ECLI:CZ:NSS:2014:7.AS.115.2013:19
sp. zn. 7 As 115/2013 - 19
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: nezl. J. D. H.,
proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 65, Praha 10, v řízení
o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 9. 10. 2013,
č. j. 9 A 68/2013 – 93,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 9. 10. 2013, č. j. 9 A 68/2013 - 93,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 9. 10. 2013, č. j. 9 A 68/2013 – 93 zrušil
rozhodnutí Ministerstva životního prostředí (dále jen „stěžovatel“) ze dne ze dne 25. 5. 2009,
č. j. 570/2042-04b/07 a ze dne 26. 5. 2009, č. j. 570/2042-08b/07, a věci vrátil stěžovateli
k dalšímu řízení. Prvním z citovaných rozhodnutí stěžovatel zamítl jako opožděné odvolání
právního předchůdce žalobce (J. D. H., nar. X, zem. X) proti rozhodnutí České inspekce
životního prostředí, oblastního inspektorátu Praha (dále jen „inspekce“) ze dne 20. 12. 2005, č. j.
01/OL/18427/05/Mi, o ustanovení opatrovníka právnímu předchůdci žalobce podle ust. §16
odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Druhým z
citovaných rozhodnutí stěžovatel zamítl jako opožděné odvolání právního předchůdce žalobce
proti rozhodnutí inspekce ze dne 11. 4. 2005, č. j. 01/OL/6202/05/Mi, jímž bylo právnímu
předchůdce žalobce uloženo podle ust. §3 odst. 2 zákona č. 282/1991 Sb., ve znění pozdějších
předpisů, opatření k nápravě spočívající v zalesnění celé porostní skupiny 14B
0
na ploše 0,07 ha a
vylepšení porostní skupiny 14B
1
na ploše 0,46 ha na pozemku p. č. 1301 v k. ú. Soutice. Městský
soud v odůvodnění rozsudku uvedl, že právní předchůdce žalobce byl ve správním řízení
zastoupen Mgr. M. B., a proto nebyly splněny zákonné podmínky pro ustanovení opatrovníka.
Rozhodnutí o ustanovení opatrovníka tak nemohlo být právnímu předchůdci žalobce řádně
doručeno veřejnou vyhláškou. Protože v důsledku toho nezačala běžet lhůta k podání odvolání
proti rozhodnutí o ustanovení opatrovníka, nemohla tato lhůta uplynout a odvolání právního
předchůdce žalobce nemohlo být zamítnuto jako opožděné. K obdobnému závěru dospěl
městský soud i ve vztahu k rozhodnutí o uložení opatření k nápravě, které mělo být správně
doručeno zástupkyni právního předchůdce žalobce. Protože inspekce rozhodnutí o uložení
opatření k nápravě zástupkyni právního předchůdce žalobce nedoručovala, její rozhodnutí o
uložení povinnosti k nápravě nemohlo nabýt právní moci a v důsledku toho nemohla začít běžet
lhůta pro podání odvolání. Proto odvolání podané právním předchůdcem žalobce nemohlo být
zamítnuto pro opožděnost.
Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů
uvedených v ust. §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., ve které vyjádřil zásadní nesouhlas se závěrem
městského soudu ohledně zastoupení právního předchůdce žalobce v řízení o uložení opatření
k nápravě. V daném případě nebyla splněna žádná z podmínek podle ust. §17 odst. 4 správního
řádu. Výklad městského soudu jde proti smyslu tohoto ustanovení, jakož i proti léta aplikované
praxi správních orgánů a zažitým zvyklostem. V dané věci nešlo o nepochybný případ, kdy lze
od průkazu plnou mocí upustit. Právní předchůdce žalobce vůči inspekci neprojevil vůli být v jí
vedených správních řízeních zastupován Mgr. M. B. Že se nejednalo o nepochybný případ je
zřejmé i ze skutečnosti, že inspekce poté, co jí Mgr. M. B. dne 27. 1. 2005 během telefonního
hovoru oznámila, že je zástupkyní právního předchůdce žalobce, jmenovanou přípisem ze dne
28. 1. 2005, č. j. 01/OL/1449/05/Mi, který převzala dne 7. 2. 2005, vyzvala, aby předložila plnou
moc nebo jakýkoliv jiný průkaz prokazující její oprávnění zastupovat právního předchůdce
žalobce, resp. aby sdělila, na jaké adrese právní předchůdce žalobce poštu pravidelně přebírá. Na
tuto výzvu nebylo nijak reagováno. Zmocnění k zastupování právního předchůdce žalobce ve
správním řízení o uložení opatření k nápravě tak neprokázala. Tuto skutečnost ostatně správně
konstatoval a potvrdil městský soud. Šlo tedy zcela jednoznačně o „pochybný“ případ
neumožňující upuštění od průkazu plnou mocí. Inspekce i přesto, že se pokusila vyjasnit otázku,
zda je právní předchůdce žalobce zastoupen či nikoliv, nebyla úspěšná. Proto nemohla od
průkazu plnou mocí upustit, neboť zde existovala pochybnost o oprávnění Mgr. M. B.
zastupovat právního předchůdce žalobce. Mgr. M. B. své zmocnění k zastupování prezentovala
pouze ústně při telefonátu dne 27. 1. 2005 a při jednání na Městském úřadě Vlašim dne 24. 2.
2005. Opis plné moci ze dne 1. 9. 1996 byl inspekci poprvé předložen Mgr. M. B. až dne 6. 11.
2006. Oprávnění Mgr. M. B. zastupovat právního předchůdce žalobce nebylo prokázáno
i z důvodu jeho negativního procesního postoje. Inspekci se nepodařilo opakovaně doručit mu
jakoukoliv písemnost na známé adresy v České i Rakouské republice. Pokud by inspekce za dané
situace doručovala písemnosti v průběhu správního řízení Mgr. M. B., tedy domnělé (ničím
nedoložené) zástupkyni právního předchůdce žalobce, pak by se jednalo o závažnou vadu řízení
způsobující nezákonnost rozhodnutí ve věci samé. Podle stěžovatele náleží úvaha o možnosti
upuštění od průkazu plnou mocí pouze správnímu orgánu, který vede správní řízení, nikoliv
soudu. Z obsahu zápisu o jednání na Městském úřadě Vlašim dne 24. 2. 2005 rovněž nelze
dovozovat, že by inspekce neměla pochybnosti o zmocnění Mgr. M. B. k zastupování právního
předchůdce žalobce v předmětném správním řízení. Toto jednání se nekonalo v rámci správního
řízení vedeného inspekcí, nýbrž bylo jen náhodným a neplánovaným setkáním pracovníků
inspekce s právním předchůdcem žalobce na Městském úřadě Vlašim. To, že se Mgr. M. B. při
tomto jednání označila za jeho právní zástupkyni, ještě neznamená, že jí skutečně byla, když tuto
ústně uváděnou informaci nijak nedoložila. Z tohoto zápisu také nevyplývá, že by právní
předchůdce žalobce v průběhu tohoto jednání jakkoliv projevil vůli být ve správních řízeních
vedených inspekcí zastupován Mgr. M. B. Naopak z něj vyplývá, že neměl zájem, aby o tomto
jednání byl sepsán zápis, když odešel, a tudíž zápis ani nepodepsal. Ze skutečnosti, že pracovníci
inspekce při tomto neplánovaném setkání na Městském úřadě Vlašim jednali s Mgr. M. B., nelze
dovodit, že by inspekce neměla pochybnosti o vůli právního předchůdce žalobce být ve vedených
správních řízeních zastupován Mgr. M. B. Rovněž tak skutečnost, že Mgr. M. B. během
telefonního hovoru s pracovníkem inspekce oznámila, že je zástupkyní právního předchůdce
žalobce, nemůže sama o sobě nahradit kvalifikovaný projev vůle právního předchůdce žalobce.
Stěžovatel také poukázal na to, že v uvedené době Mgr. M. B. vystupovala jako statutární orgán
společnosti Velkostatek Soutice, s. r. o., která na základě příkazní smlouvy hospodařila na lesních
pozemcích právního předchůdce žalobce v k. ú. Soutice. Pochybnost inspekce ohledně postavení
Mgr. M. B. v jí vedených správních řízeních tedy byla více než důvodná. Výše uvedené lze
vztáhnout i k protokolu ze dne 24. 2. 2005 sepsaném na Městském úřadě Vlašim za přítomnosti
právního předchůdce žalobce, Mgr. M. B. a pracovnice tohoto správního orgánu J. V. a k
oznámení Městského úřadu Vlašim ze dne 3. 5. 2005 o nepřevzetí zásilky. Navíc inspekce nebyla
u těchto správních úkonů vůbec přítomna. K uvedenému oznámení Městského úřadu Vlašim o
nepřevzetí zásilky stěžovatel dále uvedl, že toto bylo příslušným správním orgánem vyhotoveno
až dne 3. 5. 2005, přičemž rozhodnutí inspekce bylo vydáno již dne 11. 4. 2005. Argumentace
městského soudu tímto oznámením Městského úřadu Vlašim je tedy lichá. Rovněž tak nelze
přehlédnout, že kdyby skutečně byla Mgr. M. B. zástupkyní právního předchůdce žalobce,
nepokoušel by se Městský úřad Vlašim doručit rozhodnutí inspekce o uložení sankce (sankcí)
právnímu předchůdci žalobce, nýbrž doručoval by přímo jeho zástupkyni Mgr. M. B. Jelikož se
tak nestalo, je zřejmé, že i tento doručující správní orgán měl pochybnost o zastoupení právního
předchůdce žalobce. Proto nelze tuto skutečnost vykládat k tíži stěžovatele a inspekce, jak to
chybně učinil městský soud. Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby napadený rozsudek byl
zrušen a věc byla vrácena městskému soudu k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. §109 odst. 3
a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom
sám neshledal vady uvedené v odstavci 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Podle ust. §17 odst. 1 správního řádu se mohou dát účastníci řízení, jejich zákonní
zástupci a opatrovníci zastupovat advokátem nebo jiným zástupcem, kterého si zvolí. Podle
odst. 4 citovaného ustanovení zmocnění k zastupování je třeba prokázat písemnou plnou mocí
nebo plnou mocí prohlášenou do protokolu. Správní orgán může v nepochybných případech
od průkazu plnou mocí upustit.
Nejvyšší správní soud se problematikou prokazování zmocnění k zastupování
ve správním řízení zabýval v rozsudku ze dne 13. 1. 2005, č. j. 2 As 29/2004 - 120,
ve kterém uvedl, že „Nejvyšší správní soud tedy shrnuje, že plná moc nemusí obsahovat podpis zmocněnce
a že neexistuje zákonné omezení, která by bránilo udělit generální plnou moc do budoucna pro více správních
řízení vedených před jedním správním úřadem. Přesto dospěl v daném případě k závěru, že postup stavebního
úřadu, který jednal pouze se stěžovateli a pouze jim doručoval rozhodnutí o odstranění stavby, byl správný.
Z ust. §17 odst. 4 správního řádu totiž vyplývá, že existující zmocnění k zastupování je třeba správnímu orgánu
prokázat, a to buď písemnou plnou mocí, nebo plnou mocí prohlášenou do protokolu. Uvedené ustanovení sice
připouští, aby správní orgán od průkazu plnou mocí upustil, ale takový postup je zcela na uvážení správního
orgánu a je možný pouze v nepochybných případech. Povinnost prokázání plné moci podle uvedeného ustanovení
se tu vztahuje ke konkrétnímu správnímu řízení. Tato povinnost je podle Nejvyššího správního soudu dána
i v situacích, kdy účastníci konkrétního správního řízení již před jeho zahájením v souvislosti s jiným správním
řízením obecnou plnou mocí zmocnili advokáta k jejich zastupování ve všech správních řízeních, a to i těch,
která budou teprve zahájena, a tuto plnou moc předložili v rámci jiného řízení správnímu úřadu. Taková plná
moc je sice možná a v případě, že byla skutečně udělena, i platná, musí však být v následujícím správním řízení
účastníkem (nebo jeho zmocněncem) prokázána. Nejvyšší správní soud má dokonce za to, že k prokázání
existence zmocnění v takovém případě plně postačí odkaz na existující plnou moc svým rozsahem pokrývající
i současné správní řízení. Takový odkaz by přitom mohl učinit nejenom zmocnitel, nýbrž také zmocněnec,
a to i ústně do protokolu, resp. spolu s úkonem, který by jménem zmocnitele v takovém konkrétním správním
řízení činil. O tom, že je zastupován, je však povinen správní orgán uvědomit účastník, popř. přímo zmocněný
zástupce, který se prokáže plnou mocí. Z žádného zákonného ustanovení naopak nelze dovodit povinnost
správního orgánu ex offo zjišťovat, zda existuje plná moc (byť i generální) vystavená účastníkem zástupci
pro předchozí správní řízení, popř. zda taková plná moc i nadále platí. Byla-li tedy obecná plná moc předložena
v jiném řízení (byť u stejného správního orgánu), je třeba vztah zmocnění v rámci probíhajícího správního řízení
prokázat správnímu orgánu znovu, byť třeba odkazem na plnou moc založenou v jiném spise.“
Plná moc je jednostranným právním úkonem, který zmocnitel adresuje správnímu orgánu
a zakládá oprávnění zástupce činit úkony jménem zmocnitele. Význam plné moci je pro ochranu
práv účastníka řízení značný. Pokud by správní orgán jednal se subjektem, který ve skutečnosti
nemá oprávnění zastupovat účastníka řízení, jednalo by se o závažnou vadu řízení. Proto
možnost upustit od průkazu plnou mocí lze chápat jako výjimečnou a nemůže přicházet v úvahu,
jsou-li i ty nejmenší pochyby o osobě zástupce či o rozsahu jeho zmocnění.
V dané věci je nesporné, že v rozhodné době, tj. v době doručování předmětných
rozhodnutí, neměla inspekce k dispozici písemnou plnou moc, kterou by právní předchůdce
žalobce zmocnil Mgr. M. B. jej zastupovat ve správním řízení o uložení opatření k nápravě.
Inspekce přípisem ze dne 28. 1. 2005, zn.: 01/OL/1449/05/Mi, který byl adresován Mgr. M. B.
a který jí byl dne 7. 2. 2005 doručen do vlastních rukou, žádala o zaslání plné moci nebo jiného
pověření, na základě kterého přebírá korespondenci za právního předchůdce žalobce, případně o
sdělení, na které adrese tento poštu pravidelně přebírá. Na tuto žádost Mgr. M. B. nijak
nereagovala a své oprávnění k zastupování právního předchůdce žalobce prezentovala pouze
ústně – při telefonické hovoru s pracovníkem inspekce dne 27. 1. 2005 a při náhodném jednání
na Městském úřadě Vlašim dne 24. 2. 2005. Podle tvrzení stěžovatele v kasační stížnosti byl opis
plné moci ze dne 1. 9. 1996 inspekci poprvé předložen Mgr. M. B. až dne 6. 11. 2006 při její
návštěvě u tohoto správního orgánu. Toto tvrzení je v souladu s obsahem soudního spisu,
z něhož je zřejmé, že ověřená kopie plné moci ze dne 1. 9. 1996 byla skutečně inspekci předána
dne 6. 11. 2006, což vyplývá z listiny označené „Zápis z návštěvy Mgr. M. B. na OI Praha,
OOL.“
Podle názoru Nejvyššího správního soudu se v dané věci se nejednalo o nepochybný
případ, kdy by bylo možno ve smyslu ust. §17 odst. 4 správního řádu od průkazu plnou mocí
upustit. Městský soud však dovodil z protokolu dne ze dne 24. 2. 2005, ze zápisu z jednání
datovaného téhož dne a z oznámení ze dne 3. 5. 2005, č. j. 1665/2005 No-221 o nepřevzetí
zásilky, že bylo možno od průkazu plnou mocí upustit. Podle uvedených listin ze dne 24. 2. 2005
se téhož dne dostavil právní předchůdce žalobce spolu s Mgr. M. B. na odbor životního prostředí
Městského úřadu Vlašim, kde s ním byl na jeho žádost sepsán protokol o údajné kůrovcové
kalamitě v jeho lese v k. ú. Soutice. Během jeho návštěvy se zde náhodně potkal se dvěma
pracovníky inspekce, kteří předtím prováděli terénní šetření v jeho lese v k. ú. Soutice. Tito
pracovníci využili tohoto setkání a iniciovali neformální jednání ohledně nežádoucího stavu
v jeho lese. O jeho průběhu byl sepsán zápis, ovšem už v nepřítomnosti právního předchůdce
žalobce.
V prvé řadě je třeba zdůraznit, že tyto listiny byly vyhotoveny na odboru životního
prostředí Městského úřadu Vlašim, tedy u správního orgánu odlišného od inspekce. Ze zápisu
sepsaného dne 24. 2. 2005 pouze vyplývá, že Mgr. M. B. byla přítomna tomuto neformálnímu
jednání právního předchůdce žalobce se dvěma pracovníky inspekce. Tato listina v žádném
případě neprokazuje, že Mgr. M. B. byla právním předchůdcem žalobce zmocněna k jeho
zastupování, a to zejména pro absenci projevu vůle z jeho strany. Nejvyšší správní soud se
neztotožňuje s názorem městského soudu, že toto zmocnění bylo zřejmé z toho, že v průběhu
jednání vystupovala za současné přítomnosti právního předchůdce žalobce jako jeho zástupkyně.
Jen ze skutečnosti, že Mgr. M. B. se účastnila jednoho neformálního jednání s pracovníky
inspekce, není možno dovozovat, že byla řádně zmocněna právním předchůdcem žalobce, aby
ho zastupovala. Z důvodu pasivity a nekomunikace právního předchůdce žalobce nemohlo být
inspekci jednoznačně zřejmé, v jakých řízeních a v jakém rozsahu by jej měla zastupovat. V této
souvislosti lze poukázat i na to, že právní předchůdce žalobce v průběhu jednání prohlásil, že na
sepsání zápisu z tohoto jednání nemá zájem a před jeho ukončením odešel. Mgr. M. B. následně
nadiktovala své vyjádření k věci do zápisu v jeho nepřítomnosti. Z protokolu ze dne 24. 2. 2005
pak pouze vyplývá, že Mgr. B. byla přítomna sepsání tohoto dokumentu, jehož obsahem bylo
jednostranné prohlášení právního předchůdce žalobce k údajné kůrovcové kalamitě v jeho lese
v k. ú. Soutice. Obdobné závěry lze vztáhnout i na oznámení odboru životního prostředí
Městského úřadu Vlašim ze dne 3. 5. 2005, jehož obsahem bylo sdělení určené inspekci, že se dne
11. 4. 2005 kolem 12 hod se dostavil na odbor životního prostředí Městského úřadu Vlašin
právní předchůdce žalobce s Mgr. M. B. a že během této návštěvy odmítl převzít rozhodnutí o
uložení sankce z důvodu, že bude hospitalizován v nemocnici. Navíc v tomto případě se jedná o
listinu, která se týkala jiného správního řízení (uložení sankce). Žádná z citovaných listin nemohla
vyvrátit pochybnosti o osobě zástupce či o rozsahu jeho zmocnění. Za této situace se tedy
nejednalo o nepochybný případ ve smyslu ust. §17 odst. 4 správního řádu, a proto inspekce
nemohla od průkazu plnou mocí upustit. Vzhledem k tomu, že zmocnění k zastupování nebylo
inspekci prokázáno písemnou plnou mocí, příp. plnou mocí prohlášenou do protokolu, nemohla
být správní rozhodnutí určená právnímu předchůdci žalobce doručována Mgr. M. B.
Ze shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud napadený rozsudek podle ust. §110
odst. 1 věta první před středníkem s. ř. s. zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení,
v němž je městský soud podle odst. 4 citovaného ustanovení vázán právním názorem
vysloveným v tomto rozsudku. O věci bylo rozhodnuto bez jednání postupem podle §109
odst. 2 s. ř. s., podle něhož o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla
bez jednání.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. května 2014
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu