ECLI:CZ:NSS:2014:8.AS.141.2012:47
sp. zn. 8 As 141/2012 - 47
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jana Passera a soudců
JUDr. Michala Mazance a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobkyně: CET 21, spol. s r. o.,
se sídlem Kříženeckého nám. 1078/5, Praha 5, zastoupené JUDr. Vladimírem Kroupou,
advokátem se sídlem Zavadilova 1925/15, Praha 6, proti žalované: Rada pro rozhlasové
a televizní vysílání, se sídlem Škrétova 44/6, Praha 2, proti rozhodnutí žalované ze dne
9. 5. 2012, čj. LOJ/1827/2012, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 15. 11. 2012, čj. 8 A 106/2012 – 56,
takto:
I. V řízení se pokračuje .
II. Věc se p o s t u p u je rozšířenému senátu.
Odůvodnění:
I.
1. Rozhodnutím ze dne 9. 5. 2012, čj. LOJ/1827/2012, žalovaná uložila žalobkyni pokutu
ve výši 300 000 Kč za porušení povinnosti uvedené v §32 odst. 1 písm. g) zákona
č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání a o změně dalších zákonů,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o vysílání“). Odvysíláním pořadu Expozitura (4),
podtitul Sedmý den, dne 28. 9. 2011 ve 20:00 hodin na programu NOVA žalobkyně porušila
povinnost nezařazovat do vysílání v době od 6:00 do 22:00 hodin pořady a upoutávky, které
by mohly ohrozit fyzický, psychický nebo mravní vývoj dětí a mladistvých.
II.
2. Žalobkyně napadla rozhodnutí žalované žalobou u Městského soudu v Praze,
který ji rozsudkem ze dne 15. 11. 2012, čj. 8 A 106/2012 – 56, zamítl. Rozsudek městského
soudu je stejně jako všechna dále citovaná rozhodnutí správních soudů dostupný
na www.nssoud.cz a soud na něj na tomto místě pro stručnost zcela odkazuje.
III.1
3. Žalobkyně (stěžovatelka) brojila proti rozsudku městského soudu kasační stížností
z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
4. Městský soud podle stěžovatelky pochybil mj. pokud neshledal nezákonnost výroku
rozhodnutí žalované, způsobenou chybějícím odkazem na §60 odst. 3 písm. d) zákona o vysílání
[§68 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „nový
správní řád“)].
5. Stěžovatelka také vytkla městskému soudu, že nezdůvodnil, proč se odchýlil
od judikatury Nejvyššího správního soudu, kterou stěžovatelka argumentovala ve vztahu k této
námitce. Městský soud nezdůvodnil ani to, proč ve vztahu k námitce vady výroku rozhodnutí
zaujal odlišný právní názor než v rozsudku ze dne 15. 10. 2012, čj. 3 A 77/2012 – 54, podle
kterého je nedostatek odkazu na §60 odst. 3 písm. d) zákona o vysílání ve výroku rozhodnutí
vadou, která zakládá nezákonnost rozhodnutí. V tomto ohledu stěžovatelka poukázala
na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 8. 2004, čj. 2 Afs 47/2004 – 83, č. 398/2004
Sb. NSS, ze dne 20. 9. 2007, čj. 2 As 94/2006 – 51, č. 1424/2008 Sb. NSS, a ze dne 29. 12. 2009,
čj. 8 As 62/2009 – 65, z nichž vyplývá, že rozdílné rozhodování různých senátů krajských soudů
je nežádoucí, pokud se senát, který rozhoduje později, argumentačně nevypořádá s dříve
vysloveným právním názorem jiného senátu.
III.2
6. Žalovaná mj. uvedla, že stěžovatelka nevysvětlila, v čem ji výrok správního rozhodnutí
zkracuje na jejích právech. Žalovaná dále citovala část svého rozhodnutí a uvedla, že se jedná
o jediný výrok, nikoliv o návětí a výrok. Žalovaná proto nesouhlasila s názorem, že výrok
postrádal odkaz na §60 zákona o vysílání. Není možné, aby pouhé vizuální oddělení sloužící pro
přehlednost zakládalo nezákonnost rozhodnutí. Sankcionovaný subjekt nemůže být tímto
způsobem zkrácen na svých právech (obdobně srov. názor městského soudu vyslovený ve věcech
sp. zn. 10 A 165/2012 a sp. zn. 10 A 166/2012).
IV.
7. Nejvyšší správní soud se při předběžném posouzení kasační stížnosti zabýval otázkou,
zda v posuzované věci byla naplněna podmínka uložení sankce stanovená v §59 odst. 1 zákona
o vysílání, tj. zda byla stěžovatelka relevantním způsobem upozorněna na porušení tohoto
zákona. Osmý senát posuzoval předmětnou otázku již ve věci vedené pod sp. zn. 8 As 85/2012,
přičemž z důvodu existence rozporné judikatury zdejšího soudu ji usnesením ze dne 8. 2. 2013,
čj. 8 As 85/2012 – 47, předložil k posouzení rozšířenému senátu podle §17 s. ř. s.
8. Výsledek řízení před rozšířeným senátem byl podstatný i pro rozhodnutí v nyní
posuzované věci, Nejvyšší správní soud proto rozhodl usnesením ze dne 16. 7. 2013,
čj. 8 As 141/2012 – 39, podle §48 odst. 3 písm. d) s. ř. s. o přerušení řízení do pravomocného
rozhodnutí rozšířeného senátu ve věci vedené pod sp. zn. 8 As 85/2012.
9. Rozšířený senát rozhodl v dané věci usnesením ze dne 14. 7. 2014, čj. 8 As 85/2012 – 88,
které nabylo právní moci dne 21. 7. 2014. Nejvyšší správní soud proto rozhodl výrokem I. tohoto
rozsudku v souladu s §48 odst. 5 s. ř. s. o pokračování v řízení.
10. Poté osmý senát při posuzování kasační stížnosti řešil, zda napadené správní rozhodnutí
odpovídalo požadavkům §68 odst. 2 správního řádu, neobsahoval-li jeho výrok odkaz na §60
odst. 3 písm. d) zákona o vysílání, podle kterého žalovaná uložila stěžovatelce pokutu. Tento
odkaz byl uveden v záhlaví napadeného rozhodnutí.
11. Osmý senát vzal nejprve do úvahy dosavadní judikaturu Nejvyššího správního soudu
týkající se povahy a náležitostí výroku správního rozhodnutí. V usnesení ze dne 15. 1. 2008,
čj. 2 As 34/2006 – 73, č. 1546/2008 Sb. NSS, rozšířený senát Nejvyššího správního soudu
dovodil, že „je třeba vycházet z významu výrokové části rozhodnutí, která je schopna zasáhnout práva
a povinnosti účastníků řízení a jako taková pouze ona může nabýt právní moci. Řádně formulovaný výrok,
v něm na prvním místě konkrétní popis skutku, je nezastupitelnou částí rozhodnutí; toliko z něj lze zjistit,
zda a jaká povinnost byla porušena a jaké opatření či sankce byla uložena, pouze porovnáním výroku lze
usuzovat na existenci překážky věci rozhodnuté, jen výrok rozhodnutí (a nikoliv odůvodnění) může být vynucen
správní exekucí apod.“ Tyto závěry rozšířený senát převzal z rozsudku ze dne 23. 2. 2005,
čj. 3 Ads 21/2004 – 55. V rozsudku ze dne 22. 9. 2005, čj. 6 As 57/2004 – 54, č. 772/2006 Sb.
NSS, Nejvyšší správní soud dále vyslovil, že „[p]ři ukládání sankce za tzv. jiný správní delikt neodpovídá
požadavku ustanovení §47 odst. 2 správního řádu, neuvede-li správní orgán ve výroku rozhodnutí ustanovení
právního předpisu, podle něhož rozhodl; to platí jak ve vztahu ke kvalifikaci skutku, tak ve vztahu
k ukládanému trestu.“ Zdejší soud taktéž konstatoval, že „[v]ýrok rozhodnutí je konstitutivní, esenciální,
a proto nepominutelnou součástí správního rozhodnutí, neboť v něm správní orgán formuluje svůj závazný názor
v projednávané věci. Výrok proto musí být formulován tak, aby z něho bylo zcela jednoznačně patrno, jakého
správního deliktu se stěžovatel dopustil a podle jakého ustanovení zákona mu byla stanovena předmětná správní
sankce. […] Absence právního předpisu, podle něhož bylo rozhodováno, je v rozporu s ustanovením §47 odst. 2
správního řádu a má zásadní vliv na přezkoumatelnost napadeného správního rozhodnutí.“ (rozsudek ze dne
28. 11. 2007, čj. 7 As 7/2007 – 63). Na tomto místě je nutno připomenout, že všechna právě
citovaná rozhodnutí se zabývala výkladem náležitostí výroku správního rozhodnutí podle §47
zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„starý správní řád“).
12. Ve vztahu k rozhodování žalované Nejvyšší správní soud vycházel z uvedených
rozhodnutí (zejména z usnesení rozšířeného senátu čj. 2 As 34/2006 – 73) v následujících
případech. V rozsudku ze dne 7. 4. 2011, čj. 8 As 54/2010 – 85, přisvědčil názoru městského
soudu, že výrok rozhodnutí žalované musí obsahovat odkaz na ustanovení, podle kterého byla
uložena pokuta [v daném případě §60 odst. 1 písm. l) zákona o vysílání], protože §48 odst. 4
písm. a) tohoto zákona není komplexním sankčním ustanovením. Aplikací pouze tohoto
ustanovení nelze učinit závěr o vině za spáchání správního deliktu. Soud nesouhlasil
se žalovanou, že uvedení předmětného ustanovení v záhlaví rozhodnutí je třeba považovat
za splnění zákonného požadavku na náležitosti výroku rozhodnutí. V rozsudku ze dne
29. 6. 2011, čj. 8 As 33/2011 – 70, se kasační soud zabýval obdobnou otázkou – výrok
rozhodnutí neobsahoval odkaz na sankční ustanovení [§60 odst. 1 písm. b) zákona o vysílání],
podle kterého žalovaná uložila stěžovatelce pokutu. Soud zde poznamenal, že „[v]e výrokové části
je vyjádřen obsah rozhodnutí, který je zpravidla uvozen slovy „rozhodl
takto:“ či „vydal toto rozhodnutí:“. […]
Úvaha stěžovatelky vyplývající z obsahu kasační stížnosti, podle které začíná výrok za uvedením formy
příslušného rozhodnutí, proto neobstojí. Text, kterého se stěžovatelka dovolává, je tou částí rozhodnutí,
jež se obecně považuje za záhlaví. V návaznosti na výše uvedené se Nejvyšší správní soud ztotožnil se závěrem
městského soudu, že vada výroku rozhodnutí spočívající v neoznačení zákonných ustanovení, podle nichž
stěžovatelka rozhodovala, mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé.“ K citovaným závěrům
Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 31. 10. 2011, čj. 8 As 68/2011 – 98, doplnil, že „[p]okud
by byl akceptován závěr o existenci výrokové části v širším smyslu, jejíž součástí je i záhlaví rozhodnutí, došlo
by tím k popření samotného smyslu rozlišování jednotlivých náležitostí správních rozhodnutí.“ I v tomto
případě soud dovodil, že neuvedení zákonného ustanovení, podle kterého žalovaná uložila
stěžovatelce sankci [§60 odst. 1 písm. l) zákona o vysílání], ve výroku rozhodnutí je vadou, která
mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé. Toto pochybení přitom nemohlo být
zhojeno ani tím, že příslušné ustanovení bylo označeno v záhlaví rozhodnutí.
13. V těchto řízeních byla předmětem přezkumu rozhodnutí žalované, která byla vydána
podle nového správního řádu a která tedy musela splňovat náležitosti vymezené v §68 tohoto
zákona. Nejvyšší správní soud přitom vycházel z judikatury, která vyložila povahu a náležitosti
správního rozhodnutí na půdorysu starého správního řádu. Vyvstává otázka, zda takový postup
byl správný a zda závěry judikatury vztahující se k výkladu §47 starého správního řádu lze
bezezbytku aplikovat na §68 nového správního řádu.
14. Podle §47 odst. 1 starého správního řádu rozhodnutí musí obsahovat výrok, odůvodnění
a poučení o odvolání (rozkladu). Odůvodnění není třeba, vyhovuje-li se všem účastníkům řízení
v plném rozsahu. Výrok obsahuje rozhodnutí ve věci s uvedením ustanovení právního předpisu,
podle něhož bylo rozhodnuto, popřípadě též rozhodnutí o povinnosti nahradit náklady řízení.
Pokud se v rozhodnutí ukládá účastníkovi řízení povinnost k plnění, stanoví pro ni správní orgán
lhůtu; lhůta nesmí být kratší, než stanoví zvláštní právní předpis (§47 odst. 2 starého správního
řádu).
15. Podle §68 odst. 1 nového správního řádu rozhodnutí obsahuje výrokovou část,
odůvodnění a poučení účastníků. Ve výrokové části uvede řešení otázky, která je předmětem
řízení, právní ustanovení, podle nichž bylo rozhodováno, a označení účastníků podle §27 odst. 1.
Účastníci, kteří jsou fyzickými osobami, se označují údaji umožňujícími jejich identifikaci (§18
odst. 2); účastníci, kteří jsou právnickými osobami, se označují názvem a sídlem. Ve výrokové
části se uvede lhůta ke splnění ukládané povinnosti, popřípadě též jiné údaje potřebné k jejímu
řádnému splnění a výrok o vyloučení odkladného účinku odvolání (§85 odst. 2). Výroková část
rozhodnutí může obsahovat jeden nebo více výroků; výrok může obsahovat vedlejší ustanovení
(§68 odst. 2 nového správního řádu).
16. Starý správní řád tedy stanovil, že povinnou součástí správního rozhodnutí je výrok, který
obsahuje rozhodnutí ve věci a odkaz na ustanovení právního předpisu, podle kterého bylo
rozhodnuto. Naproti tomu nový správní řád určuje, že správní rozhodnutí obsahuje výrokovou
část, ve které se uvede řešení otázky, která je předmětem řízení, právní ustanovení, podle kterých
bylo rozhodováno, a označení účastníků řízení. Výroková část zároveň může obsahovat jeden
či více výroků.
17. Výrokovou část správního rozhodnutí a výrok správního rozhodnutí tedy nelze
zaměňovat. Ve výrokové části je označen orgán, který ve věci rozhodl, účastníci řízení a jejich
zástupci, je zde vymezena právní otázka, která je předmětem řízení, dále jsou zde uvedena
příslušná ustanovení právních předpisů, na jejichž základě bylo vydáno rozhodnutí, a konečně
se zde vyskytuje i samotný výrok rozhodnutí. Právě výrok rozhodnutí vyjadřuje, jak správní orgán
rozhodl o předmětu řízení. Výrok musí být jasný, srozumitelný, přesný a určitý, protože pouze
ten (na rozdíl od ostatních částí správního aktu, jako je označení rozhodujícího orgánu, návětí,
odůvodnění a poučení) v sobě nese autoritativní úpravu práv a povinností. Je tedy nutno
odlišovat výrok jako nejdůležitější součást správního aktu (zpravidla uvedený mezi slovy „rozhodl
takto:“ a „odůvodnění“) od výrokové části rozhodnutí, která vyjadřuje, jak bylo rozhodnuto
v dané věci. Ve výrokové části rozhodnutí jsou tedy uvedeny jak výše zmíněné údaje (označení
správního orgánu, účastníků řízení a právních ustanovení, podle nichž bylo rozhodnuto), které
se obecně nazývají záhlavím či návětím rozhodnutí, tak samotný výrok, příp. výroky, rozhodnutí
(srov. rozsudek ze dne 11. 1. 2012, čj. 3 Ads 96/2011 – 118).
18. Z uvedeného je zřejmé, že úprava náležitostí správního rozhodnutí v novém správním
řádu se do značné míry odlišuje od úpravy ve starém správním řádu. Ustanovení §68 nového
správního řádu nedefinuje výrok rozhodnutí. Za povinnou součást rozhodnutí označuje pouze
tzv. výrokovou část, která obsahuje mimo jiné i odkaz na právní ustanovení, podle kterých bylo
ve věci rozhodováno. Výroková část rozhodnutí zahrnuje nejenom samotný výrok rozhodnutí,
ale také další části, které bývají obecně označovány jako záhlaví.
19. Podle předkládajícího senátu z uvedeného vyplývá, že požadavky, které kladla judikatura
zdejšího soudu na výrok rozhodnutí ve smyslu §47 odst. 2 starého správního řádu, nelze
bezezbytku aplikovat při hodnocení náležitostí rozhodnutí podle §68 odst. 2 nového správního
řádu. Osmý senát je zejména přesvědčen, že z §68 nového správního řádu nelze dovodit,
že by odkaz na právní ustanovení, podle kterých bylo rozhodováno, byl nutnou součástí výroku
rozhodnutí.
20. Ustanovení §68 nového správního řádu definuje pouze výrokovou část rozhodnutí, jejíž
součástí je i odkaz na právní ustanovení, podle kterých bylo ve věci rozhodnuto, resp. která
kromě samotného výroku rozhodnutí zpravidla obsahuje další údaje označované jako záhlaví
rozhodnutí.
21. Mělo by proto stačit, je-li odkaz na ustanovení právního předpisu, na jehož základě bylo
ve věci rozhodnuto, uveden v rámci výrokové části rozhodnutí, tedy té části rozhodnutí, která
je zákonem definována. Vyskytne-li se pak tento odkaz v záhlaví rozhodnutí, tedy v rámci
výrokové části, nelze bez dalšího uzavřít, že rozhodnutí nevyhovuje požadavkům §68 nového
správního řádu a že je zatíženo vadou, která by mohla mít vliv na zákonnost správního
rozhodnutí.
22. Vzhledem k tomu, že předkládající senát zaujal k předestřené problematice právní názor
odlišný od přesvědčení dosavadní judikatury, stíhala jej povinnost postoupit věc rozšířenému
senátu podle §17 odst. 1 s. ř. s. Předmětem posouzení rozšířeného senátu by měla být otázka,
zda správní rozhodnutí naplní požadavky §68 nového správního řádu, bude-li odkaz na právní
ustanovení, podle kterého bylo ve věci rozhodováno, uveden v rámci záhlaví rozhodnutí,
a nikoliv v samotném výroku rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: JUDr. Josef Baxa,
JUDr. Zdeněk Kühn, JUDr. Jan Passer, JUDr. Barbara Pořízková, Mgr. Aleš
Roztočil, JUDr. Karel Šimka, JUDr. Jaroslav Vlašín. Účastníci mohou namítnout
podjatost těchto soudců (§8 odst. 1 s. ř. s.) do jednoho týdne od doručení tohoto
usnesení.
Účastníci se mohou vyjádřit k tomuto usnesení ve lhůtě jednoho týdne
od jeho doručení.
V Brně 13. října 2014
JUDr. Jan Passer
předseda senátu