ECLI:CZ:NSS:2014:9.AS.101.2014:98
sp. zn. 9 As 101/2014 – 98
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobkyně: M. E., zast.
obecným zmocněncem Ing. Arch. J. D. B., proti žalovanému: Městský úřad Nová Paka, se sídlem
Dukelské náměstí 39, Nová Paka, za účasti osoby zúčastněné na řízení: P. S., zast. JUDr. Jaroslavou
Ježkovou, advokátkou se sídlem K. J. Erbena 1266, Nová Paka, ve věci ochrany před nezákonným
zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti
rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 28. 1. 2014, č. j. 30 A 61/2011 – 166,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 28. 1. 2014, č. j. 30 A 61/2011 – 166,
se z r ušuj e a věc se v ra cí tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
[1] Podanou kasační stížností se žalovaný (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení v záhlaví
uvedeného rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové (dále jen „krajský soud“), kterým bylo
ve výroku I. určeno, že souhlas s provedením ohlášené stavby rodinného domu na pozemcích
parc. č. 2908/6, 2908/5 a 2909 v kat. území N. P. (dále jen „ohlášená stavba“), vydaný P. S. (dále
též „stavebník“) dne 19. 10. 2011 pod č. j.: MUNP/2011/18070/SÚ/PN, byl nezákonný a
stěžovateli bylo zakázáno vycházet z tohoto souhlasu v jeho další úřední činnosti. Výrokem II. bylo
stěžovateli přikázáno, aby souhlas s provedením ohlášené stavby zrušil postupem dle §156 odst. 2
zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“).
I. Vymezení věci
[2] Předmětem sporu je posouzení zákonnosti souhlasu stěžovatele s provedením ohlášené
stavby, ze dne 19. 10. 2011, č. j.: MUNP/2011/18070/SÚ/PN, který byl vydán P. S. Nezákonný
zásah správního orgánu spatřovala žalobkyně zejména ve skutečnosti, že souhlas byl vydán, aniž by
byla o stavebním záměru informována a mohla se tak k němu vyjádřit a hájit svá vlastnická práva a
oprávněné zájmy.
[3] Krajský soud vyšel z Ohlášení výše uvedené stavby stavebníkem ze dne 7. 10. 2011 a jeho
příloh, které jsou součástí správního spisu. Doklad o informování vlastníků sousedních pozemků
podle §104 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební
zákon), ve znění rozhodném pro posuzovanou věc (dále jen „stavební zákon“), stavebník sice
přiložil, avšak prokazoval jím informování o svém záměru jen těch osob, jejichž pozemky přímo
sousedí s pozemky navrhovanými k zastavění. Doklad o tom, že by stavebník o svém záměru
informoval i žalobkyni ve správním spisu chybí.
[4] Za zásadní považoval krajský soud otázku, zda je žalobkyně takovou vlastnicí sousedního
pozemku, kterou bylo třeba informovat. Není sebemenšího důvodu posuzovat toto sousedství jinak
než je tomu v klasickém stavebním řízení, neboť by bylo zcela nepřípadné, aby stavební úřad
při přivolení k jedné a téže stavbě zároveň mohl vycházet z rozdílných okruhů osob, jejichž práva
by mohla být takovou stavbou dotčena. Takový okruh dotčených osob musí být vždy stejný,
neboť účinky té které stavby na své okolí se nemohou lišit v závislosti na způsobu jejího povolení.
Dle nálezu Ústavního soudu ze dne 22. 3. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 19/99, nelze možný okruh účastníků
řízení vedených podle stavebního zákona omezovat jen na vlastníky nemovitostí přímo sousedících
s pozemkem navrhované stavby, majících s ním společnou hranici, ale mohou jimi být i vlastníci
pozemků „za potokem“, „za cestou“, „za zjevně bagatelním, co do výměry, vklíněným pozemkem
ve vlastnictví jiné osoby“ atd. To je dle krajského soudu případ pozemku parc. č. 2908/7
v kat. území N, P,, který vznikl zjevně s jediným účelem, a to posunout sousedství žalobkyně
od stavebního pozemku rodinného domu.
[5] Z usnesení stěžovatele ze dne 3. 10. 2011, č. j. MUNP/2011/17110/SÚ/PN, kterým bylo
vyhověno zástupci žalobkyně o nahlédnutí do správního spisu týkajícího se ohlášení novostavby
rodinného domu na pozemcích parc. č. 2908/6, 2908/5 a 2909 v kat. území N. P., je zřejmé, že
stěžovatel před vydáním napadeného souhlasu neměl pochybnosti o tom, že žalobkyni je třeba
o záměru dané stavby informovat. Co jej vedlo ke změně stanoviska, to rozumným způsobem
nevysvětlil. Dále znal věc natolik dobře, že musel vědět, že mezi žalobkyní a P. S. bude jakákoliv
shoda těžko dosažitelná. Zvláště s ohledem na spory o vlastnictví pozemků. A právě to je
nejzávažnější skutečnost, pro kterou stěžovatel pochybil, když vzdor tomu vydal souhlas
s provedením ohlášené stavby. Institut ohlášení je použitelný nejen při splnění všech technických
požadavků na projednávanou stavbu, ale zároveň jen při naprostém konsensu s ní ze strany všech
sousedů, tj. vlastníků sousedních pozemků a staveb, kteří by byli účastníky stavebního řízení, pokud
by se vedlo. Existují-li však ze strany vlastníků sousedních nemovitostí jakékoliv námitky, nepřísluší
stavebnímu úřadu je hodnotit a selektovat, zda jsou důvodné či nikoli. V tom případě to je pro něj
naopak závazný signál k tomu, že danou stavbu musí projednat v klasickém režimu, obvykle
v územním a stavebním řízení. V něm je totiž k dispozici dostatečný prostor pro to vypořádat
se se všemi námitkami.
[6] Krajský soud dospěl k závěru, že stěžovatel postupoval v rozporu se zákonem, když použil
pro přivolení ke stavbě P. S. institutu ohlášení (souhlas s provedením ohlášené stavby), namísto
toho, aby z důvodu absence vyjádření žalobkyně ke stavebnímu záměru P. S. jeho ohlášení, jako
ohlášení, jež nemá potřebné náležitosti, usnesením odložil (§105 odst. 4 stavebního zákona).
Z tohoto důvodu byl souhlas s provedením ohlášené stavby nezákonným zásahem ve smyslu §87
odst. 1 a 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„s. ř. s.“). Žalobkyně jím byla krácena na svých právech procesních (obdobně jako ve správním
řízení tzv. „opomenutý účastník“), tak i na právech hmotných (dotčení vlastnického práva
k sousednímu pozemku), když stavební úřad vůči ní nepostupoval v souladu s platnou právní
úpravou. Protože nezákonným zásahem byl založen a je udržován nezákonný stav a trvají jeho
důsledky (rodinný dům je v současné době fakticky dokončen), krajský soud podle §87 odst. 2 s. ř.
s. zakázal stěžovateli, aby v další své úřední činnosti z tohoto nezákonného souhlasu vycházel.
Obnovení stavu před zásahem je pak možné jedině tak, že soud přikáže správnímu orgánu
postupovat ve vztahu k nezákonnému souhlasu dle §156 odst. 2 správního řádu. Proto krajský soud
stěžovateli přikázal, aby souhlas s provedením ohlášené stavby podle tohoto ustanovení zrušil.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření ke kasační stížnosti
[7] Proti rozsudku krajského soudu brojí stěžovatel kasační stížností, jejíž důvody podřazuje
pod ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Má za to, že je rozdíl ve vymezení účastníků
v klasickém stavebním řízení a při ohlášení záměru provést jednoduchou stavbu. V tomto méně
formálním řízení zákonodárce normuje řadu zjednodušení ve srovnání s klasickým řízením.
Ve stavebním řízení je účastníkem vlastník sousedního pozemku nebo stavby na něm, jen může-li
být jeho vlastnické právo prováděním stavby přímo dotčeno. Účastníkem stavebního řízení tedy
není každý soused.
[8] Soudem citovaný nález Ústavního soudu, sp. zn. Pl. ÚS 19/99, se týkal starého stavebního
zákona a šlo o případ, kdy bylo sousedství shledáno při oddělujícím pozemku, který byl pouze
40 cm. V případě žalobkyně jsou její pozemky vzdáleny 4 metry od hranice pozemku
parc. č. 2908/6, na kterém byla ohlášena stavba, která není na hranici oddělujícího pozemku
2908/7, ale ve vzdálenosti více než 10 metrů od hranice pozemku žalobkyně. Dle stěžovatele
tak žalobkyně nebyla takovou vlastnicí sousedního pozemku, kterou musel stavebník informovat
o svém stavebním záměru dle §104 odst. 1 stavebního zákona. Ostatně i zákonodárce svůj původní
záměr (snahu o snížení administrativní náročnosti některých procesních úkonů a postupů
souvisejících s řízením o stavbách) zpřesnil tím, že přímo ve stavebním zákoně na základě jeho
novely provedené zákonem č. 350/2012 Sb., účinné od 1. 1. 2013, uvedl v §105 odst. 1 písm. f)
následující: „K ohlášení stavebník připojí souhlasy osob, které mají vlastnická práva nebo práva odpovídající
věcnému břemenu k pozemkům, které mají společnou hranici s pozemkem, na kterém má být stavební záměr
uskutečněn“.
[9] Stěžovatel má dále za to, že závěr soudu, že pozemek parc. č. 2908/7 vznikl zjevně
s jediným účelem, a to posunout sousedství od stavebního pozemku, nemá oporu v žádném
skutkovém zjištění (důkazu). K oddělení pozemku došlo proto, aby byl zajištěn přístup na pozemek
2908/5, jak je uvedeno v žádosti P. S. o vydání rozhodnutí o dělení pozemků ze dne 10. 5. 2011.
[10] Ze stavebního zákona nevyplývá, že institut ohlášení je použitelný jen při naprostém
konsensu ze strany všech sousedů s ohlašovanou stavbou. Zákon v §104 odst. 1 připouští možnost
uplatnění námitek vlastníků sousedních pozemků a staveb na nich proti ohlašované stavbě
do 15 dnů ode dne, kdy byli stavebníkem informováni. Jak konkrétně má stavební úřad postupovat
při uplatnění takových námitek, zákon nestanoví. Z praxe stavebních úřadů lze však dovodit,
že námitky vypořádá stavební úřad současně s posouzením ohlášené stavby. Stavební úřad může
provedení stavby zakázat pouze z důvodů v zákoně uvedených. Neshledá-li stavební úřad zákonem
stanovené důvody k zákazu realizace stavby, nemůže ani vyhovět námitkám vlastníka sousedního
pozemku. Platí, že stavebník ohlašující záměr stavby nepotřeboval k realizaci stavby souhlas
vlastníka sousední nemovitosti. Stejně tak zákon nestanoví ani možnost stavebního úřadu převést
podané ohlášení stavby do režimu územního a stavebního řízení, jako tomu bylo v případě
předchozí právní úpravy (zákon č. 50/1976 Sb.).
[11] Při posuzování toho, zda stavebník naplnil požadavek informování vlastníků sousedních
pozemků a staveb na nich, vycházel správní orgán z výkladů a komentářů k §104 odst. 1 stavebního
zákona, ze kterých vyplynulo, že stavebník je povinen o svém záměru informovat přímé sousedy,
tedy vlastníky těch pozemků, které mají společnou hranici s pozemkem, na kterém má být stavební
záměr realizován. U ohlášené stavby není jistě možné, aby sám stavebník objektivně posuzoval,
kdo ze sousedů bude zamýšlenou stavbou přímo dotčen a kdo nikoliv.
[12] Stavebník naplnil požadavek §104 odst. 1 stavebního zákona, neboť doložil, že o svém
stavebním záměru prokazatelně informoval vlastníky přímo sousedících pozemků a staveb na nich.
Stavebník doložil také doklad (čestné prohlášení) o tom, že o záměru stavby byli informováni
vlastníci nepřímo sousedících pozemků (parc. č. 2908/1, 2908/2 a 2907) p. A. B., p. J. B. a p. M. B.
(nyní M. E.), a to při osobní návštěvě, kterou učinil zástupce stavebníka p. J. Š. dne 24. 9. 2011.
Vzhledem k tomu, že pozemky nebyly v ohlášení stavby vůbec uvedeny jako sousední pozemky,
považoval správní orgán čestné prohlášení za doklad nad rámec požadavku stanoveného v §104
odst. 1 stavebního zákona.
[13] Krajský soud dospěl k závěru, že v době ohlášení stavby existoval spor o vlastnictví
ke stavebnímu pozemku a že stěžovatel o tomto sporu věděl. Dle stěžovatele není toto tvrzení
soudu podloženo skutkovými tvrzeními (důkazy). Stěžovatel v době vydání souhlasu k ohlášené
stavbě o žádném sporu o vlastnictví k pozemku, na kterém měla být realizována ohlášená stavba,
nevěděl. O tom, že nastaly spory, se dozvěděl až po vydání souhlasu k ohlášené stavbě. K ohlášení
stavby doložil stavebník výpis z katastru nemovitostí, listu vlastnictví č. 3863, kterým bylo
prokázáno, že pozemky parc. č. 2908/5, 2908/6 a 2909 v kat. území N. P. jsou v jeho vlastnictví.
Na listu vlastnictví nebyla v době vydání souhlasu k ohlášené stavbě uvedena žádná poznámka
spornosti. O existenci vlastnického práva stavebníka k pozemkům, na kterých měla být ohlašovaná
stavba realizována, nebyly v době podání ohlášení stavby ani v době vydání souhlasu s ohlášenou
stavbou žádné pochybnosti. Námitku o neexistenci vlastnického práva k pozemkům dotčeným
ohlašovanou stavbou uplatnila žalobkyně až poté, kdy správní orgán vydal souhlas k ohlášené
stavbě. Žalobu na určení vlastnického práva k pozemkům, na kterých měla být ohlašovaná stavba
umístěna, podala žalobkyně u Okresního soudu v Jičíně až dne 22. 11. 2011.
[14] K výroku II. napadeného rozsudku stěžovatel namítá, že při rozhodování o zrušení souhlasu
a obnovení stavu před zásahem soud vůbec nebral zřetel na ochranu práv, které v dobré víře nabyl
stavebník. Stěžovatel pokládá za potřebné zdůraznit také ústavní hledisko, podle kterého správní
úřad a soudy by měly dbát práva na nerušené vlastnictví, jak vyplývá z čl. 11 Listiny základních práv
a svobod. Vlastník pozemku má v zásadě právo na neomezené panství nad věcí, a může ji tedy
užívat jak chce, pokud zákon nestanoví jinak. Nikdo nemůže být nucen trpět procesními
obstrukcemi, pokud nejsou stanoveny zákonem. Vlastník pozemku a nyní i stavby neporušil žádný
zákonný požadavek a měl by mít právo svůj dům užívat.
[15] Z výše uvedených důvodů stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek krajského soudu zrušil a řízení zastavil.
[16] Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 24. 3. 2014 uvádí, že žalovaný účelově
manipuluje se spisem a zatajuje další rozhodné důkazy v soudním řízení. Toto zjištění zástupce
žalobkyně učinil na základě nahlížení do spisu dne 3. 3. 2014 na Krajském soudu v Hradci Králové,
kde tuto skutečnost okamžitě sdělil p. L. K. a následně své výtky doplnil písemným podáním ze dne
5. 3. 2014. Žalobkyně dále doplňuje aktuální skutečnosti a některé dokumenty popisující chronologii
jednání, postupů a kroků činěných od roku 2004 stěžovatelem a určitou zájmovou skupinou
k poškozování zákonných, procesních a vlastnických práv členů rodiny B. Doplnění dalších
rozhodných dokumentů by však dle názoru žalobkyně na výsledku rozhodnutí krajského soudu nic
nezměnilo.
[17] V doplnění vyjádření ze dne 12. 5. 2014 žalobkyně uvádí, že se plně ztotožňuje s názorem
krajského soudu uvedeným v napadeném rozsudku ohledně stavebního řízení a účastenství ve věci.
Při oddělení pozemku parc. č. 2908/7 je z jednání stěžovatele a stavebníka zjevná účelovost,
neboť přístup na pozemek 2908/5 je logicky zajištěn z veřejné komunikace na parc. č. 4131/1
a přes pozemek parc. č. 2909 ve vlastnictví P. S. Navíc, ihned po oddělení se vlastníkem pozemku
parc. č. 2908/7 stala K. S., která v dané lokalitě nemá žádný jiný pozemek.
[18] Žalobkyně se rovněž ztotožňuje s výkladem ohlášení jakožto zcela a bez jediných pochyb
bezkonfliktní stavby. Z dosavadního průběhu (z příprav ohlášení a předcházejících souhlasů,
z rozhodnutí, jednání, postupů a kroků) je zcela zřejmá spolupráce stěžovatele a stavebníka vedoucí
k poškozování práv rodiny B.
[19] Informování vlastníků „nepřímo sousedících pozemků“ nemůže být založeno pouze
na smyšleném prohlášení J. Š. Informování vlastníků musí být navíc provedeno na základě
projektové dokumentace, a to není pouze situační skica, ale celá projektová dokumentace (situace,
půdorysy, řezy, pohledy, textová zpráva).
[20] Dle žalobkyně jsou správnímu orgánu velmi dobře známy spory ohledně vlastnictví
pozemků. Správní orgán byl o těchto sporech několikrát informován ústně členy rodiny B., písemně
dopisem ze dne 5. 8. 2009 a i čestným prohlášením J. Š. ze dne 24. 9. 2011. Dále bylo doporučeným
dopisem ze dne 2. 8. 2011 advokátce JUDr. Ježkové, K. S. a P. S. sděleno, aby s pozemky nijak
nenakládaly a aby o veškerých skutečnostech informovaly třetí subjekty. Argumentaci stěžovatele
ohledně práv stavebníka nabytých v dobré víře považuje žalobkyně za ryze tendenční a vysoce
společensky nebezpečnou.
[21] Závěrem vyjádření žalobkyně požaduje, aby Nejvyšší správní soud provedl důkaz
kompletním obsahem spisů ve věcech sp. zn. 30 A 40/2012, 30 Ca 178/2008, 30 A 35/2014
a 30 A 36/2014 vedených u Krajského soudu v Hradci Králové a spisů sp. zn. 10 C 149/2007
a 3 C 104/2011 vedených u Okresního soudu v Jičíně.
[22] P. S., osoba zúčastněná na řízení, ve vyjádření ze dne 27. 5. 2014 uvádí, že prováděl stavbu
v souladu se souhlasem provedení ohlášené stavby a v souladu s příslušnými stavebními předpisy.
Postupoval v rámci zjednodušeného stavebního řízení takovým způsobem, že neporušil žádná
práva jiných osob. Jednalo se o stavbu pro bydlení do 150 m
2
zastavěné plochy, která podmínky
ohlášení splňuje. Postupem stavebního úřadu nedošlo ke krácení práv žalobkyně, neboť ta měla
vždy možnost se vyjádřit k podkladům rozhodnutí, tedy měla materiálně zaručena stejná práva jako
účastník řízení. Naopak v jejím jednání spočívajícím v neustálém doplňování podkladů
a v provádění různých nadměrně zatěžujících úkonů lze spatřovat šikanózní prvek, jehož účelem
bylo zdržet vydání rozhodnutí v zákonné lhůtě.
[23] K informování vlastníků sousedních pozemků uvádí, že o stavebním záměru informoval
vlastníky sousedních pozemků, a to nejen mezujících pozemků, prostřednictvím svého zástupce J.
Š. Čestné prohlášení považuje za způsobilý podklad vedoucí k závěru, že tento požadavek byl
naplněn.
[24] Ke zpochybňování vlastnického práva stavebníka k dotčeným pozemkům uvádí, že list
vlastnictví v době vydání souhlasu s provedením ohlášené stavby neobsahoval žádnou poznámku
spornosti. Není povinností stavebního úřadu provádět rozsáhlé dokazování ve věci sporného
vlastnického práva a činit si o této skutečnosti vlastní úsudky, nýbrž je jeho povinností vycházet
z aktuálních vlastnických vztahů uvedených v katastru nemovitostí.
[25] Stavebník konstatuje, že do realizace stavby investoval finanční prostředky pohybující
se v rozsahu cca 4.000.000,- Kč s tím, že realizoval stavbu v souladu se souhlasem stavebního
úřadu, v dobré víře, že všechny zákonné podmínky splnil. Dobrá víra jako nezaviněná nevědomost
chrání jedince, který se zřetelem ke všem okolnostem nevěděl a ani nemohl vědět, že určitý stav
je v rozporu s právem. P. S. zavazoval souhlas s provedením ohlášené stavby s tím, že s ohledem na
objektivizující povahu dobré víry o procesních odlišnostech postupu stavebního úřadu nevěděl a ani
vědět nemohl. Pokud stavební úřad pochybil, nevznikla jeho chyba v žádné návaznosti na vadu
návrhu stavebníka.
[26] Na základě výše uvedených skutečností osoba zúčastněná na řízení navrhuje, aby Nejvyšší
správní soud rozsudek krajského soudu zrušil a řízení zastavil.
[27] Ve vyjádření ze dne 4. 7. 2014 žalobkyně reaguje na vyjádření osoby zúčastněné na řízení.
Uvádí, že tematiku práv nabytých v dobré víře a úvahy jejich omluvy vedoucí k ospravedlňování
dlouhodobých a opakovaných defektních jednání, postupů a kroků považuje ze strany správních
orgánů a osoby zúčastněné na řízení za nepřípustnou a neakceptovatelnou.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[28] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a za stěžovatele jedná zaměstnanec s vysokoškolským právnickým vzděláním ve smyslu §105
odst. 2 s. ř. s. Poté přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti
a v rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), ověřil při tom, zda napadené rozhodnutí
netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl
k závěru, že kasační stížnost je částečně důvodná.
[29] Stěžejní spornou otázkou je otázka výkladu ustanovení §104 odst. 1 stavebního zákona
(ve znění do 31. 12. 2012), a to konkrétně povinnosti stavebníka doložit, že „o svém stavebním záměru
prokazatelně informoval vlastníky sousedních pozemků a staveb na nich“. Krajský soud dospěl k závěru,
že pojem „vlastník sousedního pozemku“ je nutno vyložit v souladu s nálezem Ústavního soudu
ze dne 22. 3. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 19/99, tak, že se nejedná pouze o vlastníky nemovitostí přímo
sousedících s pozemkem navrhované stavby, ale že jimi mohou být i vlastníci pozemků
„za potokem, „za cestou“, „za zjevně bagatelním, co do výměry, vklíněným pozemkem
ve vlastnictví jiné osoby“.
[30] S tímto závěrem se Nejvyšší správní soud zcela ztotožňuje. Shora uvedený plenární nález
Ústavního soudu zrušil ustanovení §139 písm. c) starého stavebního zákona [zákon č. 50/1976 Sb.,
o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů], Nejvyšším
správním soudem je však již konstantně judikováno, že pojem „sousední pozemek“ dle nového
stavebního zákona je nutné vykládat ve shodě s tímto nálezem (srov. např. rozsudek ze dne
19. 6. 2009, č. j. 5 As 67/2008 – 111, nebo rozsudek ze dne 14. 2. 2014, č. j. 6 As 10/2013 - 58) tak,
že se nejedná pouze o pozemek mající společnou hranici s pozemkem, na kterém má být stavba
realizována. Sousedství je třeba chápat šířeji, neboť stavby se neprojevují jen v hranicích stavebního
pozemku. Námitka stěžovatele, že se uvedený nález Ústavního soudu týkal starého stavebního
zákona tak není důvodná.
[31] Nejvyšší správní soud se neztotožnil ani s argumentací stěžovatele, že by měli být vlastníci
sousedních pozemků vymezeni odlišně v případě klasického stavebního řízení a při ohlášení záměru
provedení jednoduchých staveb, terénních úprav, zařízení a udržovacích prací. Předně
je v ustanovení §104 odst. 1 stavebního zákona a v ustanovení §109 odst. 1 písm. e) stavebního
zákona použit zcela shodný pojem „vlastník sousedního pozemku nebo stavby na něm“. Zejména
však nelze generalizovat, že práva vlastníka pozemku, který nemá společnou hranici s pozemkem,
na kterém má být stavba realizována, nebudou ohlašovanou stavbou nikdy přímo dotčena.
Ač lze ohlášení dle §104 stavebního zákona použít pouze v případě jednoduchých staveb, nelze
automaticky dovozovat, že tyto stavby se nikdy nemohou přímo dotýkat práv vlastníků
„nemezujících“ pozemků. Například v případě, kdy by pozemek vlastníka byl od pozemku,
na kterém má být stavba realizována, oddělen jen úzkým pozemkem o šířce několika desítek
centimetrů, mohlo by být nepochybně přímo dotčeno vlastnické právo tohoto vlastníka
„nemezujícího“ pozemku i v případě stavby běžného rodinného domu. Nejvyšší správní soud tedy
nevidí důvod pro to, aby byl pojem „sousední pozemek“ vykládán v případě stavebního řízení
a v případě ohlašování jednoduchých staveb dle §104 stavebního zákona, rozdílně.
[32] Ostatně již Ústavní soud ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 19/99 uvedl, že „si je vědom možných
interpretačních problémů v tom směru, „až kam“ – do jaké šíře či vzdálenosti – mohou tzv. sousední pozemky,
pokud nebude platit podmínka společné hranice, sahat. Nezbývá však než konstatovat, že posouzení této otázky
bude vždy věcí individuálních případů (zřejmě s přihlédnutím k povaze zamýšlených staveb a z ní plynoucích
nežádoucích dopadů), a to jak na úrovni rozhodovací praxe stavebních úřadů, tak na úrovni rozhodování
o přezkoumávání těchto rozhodnutí v rámci správního soudnictví. Samotná náročnost takového posuzování nemůže
však být dostatečným důvodem pro postup opačný, který by spočíval (a tak tomu de lege lata je) v koncipování legální
definice, která nebude sice činit žádné interpretační problémy, nicméně její existence může zužovat prostor pro ochranu
ústavně zaručených práv.“
[33] Stejně tak Nejvyšší správní soud má za to, že zvýšené nároky na stavebníka a stavební úřad
(v tom smyslu, že tito budou muset posoudit, zda může být vlastnické právo vlastníka
„nemezujícího“ pozemku přímo dotčeno či nikoliv) nejsou dostatečným důvodem pro výklad, který
by v případě ohlašování jednoduchých staveb generalizoval, že „sousedními pozemky“ jsou pouze
pozemky mající společnou hranici s pozemkem, na kterém má být stavba realizována. Takovýto
výklad by mohl vést k omezení ústavně zaručených práv vlastníků „nemezujících“ pozemků.
[34] Zvýšené nároky na posuzování dotčení vlastnického práva vlastníků „nemezujících“
pozemků budou ostatně ležet zejména na stavebním úřadě, neboť pokud stavebník k ohlášení
nepřiloží doklad o prokazatelném informování všech vlastníků sousedních pozemků a staveb
na nich o stavebním záměru, bude stavební úřad povinen ohlášení usnesením odložit dle §105
odst. 4 stavebního zákona. V tomto usnesení je pak povinností stavebního úřadu uvést, z jakých
důvodů bylo ohlášení odloženo, tedy stavebníka poučit o tom, jací vlastníci sousedních
„nemezujících“ pozemků mohou být ohlašovanou stavbou přímo dotčeni, a tedy mají být
o ohlašovaném stavebním záměru informováni. Stavebník následně může podat nové ohlášení
s tím, že doplní doklady o informování všech dotčených vlastníků sousedních pozemků.
[35] Zdejší soud se neztotožnil ani s argumentací stěžovatele v tom smyslu, že zákonodárce
novelou č. 350/2012 Sb., zpřesnil svůj původní záměr tím, že přímo ve stavebním zákoně v §105
odst. 1 písm. f) uvedl, že k ohlášení stavebník připojí „souhlasy osob, které mají vlastnická práva
nebo práva odpovídající věcnému břemenu k pozemkům, které mají společnou hranici s pozemkem, na kterém má být
stavební záměr uskutečněn“. Je pravdou, že podle současného právního stavu je při ohlašování staveb
stavebník povinen získat souhlas pouze vlastníků „mezujících“ pozemků, nelze však souhlasit s tím,
že takto byl zpřesněn původní záměr zákonodárce. Takovýto tvrzený záměr zákonodárce nevyplývá
ani ze stavebního zákona (ve znění do 31. 12. 2012), ani z důvodové zprávy ke stavebnímu zákonu.
Ostatně již při vydávání stavebního zákona č. 183/2006 Sb. si musel být zákonodárce vědom
výkladu pojmu „sousední pozemek“ provedeného Ústavním soudem v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 19/99.
Nelze rovněž přehlédnout skutečnost, že stavební zákon v §105 odst. 1 písm. f) po uvedené novele
již nepracuje s pojmem „sousední pozemek“, ale s pojmem „pozemek, který má společnou hranici
s pozemkem, na kterém má být stavební záměr uskutečněn“. Novela provedená zákonem
č. 350/2012 Sb., tedy právní úpravu nezpřesnila, nýbrž změnila.
[36] Otázka přímého dotčení vlastnického práva vlastníka sousedního pozemku musí být
zkoumána i v případě ohlášení jednoduchých staveb dle §104 stavebního zákona. Nejvyšší správní
soud vychází ze závěrů Ústavního soudu uvedených ve výše citovaném nálezu, kde Ústavní soud
konstatoval, že posouzení otázky do jaké šíře či vzdálenosti mohou sousední pozemky sahat, bude
vždy věci individuálních případů (s přihlédnutím k povaze zamýšlených staveb a z ní plynoucích
nežádoucích dopadů). Pokud by podmínka možnosti přímého dotčení vlastnického práva vlastníka
sousedního pozemku posuzována nebyla, neexistovalo by žádné omezení ve vzdálenosti pozemků
a tedy ani žádná hranice ohledně informační povinnosti stavebníka. Nebylo by vůbec zřejmé, které
vlastníky sousedních pozemků by byl ohlašovatel stavebního záměru povinen informovat a které
nikoliv. Kritériem pro posuzování, zda se jedná o vlastníka sousedního „nemezujícího“ pozemku
či nikoliv je možnost přímého dotčení vlastnického právo tohoto vlastníka ohlašovanou stavbou.
Při posuzování, zda může být vlastnické právo vlastníka sousedního „nemezujícího“ pozemku
přímo dotčeno, je nutné vycházet z okolností individuálního případu, tedy posoudit změnu poměrů
v lokalitě vyvolanou zamýšlenou stavbou, která má vliv na podstatu, obsah nebo výkon vlastnických
práv. Relevantní tak bude například vzdálenost sousedního „nemezujícího“ pozemku od ohlašované
stavby, povaha ohlašované stavby (včetně jejich možných dopadů na okolí), či povaha pozemků
či staveb potenciálně dotčených (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 4. 2008,
č. j. 1 As 16/2008 – 48, rozsudek ze dne 29. 6. 2011, č. j. 7 As 54/2011 – 85, nebo rozsudek ze dne
14. 2. 2014, č. j. 6 As 10/2013 - 58).
[37] Krajský soud se možností přímého dotčení vlastnického práva žalobkyně ohlašovanou
stavbou vůbec nezabýval a bez dalšího ji s poukazem na shora uvedený nález Ústavního soudu
zahrnul mezi vlastníky sousedních pozemků. Krajský soud vyšel ze zjednodušeného závěru, že
pozemek parc. č. 2908/7 v kat. území N. P. je „zjevně bagatelním, co do výměry, vklíněným
pozemkem ve vlastnictví jiné osoby“, „který vznikl zjevně s jediným účelem, a to posunout sousedství
žalobkyně od stavebního pozemku předmětného rodinného domu.“ Krajský soud svůj závěr, že pozemek
parc. č. 2908/7 vznikl za účelem posunutí sousedství žalobkyně od pozemku, na kterém má být
realizována ohlašovaná stavba, žádným způsobem neodůvodnil. Není vůbec zřejmé, z jakých úvah
a skutečností krajský soud vycházel. Nezabýval se ani tím, zda vůbec může být vlastnické právo
žalobkyně ohlašovanou stavbou přímo dotčeno, což je však nezbytnou podmínkou pro to,
aby mohl být pozemek žalobkyně označen za sousední pozemek ve smyslu §104 odst. 1 stavebního
zákona (viz argumentace výše). V této části je odůvodnění krajského soudu nepřezkoumatelné
pro nedostatek důvodů.
[38] Stěžovatel v kasační stížnosti dále namítá, že ze stavebního zákona nikterak nevyplývá závěr
krajského soudu, že institut ohlášení je použitelný jen při naprostém konsensu ze strany všech
sousedů s ohlašovanou stavbou. Stavební zákon (ve znění do 31. 12. 2012) v §104 odst. 1 uváděl
následující: „Spolu s ohlášením stavebník stavebnímu úřadu doloží, že o svém stavebním záměru prokazatelně
informoval vlastníky sousedních pozemků a staveb na nich; ti mohou příslušnému stavebnímu úřadu oznámit
své případné námitky proti stavbě do 15 dnů ode dne, kdy byli stavebníkem informováni.“ Z uvedeného
je zřejmé, že stavební zákon nepožadoval souhlas vlastníků sousedních pozemků a staveb na nich,
jak dovozuje krajský soud, ale informování těchto vlastníků. Mezi souhlasem a informováním
je rozdíl. Zatímco u informování není vyžadován žádný projev vůle vlastníků sousedních pozemků,
u souhlasu musí existovat souhlasný projev jejich vůle, tedy vlastníci sousedních pozemků musí
projevit svůj souhlas s ohlašovanou stavbou. Ostatně zákon upravoval možnost vlastníků
sousedních pozemků podat případné námitky. Pokud by byl vyžadován souhlas s ohlášenou
stavbou, nemělo by zákonem stanovené oprávnění podat námitky žádný smysl (pokud s něčím
souhlasím, nebudu proti tomu podávat námitky). V případě ohlašování jednoduché stavby dle §104
stavebního zákona postačí informovat vlastníky sousedních pozemků, tedy dát jim k dispozici
relevantní informace a dokumenty o ohlašované stavbě.
[39] Pokud vlastníci sousedních pozemků či staveb na nich nebudou s ohlašovanou stavbou
souhlasit, mají možnost v 15 denní lhůtě oznámit stavebnímu úřadu své případné námitky. Stavební
zákon však dále nijak neupravuje, jak má stavební úřad při podání námitek postupovat.
To, že některý z vlastníků sousedních pozemků či staveb na nich podá námitky, dle názoru
Nejvyššího správního soudu automaticky neznamená, že nelze vydat souhlas s ohlašovanou
stavbou, jak dovozuje krajský soud. Stavební úřad je totiž oprávněn ohlášení usnesením odložit,
nebo provedení ohlášené stavby zakázat jen v zákonem stanovených případech. Podání, které nemá
zákonem stanovené náležitosti ohlášení, stavební úřad podle §105 odst. 4 stavebního zákona
usnesením odloží. Zakázat provedení ohlášené stavby dle §107 odst. 1 stavebního zákona
je stavební úřad povinen v případě, že byla ohlášená stavba „navržena v rozporu s územně plánovací
informací nebo s obecnými požadavky na výstavbu nebo umisťována v nezastavěném území anebo byla v rozporu
se závazným stanoviskem dotčeného orgánu (§105 odst. 3)“. Dle §107 odst. 2 stavebního zákona
je stavební úřad povinen zakázat provedení ohlášené stavby, terénní úpravy nebo zařízení podle
§104 odst. 2 písm. d) až p), pokud by „byly v rozporu s obecnými požadavky na výstavbu, s regulačním
plánem, územním rozhodnutím nebo územním souhlasem anebo se závazným stanoviskem dotčeného orgánu
(§105 odst. 3)“.
[40] Jsou-li podány námitky, které nejsou důvodné, nebo vůbec nesměřují do okruhu důvodů,
pro které je stavební úřad povinen ohlášení odložit či provedení ohlášené stavby zakázat, stavební
úřad je povinen souhlas s ohlášenou stavbou vydat. Vypořádat podané námitky by pak stavební
úřad měl právě ve vydaném souhlasu. Nebude-li souhlas stavebníkovi doručen do 40 dnů ode dne,
kdy ohlášení došlo stavebnímu úřadu, a nebude mu v této lhůtě doručen ani zákaz provedení
ohlášené stavby, nastupuje dle §106 odst. 1 stavebního zákona fikce udělení souhlasu. Pokud bude
vlastník sousedního pozemku mít za to, že byl souhlas vydán v rozporu se zákonem, má možnost
se bránit žalobou na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu dle §82 a násl. s. ř. s.
[41] Stěžovatel v kasační stížnosti rovněž namítá, že stavebník doložil doklad (čestné prohlášení)
o tom, že o záměru stavby byli informováni p. A. B., p. J. B. a žalobkyně, a to při osobní návštěvě,
kterou učinil zástupce stavebníka p. J. Š. dne 24. 9. 2011. Krajský soud si byl existence čestného
prohlášení vědom (jak vyplývá ze strany 9 napadeného rozsudku, kde je shrnut obsah tohoto
čestného prohlášení), přesto se však k tomuto čestnému prohlášení nijak nevyjádřil, a to za situace,
kdy konstatoval, že „[d]oklad o tom, že by stavebník o svém záměru informoval i žalobkyni ve správním spisu
chybí a z výše uvedeného je zřejmé, že se tak nestalo.“ Z napadeného rozsudku není nikterak seznatelné,
proč krajský soud nepovažoval čestné prohlášení za relevantní, resp. proč měl za to, že uvedené
čestné prohlášení není doklad o tom, že by byla žalobkyně o stavebním záměru informována.
Napadený rozsudek krajského soudu je také v této části nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů
rozhodnutí. V navazujícím soudním řízení bude na krajském soudu, aby se v případě, že dospěje
k závěru, že vlastnické právo žalobkyně mohlo být ohlašovanou stavbou přímo dotčeno (viz výše), a
tedy, že žalobkyně měla být o stavebním záměru informována, vypořádal i s čestným prohlášením
v tom smyslu, zda lze toto čestné prohlášení považovat za doklad o prokazatelném informování
žalobkyně o stavebním záměru dle §104 odst. 1 stavebního zákona.
[42] Další kasační námitka stěžovatele směřuje do závěru krajského soudu, že stěžovatel věděl
o existenci sporu mezi žalobkyní a stavebníkem o vlastnictví stavebního pozemku. Stěžovatel
v kasační stížnosti namítá, že tento závěr soudu není podložen skutkovými tvrzeními (důkazy)
a že se o sporu dozvěděl až po vydání souhlasu k ohlášené stavbě. K této námitce Nejvyšší správní
soud uvádí, že stěžovateli musela být existence nějakého soudního sporu o vlastnictví stavebního
pozemku zřejmá, a to minimálně z čestného prohlášení J. Š., které bylo přílohou ohlášení stavby.
V tomto čestném prohlášení se mimo jiné uvádí, že byl J. Š. „seznámen s tím, že v KN jsou mylné
informace – že pozemky, na kterých je plánován stavební záměr nejsou ve vlastnictví stavebníka, že jsou předmětem
soudního řízení a že současný územní plán obce v dané lokalitě, kde je plánována výstavba, je neplatný.“ Nelze se
tedy ztotožnit s tvrzením stěžovatele, že v době vydání souhlasu k ohlášené stavbě nevěděl o
žádném sporu o vlastnictví k pozemku, na kterém měla být realizována ohlášená stavba.
[43] Vědomost stěžovatele o sporu o vlastnictví sama o sobě neznamená, že by stěžovatel
nemohl vydat souhlas s ohlášenou stavbou. Z výpisu z katastru nemovitostí ze dne 19. 10. 2011,
založeném ve správním spise, jednoznačně vyplývá vlastnické právo stavebníka k pozemkům,
na nichž má být stavební záměr proveden. Není ani vyznačena žádná poznámka spornosti.
To, že žalobkyně podala dne 25. 9. 2009 žalobu pro zmatečnost proti rozsudku Okresního soudu
v Jičíně ze dne 3. 12. 2007, č. j. 10 C 149/2007 - 25, kterým bylo vypořádáno podílové
spoluvlastnictví k pozemkům, na nichž měl být proveden stavební záměr, nic nemění
na skutečnosti, že byl v době vydání souhlasu předmětný rozsudek Okresního soudu v Jičíně
v právní moci. Žaloba pro zmatečnost je totiž mimořádným opravným prostředkem směřujícím
proti pravomocnému rozhodnutí soudu. Skutečnost, že byla podána žaloba pro zmatečnost proti
rozsudku Okresního soudu v Jičíně, tak nebyla pro stavební úřad při posuzování ohlášení dle §104
a násl. stavebního zákona žádným způsobem relevantní.
[44] Stěžovatel dále brojí proti výroku II. napadeného rozsudku, kterým mu bylo přikázáno,
aby souhlas s provedením ohlášené stavby ze dne 19. 10. 2011, č. j. MUNP/2011/18070/SÚ/PN,
zrušil postupem podle §156 odst. 2 správního řádu. Dle stěžovatele krajský soud nebral zřetel
na ochranu práv, které v dobré víře nabyl stavebník.
[45] K této námitce Nejvyšší správní soud odkazuje na usnesení rozšířeného senátu ze dne
18. 9. 2012, č. j. 2 As 86/2010 – 76, kde bylo konstatováno následující: „Obnovení stavu před zásahem
lze dosáhnout tak, že soud přikáže správnímu orgánu, je-li to možné, postupovat ve vztahu k nezákonnému
souhlasu dle §156 odst. 2 spr. ř. Objektivní možnost či nemožnost příkazu k obnovení stavu před zásahem,
vysloveného v soudním rozhodnutí a adresovaného správnímu orgánu, posuzuje soud v souladu s §87 odst. 1 s. ř. s.
na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí; toliko v případě, že soud pouze určuje (deklaruje),
zda zásah byl nezákonný, vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době zásahu. Rozsudek soudu
tedy nebude obsahovat výrok týkající se případného obnovení stavu před zásahem v případech, kdy zrušení
napadeného souhlasu stavebního úřadu, byť byl soudem shledán nezákonným, nebude ze skutkových či právních
důvodů zcela zjevně možné. V ostatních případech však soud nezkoumá a závazně nehodnotí splnění dále uvedených
podmínek pro výsledek postupu správního orgánu podle §156 odst. 2 spr. ř., neboť by tím nahrazoval předem
správní orgán v jeho věcné kompetenci.
[46] Vzhledem k užití §156 odst. 2 spr. ř. je zapotřebí brát zřetel na přiměřené použití ustanovení hlavy IX.
části druhé spr. ř. o přezkumném řízení. V §94 odst. 4 spr. ř. je obsažena ochrana dobré víry žadatele.
I když dojde správní orgán k závěru, že rozhodnutí (v daném případě souhlas) bylo vydáno v rozporu s právním
předpisem, pokud by byla újma, která by jeho zrušením nebo změnou vznikla některému účastníkovi, který nabyl
práva z rozhodnutí (souhlasu) v dobré víře, ve zjevném nepoměru k újmě, která vznikla jinému účastníkovi nebo
veřejnému zájmu, správní orgán přezkumné řízení zastaví, resp. vydaný souhlas nelze zrušit. Správní orgán musí
při postupu dle §156 odst. 2 spr. ř. také zkoumat, zdali jsou pro případné zahájení přezkumu či v jeho rámci
pro následné zrušení vydaného souhlasu zachovány zákonné lhůty. Pouze při respektování těchto zákonných
podmínek je možné vydaný nezákonný souhlas usnesením zrušit.
[47] Pokud nebude zrušení souhlasu a obnovení stavu před zásahem z výše uvedených důvodů možné, je i v tomto
případě podstatné vydat deklaratorní rozhodnutí o existenci nezákonného zásahu, neboť toto rozhodnutí může
žalobci ve smyslu §135 odst. 2 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, napomoci při uplatňování náhrady
škody způsobené nesprávným úředním postupem dle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou
při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem.“
[48] Z výše uvedeného je zřejmé, že krajský soud má v případě žaloby na ochranu
před nezákonným zásahem správního orgánu spočívajícím v souhlasu dle stavebního zákona
posuzovat, zda je objektivně možné přikázat správnímu orgánu obnovení stavu před zásahem
či nikoliv. V napadeném rozsudku se krajský soud touto okolností vůbec nezabýval. Napadený
rozsudek je v části odůvodňující výrok II. nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů rozhodnutí.
V novém řízení se bude soud, v případě, že podané žalobě vyhoví, zabývat rovněž tím,
zda je objektivně možné přikázat správnímu orgánu obnovení stavu před zásahem, a to zejména
s ohledem na skutečnost, že ohlašovaná stavba je v současné době fakticky dokončena.
[49] Závěrem Nejvyšší správní soud konstatuje, že neprovedl důkazy kompletním obsahem spisů
sp. zn. 30 A 40/2012, 30 Ca 178/2008, 30 A 35/2014 a 30 A 36/2014 vedených u Krajského soudu
v Hradci Králové a spisů sp. zn. 10 C 149/2007 a 3 C 104/2011 vedených u Okresního soudu
v Jičíně, jak navrhovala žalobkyně. Žalobkyně svůj důkazní návrh nijak neodůvodnila, není tedy
zřejmé, jaké skutečnosti by byly obsahem uvedených spisů prokazovány. Nejvyšší správní soud,
jakožto soud kasační, přezkoumává na základě podaných kasačních stížností zákonnost a správnost
rozhodnutí krajských soudů ve správním soudnictví. Z důkazního návrhu není nijak seznatelné,
jaký by provedení navrhovaných důkazů mohlo mít vliv na posouzení zákonnosti a správnosti
napadeného rozsudku krajského soudu.
IV. Závěr
[50] Z důvodu nepřezkoumatelnosti Nejvyšší správní soud v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s.
zrušil rozsudek krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V souladu s ustanovením
§110 odst. 4 s. ř. s. je krajský soud vázán právním názorem uvedeným v tomto rozhodnutí.
V tomto řízení krajský soud nejprve posoudí, zda mohlo být vlastnické právo žalobkyně
ohlašovanou stavbou přímo dotčeno. Pokud dospěje k závěru, že mohlo, a tedy, že žalobkyně měla
být o stavebním záměru informována, bude se krajský soud zabývat čestným prohlášením J. Š. ze
dne 24. 9. 2011, a to v tom smyslu, zda lze toto čestné prohlášení s přihlédnutím k tehdy
existujícímu skutkovému stavu považovat za doklad o prokazatelném informování žalobkyně
o stavebním záměru dle §104 odst. 1 stavebního zákona. V případě, že krajský soud shledá
podanou žalobu jako důvodnou, bude se zabývat rovněž tím, zda je objektivně možné přikázat
správnímu orgánu obnovení stavu před zásahem.
[51] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí,
jak je stanoveno v §110 odst. 3 s. ř. s.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. července 2014
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu