeckého kraje, odbor cizinecké policie, oddělení pobytových agend Hradec Králové,
se sídlem v Trutnově, Horská 78, týkající se řízení o žalobě na ochranu před nezákonným
zásahem, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Hradci
Králové ze dne 9. ledna 2014, č. j. 30 A 90/2013 - 27,
takto:
I. Kasační stížnost žalobkyně se z amít á .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
Vymezení případu
[1] Žalobkyně je státní příslušnicí Vietnamské socialistické republiky. V České republice
pobývala na základě víza k pobytu nad 90 dnů za účelem podnikání s platností od 17. srpna 2005
do 30. dubna 2006; platnost byla následně prodloužena do 30. dubna 2008.
[2] Dne 20. března 2008 podala žalobkyně žádost o prodloužení víza k pobytu nad 90 dnů
za účelem podnikání. Oblastní ředitelství služby cizinecké policie Praha, Inspektorát cizinecké
policie Praha zamítlo žádost žalobkyně rozhodnutím ze dne 13. října 2008
č. j. CPPH-015507/Cl-2008-60. Odvolání žalobkyně proti tomuto rozhodnutí zamítlo Ředitelství
služby cizinecké policie, Služba cizinecké policie Praha rozhodnutím ze dne 3. března 2009
č. j. CPR-17251-1/ČJ-2008-9 CPR-C249.
[3] Žalobkyně se následně s žalobou obrátila na Městský soud v Praze. V mezidobí pobývala
na území České republiky na základě dlouhodobého víza za účelem strpění pobytu
s dobou platnosti od 4. června 2009 do 3. června 2010 a od 4. června 2010
do 3. června 2011. Poté Ministerstvo vnitra stěžovatelce udělilo výjezdní příkaz č. GA0174644
s platností od 6. června 2011 do 4. srpna 2011. Následně rozhodl Městský soud o žalobě
stěžovatelky rozsudkem č. j. 10 Ca 104/2009-112 ze dne 13. prosince 2011, kterým napadená
rozhodnutí zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení.
[4] Dne 21. července 2011 podala žalobkyně žádost o povolení k dlouhodobému pobytu
za účelem sloučení rodiny.
[5] Dne 3. července 2012 vzala žalobkyně zpět žádost ze dne 20. března 2008 o prodloužení
víza k pobytu nad 90 dnů za účelem podnikání. Žalobkyně zároveň uvedla, že trvá na žádosti
ze dne 21. července 2011 o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem sloučení rodiny.
Dne 14. ledna 2013 vydalo Ministerstvo vnitra usnesení č. j. OAM-12855/4/DP-2012,
kterým řízení o žádosti ze dne 20. března 2008 o prodloužení víza k pobytu nad 90 dnů
za účelem podnikání zastavilo.
[6] Řízení o žádosti ze dne 21. července 2011 o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem
sloučení rodiny zastavilo Ministerstvo vnitra, Odbor azylové a migrační politiky usnesením
ze dne 17. ledna 2013 č. j. OAM-54483/12/DP-11 s odůvodněním, že žalobkyně v době podání
žádosti nedisponovala platným pobytovým oprávněním. Proti tomuto rozhodnutí podala
žalobkyně odvolání. Odvolací orgán o odvolání žalobkyně do dne 15. října 2013 nerozhodl.
[7] Dne 15. října 2013 se žalobkyně dostavila na pracoviště Ministerstva vnitra, odbor azylové
a migrační politiky v Trutnově. Během své návštěvy nepředložila platné vízum či povolení
k pobytu. S ohledem na tuto skutečnost Policie ČR, Krajské ředitelství policie
Královehradeckého kraje, odbor cizinecké policie, oddělení pobytových agend Hradec Králové,
se sídlem v Trutnově (dále jen „žalovaná“) udělila žalobkyni výjezdní příkaz č. GA0312202
dle §50 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců n a území České republiky a o změně
některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“) na dobu
60 dnů, tj. od 15. října 2013 do 13. prosince 2013.
[8] Proti výjezdnímu příkazu s platností od 15. října 2013 do 13. prosince 2013 (dále
jen „napadený výjezdní příkaz“) se žalobkyně bránila žalobou proti nezákonnému zásahu
podanou u Krajského soudu v Hradci Králové (dále jen „krajský soud“). Žalobkyně se domáhala,
aby krajský soud žalované zakázal „nutit žalobkyni opustit území České republiky“
do pravomocného skončení řízení o její žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem
sloučení rodiny s odůvodněním, že výjezdní příkaz zasahuje do soukromého a rodinného života
žalobkyně.
[9] O žalobě rozhodl krajský soud rozsudkem č. j. 30 A 90/2013-27 ze dne 9. ledna 2014 tak,
že ji zamítl. V odůvodnění svého rozsudku krajský soud uvedl, že udělení výjezdního příkazu je
nutno s ohledem na znění §50 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České
republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“) chápat tak,
že příslušnému orgánu je udělení výjezdního příkazu uloženo jako povinnost vždy, dojde-li
k zákonem předvídané skutečnosti. Proto je pro posuzovanou věc rozhodná otázka, zda byly
pro udělení výjezdního příkazu žalobkyni splněny zákonné předpoklady. Krajský soud dospěl
k závěru, že ze skutečností, které v řízení před krajským soudem a v předcházejícím řízení
vyplynuly, je zřejmé (a žalobkyně ani netvrdí, že by tomu bylo jinak), že v den vydání výjezdního
příkazu žalobkyně nedisponovala platným vízem ani žádným jiným povolením k pobytu.
Ne každá žádost o prodloužení víza k dlouhodobému pobytu dle zákona o pobytu cizinců
automaticky zakládá možnost legálního setrvání na území; žalobkyně žádné takové skutečnosti
v řízení neuvedla a ani ze spisového materiálu nevyplývalo, že by žádala o vydání osvědčení
či oprávnění k pobytu. Žalobkyně podala žádost v době platnosti předchozího výjezdního
příkazu platného od 6. června do 4. srpna 2011; výjezdní příkaz však (pouze) opravňuje cizince
k pobytu na území poté, co mu zaniklo právo setrvání na území České republiky za účelem
přípravy jeho vycestování z území.
[10] Dne 28. ledna 2014 rozhodla Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců
rozhodnutím č. j. MV-3640-3/SO-2014 na základě žádosti žalobkyně tak, že se žalobkyni uděluje
dlouhodobé vízum k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území s dobou platnosti
na 6 měsíců. Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců přihlédla ke skutečnosti,
že manžel žadatelky a taktéž jejich pětiměsíční dcera mají povolen trvalý pobyt na území České
republiky; z uvedeného vyplývá, že neudělení dlouhodobého víza žadatelce by bylo
nepřiměřeným zásahem do jejího soukromého a rodinného života. V odůvodnění předmětného
rozhodnutí Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců rovněž uvedla, že žadatelka může
v další fázi pobytu na území České republiky využít možnosti §42a odst. 6 zákona o pobytu
cizinců, dle kterého v průběhu svého pobytu může podat žádost o povolení k dlouhodobému
pobytu za účelem společného soužití rodiny.
II.
Kasační stížnost a průběh řízení o ní
[11] Proti rozsudku krajského soudu č. j. 30 A 90/2013 - 27 ze dne 9. ledna 2014 (dále
jen „napadený rozsudek“) podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) včasnou kasační stížnost,
v níž navrhovala jeho zrušení z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) a b) zákona č. 150/2002 Sb.,
soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
[12] Stěžovatelka konkrétně namítala, že krajský soud nedostatečně vyhodnotil námitku,
že nezákonnost zásahu spočívá v porušení práva na rodinný život stěžovatelky. Stěžovatelka je
matkou nezletilé dcery a je provdána za příslušníka Vietnamské socialistické republiky, jenž je
otcem dcery stěžovatelky. Manžel i dcera stěžovatelky disponují povolením k trvalému pobytu
na území České republiky. Vydáním výjezdního příkazu proto žalovaná porušila ústavně
garantované právo stěžovatelky na rodinný život. Stěžovatelka dále namítala, že soud nesprávně
zhodnotil otázku, zda byl pobyt stěžovatelky na území České republiky neoprávněný a výjezdní
příkaz byl tedy vystaven v souladu se zákonem. Krajskému soudu měla být konkrétně známa
skutečnost, že stěžovatelka žádost ze dne 21. července 2011 podala v době, kdy na území České
republiky pobývala oprávněně, a to na základě §47 odst. 2 zákona o pobytu cizinců.
[13] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že se ztotožňuje s napadeným
rozsudkem a zopakoval argumentaci uvedenou v jeho odůvodnění. Shrnul dosavadní průběh
řízení a uvedl, že v době vydání výjezdního příkazu stěžovatelka na území nepobývala na základě
víza ani jiného platného pobytového oprávnění a nesvědčila jí ani tzv. fikce pobytu; pobývala
zde tedy neoprávněně a výjezdní příkaz byl vydán v souladu se zákonem.
III.
Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[14] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 2 a 3 s. ř. s.,
byv přitom vázán rozsahem a důvody, které stěžovatelka uplatnila ve své kasační stížnosti.
Neshledal přitom vady podle §109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti. Po přezkoumání kasační stížnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že není
důvodná.
[15] Výjezdní příkaz je podle §50 zákona o pobytu cizinců „doklad, který z moci úřední uděluje
a) policie po zrušení nebo uplynutí platnosti krátkodobého víza, po ukončení přechodného pobytu na území nebo
v tranzitním prostoru mezinárodního letiště, k němuž se vízum nevyžaduje, nebo při správním vyhoštění,
b) ministerstvo po zrušení nebo uplynutí platnosti dlouhodobého víza, po zamítnutí žádosti o povolení
k dlouhodobému nebo trvalému pobytu, pokud uplynula platnost víza, po zrušení nebo zániku platnosti povolení
k dlouhodobému pobytu nebo povolení k trvalému pobytu, po zrušení přechodného pobytu občanu Evropské unie
b), po ukončení přechodného pobytu rodinného příslušníka občana Evropské unie nebo po ukončení poskytování
ochrany na území podle zvláštního právního předpisu.“ Dle §50 odst. 3 zákona o pobytu cizinců výjezdní
příkaz opravňuje cizince k přechodnému pobytu na území po dobu, která je nezbytná
k provedení neodkladných úkonů a k vycestování z území. Doba přechodného pobytu cizince
na výjezdní příkaz nesmí být delší než 60 dnů. Výjezdní příkaz má tvar štítku, který oprávněný
orgán zpravidla vyznačí do cestovního dokladu.
[16] K povaze výjezdního příkazu se Nejvyšší správní soud vyjádřil v rozsudku
č. j. 3 Azs 16/2005 - 34 ze dne 15. prosince 2005. V tomto rozhodnutí Nejvyšší správní soud
z dikce §50 zákona o pobytu cizinců dovodil, že oprávněné orgány jsou povinny udělit výjezdní
příkaz z moci úřední vždy, když nastane zákonem předvídaná skutečnost. „Policii, resp. ministerstvu
zahraničních věcí se zde neukládá rozhodnout, zda výjezdní příkaz udělí, či nikoli, jinými slovy neukládá
se mu posoudit, zda jsou v tom kterém případě dány podmínky pro jeho udělení, či nikoli,
a podle toho rozhodnout, nýbrž ukládá se mu tento příkaz udělit vždy, když nastane zákonem předvídaná
skutečnost.“ (srov. též rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 5 As 81/2013 - 19
ze dne 17. ledna 2014).
[17] Z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu tedy vyplývá, že výjezdní příkaz
jako administrativní opatření se udělí vždy při existenci skutečností předvídaných §50 odst. 1
zákona o pobytu cizinců. Dané ustanovení příslušným orgánům neposkytuje prostor k úvahám
o vlivu daného opatření na rodinný a soukromý život cizince. Výjezdní příkaz je udělován
jako důsledek skutečností spočívajících zpravidla v uplynutí platnosti „řádného“ pobytového
titulu na území České republiky, resp. ukončení či neprodloužení jeho trvání. Prostor
pro zohlednění vlivu na soukromý a rodinný život cizince proto zákon o pobytu cizinců
poskytuje především ve fázi vydání rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s. o předcházejícím „řádném“
pobytovém titulu, tj. ve fázi, která předchází vydání výjezdního příkazu (srov. §42a zákona
o pobytu cizinců; k této situaci se ostatně vztahuje rovněž stěžovatelkou citovaný rozsudek
Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 142/2011 - 62 ze dne 12. ledna 2012). Zohlednění
soukromého či rodinného života cizince následně zákon o pobytu cizinců přikazuje též ve fázi,
kdy již cizinec na území České republiky nedisponuje žádným pobytovým oprávněním a má být
z tohoto důvodu z území České republiky rozhodnutím nuceně vyhoštěn a jeho vstup na území
členských států Evropské unie po určitou dobu zakázán (srov. §119a odst. 2 zákona o pobytu
cizinců). Výjezdní příkaz naopak jako doklad, resp. administrativní opatření cizince naopak
opravňuje k přechodnému pobytu na území, avšak jen po krátkou dobu, která je nezbytná
k provedení neodkladných úkonů a k vycestování z území.
[18] V nyní projednávaném případě proto krajský soud nepochybil, jestliže při hodnocení
zákonnosti vydání napadeného výjezdního příkazu posuzoval toliko otázku naplnění zákonných
předpokladů obsažených v §50 zákona o pobytu cizinců a vydání výjezdního příkazu nepodrobil
přezkumu z hlediska možného vlivu na soukromý a rodinný život stěžovatelky. Z povahy věci
pro takovou úvahu při vydání výjezdního příkazu není dán prostor.
[19] Druhá kasační námitka stěžovatelky spočívala v tvrzení, že v době udělení výjezdního
příkazu stěžovatelka pobývala na území České republiky oprávněně na základě §47 odst. 2
zákona o pobytu cizinců a nedošlo tak k naplnění podmínek pro vydání výjezdního příkazu
na základě §50 zákona o pobytu cizinců.
[20] Nejvyšší správní soud konstantně judikuje, že správní soudnictví není založeno na zásadě
vyšetřovací. Soud proto není povinen ani oprávněn sám vyhledávat možné nezákonnosti
napadeného aktu. Od žalobce, který vymezuje hranice soudního přezkumu, se naopak oprávněně
žádá procesní zodpovědnost (srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 20. prosince 2005 č. j. 2 Azs 92/2005 - 58, publ. pod č. 835/1996 Sb. NSS). Je-li žalobní
bod způsobilý k projednání, soud jej posoudí v té míře obecnosti, v níž byl formulován. Míra
podrobnosti žalobních bodů do značné míry určuje i to, jaké právní ochrany se žalobci u soudu
dostane. Čím je žalobní bod - byť i vyhovující - obecnější, tím obecněji k němu může správní
soud přistoupit a posuzovat jej. Není namístě, aby soud za žalobce spekulativně domýšlel další
argumenty či vybíral z reality skutečnosti, které žalobu podporují. Takovým postupem by přestal
být nestranným rozhodčím sporu, ale přebíral by funkci žalobcova advokáta (tamtéž).
[21] Dle §47 odst. 1 zákona o pobytu cizinců žádost o povolení k dlouhodobému pobytu je
cizinec povinen podat nejdříve 90 a nejpozději 14 dnů před uplynutím platnosti víza k pobytu
nad 90 dnů. Dle §47 odst. 2 zákona o pobytu cizinců pokud doba platnosti víza k pobytu
nad 90 dnů uplyne před rozhodnutím žádosti o povolení dlouhodobého pobytu, ačkoliv žádost
byla podána ve lhůtě podle odstavce 1, považuje se vízum za platné do doby nabytí právní moci
rozhodnutí o podané žádosti.
[22] Pokud jde o námitku aplikace §47 odst. 2 zákona o pobytu cizinců, Nejvyšší správní soud
z vyžádaného spisu krajského soudu sp. zn. 30 A 90/2013 zjistil, že stěžovatelka žalobní námitku
existence fikce platnosti víza dle §47 odst. 2 zákona o pobytu cizinců v řízení před krajským
soudem vůbec neuplatnila a ostatně neuvedla ani žádný zákonný důvod či skutková tvrzení,
které by aplikaci daného ustanovení odůvodňovaly. Svoji žalobu naopak založila na argumentaci
spočívající výhradně v tvrzení o porušení jejího práva na soukromý a rodinný život. V závěru
žaloby stěžovatelka pouze obecně zdůraznila, že řízení o její žádosti o prodloužení povolení
k dlouhodobému pobytu se vede již několik let, přičemž o jejím odvolání ze dne 11. ledna 2013
příslušné orgány nerozhodly ani po roce.
[23] Krajský soud proto v rozsahu, jak jej stěžovatelka vymezila v žalobě, posoudil,
zda existovaly skutečnosti předvídané §50 zákona o pobytu cizinců. Dospěl k závěru,
že posledním titulem k pobytu stěžovatelky na území byl výjezdní příkaz platný
od 6. června do 4. srpna 2011; v době platnosti tohoto příkazu (21. července 2011) stěžovatelka
podala (novou) žádost o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem sloučení rodiny.
Za takové situace však dle krajského soudu nedochází k fikci prodloužení platnosti pobytového
víza dle §47 odst. 2 zákona o pobytu cizinců, neboť výjezdní příkaz není ani vízem,
ani pobytovým oprávněním. Naopak je pouze dokladem, který cizince opravňuje pobývat
po určitou dobu na území za účelem provedení neodkladných úkonů a vycestování. Dle názoru
krajského soudu proto ke dni vydání výjezdního příkazu (15. října 2013) žalobkyně nedisponovala
platným vízem ani žádným jiným povolením k pobytu na území České republiky. Žalovaný proto
výjezdní příkaz vydal v souladu s podmínkami stanovenými §50 odst. 1 zákona o pobytu cizinců.
[24] Až v kasační stížnosti stěžovatelka tvrdila, že oprávněnost svého pobytu na území České
republiky ke dni vydání napadeného výjezdního příkazu odvozuje s odkazem na §47 odst. 2
zákona o pobytu cizinců od probíhajícího řízení o žádosti ze dne 20. března 2008 o prodloužení
víza k pobytu nad 90 dnů za účelem podnikání (a souběžně podané žádosti ze dne
21. července 2011). Z dostupné spisové dokumentace Nejvyšší správní soud zjistil,
že svoji žádost ze dne 20. března 2008 stěžovatelka dne 3. července 2012 vzala zpět. Ministerstvo
vnitra usnesením č. j. OAM-12855/4/DP-2012 ze dne 14. ledna 2013 řízení zastavilo,
čímž rozhodlo o podané žádosti. Tvrzení stěžovatelky o oprávněnosti pobytu na území České
republiky v době vydání výjezdního příkazu dne 15. října 2013 s odkazem na §47 odst. 2 zákona
o pobytu cizinců proto neobstojí, byť v rozhodné době paralelně probíhalo řízení o žádosti
stěžovatelky ze dne 21. července 2011.
[25] Nejvyšší správní soud s ohledem na shora uvedené dospěl k závěru, že žalovaná vydala
výjezdní příkaz v souladu s §50 zákona o pobytu cizinců, neboť ke dni vydání výjezdního
příkazu stěžovatelka nedisponovala žádným pobytovým oprávněním. Přestože krajský soud,
pokud jde o konec doby oprávněného pobytu stěžovatelky na území České republiky, dospěl
v napadeném rozsudku závěrům odlišným od závěrů Nejvyššího správního soudu, nemají daná
dílčí zjištění vliv na závěr o neoprávněnosti pobytu stěžovatelky na území ke dni vydání
výjezdního příkazu. Rušení napadeného rozsudku v takovém případě by odporovalo zásadě
procesní ekonomie. Ostatně ani sama stěžovatelka se v minulosti žalobou proti nečinnosti
(analogicky srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. května 2010
č. j. 2 Ans 1/2009 - 71) nedomáhala vydání osvědčení s odkazem na fikci platnosti jejího pobytu
na základě §47 odst. 2 zákona o pobytu cizinců a taktéž nebrojila ani proti udělení výjezdního
příkazu platného v období od 6. června 2011 do 4. srpna 2011.
[26] Nejvyšší správní soud tedy kasační stížnost proti rozsudku krajského soudu podle §110
odst. 1 větou druhou s. ř. s. shledal nedůvodnou a zamítl ji.
IV.
Náklady řízení
[27] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 větu první ve spojení s §120 s. ř. s.
Stěžovatelka v řízení úspěch neměla, proto jí nevzniklo právo na náhradu nákladů řízení.
Žalované žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti s tímto řízením nevznikly,
proto jí nebyla žádná náhrada přiznána.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. dubna 2014
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu