ECLI:CZ:NSS:2014:9.AFS.82.2013:27
sp. zn. 9 Afs 82/2013 – 27
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobkyně:
SAZKA sázková kancelář, a.s., se sídlem K Žižkovu 851, Praha 9, proti žalovanému:
Krajský úřad Kraje Vysočina, se sídlem Žižkova 57, Jihlava, proti rozhodnutí žalovaného ze dne
13. 1. 2012, č. j. KUJI 715/2012, OE 3/2012, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 31. 7. 2013, č. j. 30 Af 5/2012 - 40,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
[1] Podanou kasační stížností se žalovaný (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení v záhlaví
uvedeného rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové (dále jen „krajský soud“), kterým bylo
podle ustanovení §78 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) zrušeno jeho shora uvedené rozhodnutí. Tímto rozhodnutím
stěžovatel zamítl odvolání a potvrdil platební výměr, vydaný dne 21. 9. 2011 Městským
úřadem Havlíčkův Brod (dále jen „správce poplatku“), č. j. EK/1689/2011/DJ-12, kterým byl
žalobkyni resp. jejímu právnímu předchůdci za provozování dvou jiných technických herních
zařízení povolených Ministerstvem financí vyměřen za období od 1. 1. 2011 do 13. 6. 2011 místní
poplatek v celkové výši 32 308 Kč, a to včetně navýšení z důvodu jeho pozdní úhrady.
I. Vymezení věci
[2] Předmětem sporu v projednávané věci je toliko otázka přezkoumatelnosti odůvodnění
dvojnásobného navýšení místního poplatku dle §11 odst. 3 zákona č. 565/1990 Sb., o místních
poplatcích, ve znění účinném za posuzované období (dále jen „zákon o místních poplatcích“).
[3] Žalobkyně provozovala jiné sázkové hry prostřednictvím centrálního loterijního systému
STARPORT s interaktivními videoloterijními terminály. Za provoz dvou tzv. jiných technických
herních zařízení jí vznikla dle obecně závazné vyhlášky Města Havlíčkův Brod č. 4/2010, (dále jen
„obecně závazná vyhláška“), poplatková povinnost.
[4] Žalobkyně splnila dne 8. 10. 2010 ohlašovací povinnost, nesplnila však povinnost
poplatkovou, když poplatek ze dvou jiných herních zařízení za období od 1. 1. 2011 do 8. 5. 2011
resp. 13. 6. 2011 ve stanoveném termínu nezaplatila (ukončení provozu jednoho herního zařízení
k 8. 5. 2011, druhého k 13. 6. 2011).
[5] Správce poplatku vyměřil žalobkyni poplatek platebním výměrem v celkové výši 32 308 Kč.
Za herní zařízení, které bylo v provozu od 1. 1. 2011 do 8. 5. 2011, byl vyměřen poplatek ve výši
7 088 Kč, za zařízení provozované od 1. 1. 2011 do 13. 6. 2011 byl vyměřen poplatek ve výši
9 066 Kč. Celková základní výše poplatku za obě zařízení byla vyměřena ve výši 16 154 Kč.
Poplatek byl zvýšen v souladu s §11 odst. 3 zákona o místních poplatcích na dvojnásobek. Podle
uvedeného ustanovení může správce poplatku nezaplacené nebo neodvedené poplatky nebo část
těchto poplatků zvýšit až na trojnásobek, toto zvýšení je příslušenstvím poplatků.
[6] Krajský soud mj. konstatoval, že navýšení místních poplatků až na trojnásobek včas
nezaplacené části poplatků je věcí volného uvážení správního orgánu. Rozhodnutí založené
na volném uvážení však nezbavuje správní orgán odůvodnit, proč přistoupil k navýšení poplatku
v určité konkrétní výši, a to bez ohledu na to, že zákon o místních poplatcích žádná kritéria, která
by byl správní orgán povinen při úvaze o navýšení poplatku zohlednit, neobsahuje.
[7] Správce poplatku však žádnou úvahu, která jej vedla ke stanovení navýšení místního
poplatku právě ve výši dvojnásobku vyměřeného místního poplatku, neuvedl. V posledním odstavci
odůvodnění platebního výměru pouze konstatoval: „Z důvodu neuhrazení poplatku ve stanoveném termínu
vám bylo v souladu s §11 zákona o místních poplatcích vyměřeno jeho navýšení“. S navýšením žalobkyně
nesouhlasila a v odvolání žádala jeho přezkum. Ten však žalovaný v podstatě odmítl, když odkázal
na příslušné zákonné ustanovení umožňující toto navýšení a pouze konstatoval, že „krajský úřad
nemá pravomoc obcím určovat, jak vysokou sankci vyměří, zda navýšení je přiměřené či nikoliv“.
