ECLI:CZ:NSS:2014:9.AFS.83.2013:22
sp. zn. 9 Afs 83/2013 – 22
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobkyně:
SAZKA sázková kancelář, a.s., se sídlem K Žižkovu 851, Praha 9, proti žalovanému:
Krajský úřad Kraje Vysočina, se sídlem Žižkova 57, Jihlava, proti rozhodnutí žalovaného ze dne
13. 1. 2012, č. j. KUJI 94151/2012, OE 2/2012, v řízení o kasační stížnosti žalovaného
proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 31. 7. 2013, č. j. 30 Af 6/2012 - 38,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
[1] Podanou kasační stížností se žalovaný (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení v záhlaví
uvedeného rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové (dále jen „krajský soud“), kterým bylo
podle ustanovení §78 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „s. ř. s.“), zrušeno jeho shora uvedené rozhodnutí. Tímto rozhodnutím stěžovatel
zamítl odvolání a potvrdil platební výměr, vydaný dne 21. 9. 2011 Městským úřadem Havlíčkův
Brod (dále jen „správce poplatku“), č. j. EK/1689/2011/DJ-11 ve znění rozhodnutí o opravě
zřejmých nesprávností ze dne 23. 9. 2011, č. j. EK/1689/2011/DJ-16, kterým byl žalobkyni,
resp. jejímu právnímu předchůdci, za provozování dvou jiných technických herních zařízení
povolených Ministerstvem financí vyměřen za období od 1. 10. 2010 do 31. 12. 2010 místní
poplatek v celkové výši 20 000 Kč, a to včetně navýšení z důvodu jeho pozdní úhrady.
I. Vymezení věci
[2] Předmětem sporu v projednávané věci je toliko otázka přezkoumatelnosti odůvodnění
dvojnásobného navýšení místního poplatku dle §11 odst. 3 zákona č. 565/1990 Sb., o místních
poplatcích, ve znění účinném za posuzované období (dále jen „zákon o místních poplatcích“).
[3] Žalobkyně provozovala jiné sázkové hry prostřednictvím centrálního loterijního systému
STARPORT s interaktivními videoloterijními terminály. Za provoz dvou tzv. jiných technických
herních zařízení jí vznikla dle obecně závazné vyhlášky Města Havlíčkův Brod č. 3/2010, (dále jen
„obecně závazná vyhláška“), poplatková povinnost.
[4] Žalobkyně splnila dne 12. 10. 2010 ohlašovací povinnost, nesplnila však
povinnost poplatkovou, když poplatek ze dvou jiných herních zařízení za období od 1. 10. 2010
do 31. 12. 2010 ve stanoveném termínu nezaplatila.
[5] Správce poplatku vyměřil žalobkyni poplatek platebním výměrem v celkové výši 20 000 Kč.
Celková základní výše poplatku za obě zařízení byla vyměřena ve výši 10 000 Kč. Poplatek byl
zvýšen v souladu s §11 odst. 3 zákona o místních poplatcích na dvojnásobek. Podle uvedeného
ustanovení může správce poplatku nezaplacené nebo neodvedené poplatky nebo část těchto
poplatků zvýšit až na trojnásobek, toto zvýšení je příslušenstvím poplatků.
[6] Krajský soud mj. konstatoval, že navýšení místních poplatků až na trojnásobek včas
nezaplacené části poplatků je věcí volného uvážení správního orgánu. Rozhodnutí založené
na volném uvážení však nezbavuje správní orgán odůvodnit, proč přistoupil k navýšení poplatku
v určité konkrétní výši, a to bez ohledu na to, že zákon o místních poplatcích žádná kritéria, která
by byl správní orgán povinen při úvaze o navýšení poplatku zohlednit, neobsahuje.
[7] Správce poplatku však žádnou úvahu, která jej vedla ke stanovení navýšení místního
poplatku právě ve výši dvojnásobku vyměřeného místního poplatku, neuvedl. V posledním odstavci
odůvodnění platebního výměru pouze konstatoval: „Z důvodu neuhrazení poplatku ve stanoveném termínu
vám bylo v souladu s §11 zákona o místních poplatcích vyměřeno jeho navýšení“. S navýšením žalobkyně
nesouhlasila a v odvolání žádala jeho přezkum. Ten však žalovaný v podstatě odmítl, když odkázal
na příslušné zákonné ustanovení umožňující toto navýšení; na platnost a účinnost obecně závazné
vyhlášky a konstatoval, že „krajský úřad nemá pravomoc obcím určovat, jak vysokou sankci vyměří,
zda navýšení je přiměřené či nikoliv“.
[8] Krajský soud závěrem uvedl, že ze stejných důvodů, jako je oprávněn přezkoumávat soud
ve správním soudnictví, zda správní uvážení správního orgánu nevybočilo ze zákonných mezí,
je oprávněn a současně povinen odvolací orgán přezkoumat správní uvážení správního orgánu
prvního stupně. Odvolací orgán je dle §114 odst. 2 a §116 odst. 2 zákona č. 280/2009 Sb.,
daňového řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „daňový řád“), povinen přezkoumat
odvoláním napadené rozhodnutí v rozsahu v odvolání požadovaném a musí se v odůvodnění svého
rozhodnutí vypořádat se všemi důvody v odvolání uvedenými. Těmto povinnostem stěžovatel
dle krajského soudu nedostál.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalobkyně
[9] Stěžovatel nesouhlasí s posouzením krajského soudu, neboť má za to, že rozhodnutí
založené na volném uvážení správce poplatku nepodléhá žádným kritériím, ke kterým by měl
či mohl správní orgán přihlédnout. Uplatňuje tedy důvod ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[10] Dle jeho názoru jsou zákonnými kritérii pro navýšení poplatku pouze pozdní úhrada
poplatku a trojnásobek základní stanovené hodnoty poplatku. V této souvislosti odkazuje
na judikaturu krajských soudů (např. rozsudky Krajského soudu v Brně sp. zn. 30 Af 71/2011 nebo
30 Af 75/2011), která zastává shodný názor. Žádné jiné odůvodnění již není dle jeho názoru třeba.
[11] Navrhuje napadený rozsudek zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení.
[12] Ve vyjádření ke kasační stížnosti žalobkyně uvádí, že kasační argumentace stěžovatele popírá
již dávno zažité elementární požadavky na aplikaci správního uvážení. Souhlasí se závěrem krajského
soudu, že stěžovatel byl povinen při přezkumu jejího odvolání postupovat v souladu s příslušnými
ustanovení daňového řádu a vypořádat všechny vznesené námitky. Odůvodnění rozhodnutí
resp. sankčního navýšení musí být zachováno už jen proto, aby vyloučilo neodůvodněné
diferencování u různých subjektů, nacházejících se v obdobné situaci. Na místě by zřejmě nebylo
uložit trojnásobné navýšení poplatku za prodlení v délce jednoho dne.
[13] Zdůrazňuje, že prodlení s úhradou poplatku nebylo bezdůvodné, neboť právní obrana proti
vyměření poplatku připadá v úvahu pouze proti skutečně vydanému platebnímu výměru, který
s sebou přináší riziko navýšení poplatku. Tato zákonná konstrukce vůbec nepočítá s případy,
kdy se někdo bude bránit proti tomu, aby byl vůbec za poplatníka považován.
[14] Žalobkyně měla za to, že zavedení poplatku u tzv. jiných technických zařízení, bylo
provedeno protiústavním způsobem. Návrh na zrušení příslušného zákona předložil Ústavnímu
soudu jeden z krajských soudů, což svědčí mj. i o tom, že pochybnosti žalobkyně měly
své opodstatnění a nebyly účelové. Skutečnost, že návrh byl zamítnut, nemůže mít na legitimitu její
ústavně zaručené obrany žádný vliv.
[15] Včasná úhrada poplatku by možnost opravných prostředků vyloučila. Žalobkyně by odvrátila
riziko sankce jen v případě rezignace na opravné prostředky. Stěžovatel zcela pominul, že správní
orgány jsou povinny odůvodnit také konkrétní výši provedeného navýšení, nikoli pouze oprávnění
navýšení provést. Ze všech uvedených důvodů navrhuje kasační stížnost zamítnout.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[16] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a konstatoval, že kasační
stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná, za stěžovatele
jedná osoba s vysokoškolským právnickým vzděláním, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno
pro výkon advokacie (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu
v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), ověřil při tom,
zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3, 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[17] Mezi stranami je nesporné, že podle obecně závazné vyhlášky vznikla žalobkyni poplatková
povinnost za provoz dvou tzv. jiných herních zařízení, kterou splnila opožděně. Spornou otázkou
je sankční navýšení poplatku, resp. jeho odůvodnění. Žalobkyně uváděla konkrétní námitky,
dle kterých k navýšení poplatku dojít nemělo, tyto však zůstaly dle závěru krajského soudu ze strany
stěžovatele nevypořádány.
[18] Ustanovením, které bylo v projednávaném případě aplikováno, je ustanovení §11 zákona
o místních poplatcích, podle kterého nebudou-li poplatky zaplaceny (odvedeny) poplatníkem nebo
plátcem poplatku včas nebo ve správné výši, vyměří mu obecní úřad poplatek platebním výměrem.
Dle odst. 3 uvedeného ustanovení včas nezaplacené (neodvedené) poplatky nebo jejich
nezaplacenou (neodvedenou) část může obecní úřad zvýšit až na trojnásobek.
[19] Navýšení včas nezaplacené části poplatků je skutečně věcí volného uvážení správního
orgánu. S krajským soudem lze plně souhlasit, že užití volného uvážení neznamená ani libovůli
správního orgánu, ani oprávnění rezignovat na řádné odůvodnění rozhodnutí. Správní orgán
je naopak i v těchto případech omezen zákazem libovůle, příkazem rozhodovat v obdobných věcech
obdobně a ve stejných věcech stejně (různost rozhodování ve stejných či obdobných věcech může
být právě projevem ústavně reprobované libovůle), tj. zejména principem rovnosti, zákazem
diskriminace, jakož i povinností výslovně uvést, jaká kritéria v rámci své úvahy použil.
[20] Jakkoliv zákon o místních poplatcích neobsahuje žádná kritéria, která by správní orgán byl
povinen při své úvaze o navýšení poplatku zohlednit, nezbavuje tato skutečnost správní orgán
povinnosti řádně odůvodnit, proč k navýšení přistoupil, včetně důvodů, které ho vedly ke stanovení
výsledné částky.
[21] Takto však správní orgány nepostupovaly. Správce poplatku žádnou úvahu, která jej vedla
ke stanovení navýšení místního poplatku právě ve výši dvojnásobku vyměřeného místního poplatku,
neuvedl. V prvostupňovém rozhodnutí je toliko uvedeno, že navýšení bylo žalobkyni vyměřeno
z důvodu neuhrazení poplatku ve stanoveném termínu. Stěžovatel pochybení správce poplatku
nenapravil, a odvolacími námitkami žalobkyně se v podstatě odmítl zabývat. Stěžovatel totiž pouze
odkázal na příslušné zákonné ustanovení, umožňující navýšení poplatku z důvodu prodlení s jeho
platbou. Zdůraznil, že pro maximální možné navýšení postačí i jediný den prodlení. Dle jeho
přesvědčení nemá právo obcím určovat, jak vysokou sankci v konkrétním případě provozovatelům
hracích zařízení vyměří.
[22] Žalobkyně v odvolání (zejména body III. a IV.) namítala nezákonnost provedeného navýšení
a uváděla celou řadu konkrétních námitek, dle kterých ji nemělo být navýšení poplatku uloženo.
Odvolací námitky žalovaný žádným způsobem nevypořádal, když pouze zrekapituloval zákonnou
úpravu.
[23] Tímto postupem žalovaný porušil §114 a §116 daňového řádu. Podle uvedených ustanovení
je odvolací orgán povinen zabývat se všemi důvody, které odvolatel v odvolání namítal, a se svými
závěry ke všem odvolacím důvodům se musí vypořádat v odůvodnění rozhodnutí. Pokud některý
z odvolacích důvodů opomene přezkoumat, je rozhodnutí o odvolání v této části nepřezkoumatelné
pro nedostatek důvodů. Odvolacími důvody je vymezen minimální rozsah přezkumu napadeného
rozhodnutí. Podle §116 odst. 2 daňového řádu musí být v odůvodnění rozhodnutí o odvolání
vypořádány všechny důvody, v nichž odvolatel spatřuje nesprávnosti nebo nezákonnosti
napadeného rozhodnutí.
[24] Nevypořádání byť jedné z odvolacích námitek vede ke zrušení rozhodnutí správního orgánu
pro nedostatek důvodů. V projednávané věci byl postup správce poplatku i žalovaného zcela
neadekvátní, když si musely být vědomi toho, že příslušná zákonná úprava způsobovala a stále
způsobuje značné výkladové a aplikační obtíže.
[25] Právní úprava zavedená zákonem č. 183/2010 Sb. v praxi narazila na pochybnosti ohledně
definice pojmu „jiné technické herní zařízení“ a v tomto důsledku i na pochybnosti ohledně
oprávnění obecních úřadů příslušný poplatek vybírat. Tyto pochybnosti částečně odstranil Nejvyšší
správní soud, který dospěl k závěru, že aby bylo možno považovat technické zařízení za tzv. jiné
technické herní zařízení ve smyslu zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách,
ve znění účinném za posuzované období (dále jen „zákon o loteriích“), musí takové zařízení
do určité míry naplnit vlastnosti výherního hracího přístroje. S účinností od 14. 10. 2011 ukončila
výkladové problémy novela zákona o loteriích, provedená zákonem č. 300/2011 Sb.,
která novelizovala nejen zmiňovaný zákon, ale i zákon o místních poplatcích. Nově byl zpřesněn
předmět místního poplatku dle §10a tak, že mu podléhal nejen každý povolený výherní hrací
přístroj [§2 písm. e) zákona o loteriích], ale i každý koncový interaktivní videoloterijní terminál
[§2 písm. l) zákona o loteriích] a každé herní místo lokálního herního systému [§2 písm. n) zákona
o loteriích]. Do té doby tedy panovala terminologická nekonzistence mezi zákonem o místních
poplatcích a zákonem o loteriích, neboť pojem jiné technické herní zařízení nebyl zákonem
o loteriích používán. Zákonem č. 458/2011 Sb., o změně zákonů souvisejících se zřízením jednoho
inkasního místa a dalších změnách daňových a pojistných zákonů, kterým byl novelizován jak zákon
o místních poplatcích, tak (částečně) zákon o loteriích, byl §10a zákona o místních poplatcích
k 31. 12. 2011 zcela derogován. Pochybnosti o ústavnosti zákona o místních poplatcích vyvolané
způsobem, kterým byl tento zákon přijat, ukončil Ústavní soud nálezem ze dne 9. 1. 2013,
sp. zn. Pl. ÚS 6/12, dostupným na http://nalus.usoud.cz
[26] Nemalé výkladové problémy způsobuje také otázka vyměřování posuzovaného poplatku
a s tím spojená možnost případné obrany v případě nesouhlasu poplatníka s poplatkovou
povinností. Otázka, zda se žalobkyně mohla a měla v případě nesouhlasu s poplatkovou povinností
bránit jiným způsobem, než pozdní úhradou poplatku, je otázkou, která je doposud správními soudy
posuzována rozdílně. Tato otázka je předmětem rozhodování rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu.
[27] Výše uvedené okolnosti správní orgány při odůvodnění provedeného navýšení zcela
pominuly, v rozhodnutí žalovaného pak jakákoliv přezkoumatelná úvaha o rozporované výši
navýšení chybí. Jednou ze základních povinností správce poplatku je šetřit práva a právem chráněné
zájmy poplatníků (§5 daňového řádu). Mezi tyto chráněné zájmy patří též ochrana vlastnictví
a ochrana důvěry jednotlivce v právo (součást principu právního státu), tedy ústavně chráněné
hodnoty. Stejně tak tato práva musí brát v úvahu i soudy, neboť dle čl. 4 Ústavy jsou základní práva
a svobody pod ochranou soudní moci. V demokratickém právním státě nemůže být zájem
na vybrání co možná nejvyššího poplatku samoúčelný, ale musí v konečném důsledku respektovat
základní ústavní příkazy. Ve věci žalobkyně tedy bylo na místě, aby správce poplatku zohlednil
konkrétní skutkové a právní okolnosti jejího příběhu a tyto úvahy promítl do odůvodnění navýšení
poplatku, případně od tohoto navýšení upustil.
[28] Nejvyšší správní soud se ztotožnil se závěrem krajského soudu. Rozhodnutí stěžovatele
je v části, v níž se zabývalo námitkami týkajícími se navýšení včas nezaplaceného místního poplatku,
nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Stěžovatel odvolací námitky žalobkyně, kterými
rozporovala provedené navýšení, zcela pominul. Tím se dopustil porušení §114 a §116 daňového
řádu, které vymezují rozsah přezkumu odvolacího orgánu a povinnost vypořádat se se všemi
odvolacími námitkami.
IV. Závěr a náklady řízení
[29] S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost není
důvodná, a proto ji podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl. O věci přitom rozhodl bez jednání
postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s., dle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud
zpravidla bez jednání.
[30] Stěžovatel, který neměl v řízení úspěch, nemá ze zákona právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti (§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.). Žalobkyně, měla ve věci plný
úspěch, žádné náklady jí však v souvislosti s řízením o kasační stížnosti prokazatelně nevznikly.
Nejvyšší správní soud jí proto náhradu nákladů řízení nepřiznal a rozhodl, tak jak je uvedeno
ve výroku II. tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. května 2014
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu