ECLI:CZ:NSS:2014:7.ANS.10.2013:48
sp. zn. 7 Ans 10/2013 - 48
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci žalobce: ADMIRAL GLOBAL
BETTING, a. s., se sídlem Komořany 146, Rousínov, zastoupený Mgr. Hanou Zahálkovou,
advokátkou se sídlem Příkop 4, Brno, proti žalovanému: Městský úřad Písek se sídlem Velké
náměstí 114/3, Písek, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Českých
Budějovicích ze dne 19. 6. 2013, č. j. 10 Af 332/2011 – 107,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Krajský soud v Českých Budějovicích rozsudkem ze dne 19. 6. 2013, č. j. 10 Af 332/2011 - 107,
zamítl žalobu na ochranu proti nečinnosti Městského úřadu Písek (dále jen „městský úřad“),
kterou se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhal vydání platebního výměru na místní poplatek
za provozování hracího přístroje nebo jiného technického herního zařízení (dále jen „místní poplatek“)
podle jeho žádosti ze dne 15. 3. 2011. Krajský soud v odůvodnění rozsudku uvedl, že vydání platebního
výměru brání pravomocné rozhodnutí ve věci poplatku právě za období, kterého se týká podání
stěžovatele ze dne 15. 3. 2011. Oba účastníci v prvoinstančním řízení vycházeli z názoru, že tu je
konkludentní rozhodnutí o místním poplatku a že bylo rozhodováno procesně stanoveným postupem.
Nemůže jít k tíži městského úřadu, že stěžovatel nevyužil možnost obrany a nepodal žalobu proti proti
rozhodnutí Krajského úřadu Jihočeského kraje (dále jen „krajský úřad“) ze dne 1. 9. 2011. Nevyužití
možnosti napadnout citované rozhodnutí žalobou nelze obcházet podáním žaloby na ochranu proti
nečinnosti správního orgánu. V tomto řízení se nelze zabývat věcnou správností rozhodování
městského úřadu a krajského úřadu o místním poplatku. Na závěr krajský soud uvedl, že pro věc je
rozhodné, že o místním poplatku bylo vydáno rozhodnutí, které je v právní moci a rozhodování
o předmětném poplatku v obou instancích svědčí o tom, že tu nečinnost správního orgánu ve smyslu
ust. §79 odst. 1 s. ř. s. není.
Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost, ve které namítal,
že krajský soud otázku nečinnosti posoudil nesprávně. Krajský soud nemůže na jedné straně tvrdit,
že podle sdělení městského úřadu ze dne 22. 5. 2013 platební výměr na základě sdělení stěžovatele
ze dne 15. 3. 2011 vydán nebyl a s jeho vydáním není uvažováno, a na straně druhé tvrdit, že není
ve věci rozhodování o místním poplatku nečinný. Stěžovatel se jednoznačně domáhal vydání
platebního výměru a skutečnost, že městský úřad nevydal platební výměr, znamená jeho nečinnost.
Dále rozvedl důvody, na základě kterých je přesvědčen, že platební výměr měl a má být vydán.
Především dne 15. 3. 2011 podrobně městskému úřadu vysvětlil, proč se na něj nevztahuje poplatková
povinnost za provozování jiných technických zařízení. Pokud měl městský úřad odchylný názor a tvrdil,
že je stěžovatel v nějakém rozsahu dotčen obecně závaznou vyhláškou města Písek č. 1/2011 (dále jen
„vyhláška č. 1/2011“), byl důvod, aby zahájil postup k odstranění pochybností a v nalézacím řízení mu
stanovil místní poplatek platebním výměrem s náležitým odůvodněním ve smyslu ust. §140 odst. 1
a §147 odst. 2 zákona č. 280/2009 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „daňový řád“). Městský
úřad má za to, že se v případě stěžovatele má postupovat podle zákona č. 565/1990 Sb., ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o místních poplatcích“), který umožňuje vydat platební výměr
pouze v případě nezaplacení místního poplatku. Ovšem z hlediska dalšího vystavování platebního
výměru zákon o místních poplatcích mlčí, a proto stěžovatelem navrhovaný postup neumožňuje.
Naopak, stěžovatel zastává názor, že zákon o místních poplatcích jím požadovaný postup nezakazuje,
a proto se podle ust. §4 daňového řádu na záležitosti neupravené zákonem o místních poplatcích
použije daňový řád. V souladu s principy právní jistoty a předvídatelnosti právní regulace, z nichž plyne
zákaz analogie v neprospěch daňového subjektu, a v souladu se zásadou, že v případě, že veřejnoprávní
předpis umožňuje z důvodu své nejasnosti, nesrozumitelnost či nepřesnosti nebo „mezery v zákoně“
vícero rovnocenně přesvědčivých výkladů, je nutno použít takový z nich, který je vůči daňovému
subjektu mírnější. Je totiž věcí státu, aby formuloval své daňové zákony natolik jednoznačně,
srozumitelně, přesně a úplně, aby minimalizoval výkladové nejasnosti. V opačném případě by se jednalo
o libovůli zákonodárce. Pro podporu svých tvrzení stěžovatel odkázal na rozsudky Krajského soudu
v Českých Budějovicích ze dne 31. 8. 2011, č. j. 10 A 49/2011 – 29 a Nejvyššího správního soudu
ze dne 17. 1. 2012, č. j. 2 Afs 76/2011 – 62 a ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44. S ohledem
na výše uvedené stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil
a městskému úřadu uložil povinnost do 30 dnů ode dne doručení rozsudku vydat platební výměr
na místní poplatek.
Městský úřad ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že mu jako správci místního poplatku bylo
v souladu s vyhláškou č. 1/2011 doručeno ohlášení stěžovatele ze dne 15. 3. 2011, ve kterém byl
přehled jím provozovaných zařízení na území města Písku, jejichž provoz byl povolen ministerstvem
financí podle ust. §50 odst. 3 zákona č. 202/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o loteriích“). V tomto ohlášení však stěžovatel zároveň uvedl, že podle jeho názoru koncová zařízení
místnímu poplatku nepodléhají, a poukázal na to, že novela zákona o místních poplatcích není
v souladu s ústavními principy právního řádu České republiky, a z tohoto titulu nemůže být v souladu
s Ústavou České republiky ani vyhláška č. 1/2011. I přes uvedené výhrady stěžovatel místní poplatek
za období od 1. 3. 2011 do 31. 3. 2011 zaplatil ve výši, která byla v souladu s částkou uvedenou v jeho
ohlášení. Současně pak podal odvolání proti konkludentnímu vyměření místního poplatku. Vzhledem
k tomu, že k takovému vyměření nedošlo, městský úřad odvolání zamítl. Městský úřad je při správě
místního poplatku jako správce poplatku povinen postupovat podle daňového řádu, avšak pouze tehdy,
nestanoví-li zákon o místních poplatcích jinak. Zákon o místních poplatcích obsahuje ve vztahu
k daňovému řádu speciální ustanovení týkající se vyměřování místních poplatků (§11 zákona
o místních poplatcích). Podle daňového řádu lhůta pro vyměření poplatku činí tři roky. Lhůta
pro stanovení daně počne běžet dnem, v němž se stala daň splatnou, aniž by zde byla současně
povinnost podat řádné daňové tvrzení (§148 daňového řádu). V souladu s ust. §148 odst. 5 daňového
řádu lhůta pro stanovení daně končí nejpozději uplynutím 10 let od jejího počátku podle odst. 1.
S ohledem na výše uvedené je městský úřad přesvědčen, že z jeho strany v žádném případě k nečinnosti
nedošlo. Na závěr poukázal na nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/12, jímž
pominula právní nejistota stěžovatele ohledně povinnosti platit místní poplatek, a není tedy nutné
platební výměr na místní poplatek vydat. S ohledem na výše uvedené navrhl městský úřad, aby kasační
stížnost byla jako nedůvodná zamítnuta.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom sám neshledal
vady uvedené v odst. 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Podle obsahu správního spisu stěžovatel ohlášením ze dne 15. 3. 2011 sdělil městskému úřadu
přehled jím provozovaných zařízení na území města Písek, jejichž provoz byl povolen ministerstvem
financí podle ust. §50 odst. 3 zákona o loteriích. V tomto ohlášení vyjádřil názor, že jeho zařízení
místnímu poplatku nemají podléhat, a pokud má městský úřad odchylný názor, je důvod, aby zahájil
postup k odstranění pochybností a v nalézacím řízení mu stanovil místní poplatek rozhodnutím
s náležitým odůvodněním ve smyslu ust. §140 odst. 1 a §147 odst. 2 daňového řádu. Současně sdělil,
že místní poplatek za období od 1. 3. do 31. 3. 2011 uhradí ve lhůtě splatnosti. Následně dne 5. 4. 2011
podal stěžovatel odvolání proti konkludentnímu vyměření místního poplatku, jelikož městský úřad mu
nesdělil výsledek vyměření místního poplatku, ačkoliv o to výslovně žádal. Městský úřad vydal
dne 5. 5. 2011 rozhodnutí, kterým rozhodl tak, že se odvolání proti konkludentnímu vyměření místního
poplatku zamítá s odůvodněním, že je nepřípustné, protože není splněna jedna z podmínek odvolání,
tedy existence nepravomocného rozhodnutí správce daně. Platební výměr vydán nebyl, jelikož
při dobrovolném zaplacení místního poplatku městský úřad v souladu s ust. §11 zákona o místních
poplatcích nedisponoval pravomocí k jeho vydání. Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel odvolání
ke krajskému úřadu. Kromě odvolání podal krajskému úřadu také podnět na ochranu před nečinnosti
městského úřadu podle ust. §38 daňového řádu, kterým se domáhal zjednání nápravy spočívající
ve vyměření místního poplatku, resp. vydání platebního výměru. Krajský úřad neshledal podnět
důvodným, a proto jej rozhodnutím ze dne 29. 8. 2011, které nabylo právní moci 1. 9. 2011, odložil.
Uvedl, že vyměřit místní poplatek lze pouze v případě, kdy poplatník nesplní svou platební povinnost.
Protože však stěžovatel svou poplatkovou povinnost splnil, není možné požadovaný platební výměr
vydat. Následně krajský úřad rozhodl i o stěžovatelově odvolání rozhodnutím ze dne 1. 9. 2011,
které nabylo právní moci 5. 9. 2011. Odvolání zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil s obdobnou
argumentací, jako v případě rozhodnutí ze dne 29. 8. 2011.
Podle ust. §79 s. ř. s. ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný
pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může
se žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo
osvědčení. To neplatí, spojuje-li zvláštní zákon s nečinností správního orgánu fikci, že bylo vydáno
rozhodnutí o určitém obsahu nebo jiný právní důsledek. Žalovaným je správní orgán, který podle
žalobního tvrzení má povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení.
Stěžovatel namítal, že krajský soud nesprávně posoudil otázku nečinnosti městského úřadu,
protože podle jeho názoru má povinnost vyměřit místní poplatek stěžovateli, a to neučinil. Institut
žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu zakotvený v ust. §79 a násl. s. ř. s. byl zaveden
soudním řádem správním z toho důvodu, že „platná právní úprava správního soudnictví citelně postrádala
možnost fyzických a právnických osob dovolat se soudní ochrany v případech, kdy ve správním řízení dochází k průtahům
a správní orgán neplní povinnost v zákonem stanovených lhůtách vydat rozhodnutí“ (viz důvodová zpráva k zákonu
č. 150/2002 Sb., o soudním řádu správním. Zvláštní část. §78 - §80). Jak se již Nejvyšší správní soud
vyjádřil v rozsudku ze dne 30. 6. 2009, č. j. 4 Ans 3/2009 – 76, „citované ustanovení poskytuje ochranu nikoli
proti veškeré nečinnosti správního orgánu (správní orgán je nečinný, nekoná-li, ač mu to zákon ukládá), ale pouze proti
formám nečinnosti, které zejména mají závažný dopad na práva účastníků. Těmito kvalifikovanými typy nečinnosti je
jednak nevydání rozhodnutí ve věci samé, jednak nevydání osvědčení. Žalobou na ochranu proti nečinnosti správního
orgánu se tak žalobce může domáhat pouze toho, aby soud žalovanému správnímu orgánu uložil povinnost vydat
rozhodnutí (osvědčení) v žalobou vymezené věci. Úspěšně lze tedy nečinnostní žalobu uplatnit toliko tehdy, nebylo-li
rozhodnutí, které žalobce požaduje a k jehož vydání je žalovaný povinen, dosud vydáno.“ Navíc v souladu
s judikaturou Nejvyššího správního soudu krajský soud „není v žádném případě oprávněn správní orgán
zavázat k vydání rozhodnutí určitého obsahu, tj. k tomu, jak konkrétně má být činný“ (viz rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 30. 9. 2004, č. j. 7 Afs 33/2003 – 80).
Městský úřad ve věci vyměření místního poplatku vydal dne 5. 5. 2011 rozhodnutí,
kterým rozhodl o odvolání stěžovatele proti konkludentnímu vyměření místního poplatku a následně
také krajský úřad rozhodl o podaném odvolání proti tomuto rozhodnutí. Lze se tedy ztotožnit
s názorem krajského soudu, že městský úřad a krajský úřad vydaly rozhodnutí, kterými pravomocně
rozhodly ve věci vyměření místního poplatku. Pokud byl i přes uvedená rozhodnutí správních orgánů
stěžovatel přesvědčen, že měl být v jeho věci vydán platební výměr, měl podat žalobu proti rozhodnutí
krajského úřadu jako odvolacího orgánu ve věci vyměření místního poplatku. Žaloba na ochranu proti
nečinnosti je ve vztahu k žalobě proti rozhodnutí správního orgánu právním prostředkem subsidiárním
a neměla by tedy být použita v případě, kdy se žalobce může domáhat ochrany žalobou podle ust. §65
a násl. s. ř. s. (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2009, č. j. 4 Ans 3/2009 - 76).
Z výše uvedeného vyplývá, že kasační stížnost není důvodná, a proto jí Nejvyšší správní soud
podle ust. §110 odst. 1 poslední věta s. ř. s. zamítl. O kasační stížnosti rozhodl bez jednání, protože mu
takový postup umožňuje ust. §109 odst. 2 s. ř. s.
Výrok o nákladech řízení se opírá o ust. §60 odst. 1 za použití ust. §120 s. ř. s., podle kterého,
nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch právo na náhradu nákladů
řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Nejvyšší
správní soud žádnému z účastníků náhradu nákladů nepřiznal, protože stěžovatel v řízení úspěch neměl
a městskému úřadu žádné náklady s tímto řízením nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 13. února 2014
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu