ECLI:CZ:NSS:2014:8.AS.119.2014:34
sp. zn. 8 As 119/2014 - 34
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců Mgr. Davida Hipšra a JUDr. Jana Passera v právní věci žalobce: F. K., zastoupeného
JUDr. Irenou Wenzlovou, advokátkou se sídlem Sovova 709/5, Litoměřice, proti žalovanému:
Krajský úřad Pardubického kraje, se sídlem Komenského nám. 125, Pardubice,
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 10. 2013, čj. KrÚ 71801/2013/ODSH/8, o kasační
stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Hradci Králové, pobočka v Pardubicích
ze dne 9. 7. 2014, čj. 52 A 10/2014 - 32,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
[1] Rozhodnutím ze dne 31. 7. 2013, čj. OSA/P-811/13-D/17, Magistrát města
Pardubice (dále též „správní orgán“) uznal žalobce vinným ze spáchání přestupku podle §125c
odst. 1 písm. k) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách
některých zákonů ve znění od 1. 8. 2011 (dále jen „zákon o silničním provozu“).
[2] Rozhodnutím ze dne 18. 10. 2013, čj. KrÚ 71801/2013/ODSH/8 (dále též „napadené
rozhodnutí“), žalovaný zamítl žalobcovo odvolání proti shora uvedenému rozhodnutí
a rozhodnutí potvrdil.
II.
[3] Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu ke Krajskému soudu v Hradci
Králové – pobočce v Pardubicích. Krajský soud žalobu usnesením odmítl pro opožděnost.
Podle §72 odst. 1 s. ř. s. činí zákonná lhůta k podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu
2 měsíce ode dne, kdy bylo žalobci napadené rozhodnutí oznámeno doručením písemného
vyhotovení nebo jiným zákonem stanoveným způsobem, nestanoví-li zákon jinak. Tuto lhůtu
nelze prominout (srov. §72 odst. 4 s. ř. s.) Ze správního spisu vyplynulo, že napadené rozhodnutí
bylo doručeno žalobcovu zástupci v přestupkovém řízení dne 29. 10. 2013. Lhůta k podání
žaloby uplynula dne 30. 12. 2013, neboť 29. 12. 2013 byla neděle. Žaloba však byla podána
až 25. 2. 2014, tedy po marném uplynutí žalobní lhůty.
[4] Žalobce považoval žalobu za včasnou, neboť napadené rozhodnutí bylo doručeno
Ing. M. J., který v té době nebyl žalobcovým zástupcem. Krajský soud se neztotožnil s žalobní
námitkou, že žalobce zaslal správnímu orgánu k jeho „vnitřní potřebě“ pouze „nascanovanou kopii“
plné moci udělené žalobcem Ing. J. a že se žalobce údajně s Ing. J. dohodl, že „smlouva o zastoupení
je uzavřena dnem, kdy doručí ke správnímu orgánu originál plné moci,“ a že si žalobce následně zastoupení
rozmyslel, neboť mu přišlo nadbytečné. Krajský soud zdůraznil, že v §33 odst. 1 správního řádu
není výslovně stanoveno, že plná moc musí být předložena v originále. Při posuzování plné moci
je především podstatné, zda lze z obsahu plné moci spolehlivě dovodit oprávnění zmocněnce
jednat za účastníka řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2005, čj. 7 As
13/2005 – 62). Zákonodárce výslovně požaduje předložení originálu plné moci pouze ve
speciální právní úpravě (srov. §10 odst. 3 zákona č. 253/2008 Sb.). Ani v občanském soudním
řízení není nutné předkládat originál plné moci. Správní orgán si mohl originál plné moci vyžádat,
pokud by měl o existenci plné moci pochybnosti. Správní orgán však neměl důvod o zastoupení
pochybovat, neboť ve spise je založena platná plná moc udělená žalobcem Ing. J. Správní orgán
nebyl povinen si ověřovat, zda se žalobce nedohodl s Ing. J. na jiném okamžiku uzavření dohody
o zastoupení.
III.
[5] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) podal proti usnesení krajského soudu kasační stížnost.
Neztotožnil se s názorem krajského soudu, že plná moc nemusí být správnímu
orgánu předložena v originále. Nesprávnost názoru krajského soudu vyplývá jednak z §37 odst. 4
správního řádu, podle kterého nelze přihlížet k elektronickému podání bez uznávaného
elektronického podpisu, není-li toto podání do 5 dnů potvrzeno, případně doplněno
podle tohoto ustanovení. Dále stěžovatel poukázal na §22 odst. 3 zákona č. 300/2008 Sb.,
o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů (dále též „zákon č. 300/2008 Sb.“),
z něhož vyplývá, že na dokument v elektronické podobě, který nevznikl cestou autorizované
konverze, nelze nahlížet jako na dokument předložený v listinné podobě. Stěžovatel také odkázal
na §11 odst. 1 zákona č. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu a o změně některých dalších
zákonů (dále též „zákon č. 227/2000 Sb.“), z něhož vyplývá, že není-li dokument podepsán
uznávaným elektronickým podpisem nebo uznávanou elektronickou značkou a je-li podáván
prostřednictvím e-mailu, hledí se na něj, jako by nebyl podepsán. Zákon č. 300/2008 Sb. a zákon
č. 227/2000 Sb. jsou přitom vůči správnímu řádu v postavení speciálních předpisů. Vada formy
je podle stěžovatele natolik zásadní, že takto zaslanou kopii plné moci nelze považovat
za dostatečný doklad o existenci uděleného zmocnění.
IV.
[6] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti zcela ztotožnil se závěry krajského soudu.
V.
[7] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[8] Kasační stížnost není důvodná.
[9] Nejprve je vhodné zmínit, že kasační stížnost je koncipována podstatnou měrou odlišně
od tvrzení, která žalobce uplatnil předtím v žalobě ke krajskému soudu. Stěžovatel se snažil před
krajským soudem vysvětlit (dlužno podotknout, že velmi komplikovaně a nepřesvědčivě),
jak se do správního spisu dostala plná moc, ze které správní orgán následně vycházel. V kasační
stížnosti zaměřil svoji pozornost především na formu, v níž byla plná moc předložena
a na požadavky související s doručováním elektronických podání opatřených elektronickým
podpisem resp. na doručování konvertovaného dokumentu. Nelze však tvrdit,
že by se kasační důvody míjely s žalobními a že by byla kasační stížnost z tohoto důvodu
nepřípustná (§104 odst. 4 s. ř. s.). Stěžovatel totiž tvrdil již v žalobě, že plnou moc lze předložit
i v elektronické podobě po předtím uskutečněné autorizované konverzi listinného dokumentu
podle §22 odst. 1 písm. a) zákona č. 300/2008 Sb.
[10] Stěžovatel krajskému soudu vytkl, že citoval rozsudek Nejvyššího soudu ze dne
27. 7. 2005, čj. 7 As 13/2005 - 62, ačkoli skutkové okolnosti, za kterých soud rozhodoval, byly
odlišné. Nejvyšší správní soud tento názor nesdílí. Ani krajský soud netvrdil, že by skutkové
okolnosti byly v uvedeném rozhodnutí obdobné. Bez ohledu na formu, ve které byla plná moc
soudu předložena, však lze i nadále vycházet z obecného východiska, že „při posuzování, jestli
písemná plná moc nebo ústní prohlášení účastníka o udělení plné moci mají potřebné náležitosti, je třeba vzít
především v úvahu, zda spolehlivě prokazují oprávnění označeného zástupce jednat za účastníka řízení.“
[11] Stěžovatel vytkl předložené plné moci vadu formy, na základě které vznikly závažné
pochybnosti o existenci zastoupení. Ani tato námitka není důvodná. V řízení je především
nezbytné, aby předložená plná moc bezpečně prokazovala oprávnění zmocněnce zastupovat
v řízení zmocnitele. Správnímu orgánu v průběhu správního řízení nevznikly žádné pochybnosti
o zastoupení stěžovatele. Zástupce stěžovatele předložil plnou moc, omluvil se z ústního jednání,
bylo mu doručeno správní rozhodnutí o uložení pokuty. Zástupce stěžovatele následně podal
proti tomuto rozhodnutí odvolání a rovněž rozhodnutí o odvolání bylo zástupci řádně doručeno.
V průběhu správního řízení nevznesl stěžovatel ani jeho zástupce žádné námitky proti existenci
zastoupení či jeho rozsahu a neuvedli nic, co by jakkoli zpochybňovalo existenci zastoupení
stěžovatele pro správní řízení.
[12] Stěžovatel namítl, že aby mohla být plná moc platná, musela by být opatřena
elektronickým podpisem nebo konversní doložkou. Tuto námitku lze interpretovat
tak, že stěžovatel trvá na tom, že projev vůle, zachycený v plné moci, musí v maximální míře
vyjadřovat skutečnou vůli osob, které jsou na listině uvedeny. Obecně platí, že existenci dohody
o zastoupení je třeba správnímu orgánu v řízení prokázat. Děje se tak zpravidla předložením plné
moci, která je osvědčením o existenci právního vztahu mezi zastoupeným a jeho zástupcem. Plná
moc je pouze jedním z prostředků, jak oprávnění k zastoupení doložit, a jakkoli je prostředkem
jistě nejpřesvědčivějším, není a nemusí být průkazem jediným (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 29. 9. 2011, čj. 4 As 27/2011 - 37). Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád,
výslovně nestanoví povinnost založit do spisu plnou moc pro zástupce účastníka řízení
v originále. Pokud právní předpisy takovou povinnosti stanoví, činí tak v každém konkrétním
případě výslovně. Krajský soud správně upozornil např. na zákon 253/2008 Sb., o některých
opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti, který výslovně upravuje povinnost předložit
plnou moc v originále (§10 odst. 3). I v případech, kdy taková povinnost výslovně upravena není,
však bude takový postup pravidlem. Pokud lze považovat listinu za „nosič“ informací, které jsou
v ní uvedeny, pak předložení originálu takové listiny eliminuje nebezpečí změny jejího obsahu
alespoň ve fázi, kdy je z originálu vytvářena kopie. Aby takovému nebezpečí předcházely, stanoví
právní předpisy vedle povinnosti předložit požadovanou listinu v originále též možnost splnit
povinnost i předložením úředně ověřené kopie (např. povinnost připojit k exekučnímu návrhu
originál nebo úředně ověřenou kopii exekučního titulu dle §38 odst. 2 zákona č. 120/2001 Sb.,
exekučního řádu). Ještě vyšší úroveň autenticity ve smyslu ztotožnění osoby, která projevila svoji
vůli způsobem uvedeným v listině, představuje zákonný požadavek na úředně ověřený podpis
na listině. To však není v procesních předpisech standardem. Pokud zákon takový postup
předpokládá, je to v příslušné právní normě výslovně uvedeno. V občanském soudním řízení
musí být podpisy na písemné plné moci, na odvolání plné moci nebo na její výpovědi
úředně ověřeny, jen stanoví-li to zákon nebo rozhodl-li tak předseda senátu (§28 odst. 4 zákona
č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu). Ve správním řízení je podle §20 odst. 2 správního
řádu třeba opatřit úředně ověřeným podpisem písemnou plnou moc k přijetí písemnosti. Naproti
tomu „běžná“ plná moc podle §33 odst. 1 správního řádu z roku 2004 nevyžaduje úředně ověřený
podpis zmocnitele, neboť správní řád nic takového nestanoví (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 11. 6. 2009, čj. 1 As 43/2009 - 52).
[13] V souzené věci však stěžovatel, resp. jeho zmocněnec komunikoval se správním orgánem
elektronicky. Se stěžovatelem lze souhlasit, pokud vyžaduje, aby byla plná moc, která byla soudu
podána (doručena) elektronicky, opatřena elektronickým podpisem.
[14] Ze správního spisu vyplývá, že zmocněnec stěžovatele zaslal elektronickou zprávu,
ve které se omluvil z účasti při ústním jednání a uvedl adresu, na kterou mu mají být doručovány
písemnosti. Ke zprávě připojil přílohu ve formátu „pdf“, kterou byla plná moc ze dne 27. 6. 2013,
udělená stěžovatelem jako zmocnitelem Ing. M. J. jako zmocněnci. K obsahu plné moci nebyly
ani před krajským soudem ani v řízení o kasační stížnosti vzneseny žádné námitky a lze
konstatovat, že její obsah nezavdává žádné pochybnosti o její určitosti či rozsahu uděleného
zmocnění. Z „Průvodky elektronického podání“ na čl. 16 správního spisu plyne, že podání bylo
doručeno do elektronické podatelny správního úřadu, bylo řádně doručeno dne 22. 8. 2013
a po doručení podání bylo provedeno ověření připojeného podpisu s kladným výsledkem. Za této
situace dospěl Nejvyšší správní soud k bezpečnému závěru, že podání, jímž se zmocnitel omluvil
z ústního jednání a jehož součástí byla plná moc, bylo podepsáno uznávaným elektronickým
podpisem dle §11 odst. 1 zákona č. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu a o změně některých
dalších zákonů, a bylo učiněno bez potřeby následného doplnění jinou formou v pětidenní lhůtě
(§37 odst. 4 správního řádu). Závěru, že shora uvedené podání obsahující v příloze rovněž plnou
moc bylo podepsáno uznávaným elektronickým podpisem, nasvědčuje i to, že zmocněnec
stěžovatele spolu s následně podaným odvoláním sdělil, že přijímá plnou moc a znovu ji připojil
jako přílohu elektronické zprávy. Toto v pořadí druhé podání však již uznávaným podpisem
neopatřil, jak plyne z průvodky na čl. 21 správního spisu.
[15] Je vhodné znovu připomenout, že v průběhu správního řízení nevznikly žádné
pochybnosti o existenci zastoupení. Neměly je správní orgány a z ničeho nevyplývá, že je měl
stěžovatel. Je skutečností, že zmocněnec zaslal správnímu orgánu plnou moc od stěžovatele
v příloze elektronického podání. Není třeba se v řízení o kasační stížnosti zaobírat věrohodností
žalobního tvrzení, které vysvětluje tento postup tím, že stěžovatel „zaslal zmocněnci plnou moc pouze
k jeho (pozn. NSS: patrně zmocněncově) vnitřní potřebě“. Stejně tak není relevantní dodatečné
vysvětlení, že snad měla existovat dohoda mezi stěžovatelem a zmocněncem o účinnosti
zastoupení až od okamžiku předložení originálu plné moci správnímu orgánu. Nic z toho totiž
stěžovatel ani zmocněnec vůči správnímu orgánu účinně neprojevili. Naopak zmocněnec v řízení
postupoval zcela v souladu s plnou mocí, kterou předložil správnímu orgánu. Rozhodnutí
o pokutě mu bylo doručeno poštou na jím uvedenou adresu a on podal proti rozhodnutí
v zákonné lhůtě odvolání. To je podstatné pro související úvahu, zda je třeba, aby byla
uznávaným elektronickým podpisem opatřena vedle přípisu adresovaného správnímu orgánu
rovněž samotná plná moc, která byla připojena jako jeho příloha. Právě proto, že ve věci nebyly
žádné pochybnosti o původci přílohy a o jejím obsahu, lze přiměřeně vycházet z rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2012, čj. 7 As 169/2012 - 24, podle kterého „je zcela
postačující, je – li elektronickým podpisem podle zvláštního zákona opatřeno podání v elektronické formě, jehož
přílohou je návrh na zahájení řízení. Průvodní email a jeho přílohu je v takovém případě nutno pokládat za jeden
nedělitelný celek. Bylo tedy zcela postačující, že stěžovatel, resp. jeho zástupkyně, opatřil elektronickým podpisem
podání, jehož přílohou byla žaloba. Nebylo proto povinností stěžovatele předmětné podání potvrdit písemným
podáním shodného obsahu nebo předložením originálu“.
[16] Stěžovatel si je patrně vědom, že přílohou elektronického podání opatřeného uznávaným
podpisem byla i plná moc. V kasační stížnosti totiž zdůraznil, že „zmocnění je jednostranný úkon
zmocnitele, nikoli zmocněnce a že potvrzení podání zmocněncem s elektronickým podpisem není relevantní.“ S tím
souvisí námitka, že nelze s jistotou konstatovat existenci zastoupení, pokud byla kopie plné moci
zaslána osobou odlišnou od stěžovatele (zmocnitele). Ani této námitce nelze přisvědčit.
Jak již bylo uvedeno, písemná plná moc osvědčuje existenci právního vztahu mezi zmocnitelem
a zmocněncem. Tuto skutečnost bylo třeba správnímu orgánu prokázat tak, aby o ní nevznikly
rozumné pochybnosti. To zástupce učinil. Správní řád nestanoví, která ze stran dohody
o zastoupení má povinnost správnímu orgánu osvědčit existenci takové dohody. To je však
logické a vyplývá to z povahy plné moci coby osvědčení o existenci zastoupení. Není rozhodné,
kdo plnou moc správnímu orgánu předloží, ale to, zda je plnou mocí osvědčeno zastoupení
účastníka řízení a oprávnění zástupce za něj v řízení jednat. K tomu v souzené věci došlo,
správnímu orgánu nevznikly žádné pochybnosti o existenci zastoupení či jeho rozsahu, které
by bylo třeba následně vyjasnit v součinnosti se stěžovatelem.
[17] Stěžovatel namítl, že aby mohla být elektronicky podaná plná moc platná, musela by být
opatřena elektronickým podpisem nebo konverzní doložkou. Nejvyšší správní soud dospěl
k závěru, že plná moc byla opatřena elektronickým podpisem. Problematika autorizované
konverze dokumentů z listinné podoby do podoby elektronické a naopak je upravena v zákoně
o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů. Tento zákon rovněž upravuje
elektronické úkony orgánů veřejné moci vůči fyzickým osobám a právnickým osobám,
elektronické úkony fyzických osob a právnických osob vůči orgánům veřejné moci a elektronické
úkony mezi orgány veřejné moci navzájem prostřednictvím datových schránek. Dále upravuje
dodávání dokumentů fyzických osob, podnikajících fyzických osob a právnických osob
prostřednictvím datových schránek a informační systém datových schránek (§1 zákona).
[18] Právní úprava konverze dokumentů odkazuje v §1 odst. 1 písm. d) zákona č. 300/2008 Sb.
na zákon č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů.
V §22 odst. 3 však zákon č. 300/2008 Sb. obsahuje pravidlo, které má význam pro soudní
či správní řízení. Má-li být podle jiného právního předpisu předložen dokument v listinné podobě
správnímu orgánu, nebo soudu anebo jinému státnímu orgánu, zejména aby byl užit jako podklad
pro vydání rozhodnutí, je tato povinnost splněna předložením jeho výstupu. Účelem tohoto
ustanovení je upravit, jak je třeba nahlížet na dokumenty vzniklé autorizovanou konverzí při
jejich hodnocení v soudním nebo správním řízení. Jinými slovy, nelze jakkoli rozdílně hodnotit
ten který dokument jenom proto, že byl předložen v elektronické konvertované podobě a nikoli
v listinné formě a naopak. Právní úprava konverze dokumentů má zajistit prostřednictvím
formalizovaného postupu při konverzi shodu původního dokumentu s konvertovaným.
[19] Účel podání adresovaných (nejen) správnímu orgánu je však odlišný – komunikovat
se správním orgánem procesně předpokládaným způsobem tak, aby tato komunikace
měla odpovídající procesní důsledky. Nejvyšší správní soud proto nepovažuje §22 zákona
č. 300/2008 Sb. za nepřímou novelu §37 odst. 4 správního řádu v části upravující elektronická
podání opatřená uznávaným elektronickým podpisem.
[20] Zřetelně to vyplývá právě v souvislosti s předložením plné moci ve správním řízení jako
přílohy elektronického podání. Účelem plné moci je osvědčit existenci zastoupení, tedy
informovat rozhodující orgán způsobem, o němž nejsou rozumné pochybnosti, o existenci
zastoupení a o tom, že některá procesní práva bude v řízení vykonávat nikoli účastník, ale jeho
zástupce. Pro průběh řízení je rozhodná existence zastoupení, nikoli konkrétní plná moc, která
jej „pouze“ osvědčuje. Ostatně proto není v řízení výjimečné, pokud správní orgán následně vede
předkladatele k odstranění nejasností v plné moci, pokud se vyskytnou. Ty pak předkladatel může
odstranit předložením nové plné moci. Plná moc není v řízení jedinečným dokumentem, který
by měl být hodnocen např. při zjišťování skutkového stavu, u kterého by bylo třeba zajistit jeho
transformaci do elektronické podoby pouze formalizovaným postupem – konverzí. Právní
úprava konverze dokumentů nevylučuje, aby účastník sdělil informaci o existenci dohody
o zastoupení správnímu orgánu prostřednictvím elektronického podání opatřeného uznávaným
podpisem. Pokud jsou splněny požadavky, které na podání v tomto směru klade zákon
č. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu, nelze takové podání považovat za neúčinné, formálně
vadné či neuskutečněné s výhradou chybějící konverze.
[21] Nejvyšší správní soud proto přisvědčil krajskému soudu, že napadené rozhodnutí bylo
řádně doručeno zástupci stěžovatele Ing. J. dne 29. 10. 2013. Dvouměsíční žalobní lhůta počala
běžet dnem následujícím po doručení napadeného rozhodnutí a marně uplynula v pondělí 30. 12.
2013, neboť posledním dnem lhůty byla neděle 29. 12. 2013. Žalobu podanou dne 25. 2. 2014
proto krajský soud správně odmítl jako opožděnou.
[22] S poukazem na shora uvedené důvody Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost
(§110 odst. 1 s. ř. s.).
[23] Soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle §60 odst. 1 věty
první s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto
nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, které by jinak právo na náhradu nákladů
řízení o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože mu v řízení
o kasační stížnosti nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 31. října 2014
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu