ECLI:CZ:NSS:2014:8.ANS.3.2013:63
sp. zn. 8 Ans 3/2013 - 63
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jana Passera a soudců
JUDr. Elišky Cihlářové a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobce: JUDr. R. P., proti
žalovanému: Ministerstvo spravedlnosti, se sídlem Vyšehradská 16, Praha 2, o žalobě na
ochranu proti nečinnosti žalovaného, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského
soudu v Praze ze dne 28. 5. 2013, čj. 5 A 90/2012 – 33,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalobci se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
1. Žalobce podal dne 24. 5. 2012 u Městského soudu v Praze žalobu na ochranu
proti nečinnosti žalovaného, resp. zkušební komise pro odbornou justiční zkoušku. Uvedl,
že ve dnech 11. až 14. 10. 2011 neúspěšně vykonal odbornou justiční zkoušku podle
§114 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů (zákon
o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů. Žalobce nesouhlasil se sdělením hodnocení
písemné části zkoušky, ale ztotožnil se s hodnocením, že neúspěšně složil ústní část zkoušky.
2. Zdůraznil, že dosud neobdržel písemné rozhodnutí o výsledku zkoušky ani informaci,
v jakém rozsahu je povinen případně opakovat i písemnou část zkoušky. Při hodnocení
zkoušky stupněm „nezpůsobilý “ je zkušební komise povinna vydat písemné rozhodnutí
(§17 odst. 3 a §18 vyhlášky č. 303/2002 Sb., o výběru, přijímání a odborné přípravě justičních
a právních čekatelů a o odborné justiční zkoušce a odborné závěrečné zkoušce právních čekatelů,
ve znění pozdějších předpisů).
3. Žalobce uvedl, že dne 16. 3. 2012 požádal žalovaného o změnu hodnocení justiční
zkoušky, o vydání písemného rozhodnutí zkušební komisí a o umožnění opravy justiční zkoušky
v rozsahu, který bude určen v písemném rozhodnutí zkušební komise. Žalovaný pouze sdělil,
že rozhodující je zápis o průběhu justiční zkoušky podepsaný všemi členy zkušební komise. Podle
žalobce však nelze zápis podle §17 odst. 4 vyhlášky č. 303/2002 Sb. ztotožňovat s rozhodnutím
ve smyslu §17 odst. 1 a 3 téže vyhlášky. Žalovaný stanovil termín opravy justiční zkoušky na dny
5. až 8. 6. 2012, aniž by učinil jakoukoliv nápravu v prodlení zkušební komise s vydáním
rozhodnutí.
4. Nečinnost zkušební komise znemožňuje případný přezkum rozhodnutí nezávislým
soudem a zamezuje řádné opravě justiční zkoušky v určeném rozsahu. Podle žalobce tak dochází
k nezákonnému zásahu do jeho osobní i profesní sféry. Žalobce byl přesvědčen, že zkušební
komise má postavení orgánu veřejné moci a její nečinností i samotným rozhodnutím jsou přímo
dotčena jeho subjektivní veřejná práva.
II.
5. Městský soud rozsudkem ze dne 28. 5. 2013, čj. 5 A 90/2012 – 33, uložil žalovanému
(„Ministerstvu spravedlnosti – zkušební komisi pro odbornou justiční zkoušku“), aby ve lhůtě 30 dnů
od právní moci rozsudku vydal rozhodnutí o výsledku odborné justiční zkoušky konané
žalobcem ve dnech 11. až 14. 10. 2011. Rozsudek městského soudu, stejně jako všechna dále
citovaná rozhodnutí správních soudů, je dostupný na www.nssoud.cz a soud na něj na tomto
místě pro stručnost zcela odkazuje.
III.
6. Žalovaný (stěžovatel) brojil proti rozsudku městského soudu kasační stížností z důvodů
uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
7. Stěžovatel nesouhlasil se závěrem městského soudu, že zkušební komise pro odbornou
justiční zkoušku má postavení správního orgánu. Podle stěžovatele se jedná o orgán sui generis,
který je ustaven a vykonává činnost pouze po dobu justičních zkoušek, následně je tento orgán
rozpuštěn. Složení zkušební komise pro následující justiční zkoušky závisí na tom, koho ministr
spravedlnosti jmenuje do funkce zkušebních komisařů. Trval-li soud na formalistickém
požadavku, aby rozhodnutí o výsledku zkoušky vydala výlučně zkušební komise a podepsal
jej předseda komise, může nastat situace, kdy tuto povinnost nebude mít kdo vykonat, protože
osoba, které soud uložil povinnost, již nebude ve funkci zkušebního komisaře.
8. Městský soud chybně přisvědčil argumentaci žalobce, že zkušební komise představuje
„odborný poradní orgán ministerstva“. Takovou povahu má např. rozkladová komise, která pouze
předkládá návrhy ministru. Oproti tomu závěry zkušební komise jsou konečné a nelze se od nich
odchýlit. I městský soud správně uzavřel, že žádnému orgánu (tedy ani správnímu soudu)
nepřísluší přezkoumávat samotné závěry zkušební komise.
9. Stěžovatel souhlasil, že závěr o výsledku justiční zkoušky se citelně dotýká profesní
budoucnosti uchazeče, právo na vzdělání však nelze rozšířit i na úspěšné složení justiční zkoušky.
Je proto přinejmenším sporné, zda jsou rozhodnutím zkušební komise o neúspěšném složení
justiční zkoušky dotčena veřejná subjektivní práva žalobce.
10. Městský soud pochybil, uzavřel-li, že žalobcova údajně dotčená veřejná subjektivní práva
jsou přímo navázána na působnost žalovaného v oblasti správy soudnictví. Pokud žalobce
neobdržel písemné rozhodnutí o neúspěšném složení zkoušky ve formě, kterou požadoval, nelze
z toho dovodit, že žalovaný porušil §118 zákona o soudech a soudcích. Zkušební komise
je odborným orgánem, který má za úkol ověřit profesní znalosti uchazečů, nikoliv se přímo
podílet na správě soudnictví.
11. Stěžovatel byl přesvědčen, že zkušební komise dodržela všechny povinnosti uložené
zákonem a vyhláškou. Žalobce byl po vykonání zkoušky ústně vyrozuměn o tom, že neuspěl
a že je povinen opakovat zkoušku v celém rozsahu vzhledem k velmi slabému výkonu při ústní
části a nezanedbatelným nedostatkům v písemné části. Všechny tyto informace si žalobce mohl
ověřit v písemném vyhotovení protokolu, který byl podepsán všemi členy zkušební komise.
Následně bylo žalobci k jeho žádosti sděleno prostřednictvím dopisů ředitele justičního odboru,
že v případě zájmu o opakování zkoušky, je povinen se jí podrobit v celém rozsahu.
12. Dále stěžovatel odmítl tvrzení, že nepřistupuje ke všem skupinám uchazečů o vykonání
justiční zkoušky stejně. V případě úspěšného vykonání zkoušky je uchazeči zasláno osvědčení.
Pokud je uchazeč uznán nezpůsobilým, žádné osvědčení logicky vydáváno není. Justičním
a právním čekatelům je závěr o nesložení zkoušky sdělen dopisem ředitele justičního odboru
prostřednictvím příslušného předsedy krajského soudu z důvodu úpravy budoucích
pracovněprávních vztahů. Ostatním uchazečům je výsledek zkoušky pouze ústně sdělen
bezprostředně po ukončení porady komise. K žádosti neúspěšného uchazeče je vždy zasláno
písemné sdělení o výsledku zkoušky a o rozsahu případného opakování zkoušky. Tak se stalo
i v případě žalobce.
13. Znění §17 odst. 3 vyhlášky č. 303/2002 Sb. („písemné vyhotovení rozhodnutí o výsledku
zkoušky se čekateli doručí “) je třeba vyložit za použití teleologického výkladu tak, že úspěšnému
uchazeči se doručí osvědčení, kterým prokazuje svou profesní kvalifikaci. Účelem předmětného
ustanovení bezpochyby nebylo stanovení povinnosti, aby i neúspěšnému uchazeči bylo doručeno
(negativní) osvědčení, které pro něj nemá žádný praktický význam, zejména s ohledem
na vyloučení přezkumu. Výklad městského soudu byl restriktivní, formalistický a rozporný
s účelem právní úpravy.
14. Stěžovatel nesouhlasil se závěrem městského soudu, že dopis ředitele justičního odboru
ze dne 11. 5. 2012 byl pouhou polemikou s názorem žalobce. Obsah dopisu předurčil žalobce
svou žádostí o přezkoumání a změnu hodnocení justiční zkoušky a o umožnění opravy zkoušky.
Žalovaný informoval žalobce, že neshledal pochybení, která by případně mohl přezkoumat
(např. složení komise v rozporu s §14 odst. 1 vyhlášky č. 303/2002 Sb. nebo odepření použití
pomůcek v rozporu s §15 odst. 2 téže vyhlášky). Žalobce byl vyrozuměn o hodnocení jako
nezpůsobilý a v závěru dopisu mu byl stanoven termín opravné justiční zkoušky. Stěžovatel
podotkl, že žalobce se nejprve domáhal přezkoumání a změny hodnocení zkoušky, a teprve poté,
kdy byl vyrozuměn, že k přezkumu nedojde, začal v následujících podáních obstrukčně
požadovat vydání negativního rozhodnutí o výsledku své zkoušky.
15. Závěrem stěžovatel zdůraznil, že postup podle §17 odst. 3 vyhlášky č. 303/2002 Sb.
nelze ztotožnit s vydáním rozhodnutí ve formálním slova smyslu. Pokud by soud dospěl
k opačnému závěru, stěžovatel odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
27. 10. 2011, čj. 7 As 83/2011 – 77, podle kterého je třeba posuzovat úkony správního orgánu
podle obsahu, nikoliv podle formy. Dopis ředitele justičního odboru ze dne 11. 5. 2012 splňoval
všechny náležitosti rozhodnutí. Byl v něm uveden výsledek zkoušky i případná povinnost
opakovat zkoušku v celém rozsahu. Skutečnost, že dopis podepsal ředitel justičního odboru,
nikoliv předseda zkušební komise, není podle stěžovatele rozhodná. Vyhláška nepřikazuje,
kdo by měl předmětné „rozhodnutí “ zasílat.
IV.
16. Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že soudu v tomto typu řízení nepřísluší
hodnotit, jak má vypadat případná procesní aktivita správního orgánu po stránce věcné. Pokud
soud rozhodl o žalobě na ochranu proti nečinnosti, postačovalo uložit správnímu orgánu,
aby vydal rozhodnutí blíže neurčeného obsahu. Případná nezákonnost nově vydaného
rozhodnutí je plně pod soudní kontrolou podle části třetí hlavy druhé dílu prvního soudního řádu
správního. Námitky stěžovatele týkající se neurčitosti a nesrozumitelnosti napadeného rozsudku
proto nejsou důvodné.
17. Povinnost zkušební komise vydat písemné rozhodnutí je stanovena obecně závazným
právním předpisem. Za obdobný případ lze považovat negativní rozhodnutí prezidenta republiky
o odmítnutí jmenovat soudcem kandidáta navrženého vládou. Sdělení ředitele justičního odboru
nebylo podle žalobce dostatečné. Městský soud správně uzavřel, že ředitel justičního odboru
nemá pravomoc vydat rozhodnutí o výsledku justiční zkoušky. Rozhodnutím zkušební komise
jsou přímo dotčena žalobcova veřejná subjektivní práva zakotvená v čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny
základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Mezi veřejná subjektivní práva lze zařadit ochranu
před svévolným počínáním státních orgánů. Pozitivním rozhodnutím zkušební komise
je založeno veřejné subjektivní právo uchazeče, jedná se tedy o rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s.
Tím se předmětné rozhodnutí liší od rozhodnutí o závěrečné státní zkoušce na vysoké škole.
18. Podle žalobce nebyl případný odkaz stěžovatele na ustálenou praxi. Ta nesmí
být v rozporu se zákonem. Stěžovatel zneužil argument teleologickým výkladem ve svůj
prospěch.
19. Městský soud správně označil druhého účastníka řízení. Správním orgánem je v této věci
Ministerstvo spravedlnosti, jehož jménem jedná zkušební komise jako odborný poradní orgán.
Za činnost i nečinnost zkušební komise nese odpovědnost stěžovatel. Žalobce nesouhlasil
s tvrzením, že zkušební komise je rozpuštěna po ukončení určité zkoušky. Pro další termín
zkoušek se pouze změní její členové.
20. Závěrem žalobce považoval za vhodné vysvětlit své přesvědčení o přezkoumatelnosti
rozhodnutí zkušební komise ve správním soudnictví, přestože (jak připustil) tato otázka
není předmětem současného řízení.
V.
21. Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
22. Kasační stížnost není důvodná.
23. Předmětem posuzované věci je otázka, zda byl stěžovatel povinen vydat rozhodnutí
o výsledku odborné justiční zkoušky žalobce. Žalobou na ochranu proti nečinnosti
se lze domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo
osvědčení (§79 s. ř. s.).
24. Pro posouzení případné nečinnosti stěžovatele je třeba zabývat se nejprve povahou
správního úkonu či aktu, jehož vydání se žalobce domáhá.
25. Pojmu „rozhodnutí “ uvedenému v §79 s. ř. s. je třeba rozumět ve smyslu (legislativní
zkratky) §65 s. ř. s. Rozhodnutím jsou takové úkony správního orgánu, kterými se zakládají, mění
nebo ruší práva a povinnosti osob (konstitutivní rozhodnutí) nebo se jimi závazně určují práva
a povinnosti osob (deklaratorní rozhodnutí). Zároveň se podle §79 s. ř. s. v případě rozhodnutí
musí jednat o rozhodnutí „ve věci “, tedy rozhodnutí o předmětu řízení, nikoliv o procesních
právech nebo povinnostech (k výkladu pojmu „rozhodnutí ve věci “ srov. Vedral, J. Správní řád.
Komentář. 2. vydání. Praha: Bova Polygon, 2012, s. 601 – 602).
26. Nejvyšší správní soud ustáleně vykládá pojem „rozhodnutí“ v materiálním slova smyslu,
nikoliv formálně pouze na základě zákonného pojmenování určitého aktu jako rozhodnutí
(viz např. usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002 – 42, č. 906/2006 Sb.
NSS, nebo rozsudek rozšířeného senátu ze dne 23. 8. 2011, čj. 2 As 75/2009 – 113,
č. 2434/2011 Sb. NSS). Uvedená judikatura klade důraz na skutečnou povahu a právní účinky,
které správní úkon nebo akt vyvolá u adresáta. Podle rozšířeného senátu koncepce §65 s. ř. s.
vyžaduje, aby interpret zkoumal u každého jednotlivého úkonu správního orgánu, jaké právo
napadený úkon založil, změnil, zrušil či závazně určil . Proto je třeba v konkrétním případě
posoudit povahu příslušného aktu bez ohledu na to, jak jej právní předpis pojmenuje. Mezi
klíčové aspekty pro materiální vymezení správního rozhodnutí patří (i) definice předmětu řízení,
kterým je rozhodování v určité oblasti veřejné správy, a pak v rámci takto vymezeného předmětu
(ii) určení subjektivních práv, která jsou rozhodnutím dotčena (usnesení ze dne 21. 10. 2008,
čj. 8 As 47/2005 – 86, č. 1764/2009 Sb. NSS, bod 22, tento závěr rozšířený senát potvrdil
i v následném rozsudku čj. 2 As 75/2009 – 113, bod 36).
27. Zároveň rozšířený senát připustil, že mohou existovat úkony správního orgánu
(např. souhlasy vydávané podle stavebního zákona), které zakládají, mění, ruší nebo závazně
určují práva a povinnosti, čímž naplňují materiální stránku rozhodnutí podle §65 s. ř. s.,
ale pro nedostatek předepsané formy se nejedná o správní rozhodnutí. Proti takovým úkonům
se nelze bránit žalobou podle §65 s. ř. s., ale pouze prostřednictvím žaloby na ochranu
před nezákonným zásahem podle §82 s. ř. s. (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 18. 9. 2012,
čj. 2 As 86/2010 – 76, č. 2725/2013 Sb. NSS).
28. Vedle možnosti domáhat se vydání rozhodnutí ve výše uvedeném smyslu soudní
řád správní připouští, aby se osoby dotčené nečinností správního orgánu domáhaly
prostřednictvím žaloby podle §79 a násl. s. ř. s. také vydání osvědčení. Osvědčení je jedním
z úkonů správního orgánu, které nelze považovat za rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.
(srov. rozsudek soudu ze dne 7. 11. 2007, čj. 3 As 33/2006 – 84, č. 1654/2008 Sb. NSS).
Osvědčení je upraveno v části čtvrté správního řádu (§154 a násl.), ale správní řád ani soudní řád
správní pojem osvědčení nedefinují. Právní teorie rozumí osvědčením takové úkony správního
orgánu, jimiž se osvědčují (potvrzují) skutečnosti, které jsou v osvědčení uvedeny,
a to skutečnosti právní i skutkové (viz tamtéž s odkazem na publikace Vopálka, V., Mikule, V.,
Šimůnková V., Šolín, M. Soudní řád správní. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2004, s. 185;
Hendrych D. a kol. Správní právo. Obecná část. 6. vydání, Praha: C. H. Beck, 2006, s. 267).
29. Osvědčení je blízké deklaratornímu správnímu rozhodnutí. Na rozdíl od osvědčení
se však deklaratorním rozhodnutím autoritativně zjišťují a potvrzují existující vztahy správního
práva, jeho místo je tam, kde je existence konkrétního správního vztahu sporná či pochybná,
nebo pokud potvrzení závisí na výkladu neurčitého právního pojmu (viz např. rozsudek soudu
ze dne 2. 8. 2004, čj. 2 As 83/2003 – 62, č. 383/2004 Sb. NSS). Podle usnesení rozšířeného
senátu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008 – 98, č. 2206/2011 Sb. NSS, je klíčovým
rozlišovacím kritériem otázka, zda se jedná o akt normativní (závazně stanovící, že určitá osoba
má, nebo naopak nemá určitá práva nebo povinnosti), pak jde o deklaratorní rozhodnutí, nebo
zda se jedná o akt pohybující se v rovině skutkové (potvrzující úředně, byť vyvratitelně, určité
skutečnosti), pak jde o osvědčení.
30. Právní úprava považuje vydání deklaratorního rozhodnutí za subsidiární. Podle
§142 odst. 2 správního řádu správní orgán nepostupuje podle odstavce 1 téhož ustanovení
a nevydá deklaratorní rozhodnutí, pokud může o vzniku, trvání nebo zániku určitého právního
vztahu vydat osvědčení, anebo jestliže může otázku jeho vzniku, trvání nebo zániku řešit v rámci
jiného správního řízení (srov. také Vedral, J., op. cit., s. 1101 – 1102 a 1226).
31. Závěry doktríny správního práva, podle nichž se osvědčení vydává tam, kde o věci není
sporu, nelze absolutizovat, spíše je namístě uzavřít, že osvědčení se vydává ve věcech, o něž
by nemělo být sporu, nebo o kterých zpravidla nemůže být sporu; v opačném případě by totiž
§79 odst. 1 s. ř. s. v části, v níž umožňuje brojit proti nevydání osvědčení, postrádal smysl
(viz rozsudek ze dne 29. 3. 2006, čj. 1 Ans 8/2005 – 165, č. 981/2006 Sb. NSS).
32. Městský soud v nyní posuzované věci uzavřel, že stěžovatel byl povinen vydat správní
rozhodnutí o výsledku odborné justiční zkoušky žalobce. Nejvyšší správní soud se proto
dále zabýval otázkou, zda právní úprava požaduje, aby o výsledku justiční zkoušky bylo vydáno
rozhodnutí ve shora rozvedeném smyslu §65 s. ř. s. nebo osvědčení ve smyslu §154 správního
řádu.
33. Justiční zkouška je upravena v §114 a násl. zákona o soudech a soudcích. Zákon
v podrobnostech odkazuje na podzákonnou úpravu. Tou je zejm. část čtvrtá vyhlášky
č. 303/2002 Sb. Podle §17 odst. 1 a 3 vyhlášky „[o] hodnocení rozhoduje zkušební komise při neveřejné
poradě hlasováním. […] Rozhodnutí zkušební komise je konečné. […] Výsledek odborné zkoušky oznámí
předseda zkušební komise čekateli bezprostředně po ukončení porady podle odstavce 1. Písemné vyhotovení
rozhodnutí o výsledku zkoušky se čekateli doručí.“ Při hodnocení odborné zkoušky stupněm
„nezpůsobilý “ zkušební komise také rozhodne, zda a v jakém rozsahu je čekatel při opakování
zkoušky povinen opakovat i její písemnou část (§18 téže vyhlášky).
34. Rozhodnutím zkušební komise o justiční zkoušce, které je podle §17 odst. 1 vyhlášky
č. 303/2002 Sb. konečné, je třeba rozumět výsledek porady zkušební komise, který
předseda zkušební komise ústně oznámí uchazeči bezprostředně po ukončení porady komise
(§17 odst. 3 věta 1 téže vyhlášky). Průběh zkoušky a hodnocení jednotlivých částí zkoušky jsou
zaznamenány v protokolu o zkoušce. V protokolu je také vymezen rozsah, v němž je uchazeč
případně povinen opakovat zkoušku, byl-li shledán nezpůsobilým.
35. Hodnocení zkušební komise je výsledkem jejího uvážení, založeného mj. na odbornosti
jednotlivých členů komise. Samotné hodnocení, zaznamenané v protokolu o zkoušce, nelze
věcně přezkoumat ve správním řízení. Vyhláška č. 303/2002 Sb. stanoví, že rozhodnutí zkušební
komise je konečné a nepřipouští možnost opravných prostředků. Možnost opravných prostředků
nepředvídá ani zákon o soudech a soudcích. Neexistence opravných prostředků obecně
bez dalšího nevylučuje soudní přezkum správního aktu. Ve vztahu k vlastnímu rozhodování
zkušební komise o justiční zkoušce je ovšem soudní přezkum vyloučen pro neexistenci veřejného
subjektivního práva, jemuž by mohla být poskytnuta ochrana.
36. Tento závěr je v souladu s judikaturou Ústavního soudu, která se zabývala možností
přezkumu obdobné profesní zkoušky - zkoušky insolvenčních správců podle vyhlášky
č. 312/2007 Sb., o obsahu a dalších náležitostech zkoušek insolvenčních správců, ve znění
pozdějších předpisů. V usnesení ze dne 29. 10. 2009, sp. zn. I. ÚS 1910/09, Ústavní soud uzavřel,
že rozhodnutí zkušební komise o tom, že uchazeč u předmětné zkoušky neuspěl, nelze považovat
za akt orgánu veřejné moci. Uchazeč nemá veřejné subjektivní právo na složení zkoušky, kterému
by zkušební komise musela vyhovět. Závěr, zda uchazeč u zkoušky uspěl, je plně na uvážení
zkušební komise.
37. Pro potřeby nyní posuzované věci je podstatné, že právní úprava průběhu zkoušek
insolvenčních správců je v podstatných rysech podobná úpravě ve vyhlášce č. 303/2002 Sb.
[zkušební komise je jmenována ministrem spravedlnosti (§7), výsledek zkoušky zkušební komise
oznámí uchazeči bezprostředně po poradě konané po ústní části zkoušky ústním vyhlášením
(§12 odst. 3), o průběhu a výsledku zkoušky se pořizuje protokol (§13)]. Nejvyšší správní soud
proto uzavřel, že z hlediska přezkumu hodnocení justiční zkoušky zkušební komisí neexistuje
důvod odchýlit se od uvedených závěrů Ústavního soudu.
38. V posuzované věci žalobce netvrdil, že zkušební komise vůbec nerozhodla o jeho
justiční zkoušce a nesdělila mu její výsledek, ale domáhal se až navazujícího úkonu „písemného
rozhodnutí o výsledku odborné justiční zkoušky“ ve smyslu §17 odst. 3 vyhlášky č. 303/2002 Sb.
Městský soud na základě předmětného ustanovení uložil stěžovateli povinnost vydat rozhodnutí
o výsledku justiční zkoušky žalobce. V kasační stížnosti stěžovatel připustil, že o pozitivním
výsledku justiční zkoušky vydává osvědčení, zpochybnil však, že by byl povinen vydat rozhodnutí
či osvědčení i o negativním výsledku.
39. Nejvyšší správní soud se proto zabýval rozhodnutím podle §17 odst. 3 vyhlášky
č. 303/2002 Sb. Přestože vyhláška hovoří o „písemném vyhotovení rozhodnutí “, nelze z tohoto znění
automaticky dovodit, že se jedná o rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s., ale je třeba se zabývat jeho
materiální povahou a právními účinky (viz výše bod 26).
40. Rozhodnutí (v širším resp. obecném slova smyslu) o výsledku justiční zkoušky,
tj. hodnocení zkušební komise, samo o sobě nezakládá, nemění ani neruší práva anebo
povinnosti uchazeče. Účelem odborné justiční zkoušky je ověřit, zda uchazeč má potřebné
vědomosti a zda je náležitě odborně připraven k výkonu funkce soudce (§114 zákona o soudech
a soudcích). Úspěšné složení zkoušky bez dalšího nezakládá nárok na přístup k veřejné funkci
soudce a nezaručuje úspěšnému uchazeči, že bude soudcem jmenován. Justiční zkouška
osvědčuje odbornou způsobilost, která je pouze jedním z předpokladů, jež je třeba splnit
pro ucházení se o funkci soudce (§60 zákona o soudech a soudcích) nebo o jinou právní profesi
[viz např. §6 odst. 1 zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění pozdějších předpisů,
§7 odst. 3 zákona č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších
předpisů]. Zároveň odborná justiční zkouška může být nahrazena advokátní zkouškou,
závěrečnou zkouškou právního čekatele, notářskou zkouškou nebo odbornou exekutorskou
zkouškou. Stejné účinky má i výkon funkce soudce Ústavního soudu alespoň po dobu
2 let (§60 odst. 5 zákona o soudech a soudcích).
41. Žalobce se proto mýlil, tvrdil-li, že kladné rozhodnutí zkušební komise zakládá
veřejné subjektivní právo uchazeče. Ve vyjádření ke kasační stížnosti se žalobce dovolával
čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny (právo na svobodnou volbu povolání a přípravu k němu, právo podnikat
a provozovat jinou hospodářskou činnost). Ani v tomto ohledu mu nelze přisvědčit, rozhodnutí
zkušební komise o výsledku justiční zkoušky nemá bezprostřední souvislost s výkonem
předmětných práv, protože samo o sobě nepřiznává úspěšnému uchazeči nárok,
aby byl jmenován soudcem. V této souvislosti Nejvyšší správní soud ve shodě s Ústavním
soudem opět zdůrazňuje, že uchazeč nemá ani veřejné subjektivní právo na úspěšné složení
zkoušky. Ani negativní hodnocení výsledku justiční zkoušky proto nezakládá žádné subjektivní
právo neúspěšnému uchazeči a samo o sobě nemění jeho právní postavení.
42. „Rozhodnutí “ o justiční zkoušce neukládá uchazeči ani povinnost jakkoliv konat nebo
se naopak konání zdržet. V případě pozitivního hodnocení není úspěšnému uchazeči uložena
žádná povinnost. Byl-li uchazeč hodnocen jako nezpůsobilý, zkušební komise vymezí rozsah,
v němž je neúspěšný uchazeč povinen zkoušku opakovat. Neznamená to však, že by zkušební
komise ukládala neúspěšnému uchazeči povinnost zkoušku opakovat, tím méně by mohlo
být opakování zkoušky vynucováno prostředky správního práva. Je věcí uchazeče, zda se justiční
zkoušce opakovaně podrobí. Pouze pro tento případ zkušební komise stanoví rozsah opakované
zkoušky. Hodnocení zkušební komise o výsledku justiční zkoušky tedy není konstitutivním
správním rozhodnutím.
43. I když není „rozhodnutí “ podle §17 odst. 3 vyhlášky č. 303/2002 Sb. konstitutivním
rozhodnutím, může se stále ještě jednat o deklaratorní rozhodnutí nebo o osvědčení. Hranice
mezi deklaratorním rozhodnutím a osvědčením je v některých případech velmi tenká, protože
jejich povaha a právní účinky jsou si velmi blízké. Zároveň není vyloučena odlišná forma
pozitivního a negativního správního aktu v téže věci. Může proto nastat situace, kdy právní
úprava předvídá pro potvrzení vzniku určitého právního vztahu nebo skutečnosti právní formu
osvědčení (případně jiné správního úkonu podle části čtvrté správního řádu), ale pro potvrzení,
že daný právní vztah nevznikl nebo určitá skutečnost nenastala, vyžaduje formu deklaratorního
rozhodnutí. Je tomu tak proto, že v případě negativního výsledku nelze vyloučit vznik sporu
o to, zda byl předmětný správní akt vydán v souladu se zákonem. Adresátovi negativního
deklaratorního rozhodnutí může být poskytnuta soudní ochrana prostřednictvím žaloby podle
§65 s. ř. s., není-li ovšem takové rozhodnutí ze soudního přezkumu vyloučeno na základě
§70 s. ř. s. Nejvyšší správní soud proto pro účely další argumentace posoudil zvlášť povahu
pozitivního a negativního „rozhodnutí “ o výsledku justiční zkoušky.
44. V případě pozitivního hodnocení zkušební komise písemný doklad o výsledku zkoušky,
předvídaný ustanovením §17 odst. 3 vyhlášky č. 303/2002 Sb., plně odpovídá povaze osvědčení
podle §154 a násl. správního řádu. Osvědčení o výsledku justiční zkoušky nemá normativní
povahu. Tento akt se pohybuje pouze v rovině skutkové. Vydání předmětného osvědčení
nevyžaduje právní hodnocení nebo dokazování, není třeba vyložit neurčitý právní pojem
ani použít správní uvážení. Osvědčení je vydáváno na základě hodnocení zkušební komise, které
je s konečnou platností zaznamenáno v protokolu o zkoušce. Při vydání osvědčení již nelze
výsledek zkoušky ani rozsah případného opakování jakkoliv přehodnotit, protože neosvědčuje
průběh zkoušky, ale jen její výsledek - je proto třeba úředně potvrdit pouze to, že uchazeč
byl komisí v rámci zkoušky shledán způsobilým. Pro srovnání lze opět odkázat na právní úpravu
zkoušek insolvenčních správců posuzovanou Ústavním soudem ve věci sp. zn. I. ÚS 1910/09.
Vyhláška č. 312/2007 Sb. výslovně stanoví v §14, že dokladem o úspěšném vykonání zkoušky
je osvědčení.
45. Pokud je výsledek justiční zkoušky kladný, není třeba prostřednictvím deklaratorního
rozhodnutí autoritativně zjišťovat existující vztahy správního práva nebo vyložit neurčitý právní
pojem. Nejedná se ani o situaci, kdy by byla existence konkrétního správního vztahu sporná.
Osvědčení o kladném výsledku justiční zkoušky je vydáno pouze na základě protokolu o zkoušce
bez toho, aby se o věci vedlo řízení nebo prováděly důkazy. Vydání osvědčení má přednost tam,
kde o věci není sporu a kde o skutečnostech, které mají být osvědčeny, nejsou pochybnosti
(viz výše body 29 a 30). Jedná se o úkon, který správní orgán činí ve prospěch osoby, jíž se týká,
je proto namístě upřednostnit méně formální postup, jímž je vydání osvědčení.
46. Částečně odlišná situace nastává v případě, kdy je uchazeč shledán zkušební komisí
nezpůsobilým. I v tomto případě platí, že vydání negativního „rozhodnutí “ o výsledku justiční
zkoušky nevyžaduje právní hodnocení nebo dokazování, není třeba vyložit neurčitý právní pojem
ani použít správní uvážení. Hodnocení zkušební komise o nezpůsobilosti uchazeče je s konečnou
platností zaznamenáno v protokolu o zkoušce a nelze jej přezkoumat ve správním řízení.
S ohledem na skutečnost, že „rozhodnutí“ podle §17 odst. 3 vyhlášky č. 303/2002 Sb.
o nezpůsobilosti uchazeče není vydáno v jeho prospěch, však nelze vyloučit vznik sporu
o to, zda bylo předmětné „rozhodnutí “ vydáno v souladu se zákonem, resp. vyhláškou.
47. Kromě samotného hodnocení uchazeče stupněm „nezpůsobilý “ zkušební komise závazně
určí v „rozhodnutí “ podle §17 odst. 3 vyhlášky č. 303/2002 Sb. také rozsah případného opakování
justiční zkoušky. V této souvislosti je třeba zopakovat, že se nejedná u uložení povinnosti
ve smyslu konstitutivního rozhodnutí, ale pouze o vymezení rozsahu opakování justiční zkoušky
pro případ, že se uchazeč dobrovolně rozhodne zkoušku opakovat (viz výše bod 42). Rozsah
opakování justiční zkoušky je v předmětném „rozhodnutí “ vymezen na základě
údajů zaznamenaných v protokolu a stejně jako u hodnocení stupněm „nezpůsobilý“ jej nelze
přezkoumat ve správním řízení.
48. Tyto skutečnosti ovšem do určité míry mění povahu negativního „rozhodnutí “ o výsledku
justiční zkoušky a jeho právní účinky pro adresáta oproti osvědčení o kladném výsledku justiční
zkoušky. S ohledem na ochranu práv prostřednictvím soudního přezkumu v případě správních
aktů, které se mohou negativním způsobem dotknout právní sféry adresáta, se Nejvyšší správní
soud přiklonil k závěru, že v případě negativního hodnocení je třeba vydat deklaratorní
rozhodnutí.
49. Pro úplnost Nejvyšší správní soud podotýká, že obecně se deklaratorní rozhodnutí
podle §142 správního řádu vydává pouze k žádosti. Tato skutečnost ovšem nebrání,
aby zvláštní právní úprava zakotvila i povinnost vydat deklaratorní rozhodnutí z moci úřední
(srov. Vedral, J., op. cit., s. 1099). Nebýt výslovné právní úpravy ve vyhlášce č. 303/2002 Sb.,
postačovalo by vydat deklaratorní rozhodnutí o neúspěšném složení justiční zkoušky pouze
v případě žádosti neúspěšného uchazeče, nikoliv ve všech případech. Vyhláška č. 303/2002 Sb.
ovšem předpokládá v §17 odst. 3 vydání „rozhodnutí“ z moci úřední bez ohledu na výsledek
justiční zkoušky. Nastavení konkrétních procesních pravidel bylo volbou zákonodárce,
resp. orgánu moci výkonné, kterému byla svěřena pravomoc upravit podrobnosti o průběhu
justiční zkoušky podzákonným předpisem (jímž je shodou okolností sám stěžovatel).
50. Deklaratorní rozhodnutí o neúspěšném složení justiční zkoušky je přezkoumatelné
ve správním soudnictví prostřednictvím žaloby podle §65 s. ř. s., který zakládá žalobní legitimaci
mimo jiné toho, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen úkonem správního orgánu, jímž
se závazně určují jeho práva nebo povinnosti. Rozsah přezkumu je ovšem dán obsahem
a povahou předmětného aktu. Neúspěšný uchazeč by se tak mohl domáhat např. toho,
že hodnocení „nezpůsobilý “ zaznamenané v předmětném rozhodnutí neodpovídá skutečnosti, tedy
hodnocení uvedenému v protokolu, nebo že rozsah opakování justiční zkoušky byl v rozhodnutí
vymezen jinak než v protokolu. Uchazeč však nemůže v rámci soudního přezkumu negativního
deklaratorního rozhodnutí o výsledku justiční zkoušky napadnout samotné hodnocení zkušební
komise a požadovat jeho změnu, ani požadovat změnu rozsahu zkoušky, který byl stanoven
pro případné opakování. Předmětné rozhodnutí totiž závazně deklaruje pouze výsledek zkoušky
a rozsah případného opakování, nikoliv průběh zkoušky.
51. Další spornou otázkou v nyní posuzované věci bylo určení správního orgánu, který
je povinen vydat deklaratorní rozhodnutí o negativním výsledku justiční zkoušky.
52. Samotná zkušební komise pro odbornou justiční zkoušku nemá postavení správního
orgánu, proto nemůže vydávat deklaratorní rozhodnutí ani osvědčení. Správním orgánem
příslušným pro vydání těchto správních aktu je Ministerstvo spravedlnosti [viz §123 odst. 1
písm. g) zákona o soudech a soudcích]. Ministerstvo vydá deklaratorní rozhodnutí nebo
osvědčení na základě hodnocení zaznamenaného v protokolu zkušební komise, které je konečné
a které ani ministerstvu nepřísluší přezkoumávat. Ministerstvo je proto také správním orgánem,
proti jehož nečinnosti lze při nevydání deklaratorního rozhodnutí nebo osvědčení brojit žalobou
podle §79 s. ř. s.
53. Deklaratorní rozhodnutí o výsledku odborné justiční zkoušky podepisuje předseda
zkušební komise jako oprávněná úřední osoba v dané věci. Tento postup ostatně odpovídá
ustálené praxi stěžovatele v případě vydávání osvědčení o úspěšném složení justiční zkoušky,
jak stěžovatel připustil v kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud nepřisvědčil argumentaci
stěžovatele, že funkce předsedy komise po skončení konkrétního termínu justičních zkoušek
skončila a že by předseda komise musel být znovu jmenován do funkce zkušebního komisaře
pouze pro podepsání osvědčení o zkoušce žalobce, přičemž by mohl toto jmenování odepřít.
Funkce předsedy komise v sobě zahrnuje i povinnost podepsat osvědčení, resp. rozhodnutí
o výsledku justiční zkoušky, v tomto rozsahu proto funkce předsedy zkušební komise nadále trvá.
54. Nejvyšší správní soud nepřisvědčil stěžovateli, že městský soud nesprávně označil
zkušební komisi pro odbornou justiční zkoušku za samostatný správní orgán. Takový závěr
z napadeného rozsudku městského soudu nevyplývá. Městský soud uvedl, že „žalovaný vystupoval
v žalobcově věci prostřednictvím zkušební komise (ministrem jmenovaného odborného orgánu) jako správní orgán“.
Je zřejmé, že městský soud považoval za správní orgán Ministerstvo spravedlnosti, které jednalo
prostřednictvím zkušební komise. Byť v hlavičce městský soud označil žalovaného
jako „Ministerstvo spravedlnosti – zkušební komise pro odbornou justiční zkoušku“, Nejvyšší správní soud
nepovažuje toto označení za vadu, která by sama o sobě způsobila nezákonnost nebo
nesrozumitelnost předmětného rozsudku.
55. Závěrem Nejvyšší správní soud považuje za vhodné vyjádřit se k námitce stěžovatele,
že splnil povinnost doručit žalobci písemné rozhodnutí o výsledku justiční zkoušky podle
§17 odst. 3 vyhlášky č. 303/2002 Sb. dopisem ze dne 11. 5. 2012, na který je třeba podle
stěžovatele nahlížet v materiálním slova smyslu.
56. V předmětném dopisu ředitel justičního odboru sdělil žalobci, že neshledal porušení
zákona o soudech a soudcích ani vyhlášky č. 303/2002 Sb., že písemné práce žalobce
byly hodnoceny jako nevyhovující, že toto hodnocení zkušební komise nelze přezkoumat
a že rozhodující je „Zápis o průběhu justiční zkoušky“. Závěrem pak stanovil termín pro opakování
justiční zkoušky. Z předmětného dopisu je zřejmé, že ředitel justičního odboru se nevyjádřil
ke konečnému výsledku celé justiční zkoušky žalobce, ale pouze k její písemné části.
Byť negativní hodnocení z předmětného dopisu implicitně vyplývá, není v něm zřetelně uveden
celkový výsledek zkoušky s hodnocením „nezpůsobilý “. Už jen z tohoto důvodu nelze uvažovat
o tom, že by předmětný dopis mohl být deklaratorním rozhodnutím o výsledku justiční zkoušky
žalobce v materiálním slova smyslu. Nejvyšší správní soud již proto dále nezkoumal další
náležitosti, které by případné deklaratorní rozhodnutí v materiálním slova smyslu muselo
splňovat.
57. Nejvyšší správní soud uzavřel, že rozhodnutí zkušební komise o tom, že uchazeč
u odborné justiční zkoušky neuspěl je deklaratorním správním rozhodnutím. Městský soud proto
nepochybil, pokud uložil stěžovateli povinnost vydat rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s. Přestože
z rozhodnutí městského soudu není jednoznačně zřejmé, zda městský soud považoval
rozhodnutí podle §17 odst. 3 vyhlášky č. 303/2002 Sb. za konstitutivní nebo deklaratorní
rozhodnutí, Nejvyšší správní soud nepovažuje tuto skutečnost za tak závažnou vadu, která
by odůvodnila zrušení napadeného rozsudku. V dalším řízení proto stěžovatel bude vázán
právním názorem městského soudu ve spojení s upřesňujícími závěry Nejvyššího správního
soudu.
58. Otázka případného budoucího přezkumu rozhodnutí vydaného žalovaným a jeho
možného rozsahu by nad shora rozebraný rámec přesáhla nutnou argumentaci tohoto rozsudku
a soud se jí proto podrobněji nezabýval.
59. Nejvyšší správní soud neshledal napadený rozsudek městského soudu nezákonným,
proto kasační stížnost zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
60. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá tedy právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti (§60 odst. 1 a contrario za použití §120 s. ř. s.). Žalobci, jemuž by jinak právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo (§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.), soud
náhradu těchto nákladů nepřiznal, protože mu podle obsahu spisu žádné uznatelné náklady
v řízení o kasační stížnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 9. dubna 2014
JUDr. Jan Passer
předseda senátu