ECLI:CZ:NSS:2014:9.AFS.132.2013:44
sp. zn. 9 Afs 132/2013 - 44
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Zdeňka Kühna, soudkyně
Daniely Zemanové a soudce Miloslava Výborného v právní věci žalobkyně: HAMRENERGY,
s. r. o., se sídlem Břevniště 34, Hamr na Jezeře, zast. JUDr. Jakubem Hájkem, advokátem se sídlem
Václavské náměstí 832/19, Praha 1, proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství, se sídlem
Masarykova 427/31, Brno, o žalobách proti rozhodnutím Finančního ředitelství v Ústí nad Labem
ze dne 13. 7. 2012, č. j. 8173/12-1200-506330, ze dne 18. 11. 2011, č. j. 10400/11-1200-506330,
a ze dne 21. 2. 2012, č. j. 2000/12-1200-506330, v řízení o kasačních stížnostech žalobkyně
proti rozsudkům Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 18. 11. 2013, č. j. 15 Af 334/2012-50,
č. j. 15 Af 183/2011-62 a č. j. 15 Af 139/2012-56,
takto:
I. Věci vedené u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 9 Afs 132/2013, 9 Afs 137/2013
a 9 Afs 138/2013 se s p oj u j í ke společnému projednání s tím, že nadále budou
vedeny pod sp. zn. 9 Afs 132/2013.
II. Kasační stížnosti se z amí t aj í .
III. Žádný z účastníků řízení n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasačních stížnostech.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci, obsah kasačních stížností, vyjádření žalovaného a repliky k nim podané
[1] Žalobkyně se žalobami podanými u Krajského soudu v Ústí nad Labem (dále jen „krajský
soud“) domáhala zrušení v záhlaví označených rozhodnutí Finančního ředitelství v Ústí nad Labem
(dále jen „původní žalovaný“), jimiž byla zamítnuta odvolání a potvrzena rozhodnutí Finančního
úřadu v Děčíně o stížnostech na postup plátce daně společnosti ČEZ Distribuce, a. s., při výběru
odvodu z elektřiny ze slunečního záření (dále „solární odvod“ či jen „odvod“) podle §7a
a násl. zákona č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie
a o změně některých zákonů (zákon o podpoře využívání obnovitelných zdrojů).
[2] S účinností zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, ke dni 1. 1. 2013
se žalovaným namísto původně žalovaného stalo v řízeních navazujících na rozhodnutí Finančního
úřadu v Ústí nad Labem Odvolací finanční ředitelství.
[3] Krajský soud, vycházeje ze závěrů pléna Ústavního soudu vyjádřených v nálezu ze dne
15. 5. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 17/11, č. 220/2012 Sb., žaloby v záhlaví označenými rozsudky zamítl.
[4] Proti těmto rozsudkům podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) ze shodných důvodů
dle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“), kasační stížnosti. Stěžovatelka předně uvedla, že v jejím případě měl solární
odvod likvidační (rdousící) efekt ve smyslu shora citovaného nálezu Ústavního soudu
sp. zn. Pl. ÚS 17/11, jelikož při jeho zavedení, resp. výběru, nebude dosaženo zákonem
garantované patnáctileté návratnosti investice a garantované výše výnosů po tuto dobu.
Stěžovatelka dále vyjádřila nesouhlas s tím, že by v této otázce neunesla břemeno tvrzení
a důkazní. Pokud správní orgány zcela rezignovaly na svou zákonnou povinnost řádně
zjistit skutkový stav věci, měl se tvrzeným rdousícím efektem solárního odvodu zabývat
krajský soud. Protiústavnost solárního odvodu stěžovatelka namítala již v daňových
řízeních. Původní žalovaný se přitom námitkou rdousícího efektu (byť rozhodoval
až po vydání citovaného nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 17/11) vůbec nezabýval
a jeho rozhodnutí jsou tudíž nepřezkoumatelná. Pokud pak krajský soud shledal napadená
rozhodnutí původního žalovaného přezkoumatelnými, neboť stěžovatelka dle jeho názoru
námitku rdousícího efektu neuplatnila, zatížil nepřezkoumatelností i své rozsudky.
Stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadené rozsudky krajského soudu zrušil
a věc mu vrátil k dalším řízením.
[5] Žalovaný ve vyjádřeních ke kasačním stížnostem uvedl, že on i správce daně
v posuzovaných věcech postupovali v souladu se zákonem, přičemž ohledně otázky posuzování
tzv. rdousícího efektu poukázal na usnesení rozšířeného senátu ze dne 17. 12. 2013,
č. j. 1 Afs 76/2013-57, ve věci MGP 2 s. r. o., dle kterého je možné zohledňovat likvidační účinky
solárního odvodu v individuálních případech za stávající právní úpravy jen prostřednictvím institutu
prominutí daně dle §260 v návaznosti na §259 daňového řádu.
[6] V replikách k vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti (podaných pouze ve věcech
sp. zn. 9 Afs 132/2013 a sp. zn. 9 Afs 137/2013) stěžovatelka uvedla, že přijetí závěrů obsažených
v citovaném usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ve věci MGP 2 s. r. o.,
by „znamenalo, že za daného právního stavu neexistuje procesní prostředek, jehož prostřednictvím by bylo možné
se bránit individuálním dopadům Odvodu na konkrétní výrobce elektrické energie a těmito individuálními dopady
Odvodu se zabývat.“
[7] Bližší rozvedení argumentace účastníků vzhledem k jejich vzájemné znalosti potřebné není.
[8] Podle §39 odst. 1 s. ř. s., za použití §120 s. ř. s., samostatné kasační stížnosti
proti rozhodnutím, která spolu skutkově souvisejí, může předseda senátu usnesením spojit
ke společnému projednání. V projednávaných věcech je kasačními stížnostmi požadováno
přezkoumání v záhlaví označených rozsudků krajského soudu, jimiž byly zamítnuty žaloby
proti rozhodnutím původního žalovaného, která nevykazují s výjimkou časových období výběru
odvodu žádnou podstatnou odlišnost. Skutková i právní souvislost projednávaných kasačních
stížností je tak dána nejen totožností účastníků řízení, ale i dle stěžovatelky spornou právní otázkou,
kterou je posuzování rdousícího efektu solárního odvodu; důvody (okruhy námitek) obsažené
v jednotlivých kasačních stížnostech jsou přitom zcela shodné. Pro uvedené rozhodl Nejvyšší
správní soud samostatné kasační stížnosti spojit ke společnému projednání. Z důvodu procesní
ekonomie tak učinil výrokem I. tohoto rozsudku.
II.
Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[9] Nejvyšší správní soud nenalezl žádné formální vady či překážky projednatelnosti kasačních
stížností, a proto přezkoumal v záhlaví označené rozsudky krajského soudu v rozsahu
a v rámci kasačními stížnostmi uplatněných důvodů, zkoumaje přitom, zda napadená rozhodnutí
netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
Nedůvodné kasační stížnosti zamítl na základě úvah dále vyložených.
[10] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudků
krajského soudu, jejíž důvodnost by sama o sobě postačovala k jejich zrušení. Nejvyšší správní soud
i s přihlédnutím ke své dřívější judikatuře konstatuje, že má-li být soudní rozhodnutí
přezkoumatelné, musí z něj být patrné, jaký skutkový stav vzal správní soud za rozhodný, jak uvážil
o pro věc podstatných skutečnostech, resp. jakým způsobem rozhodné skutečnosti posoudil
(srov. např. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003-75,
publikovaný pod č. 133/2004 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud přitom neshledal,
že by v napadených rozhodnutích krajského soudu absentoval některý z výše uvedených
požadavků. Krajský soud přehledně popsal rozhodný skutkový stav a s žalobními námitkami
se řádně a srozumitelně vypořádal.
[11] Podstatou kasačních stížností je polemika stěžovatelky s rozhodnutími krajského soudu,
nakolik byl v daňovém řízení prokázán rdousící efekt solárního odvodu, resp. zda správce daně
v této souvislosti dostatečně zjistil skutkový stav věci, popř. zda se touto otázkou měl zabývat
krajský soud sám. S ohledem na shora citované usnesení rozšířeného senátu ve věci MGP 2 s. r. o.
je však tato otázka v nynější věci nadbytečná. V tomto rozhodnutí dospěl rozšířený senát k závěru,
že konkrétní dopady solárního odvodu na výrobce elektrické energie nelze zohlednit ani v řízení
o stížnosti na postup plátce daně (§237 daňového řádu), ani v soudním řízení, které na ně navazuje.
Pokyn Ústavního soudu zohledňovat likvidační účinky solárního odvodu v individuálních případech
je za stávající právní úpravy proveditelný jen prostřednictvím institutu prominutí daně dle §260
v návaznosti na §259 daňového řádu.
[12] Rozšířený senát v bodě 40. usnesení ve věci MGP 2 s. r. o. upozornil, že „Nejvyšší správní soud
rozhodoval již bezmála stovku případů, ve kterých se žalobci pokoušeli dovodit likvidační účinky solárního odvodu.
Všechny případy byly posuzovány žalovaným správcem daně paušálně, s odkazem na aplikovatelnou právní úpravu
a neexistenci žádné výjimky pro nesražení či nevybrání odvodu. Krajské soudy pak jejich žaloby typicky zamítaly
pro nepředložení dostatečně konkrétních tvrzení a důkazů prokazujících likvidační účinky odvodu.
S ohledem na absenci psané právní úpravy řešící výjimečné situace, v nichž vede solární odvod k ekonomické likvidaci
poplatníka, je patrné, že použití institutu stížnosti na postup plátce daně dle §237 daňového řádu nemůže
bez dalšího představovat efektivní ochranu práv těch poplatníků, do jejichž práv bylo vskutku s ohledem
na konkrétní okolnosti jejich případu protiústavně zasaženo.“
[13] Je nepochybné, že judikatura není neměnná. Je třeba ji změnit mj. v situacích, kdy se určité
judikaturou vytvořené řešení ukáže jako nefunkční, vyvolávající v praxi problémy. Jak uvedl
rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v jiném svém rozhodnutí, „[a]rgument požadavkem právní
jistoty, a tedy tím, že stálá aplikační praxe je či může být hodnotou sama o sobě, jistě má svoji váhu. Stabilní
aplikační praxe zajišťuje dostatečnou předvídatelnost právní regulace, snižuje transakční náklady účastníků právních
vztahů a umožňuje lepší plánování jejich jednání. Proto obvykle platí, že čím déle byl určitý výklad zákona
aplikován, tím silnější musí být důvody pro změnu takové aplikační praxe, neboť tím více je změnou dotčena právní
jistota. Soudy jsou však povolány k tomu, aby nalézaly právo, tj. hledaly a nacházely pomocí právní argumentace
jeho „správný“ obsah, přičemž – systémově vzato – v úvahu se nabízející interpretační alternativy musí být vždy
možno seřadit podle míry jejich přesvědčivosti a pouze jedna jediná může být shledána za daných okolností
nejpřesvědčivější. Změna judikatury je proto namístě vždy, dospěje-li soud k závěru, že dosud aplikovaná
interpretační alternativa není správná, tj. že je z dobrých důvodů méně přesvědčivá než jiné nabízející se interpretace
a že i při zohlednění hodnoty, kterou za daných okolností i se zohledněním délky dosavadní aplikační praxe,
od níž se má ustoupit, představují právní jistota a s ní spojený zájem na stabilitě právních (a tedy společenských)
vztahů, nelze dosavadní interpretaci přesvědčivě hájit“ (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 4. 5. 2010, čj. 4 Ads 77/2007-91, publikované pod č. 2112/2010 Sb. NSS, bod 37).
[14] V citované pasáži (odst. [12] shora) svého usnesení rozšířený senát vysvětlil,
že třebaže již rozhodoval bezmála stovku případů, dosavadní průběh řízení v těchto věcech těžko
může založit legitimní očekávání výrobců elektrické energie v další aplikaci téže judikatury.
Nejde jen o zjevnou neefektivnost stávajícího judikaturního přístupu. Tato neefektivnost je dána
v podstatě tím, že stávající judikatura neměla oporu v psaném právu. Jak rozšířený senát podrobně
vysvětlil, stížnost dle §237 daňového řádu představuje specifický prostředek obrany poplatníka
vůči plátci daně při uplatňování srážkové dani. Stížnost slouží zejména k tomu, aby byl postup
plátce podroben kontrole státní moci a poplatník byl před případným nezákonným postupem plátce
prostřednictvím konečného rozhodnutí správce daně ochráněn. Bylo by absurdní klást na plátce
povinnost, nota bene bez jakékoliv psané právní úpravy, aby sám posuzoval likvidační účinky
solárního odvodu na poplatníka. I kdyby se snad však tento institut aplikoval na solární odvod
pouze přiměřeně a žádost o vysvětlení adresovaná plátci byla jen jakýmsi formálním mezikrokem
pro následné uplatnění stížnosti u správce daně, umožňuje §237 odst. 3 daňového řádu správci
daně přezkoumat pouze postup plátce, tj. zda plátce při srážce solárního odvodu postupoval
v souladu se zákonem o podpoře využívání obnovitelných zdrojů. Ten kromě osvobození malých
výrobců nepřipouští žádné výjimky, na základě kterých by byl plátce odvodu své zákonné
povinnosti zproštěn, jinými slovy neobsahuje žádný zvláštní mechanismus, jenž umožní individuální
přístup k výrobcům, což ostatně konstatoval v bodu 89. nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11 sám Ústavní
soud. Bylo by z ústavního hlediska a s ohledem na požadavky dělby moci přinejmenším
problematické, aby neexistenci psané právní úpravy nahradila bez dalšího moc soudní
(body 38. a 39. usnesení ve věci MGP 2 s. r. o.).
[15] Rozšířený senát interpretoval detailně nález sp. zn. Pl. ÚS 17/11, ale též další judikaturu
Ústavního soudu. Přitom dospěl k závěru, že příkaz Ústavního soudu posoudit případné excesivní
individuální dopady solárního odvodu na výrobce elektrické energie dopadá nejen na soudy,
ale též na zákonodárce a exekutivu. Na prvém místě přichází v úvahu změna zákona,
včetně obecného vymezení podmínek rdousícího efektu solárního odvodu tak, jak naznačil Ústavní
soud. Bez takovéto změny pak leží povinnost na ministrovi financí, aby „rozhodnutím“ dle §260
daňového řádu vymezil obecně okruh případů, ve kterých jsou účinky solárního odvodu
již protiústavní. Paušální uplatnění solárního odvodu totiž může při konkrétních skutkových
okolnostech způsobovat značné nesrovnalosti ve smyslu §260 odst. 1 písm. a) daňového řádu,
které mohou dosahovat v konkrétních případech dokonce likvidačních účinků a vést
k protiústavnosti odvodu.
[16] Bylo by v rozporu s principem dělby moci, pokud by bez dalšího vymezila v obecnosti
podmínky rdousícího efektu ve smyslu nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11 moc soudní. Zákon umožňuje
ministrovi financí celou věc v obecnosti vyřešit v souladu s nálezem Ústavního soudu.
Za těchto okolností by aktivita justice nemohla bez dalšího ochránit dotčená základní práva výrobců
elektrické energie.
[17] Právě z těchto důvodů rozšířený senát v bodě 56. usnesení ve věci MGP 2 s. r. o. dovodil,
že „[r]ozhodnutí o prominutí solárního odvodu je za stávající zákonné úpravy jediným institutem,
jehož prostřednictvím výkonná moc dostojí výslovnému pokynu Ústavního soudu a splní tak povinnost uplatnit
individuální přístup k jednotlivým výrobcům, kteří se nacházejí ve výjimečné situaci předvídané nálezem
sp. zn. Pl. ÚS 17/11. Úvaha ministra financí, zda takové rozhodnutí vydat či nevydat, se proto nemůže odehrávat
ve sféře ‚absolutního‘ správního uvážení.“
[18] Není ani pravda, že by rozšířený senát ponechával stěžovatelku bez jakékoliv procesní
ochrany, zcela v libovůli ministra financí. Jak totiž uvedl rozšířený senát v bodě 57. usnesení ve věci
MGP 2 s. r. o., „[e]ventuální nečinnost moci výkonné by dokonce mohla nabýt podobu nečinnosti protiústavní
a nemohla by zůstat bez soudní sankce“ [v tomto aspektu odkázal rozšířený senát na povinnost soudní
moci v případě dlouhodobé nečinnosti normotvůrce vyplnit protiústavní mezeru v právu namísto
normotvůrce - srov. nález ze dne 28. 2. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 20/05 (N 47/40 SbNU 389;
č. 252/2006 Sb.)].
[19] Od právní argumentace vyjádřené v citovaném usnesení rozšířeného senátu
(causa MGP 2 s. r. o.) nemá ani v nyní projednávaných věcech Nejvyšší správní soud důvod
se odchylovat, neboť ji považuje za zcela souladnou nejen s relevantní zákonnou úpravou,
ale především též s judikatorními závěry Ústavního soudu vyjádřenými v nálezu sp. zn. Pl. ÚS
17/11.
[20] Souhrnně lze k věci konstatovat, že žalovaný, resp. původní žalovaný, dospěl procesně
bezvadným způsobem k závěrům respektujícím relevantní zákonnou úpravu; práva stěžovatelky
nebyla v daňových řízeních ani v rozhodnutích jimi završenými nikterak zkrácena. Krajský soud
následně podané žaloby správně a s dostatečným odůvodněním zamítl, a to aniž by se při svém
rozhodování dopustil jakéhokoliv pochybení způsobilého přivodit zrušení stěžovaných rozsudků.
III.
Závěr a náklady řízení
[21] Pro uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnosti nejsou důvodné,
a proto je dle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl. O věci přitom rozhodl bez jednání postupem podle §109
odst. 2 s. ř. s.
[22] Vzhledem k tomu, že stěžovatelka neměla ve věci úspěch a žalovanému nevznikly náklady
nad rámec jeho úřední činnosti, nemají účastníci dle §60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení
s §120 s. ř. s., právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. dubna 2014
Zdeněk Kühn
předseda senátu