ECLI:CZ:NSS:2014:9.AFS.145.2013:52
sp. zn. 9 Afs 145/2013 - 52
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Daniely Zemanové
a soudců Zdeňka Kühna a Miloslava Výborného v právní věci žalobkyně: FVE Veliš, s. r. o.,
se sídlem Náchodská 2106, Nové Město nad Metují, zast. JUDr. Milanem Jelínkem, advokátem
se sídlem Sokolovská 5/49, Praha 8, proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství, se sídlem
Masarykova 427/31, Brno, proti rozhodnutím Finančního ředitelství v Ústí nad Labem ze dne
17. 1. 2012, č. j. 481/12-1200-506330, a ze dne 27. 2. 2012, č. j. 1300/12-1200-506330, v řízení
o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne
27. 11. 2013, č. j. 15 Af 129/2012-46,
takto:
I. Kasační stížnost se z amí t á .
II. Žádný z účastníků řízení n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci a obsah kasační stížnosti
[1] Žalobkyně se žalobou podanou u Krajského soudu v Ústí nad Labem (dále jen „krajský
soud“) domáhala zrušení v záhlaví označeného rozhodnutí Finančního ředitelství
v Ústí nad Labem (dále jen „původní žalovaný“), jímž bylo zamítnuto odvolání a potvrzena
rozhodnutí Finančního úřadu v Děčíně (dále jen „správce daně“) o stížnostech žalobkyně
na postup plátce daně společnosti ČEZ Distribuce, a. s., při výběru odvodu z elektřiny
ze slunečního záření (dále „solární odvod“ nebo jen „odvod“) podle §7a a násl. zákona
č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých
zákonů (zákon o podpoře využívání obnovitelných zdrojů).
[2] S účinností zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, ke dni 1. 1. 2013
se žalovaným namísto původně žalovaného stalo v řízeních navazujících na rozhodnutí
Finančního úřadu v Ústí nad Labem Odvolací finanční ředitelství.
[3] Žalobkyně napadla rozhodnutí původního žalovaného žalobou u Krajského soudu v Ústí
nad Labem, který ji rozsudkem ze dne 27. 11. 2013, č. j. 15 Af 129/2012-46, zamítl. Rozsudek
krajského soudu, stejně jako všechna dále citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu,
je dostupný na www.nssoud.cz a soud na něj na tomto místě pro stručnost zcela odkazuje.
[4] Žalobkyně (stěžovatelka) brojila proti rozsudku krajského soudu kasační stížností
z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní
(dále jen „s. ř. s.“).
[5] Stěžovatelka předeslala, že vymezila důvody kasační stížnosti s ohledem na usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2013, č. j. 1 Afs 76/2013 – 57,
na základě kterého se otázka konkrétních dopadů srážkových odvodů stala bezvýznamnou.
Stěžovatelka proto uplatnila pouze následující námitky: (1) krajský soud porušil zásadu přednosti
práva Evropské unie (EU) a nezohlednil, že vnitrostátní právní úprava je s právem EU v rozporu,
(2) krajský soud nevypořádal dostatečně návrh stěžovatelky na položení předběžné otázky
Soudnímu dvoru.
[6] V žalobě stěžovatelka namítla, že institut srážkového odvodu porušuje principy
sekundárního práva EU, které je implementováno prostřednictvím podpory výroby elektřiny
ze slunečního záření. Tento institut porušuje také Listinu základních práv EU. Krajský soud
vypořádal tuto námitku pouze odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
20. 12. 2012, č. j. 1 Afs 80/2012-40, č. 2808/2013 Sb. NSS, přestože stěžovatelka formulovala
návrh na položení předběžné otázky tak, aby se dotýkal otázek, které zmiňovaný rozsudek neřešil.
Vypořádání předmětné námitky krajským soudem se tak z části míjelo s její podstatou.
[7] Stěžovatelka proto zopakovala své argumenty a zdůraznila, že považuje
za nezpochybnitelné, že garance výkupních cen za dodávky elektřiny vyrobené ze slunečního
záření představuje opatření vnitrostátního zákonodárce, kterým je implementováno právo EU.
Stěžovatelka nezpochybnila závěr krajského soudu, že právo EU nezakládá povinnost České
republiky plnit cíle stanovené směrnicí 2009/28/ES o podpoře využívání energie
z obnovitelných zdrojů a o změně a následném zrušení směrnic 2001/77/ES a 2003/30/ES
právě prostřednictvím garance výkupních cen. Připustila, že právo EU ponechává členským
státům široký prostor pro úvahu, jakým způsobem naplní stanovené cíle. Souhlasila
také, že garance výkupní ceny nemá předobraz v žádném ustanovení práva EU.
[8] Tyto výchozí předpoklady však nic nemění na skutečnosti, že se jedná o promítnutí práva
EU do právního řádu České republiky, a že tak dochází k uplatňování práva EU. Česká republika
je proto povinna postupovat podle čl. 51 Listiny základních práv EU. Krajský soud se mýlil,
pokud vyšel z předpokladu, že předmětná opatření se nacházejí zcela mimo dosah práva EU.
[9] Pokud stát přistoupil k podpoře formou garantované výkupní ceny, přičemž předem
jednoznačně stanovil mechanismus korekce garantované výkupní ceny, založil tím u investorů
legitimní očekávání, které je chráněno právem EU. Toto legitimní očekávání bylo porušeno,
pokud stát suspendoval uvedený mechanismus v okamžiku, kdy stěžovatelka již neměla možnost
reagovat a přehodnotit své rozhodnutí investovat.
[10] Podle krajského soudu Ústavní soud v nálezu ze dne 15. 5. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 17/11,
vypořádal námitky směřující proti porušení čl. 16, čl. 17 a čl. 52 Listiny základních práv EU.
Krajský soud ovšem přehlédl, že Ústavní soud není vázán Listinou základních práv EU a není
oprávněn ji ani vykládat. Ani z obsahu nálezu neplyne, že by Ústavní soud posuzoval soulad
předmětného odvodu s právem EU, byť se zčásti zabýval obdobnými právními hodnotami,
které jsou chráněny Listinou základních práv EU.
[11] Stěžovatelka připojila ke kasační stížnosti návrh na položení předběžné otázky Soudnímu
dvoru:
(1) Je v souladu s čl. 16 a čl. 17 Charty základních práv Evropské unie zákonem
č. 402/2010 Sb. založená povinnost výrobce elektřiny ze slunečního záření hradit odvod
z dodané elektřiny ve výši 26% garantované výkupní ceny za situace, kdy vnitrostátním
právem vytvořený systém podpory výroby elektřiny ze slunečního záření předem stanovil
mechanismus úpravy výkupních cen, dle něhož výkupní cena pro nadcházející kalendářní
rok stanovená Energetickým regulačním úřadem nemohla být nižší než 95%výkupní ceny
stanovené Energetickým regulačním úřadem pro předcházející rok?
(2) Je zásada proporcionality (čl. 52 odst. 1 Listiny základních práv EU) dodržena
v situaci, kdy vnitrostátní zákonodárce nejprve založil za účelem transpozice směrnice
2001/77/ES, resp. směrnice 2009/28/ES, pravomoc Energetického regulačního úřadu
stanovit každoročně výkupní ceny a současně stanovil limit meziročního poklesu
výkupních cen, ale posléze sám přistoupil k efektivnímu snížení garantované výkupní ceny
zcela nezávisle na původně stanoveném mechanismu?
(3) Je v souladu s právem EU závěr Ústavního soudu obsažený v nálezu
sp. zn. Pl. ÚS 17/11, podle kterého ochrana legitimního očekávání adresátů neznemožňuje
zákonodárci přijmout zákonnou úpravu, která změní výkupní cenu bez ohledu
na to, že předchozí zákonná úprava obsahovala konkrétní mechanismus budoucích změn
výkupní ceny?
[12] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti setrval na stanovisku, že správní orgány
postupovaly v souladu s účinnou právní úpravou. K námitce rozporu s právem EU žalovaný
odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 2. 2014, č. j. 8 Afs 93/2013-47.
Články 16, 17 a 52 Listiny základních práv EU odpovídají základním právům zakotveným
v české Listině základních práv a svobod, kterými se zabýval již Ústavní soud v nálezu
sp. zn. Pl. ÚS 17/11.
II.
Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[13] Nejvyšší správní soud nenalezl žádné formální vady či překážky projednatelnosti kasační
stížnosti, a proto přezkoumal v záhlaví označený rozsudek krajského soudu v rozsahu a v rámci
kasační stížností uplatněných důvodů, zkoumaje přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Nedůvodnou kasační
stížnost zamítl na základě úvah dále vyložených.
[14] Nejvyšší správní soud předně poznamenává, že prakticky totožnou kasační stížností
se již zabýval v rozsudku ze dne 27. 2. 2014, č. j. 8 Afs 93/2013-47; stěžovatelku (BEAS
ENERGY, s. r. o.) v tomto řízení zastupoval týž advokát jako v nyní posuzovaném případě.
Od právní argumentace vyjádřené v citovaném rozsudku nemá ani v nyní projednávané věci
Nejvyšší správní soud důvod se odchylovat, neboť ji považuje za zcela souladnou
nejen s relevantní zákonnou úpravou, ale především též s judikatorními závěry Ústavního soudu
vyjádřenými v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11, jakož i s usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 17. 12. 2013, č. j. 1 Afs 76/2013-57, ve věci MGP 2.
[15] Předmětem správního řízení v posuzované věci byla stížnost stěžovatelky na postup
plátce daně podle §237 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád (dále jen „daňový řád“).
Touto stížností i následným odvoláním a žalobou se stěžovatelka domáhala ochrany
před tvrzeným porušením svých základních práv, zejm. práva na ochranu majetku a svobody
podnikání. K porušení mělo dojít v důsledku srážky solárního odvodu z výkupní ceny elektrické
energie (§7a a násl. zákona o podpoře využívání obnovitelných zdrojů).
[16] Rozšířený senát ovšem rozhodl, že konkrétní dopady solárního odvodu na výrobce
elektrické energie nelze zohlednit v řízení o stížnosti na postup plátce daně, ani v soudním řízení,
které na ně navazuje (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ve věci
MGP 2). V posuzované věci proto správní orgány nemohly v řízení o stížnosti stěžovatelky
zohlednit dopady solárního odvodu do práv stěžovatelky. Nemohl tak učinit ani krajský soud
v řízení o žalobě, a to ať již posouzením souladu s vnitrostátním či evropským právem.
[17] Rozšířený senát v odst. 40. usnesení ve věci MGP 2 upozornil, že „Nejvyšší správní soud
rozhodoval již bezmála stovku případů, ve kterých se žalobci pokoušeli dovodit likvidační účinky solárního
odvodu. Všechny případy byly posuzovány žalovaným správcem daně paušálně, s odkazem na aplikovatelnou
právní úpravu a neexistenci žádné výjimky pro nesražení či nevybrání odvodu. Krajské soudy pak jejich žaloby
typicky zamítaly pro nepředložení dostatečně konkrétních tvrzení a důkazů prokazujících likvidační účinky
odvodu. S ohledem na absenci psané právní úpravy řešící výjimečné situace, v nichž vede solární odvod
k ekonomické likvidaci poplatníka, je patrné, že použití institutu stížnosti na postup plátce daně
dle §237 daňového řádu nemůže bez dalšího představovat efektivní ochranu práv těch poplatníků, do jejichž práv
bylo vskutku s ohledem na konkrétní okolnosti jejich případu protiústavně zasaženo.“
[18] Je nepochybné, že judikatura nemůže nepodléhat vývoji. Je třeba ji změnit mj. v situacích,
kdy se určité judikatorně vytvořené řešení ukáže jako nefunkční, vyvolávající v praxi problémy.
Jak uvedl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v jiném svém rozhodnutí, „[a]rgument
požadavkem právní jistoty, a tedy tím, že stálá aplikační praxe je či může být hodnotou sama o sobě,
jistě má svoji váhu. Stabilní aplikační praxe zajišťuje dostatečnou předvídatelnost právní regulace, snižuje
transakční náklady účastníků právních vztahů a umožňuje lepší plánování jejich jednání. Proto obvykle platí,
že čím déle byl určitý výklad zákona aplikován, tím silnější musí být důvody pro změnu takové aplikační praxe,
neboť tím více je změnou dotčena právní jistota. Soudy jsou však povolány k tomu, aby nalézaly právo, tj. hledaly
a nacházely pomocí právní argumentace jeho „správný“ obsah, přičemž – systémově vzato – v úvahu se nabízející
interpretační alternativy musí být vždy možno seřadit podle míry jejich přesvědčivosti a pouze jedna jediná může
být shledána za daných okolností nejpřesvědčivější. Změna judikatury je proto namístě vždy, dospěje-li soud
k závěru, že dosud aplikovaná interpretační alternativa není správná, tj. že je z dobrých důvodů méně přesvědčivá
než jiné nabízející se interpretace a že i při zohlednění hodnoty, kterou za daných okolností i se zohledněním délky
dosavadní aplikační praxe, od níž se má ustoupit, představují právní jistota a s ní spojený zájem na stabilitě
právních (a tedy společenských) vztahů, nelze dosavadní interpretaci přesvědčivě hájit“ (usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 5. 2010, č. j. 4 Ads 77/2007-91,
č. 2112/2010 Sb. NSS, odst. 37.).
[19] V citované pasáži (zde v odst. [17] shora) svého usnesení rozšířený senát vysvětlil,
že třebaže již rozhodoval bezmála stovku případů, dosavadní průběh řízení v těchto věcech
těžko může založit legitimní očekávání výrobců elektrické energie v další aplikaci téže judikatury,
a to pro její zjevnou neefektivnost danou absencí její opory v psaném právu. Jak rozšířený senát
podrobně vysvětlil, stížnost dle §237 daňového řádu představuje specifický prostředek
obrany poplatníka vůči plátci daně při uplatňování srážkové daně. Stížnost slouží
zejména k tomu, aby byl postup plátce podroben kontrole státní moci a poplatník byl
před případným nezákonným postupem plátce prostřednictvím konečného rozhodnutí správce
daně ochráněn. Bylo by absurdní klást na plátce povinnost, nota bene bez jakékoliv psané
právní úpravy, aby sám posuzoval likvidační účinky solárního odvodu na poplatníka.
I kdyby se snad však tento institut aplikoval na solární odvod pouze přiměřeně a žádost
o vysvětlení adresovaná plátci byla jen jakýmsi formálním mezikrokem pro následné uplatnění
stížnosti u správce daně, umožňuje §237 odst. 3 daňového řádu správci daně přezkoumat
pouze postup plátce, tj. zda plátce při srážce solárního odvodu postupoval v souladu se zákonem
o podpoře využívání obnovitelných zdrojů. Ten kromě osvobození malých výrobců nepřipouští
žádné výjimky, na základě kterých by byl plátce odvodu své zákonné povinnosti zproštěn,
jinými slovy neobsahuje žádný zvláštní mechanismus, jenž umožní individuální přístup
k výrobcům. Totéž ostatně konstatoval v odst. 89. nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11 sám Ústavní soud.
Bylo by z ústavního hlediska a s ohledem na požadavky dělby moci přinejmenším problematické,
aby neexistenci psané právní úpravy nahradila bez dalšího moc soudní (odst. 38. a 39. usnesení
ve věci MGP 2).
[20] Rozšířený senát interpretoval detailně nález sp. zn. Pl. ÚS 17/11, ale též další judikaturu
Ústavního soudu. Přitom dospěl k závěru, že příkaz Ústavního soudu posoudit případné
excesivní individuální dopady solárního odvodu na výrobce elektrické energie dopadá
nejen na soudy, ale též na zákonodárce a exekutivu. Na prvém místě přichází v úvahu změna
zákona, včetně obecného vymezení podmínek rdousícího efektu solárního odvodu
tak, jak naznačil Ústavní soud. Bez takovéto změny pak leží povinnost na ministrovi financí,
aby „rozhodnutím“ dle §260 daňového řádu vymezit obecně okruh případů, ve kterých jsou
účinky solárního odvodu již protiústavní. Paušální uplatnění solárního odvodu totiž může
při konkrétních skutkových okolnostech způsobovat značné nesrovnalosti ve smyslu
§260 odst. 1 písm. a) daňového řádu, které mohou dosahovat v konkrétních případech
dokonce likvidačních účinků a vést k protiústavnosti odvodu.
[21] Právě z těchto důvodů rozšířený senát v odst. 56. usnesení ve věci MGP 2 dovodil,
že „[r]ozhodnutí o prominutí solárního odvodu je za stávající zákonné úpravy jediným institutem,
jehož prostřednictvím výkonná moc dostojí výslovnému pokynu Ústavního soudu a splní tak povinnost uplatnit
individuální přístup k jednotlivým výrobcům, kteří se nacházejí ve výjimečné situaci předvídané nálezem
sp. zn. Pl. ÚS 17/11. Úvaha ministra financí, zda takové rozhodnutí vydat či nevydat, se proto nemůže
odehrávat ve sféře ‚absolutního‘ správního uvážení.“
[22] Nelze též konstatovat, že by rozšířený senát ponechával stěžovatelku bez jakékoliv soudní
ochrany, zcela v libovůli ministra financí. Jak totiž uvedl rozšířený senát v odst. 57. usnesení
ve věci MGP 2, „[e]ventuální nečinnost moci výkonné by dokonce mohla nabýt podobu nečinnosti protiústavní
a nemohla by zůstat bez soudní sankce“ [v tomto aspektu odkázal rozšířený senát na povinnost soudní
moci v případě dlouhodobé nečinnosti normotvůrce vyplnit protiústavní mezeru v právu
namísto normotvůrce - viz nález ze dne 28. 2. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 20/05 (N 47/40 SbNU 389;
č. 252/2006 Sb.)]. Stěžovatelčin odkaz na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva
(konkrétně na rozsudek ze dne 27. 4. 2010, Tanase proti Moldavsku, stížnost č. 7/08, ECHR 2010,
§120-123) považuje Nejvyšší správní soud za nepřípadný, neboť Evropský soud pro lidská práva
zde hodnotil efektivitu prostředku ochrany (možnost podání stížnosti k ombudsmanovi)
pouze ve vztahu k čl. 35 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.),
tedy pro účely posouzení přijatelnosti k němu podané stížnosti.
[23] Otázka souladu solárního odvodu s právem EU by přitom nastala pouze v případě,
že by krajský soud byl povinen rozhodnout o dopadu solárního obvodu do veřejných
subjektivních práv stěžovatelky (srov. §2 s. ř. s.). Pro posouzení této otázky však nebyl v řízení
před krajským soudem vzhledem k výše uvedenému prostor.
[24] Podle rozšířeného senátu použití institutu stížnosti na postup plátce nemůže s ohledem
na chybějící právní úpravu řešící výjimečné situace představovat účinnou ochranu práv
těch poplatníků, do jejichž práv bylo vskutku s ohledem na konkrétní okolnosti jejich případu
zasaženo. Rozhodnutí o souladu solárního odvodu s právem EU v abstraktní rovině by bylo
pouze rozhodnutím akademickým, které by nemohlo mít dopad do veřejných subjektivních práv
stěžovatelky a nemohlo by ovlivnit výrok rozsudku krajského soudu. Za této situace nebylo
namístě, aby krajský soud položil předběžnou otázku Soudnímu dvoru, protože se nejednalo
o otázku, která by byla nezbytná k vynesení rozsudku (srov. čl. 267 Smlouvy o fungování
Evropské unie). Z téhož důvodu nevznikla ani Nejvyššímu správnímu soudu povinnost obrátit
se na Soudní dvůr.
[25] Rozsudek krajského soudu proto nemohl být nepřezkoumatelný z důvodu tvrzeného
nedostatečného vypořádání návrhu na položení předběžné otázky Soudnímu dvoru.
[26] Také námitka, že krajský soud porušil zásadu přednosti práva EU, pokud nezohlednil
rozpor vnitrostátní právní úpravy s právem EU, je s ohledem na výše uvedené bezpředmětná.
[27] V souvislosti s již uvedeným je však třeba korigovat názor krajského soudu,
že stěžovatelka měla uplatnit a doložit námitku rdousícího efektu solárního odvodu již v řízení
o stížnosti na postup plátce daně. Tento názor vyšel z chybného předpokladu, že správce daně
mohl posoudit konkrétní dopady solárního odvodu na výrobce elektrické energie v řízení
podle §237 daňového řádu. Přes tento dílčí nesprávný závěr je napadený rozsudek věcně správný
a Nejvyšší správní soud neshledal důvod k jeho zrušení (srov. např. rozsudky ze dne 16. 1. 2014,
č. j. 7 Afs 108/2013-36 nebo č. j. 7 Afs 120/2013-37). Krajský soud zamítl žalobu důvodně,
protože úprava solárního odvodu je v obecné rovině v souladu s ústavním pořádkem (viz nález
sp. zn. Pl. ÚS 17/11) a v konkrétní rovině nemohly správní orgány v řízení o stížnosti na postup
plátce daně zohlednit dopady solárního odvodu na stěžovatelku (viz usnesení rozšířeného senátu
č. j. 1 Afs 76/2013-57).
III.
Závěr a náklady řízení
[28] Souhrnně lze k věci konstatovat, že žalovaný, resp. původní žalovaný, dospěl procesně
bezvadným způsobem k závěrům respektujícím relevantní zákonnou úpravu; práva stěžovatelky
nebyla v daňových řízeních ani v rozhodnutích jimi završenými nikterak zkrácena. Krajský soud
následně podanou žalobu správně a s dostatečným odůvodněním zamítl (byť jeho závěry
Nejvyšší správní soud ve světle usnesení rozšířeného senátu ve věci MGP 2 korigoval),
a to aniž by se při svém rozhodování dopustil jakéhokoliv pochybení způsobilého přivodit
zrušení stěžovaného rozsudku.
[29] Nedůvodnou kasační stížnost proto Nejvyšší správní soud dle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
O věci přitom rozhodl bez jednání postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s.
[30] Vzhledem k tomu, že stěžovatelka neměla ve věci úspěch a žalovanému nevznikly náklady
nad rámec jeho úřední činnosti, nemají účastníci dle §60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení
s §120 s. ř. s., právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. května 2014
Daniela Zemanová
předsedkyně senátu