[8] Krajský soud závěrem uvedl, že ze stejných důvodů, jako je oprávněn přezkoumávat soud
ve správním soudnictví, zda správní uvážení správního orgánu nevybočilo ze zákonných mezí,
je oprávněn a současně povinen odvolací orgán přezkoumat správní uvážení správního orgánu
prvního stupně. Odvolací orgán je dle §114 odst. 2 a §116 odst. 2 zákona č. 280/2009 Sb.,
daňového řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „daňový řád“), povinen přezkoumat
odvoláním napadené rozhodnutí v rozsahu v odvolání požadovaném a musí se v odůvodnění svého
rozhodnutí vypořádat se všemi důvody v odvolání uvedenými. Těmto povinnostem stěžovatel
dle krajského soudu nedostál.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalobkyně
[9] Stěžovatel nesouhlasí s posouzením krajského soudu, neboť má za to, že rozhodnutí
založené na volném uvážení správce poplatku nepodléhá žádným kriteriím, ke kterým by měl
či mohl správní orgán přihlédnout. Uplatňuje tedy důvod ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[10] Dle jeho názoru jsou zákonnými kriterii pouze pozdní úhrada poplatku a trojnásobek
základní stanovené hodnoty poplatku. V této souvislosti odkazuje na judikaturu krajských soudů
(např. rozsudky Krajského soudu v Brně sp. zn. 30 Af 71/2011 nebo 30 Af 75/2011), která zastává
shodný názor. Žádné jiné odůvodnění již není dle jeho názoru třeba.
[11] Navrhuje napadený rozsudek zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení.
[12] Ve vyjádření ke kasační stížnosti žalobkyně uvádí, že kasační argumentace stěžovatele popírá
již dávno zažité elementární požadavky na aplikaci správního uvážení. Souhlasí se závěrem
krajského soudu, že stěžovatel byl povinen při přezkumu jejího odvolání postupovat v souladu
s příslušnými ustanovení daňového řádu a vypořádat všechny vznesené námitky. Odůvodnění
rozhodnutí resp. sankčního navýšení musí být zachováno už jen proto, aby vyloučilo neodůvodněné
diferencování u různých subjektů, nacházejících se v obdobné situaci.
[13] Zdůrazňuje, že prodlení s úhradou poplatku nebylo bezdůvodné, neboť právní obrana proti
vyměření poplatku připadá v úvahu pouze proti skutečně vydanému platebnímu výměru, který
s sebou přináší riziko navýšení poplatku. Tato zákonná konstrukce vůbec nepočítá s případy, kdy
se někdo bude bránit proti tomu, aby byl vůbec za poplatníka považován.
[14] Zpoplatnění tzv. jiných technických zařízení postavil najisto teprve nález Ústavního soudu
ze dne 9. 1. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/12, který zamítl návrh na protiústavnost zákona, kterým byl nyní
posuzovaný poplatek stanoven. Návrh předložil Ústavnímu soudu Krajský soud v Hradci Králové,
což svědčí mj. i o tom, že pochybnosti žalobkyně měly své opodstatnění.
[15] Včasná úhrada poplatku by možnost opravných prostředků vyloučila. Žalobkyně
by odvrátila riziko sankce jen v případě rezignace na opravné prostředky. Navýšení poplatku
se tak stává sankcí za podané odvolání, ačkoliv je vyčerpání opravných prostředků nezbytným
předpokladem následného soudního přezkumu.
[16] Stěžovatel zcela pominul, že správní orgány jsou povinny odůvodnit také konkrétní výši
provedeného navýšení, nikoli pouze oprávnění navýšení provést. Ze všech uvedených důvodů
navrhuje kasační stížnost zamítnout.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[17] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a konstatoval,
že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
za stěžovatelku jedná osoba s vysokoškolským právnickým vzděláním, které je podle zvláštních
zákonů vyžadováno pro výkon advokacie (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal
napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), ověřil při tom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není
důvodná.
[18] Mezi stranami je nesporné, že podle obecně závazné vyhlášky vznikla žalobkyni poplatková
povinnost za provoz dvou tzv. jiných herních zařízení, kterou splnila opožděně. Spornou otázkou
je sankční navýšení poplatku, resp. jeho odůvodnění. Žalobkyně uváděla konkrétní námitky,
dle kterých k navýšení poplatku dojít nemělo, tyto však zůstaly dle závěru krajského soudu ze strany
stěžovatele nevypořádány.
[19] Ustanovením, které bylo v projednávaném případě aplikováno, je ustanovení §11 zákona
o místních poplatcích, podle kterého nebudou-li poplatky zaplaceny (odvedeny) poplatníkem nebo
plátcem poplatku včas nebo ve správné výši, vyměří mu obecní úřad poplatek platebním výměrem.
Dle odst. 3 uvedeného ustanovení včas nezaplacené (neodvedené) poplatky nebo jejich
nezaplacenou (neodvedenou) část může obecní úřad zvýšit až na trojnásobek.
[20] Navýšení včas nezaplacené části poplatků je skutečně věcí volného uvážení správního
orgánu. S krajským soudem lze plně souhlasit, že užití volného uvážení neznamená ani libovůli
správního orgánu, ani oprávnění rezignovat na řádné odůvodnění rozhodnutí. Správní orgán
je naopak i v těchto případech omezen zákazem libovůle, příkazem rozhodovat v obdobných
věcech obdobně a ve stejných věcech stejně (různost rozhodování ve stejných či obdobných věcech
může být právě projevem ústavně reprobované libovůle), tj. zejména principem rovnosti, zákazem
diskriminace, jakož i povinností výslovně uvést, jaká kritéria v rámci své úvahy použil.
[21] Jakkoliv zákon o místních poplatcích neobsahuje žádná kritéria, která by správní orgán
byl povinen při své úvaze o navýšení poplatku zohlednit, nezbavuje tato skutečnost správní orgán
povinnosti řádně odůvodnit, proč k navýšení přistoupil, včetně důvodů, které ho vedly ke stanovení
výsledné částky.
[22] Takto však správní orgány nepostupovaly. Správce poplatku žádnou úvahu, která jej vedla
ke stanovení navýšení místního poplatku právě ve výši dvojnásobku vyměřeného místního
poplatku, neuvedl. V prvostupňovém rozhodnutí je toliko uvedeno, že navýšení bylo žalobkyni
vyměřeno z důvodu neuhrazení poplatku ve stanoveném termínu. Stěžovatel pochybení správce
poplatku nenapravil, a odvolacími námitkami žalobkyně se v podstatě odmítl zabývat. Stěžovatel
totiž pouze odkázal na příslušné zákonné ustanovení, umožňující navýšení poplatku z důvodu
prodlení s jeho platbou. Zdůraznil, že pro maximální možné navýšení postačí i jediný den prodlení.
Dle jeho přesvědčení nemá právo obcím určovat, jak vysokou sankci v konkrétním případě
provozovatelům hracích zařízení vyměří.
[23] Žalobkyně v odvolání (zejména body III. až V.) namítala nezákonnost provedeného
navýšení a uváděla celou řadu konkrétních námitek, dle kterých ji nemělo být navýšení poplatku
uloženo. Odvolací námitky žalovaný žádným způsobem nevypořádal, když pouze zrekapituloval
zákonnou úpravu.
[24] Tímto postupem žalovaný porušil §114 a §116 daňového řádu. Podle uvedených
ustanovení je odvolací orgán povinen zabývat se všemi důvody, které odvolatel v odvolání namítal,
a se svými závěry ke všem odvolacím důvodům se musí vypořádat v odůvodnění rozhodnutí. Pokud
některý z odvolacích důvodů opomene přezkoumat, je rozhodnutí o odvolání v této části
nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Odvolacími důvody je vymezen minimální rozsah
přezkumu napadeného rozhodnutí. Podle §116 odst. 2 daňového řádu musí být v odůvodnění
rozhodnutí o odvolání vypořádány všechny důvody, v nichž odvolatel spatřuje nesprávnosti nebo
nezákonnosti napadeného rozhodnutí.
[25] Nevypořádání byť jedné z odvolacích námitek vede ke zrušení rozhodnutí správního orgánu
pro nedostatek důvodů. V projednávané věci byl postup správce poplatku i žalovaného zcela
neadekvátní, když si musely být vědomy toho, že příslušná zákonná úprava způsobovala a stále
způsobuje značné výkladové a aplikační obtíže.
[26] Právní úprava zavedená zákonem č. 183/2010 Sb. v praxi narazila na pochybnosti ohledně
definice pojmu „jiné technické herní zařízení“ a v tomto důsledku i na pochybnosti ohledně
oprávnění obecních úřadů příslušný poplatek vybírat. Tyto pochybnosti částečně odstranil Nejvyšší
správní soud, který dospěl k závěru, že aby bylo možno považovat technické zařízení
za tzv. jiné technické herní zařízení ve smyslu zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných
podobných hrách, ve znění účinném za posuzované období (dále jen „zákon o loteriích“), musí
takové zařízení do určité míry naplnit vlastnosti výherního hracího přístroje. S účinností
od 14. 10. 2011 ukončila výkladové problémy novela zákona o loteriích, provedená zákonem
č. 300/2011 Sb., která novelizovala nejen zmiňovaný zákon, ale i zákon o místních poplatcích.
Nově byl zpřesněn předmět místního poplatku dle §10a tak, že mu podléhal nejen každý povolený
výherní hrací přístroj [§2 písm. e) zákona o loteriích], ale i každý koncový interaktivní videoloterijní
terminál [§2 písm. l) zákona o loteriích] a každé herní místo lokálního herního systému [§2 písm. n)
zákona o loteriích]. Do té doby tedy panovala terminologická nekonzistence mezi zákonem
o místních poplatcích a zákonem o loteriích, neboť pojem jiné technické herní zařízení nebyl
zákonem o loteriích používán. Zákonem č. 458/2011 Sb., o změně zákonů souvisejících se zřízením
jednoho inkasního místa a dalších změnách daňových a pojistných zákonů, kterým byl novelizován
jak zákon o místních poplatcích, tak (částečně) zákon o loteriích, byl §10a zákona o místních
poplatcích k 31. 12. 2011 zcela derogován. Pochybnosti o ústavnosti zákona o místních poplatcích
vyvolané způsobem, kterým byl tento zákon přijat, ukončil Ústavní soud nálezem ze dne 9. 1. 2013,
sp. zn. PL. ÚS 6/12.
[27] Nemalé výkladové problémy způsobuje také otázka vyměřování posuzovaného poplatku
a s tím spojená možnost případné obrany v případě nesouhlasu poplatníka s poplatkovou
povinností. Otázka, zda se žalobkyně mohla a měla v případě nesouhlasu s poplatkovou povinností
bránit jiným způsobem, než pozdní úhradou poplatku, je otázkou, která je doposud správními
soudy posuzována rozdílně. Tato otázka je předmětem rozhodování rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu. Žalobkyně se dle svého tvrzení přidržela výkladu zastávaného správní praxí
a ve snaze získat rozhodnutí, proti kterému by se mohla následně bránit, uhradila poplatek
opožděně.
[28] Výše uvedené okolnosti správní orgány při odůvodnění provedeného navýšení zcela
pominuly, v rozhodnutí žalovaného pak jakákoliv přezkoumatelná úvaha o rozporované výši
navýšení chybí. Jednou ze základních povinností správce poplatku je šetřit práva a právem chráněné
zájmy poplatníků (§5 daňového řádu). Mezi tyto chráněné zájmy patří též ochrana vlastnictví
a ochrana důvěry jednotlivce v právo (součást principu právního státu), tedy ústavně chráněné
hodnoty. Stejně tak tato práva musí brát v úvahu i soudy, neboť dle čl. 4 Ústavy jsou základní práva
a svobody pod ochranou soudní moci. V demokratickém právním státě nemůže být zájem
na vybrání co možná nejvyššího poplatku samoúčelný, ale musí v konečném důsledku respektovat
základní ústavní příkazy. Ve věci žalobkyně tedy bylo na místě, aby správce poplatku zohlednil
konkrétní skutkové a právní okolnosti jejího příběhu a tyto úvahy promítl do odůvodnění navýšení
poplatku, případně od tohoto navýšení upustil.
[29] Nejvyšší správní soud se ztotožnil se závěrem krajského soudu. Rozhodnutí stěžovatele
je v části, v níž se zabývalo námitkami týkajícími se navýšení včas nezaplaceného místního poplatku,
nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Stěžovatel odvolací námitky žalobkyně, kterými
rozporovala provedené navýšení, zcela pominul. Tím se dopustil porušení §114 a §116 daňového
řádu, které vymezují rozsah přezkumu odvolacího orgánu a povinnost vypořádat se se všemi
odvolacími námitkami.
IV. Závěr a náklady řízení
[30] S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost není
důvodná, a proto ji podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl. O věci přitom rozhodl bez jednání
postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s., dle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní
soud zpravidla bez jednání.
[31] Stěžovatel, který neměl v řízení úspěch, nemá ze zákona právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti (§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.). Žalobkyně, měla ve věci plný
úspěch, žádné náklady jí však v souvislosti s řízením o kasační stížnosti prokazatelně nevznikly.
Nejvyšší správní soud jí proto náhradu nákladů řízení nepřiznal a rozhodl, tak jak je uvedeno
ve výroku II. tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. dubna 2014
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu