ECLI:CZ:NSS:2014:7.AS.37.2014:28
sp. zn. 7 As 37/2014 - 28
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci žalobkyně: J. K.,
zastoupená Mgr. Janou Gavlasovou, advokátkou se sídlem Západní 449, Chýně, Hostivice,
proti žalovanému: Krajský úřad Královéhradeckého kraje, se sídlem Pivovarské náměstí 1245,
Hradec Králové, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Statutární město Hradec Králové, se sídlem
Československé armády 408/51, Hradec Králové, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně
proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 31. 1. 2014, č. j. 30 A 79/2013 – 61,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 31. 1. 2014, č. j. 30 A 79/2013 – 61,
byla zamítnuta žaloba podaná žalobkyní (dále jen „stěžovatelka“) proti rozhodnutí Krajského
úřadu Královéhradeckého kraje (dále jen „krajský úřad“) ze dne 4. 9. 2013,
č. j. 14487/UP/2013/Kd, jímž bylo zamítnuto její odvolání a potvrzeno rozhodnutí Magistrátu
města Hradec Králové (dále jen „stavební úřad“) ze dne 18. 6. 2013, č. j. MMHK/109727/2013
ST1/Sta, o dodatečném povolení stavby oplocení na pozemcích p. č. 205/118 a 205/181
v k.ú. Roudnička. V odůvodnění rozsudku krajský soud uvedl, že stěžovatelka v žalobě brojila
pouze proti tomu, že stavba oplocení byla povolena v rozporu s platnou územně plánovací
dokumentací a že vydané dodatečné povolení stavby oplocení bylo výsledkem správního řízení
vedeného v rozporu se zákonem. V žalobě není téměř zmínka o tom, jak by se tvrzená údajná
porušení zákona měla dotknout veřejných subjektivních práv stěžovatelky. Žaloba je tak
koncipovaná na principu tzv. veřejné žaloby bez toho, aby stěžovatelka specifikovala dotčení
svých veřejných subjektivních práv. V tomto směru lze mít za relevantní jedině námitky týkající
se jejího omezení přístupu na chodník p. č. 205/181 a k jejím nemovitostem v k.ú. Roudnička.
Tyto námitky však krajský soud nepovažoval za oprávněné. Prodejem pozemku p. č. 205/181
v k.ú. Roudnička v roce 2008 a jeho nynějším oplocováním, když s jeho reálným využitím jako
komunikace nebo chodníku se evidentně neuvažovalo, a ani neuvažuje, totiž v žádném případě
nemůže dojít k omezení přístupu stěžovatelky k jejím nemovitostem. Ten má v daném místě
zajištěn dostatečně širokou místní komunikací se živičným povrchem. Pokud se stěžovatelka
dovolávala existence chodníku, ten v provedení, jak by měl běžně vypadat, na předmětném
pozemku podle správního spisu nikdy nebyl a není. Ze žádného právního předpisu přitom
neplyne, že by musel být pro stěžovatelku v daném místě chodník zřizován. Argumentovala-li
stěžovatelka obavou o bezpečnost při chůzi, je třeba poukázat na to, že účastníci provozu
na pozemních komunikacích, včetně chodců, musí dodržovat příslušná pravidla chování
stanovená zákonem č. 361/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zabezpečující jim bezpečnost.
Stěžovatelčina obava v tomto směru proto není na místě, zvláště když jde o území na konci
zástavby a slepé cesty. Nosnou myšlenkou žalobního tvrzení bylo, že stavba oplocení byla
povolena v rozporu s platným územním plánem. Krajský úřad se s ní jako s odvolací námitkou
vypořádal velmi podrobným způsobem v odůvodnění napadeného rozhodnutí. Stěžovatelka však
tento rozpor pouze tvrdila, uváděla jeho důvody, nicméně to, jak se tento tvrzený rozpor dotkl
jejích veřejných subjektivních práv, již nespecifikovala. Toto samo o sobě je v přezkumném
soudním řízení dostatečným důvodem k jejímu zamítnutí. Přesto se krajský soud uvedenou
námitkou zabýval a dospěl k závěru, že stavba oplocení nebyla povolena v rozporu s územním
plánem.
Proti tomuto rozsudku podala stěžovatelka v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů
uvedených v ust. §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. V kasační stížnosti poukázala na to, že v žalobě
namítala nejen rozpor stavby oplocení s územním plánem, ale rovněž nesprávný postup
správních orgánů, který spočíval v tom, že porušily zásadu legality a oficiality, zákaz zneužití
správního uvážení, zásadu rovnosti stran a nestrannosti postupů správních orgánů, zásadu
předvídatelnosti rozhodnutí a zásadu materiální pravdy. Namítaným porušením základních zásad
správního řízení došlo k naprosto jasnému porušení stěžovatelčiných práv, jež jsou zaručena
Listinou základních práv a svobod. Tímto se krajský soud vůbec nezabýval a tyto zásadní
námitky, které byly v žalobě řádně specifikovány, zcela pominul. V odůvodnění napadeného
rozsudku si krajský soud odporuje, když na jednu stranu tvrdí, že stěžovatelka v žalobě neuvedla,
jak byla dotčena její veřejná subjektivní práva, ale přitom posuzuje právě to, zda byla dotčena její
konkrétní veřejná subjektivní práva spočívající v tom, že je stěžovatelce znemožněn přístup
k jejím nemovitostem a je jí znemožněno užívání chodníku, a zda je toto důvodem pro zrušení
napadeného rozhodnutí. Stěžovatelka v žalobě namítala, že stavební úřad měl mimo jiné
rozhodnutím krajského úřadu ze dne 9. 1. 2013, č.j. 20257/UP/2012/Kd uloženou povinnost
zabývat se jejími námitkami, tedy všemi a nikoli jen těmi, které stavební úřad uzná za vhodné
k tomu, aby se jimi formálně (nikoli fakticky) zabýval. Krajský úřad pak v rozporu se svým
vlastním předchozím rozhodnutím potvrdil rozhodnutí stavebního úřadu, aniž se zabýval tím,
že námitky stěžovatelky vlastně vůbec nezkoumal. V souvislosti s tím stěžovatelka namítala,
že se oba správní orgány velmi snaží vyhovět některým účastníkům řízení na její úkor. Ani tím
se krajský soud nezabýval a tyto námitky pominul. Podle stěžovatelky nelze v žádném případě
souhlasit s právním názorem krajského soudu, že územní plán stanovuje pouze koncepci, která
není závazná, protože nikoli územním plánem, ale až v dalších řízeních de facto dochází
k vymezování a využívání pozemků ke konkrétnímu využití území. Tento výklad by znamenal,
že územní plán není závazným dokumentem, což je ovšem v rozporu s ust. §43 a násl. zákona
č. 183/2006 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“). Stěžovatelka setrvala
na svém stanovisku, že je zcela neakceptovatelným postup správních orgánů obou stupňů
ve vztahu k pozemku p. č. 205/181 v k.ú. Roudnička, který je v územním plánu zařazen
ve stabilizované ploše „ploch pro motorovou dopravu – komunikační síť MD1“,
ale v rozhodnutí o dodatečném povolení stavby bez náležitého vysvětlení najednou spadá
funkčně do „čistě obytných ploch nízkopodlažní zástavby.“ Současně je zcela přehlédnuto, co ale
konstatuje sám stavební úřad, že předmětný pozemek vznikl oddělením od pozemku
p. č. 205/27, který byl vymezen jako plocha pro motorovou dopravu – komunikační síť a silnice
na něm skutečně zbudována byla. Zbývající část, která je nyní zahrnuta i do pozemku
p. č. 205/181, pak byla užívána jako chodník vlastníky nemovitostí, k nimž jiná přístupová cesta
pro pěší nevede. Stěžovatelka vyjádřila nesouhlas se závěrem krajského soudu, že nedošlo
k porušení práva přístupu k jejím nemovitostem a právo užívání chodníku, resp. že právo
na užívání chodníku jí nepřísluší, neboť nevyplývá ze žádného právního předpisu
a že stěžovatelka má přístup k nemovitostem. Stěžovatelka má právo mimo jiné na ochranu
svého zdraví a života. Tedy na bezpečný přístup ke svým nemovitostem, který byl zajišťován
právě předmětným chodníkem. Ten byl ovšem již zničen postupem stavebníka, aniž by tato
stavba byla řádně povolena. Je sice pravdou, že účastníkům silničního provozu je uloženo
dodržovat pravidla chování stanovená příslušným právním předpisem. Nicméně to nezajistí
nikdy, že tomu tak skutečně bude. Stěžovatelce není známo, z čeho krajský soud dovodil,
že na předmětné živičné silnici není provozována žádná silniční doprava. Toto tvrzení z žádného
důkazu ve spise nevyplývá. Naopak tato silnice slouží k otáčení vozidel, k projíždění vozidel těžké
techniky do lesů a podobně. Z uvedených důvodů stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní
soud napadený rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Krajský úřad ve vyjádření ke kasační stížnosti v plném rozsahu odkázal na své vyjádření
k žalobě a na obsah napadeného rozhodnutí, ve kterém důsledně popsal své úvahy, závěry
a právní předpisy, na základě nichž uvedené rozhodnutí vydal. S napadeným rozsudkem
se ztotožňuje a stěžovatelčiny argumenty v kasační stížnosti označil za nedůvodné.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. §109 odst. 3
a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnila stěžovatelka v podané kasační stížnosti,
a přitom sám neshledal vady uvedené v odstavci 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti.
Podle ust. §65 odst. 1 s. ř. s. kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo
nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž
se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti (dále jen "rozhodnutí"),
může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti,
nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak.
Aktivně legitimován k podání žaloby podle citovaného ustanovení je tedy každý, kdo tvrdí
zkrácení na svých veřejných subjektivních právech tím, že napadené správní rozhodnutí jeho
práva nebo povinnosti zakládá, mění, ruší nebo závazně určuje jinak, než předepisuje zákon,
nebo bylo vydáno v řízení, v němž byla porušena procesní práva dotyčné osoby tak, že to mohlo
mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. Žalobce může účinně namítat jen tu nezákonnost
rozhodnutí, kterou byl zkrácen na svých právech, přičemž pod zkrácení na právech je nutno
zahrnout nejen zkrácení na právech hmotných, ale i na právech procesních (viz rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2004, č. j. 7 A 139/2001 - 67, dostupný
na www.nssoud.cz).
Žalobní legitimace podle ust. §65 odst. 1 s. ř. s. je tak založena tvrzením účastníka řízení,
že byl na svých subjektivních (hmotných) právech zkrácen buď přímo rozhodnutím správního
orgánu, nebo v důsledku porušení svých procesních práv v řízení, jež předcházelo vydání
napadeného rozhodnutí. Předpokladem věcné legitimace pak je, že žalobce je nositelem
subjektivního hmotného práva, proti jehož porušení žalobou brojí (viz rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 8. 3. 2005, č. j. 3 As 8/2004 - 61, www.nssoud.cz).
K otázce aktivní legitimace ve správním soudnictví se již opakovaně vyjádřil ve svých
rozhodnutích rozšířený senát Nejvyššího správního soudu. V usnesení ze dne 12. 10. 2004,
č. j. 5 Afs 16/2003 - 56 (publ. pod č. 534/2005 Sb. NSS a dostupné na www.nssoud.cz), vyslovil:
„Věcná legitimace je potom stavem plynoucím z hmotného práva, mající ovšem význam pouze v rámci procesu.
Věcná legitimace je předpokladem úspěšnosti žaloby a nikoliv předpokladem meritorního projednání a rozhodnutí
věci, jako je tomu u procesní podmínky. Aby byl žalobce úspěšný, musí být aktivně věcně legitimován, tj. musí být
nositelem subjektivního práva, jehož ochrany se domáhá, a žalovaný musí být legitimován pasivně, tj. musí být
nositelem tomu odpovídající subjektivní povinnosti; z tohoto pravidla platí jako výjimky případy, v nichž je věcná
legitimace založena procesně: u aktivní věcné legitimace je to např. §65 odst. 2 s. ř. s., u pasivní je to případ,
kdy po vydání napadeného rozhodnutí dojde k přechodu působnosti na jiný správní orgán.“ Dále v usnesení
ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 - 42 (publ. pod č. 906/2006 Sb. NSS a dostupné
na www.nssoud.cz) rozšířený senát Nejvyššího správního soudu poukázal na „neudržitelnost
takové interpretace §65 odst. 1 s. ř. s., která omezuje přístup k soudu tím, že striktně vyžaduje v každém
jednotlivém případě hledání porušeného subjektivního hmotného práva, jakož i úkonu, který subjektivní hmotné
právo založil, změnil, zrušil či závazně určil. Vyskytují se totiž poměrně zhusta situace, kdy se správní úkon
dotýká právní sféry žalobce, a přesto žádné právo striktně vzato nezaložil, nezměnil nebo závazně neurčil.
Stejně tak nelze vždy žalobní legitimaci podmiňovat zkrácením na hmotných subjektivních právech: jednak
se určitá rozhodnutí hmotněprávní sféry žalobce vůbec nedotýkají (a přesto jsou podrobena přezkumu – viz
i citovaná judikatura Ústavního soudu a Evropského soudu pro lidská práva), jednak je takový požadavek
zpochybnitelný už z toho důvodu, že předmětem soudního řízení není hmotné právo žalobce, ale jím uplatněný
procesní nárok. Ze všech těchto příčin nelze §65 odst. 1 s. ř. s. vykládat doslovným jazykovým výkladem,
ale podle jeho smyslu a účelu. Žalobní legitimace podle tohoto ustanovení musí být dána pro všechny případy,
kdy je dotčena právní sféra žalobce (srov. i uvedený Hoetzelův názor), tj. kdy se jednostranný úkon správního
orgánu, vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, závazně a autoritativně dotýká jejich právní
sféry. Nejde tedy o to, zda úkon správního orgánu založil, změnil, zrušil či závazně určil práva a povinnosti
žalobce, nýbrž o to, zda se – podle tvrzení žalobce v žalobě – negativně projevil v jeho právní sféře.“
Na citovaná usnesení navázalo usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86 (publ. pod č. 1764/2009 Sb. NSS a dostupné
na www.nssoud.cz), v němž bylo vysloveno, že „[s]oudní řád správní je svojí povahou „obrannou“
normou. Není normou „kontrolní“, která by umožňovala komukoliv iniciovat, prostřednictvím podání žaloby
ve správním soudnictví, kontrolu jakéhokoliv úkonu veřejné správy. Má pouze zajistit poskytování právní ochrany
v případech, kdy veřejná správa vstupuje do právní sféry fyzických nebo právnických osob. Hraničním kritériem
pro žalobní legitimaci je právě tvrzený zásah do veřejných subjektivních práv. Nikoliv veškerá činnost
(případně veškeré pochybení) veřejné správy je podrobena soudní kontrole ze strany fyzických a právnických osob,
ale pouze ta, kdy činnost správy přesáhne do jejich veřejných subjektivních práv. (…) [Ž]alobní legitimace
ve správním soudnictví by napříště neměla být svázána s existencí ex ante přesně specifikovaných veřejných
subjektivních hmotných práv žalobce, ale s tvrzeným zásahem do právní sféry žalobce. Tak tomu bude vždy
v situaci, kdy se jednostranný úkon orgánu moci výkonné, vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním
adresátům, závazně a autoritativně dotýká právní sféry žalobce.“
Z citované judikatury vyplývá, že žalobní legitimace podle ust. §65 odst. 1 s. ř. s. je
založena tvrzením účastníka, že byl na svých subjektivních (hmotných) právech zkrácen buď
přímo rozhodnutím správního orgánu, nebo v důsledku porušení svých (procesních) práv
v řízení, jež předcházelo vydání napadeného rozhodnutí. Tvrzení o zkrácení na veřejném
subjektivním hmotném právu však nemusí být explicitní, ale postačí, pokud implicitně vyplývá
z tvrzení obsažených v žalobě. Jestliže tedy žalobce v žalobních bodech tvrdí porušení svých
práv v řízení před správním orgánem, a zároveň není zjevné, že není nositelem subjektivního
hmotného práva, na němž mohl být v důsledku vytýkaného porušení procesních práv zkrácen,
pak nelze dovodit, že není aktivně legitimován k podání žaloby. Soud v takovém případě nemůže
žalobu pro nedostatek aktivní legitimace odmítnout. Otázku aktivní procesní legitimace žalobce
jako podmínku přípustnosti žaloby nelze směšovat s otázkou aktivní věcné legitimace, tedy
s otázkou důvodnosti žaloby. Přípustná je ta žaloba, která obsahuje zákonem stanovená tvrzení,
přičemž není nutné, aby tato tvrzení byla pravdivá. Pravdivost tvrzení je však naopak zásadní
pro posouzení důvodnosti žaloby. To však již soud zkoumá v řízení ve věci samé,
nikoli při posuzování přípustnosti.
V daném případě stěžovatelka v žalobě poukazovala na vady správního řízení
a na nezákonnost napadeného rozhodnutí. Kromě jiného namítala, že stavba oplocení
jí znemožní přístup k jejím nemovitostem a užívání chodníku na p. č. 205/181. Proto není
pochyb, že byla podle ust. §65 odst. 1 s. ř. s. aktivně legitimována k podání žaloby, neboť tvrdila
dotčení její právní sféry příslušným správním rozhodnutím.
Závěr o tom, zda mohla být stěžovatelka dotčena na svém veřejném subjektivním právu,
a to buď přímo rozhodnutím správního orgánu, nebo v důsledku porušení svých procesních práv
v řízení, jež předcházelo vydání napadeného rozhodnutí, je již závěrem o věcné legitimaci a nelze
jej ztotožňovat či směšovat s otázkou žalobní legitimace.
Stěžovatelka je vlastnicí pozemků p. č. 205/48, 205/117, 205/119, 208/5 a 208/6 v k.ú.
Roudnička. Tyto pozemky bezprostředně nesousedí s pozemkem p. č. 205/181 v k.ú. Roudnička,
který je ve vlastnictví stavebníka od 1. 8. 2008 a na na němž je umístěna stavba oplocení
v souladu s napadeným dodatečným stavebním povolením. Pozemky ve vlastnictví stěžovatelky
jsou přístupné z pozemku p. č. 205/44 ve vlastnictví osoby zúčastněné na řízení, na němž je
umístěna místní komunikace s živičným povrchem. Z výše uvedených skutečností, které jsou
mezi účastníky řízení nesporné, je zřejmé, že dodatečně povolená stavba oplocení na pozemku
p. č. 205/181 nemůže omezit právo stěžovatelky na přístup k jejím pozemkům, neboť tato může
využít uvedené veřejně přístupné komunikace. V této souvislosti je nutno rovněž uvést,
že v případě pozemku, na němž je umístěna stavba oplocení, se jedná o úzký travnatý pás, který
leží mezi jiným pozemkem stavebníka a místní komunikací. Stěžovatelka tak nemohla být
omezena na právu užívat chodník na předmětném pozemku, neboť žádný chodník na tomto
pozemku fakticky není a ani nikdy v minulosti nebyl.
Z výše uvedeného pak vyplývají důsledky i ve vztahu k soudnímu řízení. Nejvyšší správní
soud sice nezpochybňuje aktivní legitimaci stěžovatelky k podání žaloby
podle ust. §65 odst. 1 s. ř. s., nicméně nebyla nositelkou žádného hmotného práva, na němž
by mohla být napadeným rozhodnutím dotčena. Nebyla tedy prokázána stěžovatelčina věcná
legitimace, a proto krajský soud postupoval v souladu se zákonem, pokud její žalobu zamítl.
Za dané situace, kdy žaloba byla zamítnuta pro nedostatek věcné legitimace stěžovatelky,
bylo nadbytečné, aby se krajský soud zabýval otázkou souladu dodatečného stavebního povolení
s územním plánem. Skutečnost, že tak učinil, však nemůže mít vliv na zákonnost a věcnou
správnost jeho rozsudku.
Nejvyšší správní soud rovněž neshledal namítaný rozpor v odůvodnění napadeného
rozsudku, protože krajský soud se snažil v žalobě, která byla koncipovaná na principu tzv. veřejné
žaloby, najít relevantní tvrzení, která by mohla splňovat požadavky ust. §65 odst. 1 s. ř. s.
Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou,
a proto ji podle ust. §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl bez jednání postupem
podle ust. §109 odst. 2 s. ř. s., podle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud
zpravidla bez jednání.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 1 věta první ve spojení
s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Nejvyšší správní soud žádnému z účastníků náhradu nákladů
nepřiznal, protože stěžovatelka v řízení úspěch neměla a krajskému úřadu žádné náklady s tímto
řízením nevznikly.
Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť jí soudem
nebyla uložena žádná povinnost, v souvislosti s níž by jí náklady vznikly, a ani právo na náhradu
řízení neuplatnila (§60 odst. 5 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. října 2014
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu