ECLI:CZ:NSS:2014:NAD.224.2014:48
sp. zn. Nad 224/2014 - 48
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
Mgr. Aleše Roztočila a JUDr. Dagmar Nygrínové v právní věci žalobce: B. D., zast. JUDr.
Irenou Wenzlovou, advokátkou, se sídlem Sovova 709/5, Litoměřice, proti žalovanému:
Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 936/3, Praha 7, Štěpánská 15, Praha 2, v řízení o
žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného, o nesouhlasu Krajského soudu v Ústí
nad Labem s postoupením této věci Městským soudem v Praze,
takto:
Věc se p o s t u p u je rozšířenému senátu.
Odůvodnění:
I.
Předcházející řízení a vymezení věci
[1] Žalobce se žalobou podanou dne 26. 3. 2012 u Městského soudu v Praze (dále
jen „městský soud“) domáhal toho, aby soud určil nezákonnost zásahu policistů Policie České
republiky spočívající (i) v tom, že u žalobce coby řidiče osobního vozidla Seat Toledo registrační
značky X provedli dne 21. března 2013 v době kolem 0:30 hod. služební zákrok trvající jednu
hodinu (kompletní lustraci řidiče, test na alkohol a drogy a opakovanou prohlídku vozidla včetně
povinné výbavy a technického stavu vozidla) a (ii) v zákazu další jízdy uvedeným vozidlem.
V žalobě jako žalovaného označil Ministerstvo vnitra jako správní orgán nadřízený ozbrojenému
bezpečnostnímu sboru Policie České republiky (§5 odst. 1 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii
České republiky), které je ve smyslu §83 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s.
ř. s.“) pasivně věcně legitimováno. Žalobce dále uvedl, že žalovaný zásah věcně provedli policisté
Policie České republiky, Krajského ředitelství policie Ústeckého kraje, prap. H. a prap. Bc. J..
[2] Ve vyjádření k žalobě ze dne 12. 7. 2013 vzneslo Ministerstvo vnitra námitku absence
pasivní věcné legitimace, neboť podle jeho názoru Policie České republiky vystupuje
při provádění úkonů podle §124 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních
komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), jako správní orgán,
nikoli jako ozbrojený sbor. Pasivně věcně legitimovaná je proto Policie České republiky, Krajské
ředitelství policie Ústeckého kraje. Žalobce se k této otázce dále nevyjadřoval.
[3] Městský soud v Praze usnesením ze dne 16. 10. 2013, č. j. 5 A 76/2013 - 26, postoupil
shora uvedenou věc Krajskému soudu v Ústí nad Labem (dále jen „krajský soud“). V odůvodnění
usnesení městský soud uvedl, že žalobce označil jako žalovaného Ministerstvo vnitra, avšak soud
není soud vázán nesprávným označením žalovaného uvedeným v žalobě, a proto je povinen
jednat jako s žalovaným s tím, kdo jím má být dle znění §83 s. ř. s. V posuzovaném případě
tak na místě žalovaného měla vystupovat Policie České republiky, Krajské ředitelství policie
Ústeckého kraje, a to s odkazem na §124 odst. 1 a 9 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu
na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (dále jen „zákon o silničním
provozu“), podle kterého Policie České republiky jedná při dohledu na bezpečnost a plynulost
provozu na pozemních komunikacích jako správní orgán. Městský soud tedy vyhodnotil,
že podle §7 odst. 2 s. ř. s., je k řízení příslušný Krajský soud v Ústí nad Labem. V záhlaví tohoto
usnesení městský soud označil jako žalovaného Policii České republiky, Krajské ředitelství policie
Ústeckého kraje.
[4] Krajský soud se s postupem městského soudu neztotožnil a odkázal na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 4. 2014, č. j. 4 As 35/2014 - 34, ve kterém Nejvyšší
správní soud judikoval, že v případě zásahových žalob je pro vymezení pasivní procesní
legitimace rozhodující tvrzení žalobce. Za žalovaného tedy bylo nutné dle §83 s. ř. s. považovat
orgán označený žalobcem v žalobě, tedy Ministerstvo vnitra. Podle krajského soudu jde v nyní
projednávané věci o případ zcela skutkově a právně analogický věci rozhodnuté Nejvyšším
správním soudem v rozsudku z 30. 4. 2014, č. j. 4 As 35/2014 - 34 (jedná se o pokračování téhož
zásahu týchž policistů týkajícího se stejného vozidla řízeného v rozmezí krátké doby dvěma řidiči,
přičemž žaloba byla podávána jako typově obdobná sepsaná stejným právním zástupcem).
Krajský soud tedy předložil spis Nejvyššímu správnímu soudu k rozhodnutí o místní příslušnosti
podle §7 odst. 5 věty druhé s. ř. s., s tím, že za žalovaného považuje Ministerstvo vnitra.
II.
Sporná otázka a dosavadní judikatura Nejvyššího správního soudu
[5] Čtvrtý senát Nejvyššího správního soudu dospěl při předběžné poradě k závěru,
že je třeba věc předložit rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu dle §17 odst. 1 s. ř. s.
[6] Důvodem je to, že dosavadní judikatura Nejvyššího správního soudu aplikovatelná
na posuzovaný případ je nejednotná a čtvrtý senát tak nemůže o místní příslušnosti krajského
soudu rozhodnout, aniž by se odchýlil od právního názoru již vysloveného v jiném rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu. Konkrétně se týká o posouzení právní otázky, zda žalovaným
v případě žalob na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem či donucením je správní orgán,
jejž žalobce v žalobě jako žalovaného označí, nebo správní orgán, který zásah provedl
dle dostatečně určitého popisu zásahu v žalobě a to i v případě, že žalobce vychází z nesprávného
právního názoru, že policie (která dle popisu v žalobě fakticky zásah provedla) při provádění
zásahu jednala jako ozbrojený sbor, ačkoli jednala jako správní orgán.
[7] V judikatuře Nejvyššího správního soudu existují dvě linie posuzování této otázky:
II.a.
Judikatura vycházející z formálního označení žalovaného správního orgánu v žalobě
[8] První linie vychází ze striktního předpokladu, že v případě žalob na ochranu před
nezákonným zásahem je označení žalovaného správního orgánu zcela v dispozici žalobce, tedy
žalovaným správním orgánem je ten, který je v žalobě jako žalovaný označen a soud je tímto
dispozičním úkonem žalobce zcela vázán. K tomuto právnímu názoru lze uvést usnesení pátého
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 02. 2014, č. j. Nad 45/2014 – 47, které se vztahuje
na situaci, kdy byla žalobci vybrána příslušníky Policie České republiky kauce podle §125a zákona
o silničním provozu. V tomto usnesení Nejvyšší správní soud uvedl: „otázku pasivní legitimace
v řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu řeší §83 s. ř. s.,
kde je uvedeno: ‘Žalovaným je správní orgán, který podle žalobního tvrzení provedl zásah; jde-li
o zásah ozbrojených sil, veřejného ozbrojeného sboru, ozbrojeného bezpečnostního sboru nebo
jiného obdobného sboru, který není správním orgánem, anebo příslušníka takového sboru,
je žalovaným správní orgán, který takový sbor řídí nebo jemuž je takový sbor podřízen,
a u obecní policie obec.‘ Na rozdíl od žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, kde žalovaného určuje přímo
zákon (viz §69 s. ř. s.), tedy bez ohledu na to, zda jej žalobce nesprávně označí, v případě žaloby zásahové,
určuje žalovaného vždy sám žalobce svým tvrzením (viz §83 s. ř. s.). Rovněž při aplikaci §7 odst. 2 s. ř. s.,
podle něhož „je k řízení místě příslušný soud, v jehož obvodu je sídlo správního orgánu, který (…) zasáhl do práv
toho, kdo se u soudu domáhá ochrany“ je třeba u zásahové žaloby vycházet z žalobního tvrzení (…) žalobce sám
označil jako zasahující orgán – tedy žalovaného Ministerstvo vnitra, přitom na tomto svém názoru setrval
i v písemné reakci na vyjádření žalovaného k žalobě, který v něm svoji pasivní legitimaci popřel.“ (Zvýraznění
doplnil čtvrtý senát).
[9] Citovaný závěr byl posléze zopakován i v dalších rozhodnutích Nejvyššího správního
soudu. V usnesení ze dne 30. 4. 2014, č. j. Nad 136/2014 – 31, Nejvyšší správní soud odkazem
na usnesení ve věci sp. zn. Nad 45/2013 uvedl: „S ohledem na výše uvedené je dále zřejmé, že rozhodující
pro určení místní příslušnosti soudu ve věcech žalob na ochranu proti nezákonnému zásahu správního orgánu
je označení žalovaného v žalobě, nikoli popis tvrzeného nezákonného zásahu, jak dovozoval městský soud
ve shora zmíněném usnesení. Tvrzení žalobce ohledně žalovaného správního orgánu je přitom v žalobě
ze 4. 2. 2014 zcela jednoznačné. Žalobce v žalobě uvádí rozsáhlou argumentaci na podporu svého tvrzení,
že žalovaným je Ministerstvo vnitra a popíral judikaturu Nejvyššího správního soudu (rozsudek ve věci
sp. zn. 6 Aps 3/2011).“ Tentýž závěr Nejvyšší správní soud vyslovil i v rozsudku ze dne
30. 4. 2014, č. j. 4 As 35/2014 – 57, jehož se dovolává krajský soud v nyní posuzované věci
a který je s ní zcela srovnatelný.
II.b.
Judikatura vycházející z popisu žalovaného zásahu
[10] Druhá linie judikatury považuje za žalobní tvrzení o správním orgánu, který zásah
provedl, popis žalovaného zásahu, ze kterého je zřejmé, který správní orgán zásah fakticky
provedl a nikoliv formální označení žalovaného.
[11] Tento právní názor podpořil Nejvyšší správní soud především v rozsudku ze dne
26. 6. 2014, č. j. 9 As 143/2014 – 34. V tomto případě se stěžovatel domáhal určení nezákonnosti
zásahu příslušníka Policie České republiky, který spočíval v zabránění v jízdě odtažením
motorového vozidla podle §118a odst. 1 písm. i) zákona o silničním provozu poté, co stěžovatel
nesložil kauci dle §125a zákona o silničním provozu. Nejvyšší správní soud zhodnotil, že Policie
České republiky jednala jako správní orgán a dospěl k závěru, že jako žalovaný je určena
žalobním tvrzením žalobce Policie České republiky, ačkoli žalobce v žalobě jako žalovaného
označil Ministerstvo vnitra. V tomto rozsudku devátý senát uvedl: „V případech, kdy zásahová
žaloba směřuje proti Ministerstvu vnitra výhradně z toho důvodu, že žalobce právně kvalifikuje Policii ČR
(resp. její útvar), která měla dle žalobního tvrzení zásah fakticky provést, jako ozbrojený bezpečnostní sbor, který
není správním orgánem (§83 s. ř. s. věta za středníkem), a pokud soud s takovou žalobní právní kvalifikací
nesouhlasí a na toho, kdo dle žalobního popisu zásah fakticky provedl, hledí při provedení zásahu jako
na správní orgán, který lze samostatně žalovat, musí soud za žalobní tvrzení o správním orgánu, který zásah
provedl (§83 s. ř. s. věta před středníkem), považovat žalobní popis orgánu, který se měl fakticky zásahu
dopustit.“
[12] Stejný právní názor byl v modifikované podobě vysloven také v rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 19. 9. 2013, č. j. 6 As 35/2013 - 44, který se týkal silniční kontroly
vozidla stěžovatele a podstoupení orientačního vyšetření na přítomnost alkoholu. Ačkoli kontrola
byla prováděna příslušníky Policie ČR, stěžovatel v žalobě označil za žalovaného Ministerstvo
vnitra a s tím také krajský soud jednal jako s účastníkem řízení. Nejvyšší správní soud dospěl
k závěru, že rozsudek krajského soudu trpí zmatečností, neboť v řízení bylo jednáno
s nesprávným žalovaným. Podle popisu žalovaného zásahu se jej dopustila Policie České
republiky, nikoli Ministerstvo vnitra. Šestý senát v tomto rozsudku vyjádřil následující stanovisko:
„Především musí dát Nejvyšší správní soud stěžovateli za pravdu v tom, že nesprávné označení žalovaného
správního orgánu v žalobě nemohlo být za daných okolností důvodem pro její zamítnutí. Z usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004 č. j. 5 Afs 16/2003 - 56, publ. pod č. 534/2005 Sb.
NSS, vyplývá, že v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle §65 a násl. s. ř. s. není osoba
žalovaného určena tvrzením žalobce, ale kogentně ji určuje zákon. Je tedy věcí soudu, aby v řízení jako
s žalovaným jednal s tím, kdo skutečně žalovaným má být, a ne s tím, koho chybně označil v žalobě žalobce. Tyto
závěry lze vztáhnout i na řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního
orgánu podle §82 a násl. s. ř. s., samozřejmě za podmínky, že žalobce dostatečně určitě popíše zásah
a uvede, kdo jej provedl (viz stěžovatelem citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2008
č. j. 2 Aps 4/2008 - 138, publ. pod č. Sb. NSS 1718/2008.“ (Zvýraznění doplnil čtvrtý senát)
[13] Konečně se k tomuto názoru přiklonil Nejvyšší správní soud také v rozsudku ze dne
23. ledna 2014, č. j. 7 Aps 9/2013 – 41, který se rovněž týkal orientačního vyšetření, zda řidič
neřídí vozidlo pod vlivem alkoholu. Skutkové okolnosti byly obdobné jako ve shora
uváděných případech a Nejvyšší správní soud stejně jako v citovaném rozsudku šestého senátu
dospěl k závěru, že rozsudek krajského soudu je zatížen zmatečností, neboť krajský soud jednal
jako se žalovaným s Ministerstvem vnitra (v souladu s označením žalovaného v žalobě) ačkoli
z popisu žalovaného zásahu vyplývalo, že jej provedla Policie ČR, která je tedy správně
žalovaným správním orgánem. Sedmý senát k tomuto uvedl: „ Jak vyplývá z citované právní úpravy,
označení žalovaného je nepochybně v dispozici žalobce v tom smyslu, že je na něm, aby označil správní orgán,
který se měl vůči němu dopustit nezákonného zásahu. Žalovaného tedy určuje žalobce v žalobě, avšak nikoli vždy
tak, že výslovně označí určitý správní orgán jako žalovaného, nýbrž i tak, že popíše zásah, který považuje
za nezákonný a uvede, který správní orgán či ozbrojený sbor jej provedl. Nelze totiž požadovat po žalobci, proti
němuž byl proveden zásah, jím považovaný za nezákonný, aby zjišťoval, který konkrétní správní orgán
má být žalovaným či kdo je řídícím správním orgánem ozbrojeného sboru. Stěžovatel v žalobě tvrdil, že zásah
byl proveden příslušníky Policie ČR, ale přitom jako žalovaný správní orgán nesprávně označil Ministerstvo
vnitra…V této souvislosti lze poukázat na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
12. 10. 2004, č. j. 5 Afs 16/2003 - 56, dostupné na www.nssoud.cz, publikované pod č. 534/2005 Sb. NSS,
které se sice vztahuje k řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, avšak při posuzování této otázky
uvedená odlišnost nehraje zásadní roli a lze z něj přiměřeně vycházet i v této věci.“ (Zvýraznění doplnil čtvrtý
senát)
III.
Stanovisko čtvrtého senátu
[14] Předkládající senát se ztotožňuje s druhou výše citovanou linií judikatury, která za žalobní
tvrzení o správním orgánu o správním orgánu, který zásah provedl, považuje dostatečně určitý
žalobní popis, ze kterého je zřejmé, kdo zásah fakticky provedl. Přiklání se tedy k závěrům
uvedeným v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6. 2014, č. j. 9 As 143/2014 – 34.
[15] Při řešení nastíněné právní otázky lze vycházet také z usnesení rozšířeného senátu ze dne
12. 10. 2004, č. j. 5 Afs 16/2003 - 56, v němž Nejvyšší správní soud dospěl (i s odkazem
na četnou judikaturu Ústavního soudu k této otázce) k závěru, že „Přepjatý formalismus
při posuzování náležitostí žaloby ve správním soudnictví - a stejně tak i jakýchkoliv jiných procesních úkonů
účastníků řízení - naprosto neodpovídá principu materiálního právního státu, ale ani samotnému poslání
soudnictví. Soudy jsou nezávislé a nestranné státní orgány, které usilují o nalezení spravedlnosti rozhodováním
v konkrétních věcech a které nemohou odmítnout zabývat se určitou věcí ze zcela formálních či spíše formalistických
důvodů, ale pouze z takových příčin, které poskytování soudní ochrany skutečně vylučují. Při výkladu mezí práva
na spravedlivý proces, stanovených soudním řádem správním (např. náležitosti žaloby, lhůta pro její podání,
procesní podmínky), je v souladu s čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod nezbytné šetřit jejich podstaty
a smyslu a nezneužívat je k jiným účelům, než pro které byly stanoveny. Nabízejí-li se přitom dvě interpretace,
z nichž jedna hovoří ve prospěch výkonu práva na spravedlivý proces a druhá proti němu, musí soud vždy zvolit
výklad první.“
[16] Předkládající senát je toho názoru, že by nemělo docházet k zamítnutí žaloby jen z toho
důvodu, že žalobce není schopen právně kvalifikovat, zda Policie České republiky v daném
případě vystupovala jako správní orgán, nebo ozbrojený sbor, který správním orgánem není.
Pokud by totiž soud striktně lpěl na správném formálním označení žalovaného i v případě, kdy
jde žalovaného s jistotou určit ze žalobního popisu a jeho nesprávné označení tak je pouze
projevem nedostatečné orientace ve složité právní problematice, dopustil by se právě přepjatého
formalismu, jak o něm hovoří citované usnesení rozšířeného senátu. Předkládající senát k tomu
doplňuje, že ačkoli otázka právní kvalifikace jednání Policie České republiky při výkonu
pravomoci dle §124 odst. 9 zákona o silničním provozu je již judikatorně vyřešená
a do budoucna k nesprávnému označování žalovaného správního orgánu v těchto věcech nebude
zřejmě již docházet s takovou frekvencí jako dosud, může být sporná otázka aktuální i v dalších
věcech, v nichž bezpečnostní sbor může zároveň vystupovat i jako správní orgán.
[17] Nelze opomenout, že nadměrně formalistickým výkladem §83 s. ř. s. by mohlo
v konečném důsledku dojít k porušení práva na přístup k soudu, zakotveného v 36 odst. 1 Listiny
základních práv a svobod, jakož i čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Pokud by byla přípustnost žaloby
založena na úrovni kvalifikace komplikovaných právních otázek, bylo by na žalobce uvaleno
nepřiměřené břemeno porušující spravedlivou rovnováhu mezi legitimní potřebou zajistit
dodržování formálních podmínek při podávání návrhů na straně jedné a právem na přístup
k soudu na straně druhé. V této souvislosti Nejvyšší správní soud uvádí, že daná situace není
v současné praxi řešitelná ani pomocí návrhu záměny účastníků řízení na straně žalovaného ze strany
žalobce, neboť účinky podané žaloby vůči novému žalovanému nastupují až dnem podání
návrhu na záměnu účastníků řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
27. 2. 2014, č. j. 9 Aps 15/2013 – 59). Žalobce tedy navíc nese riziko toho, že v případě
nesprávné právní kvalifikace subjektu, který zásah provedl, bude při posuzování otázky zachování
lhůt pro podání žaloby podle §84 odst. 1 s. ř. s. vůči novému žalovanému žaloba odmítnuta jako
opožděná.
[18] Čtvrtý senát dodává, že ačkoli mohou při posuzování sporné otázky nastat různé variace
skutkových okolností (např. zda žalobce i na výzvu soudu trvá na nesprávném označení
žalovaného, zda je žalobce zastoupen advokátem, který by měl být schopen otázku identifikace
žalovaného kvalifikovaně posoudit, zda žaloba obsahuje obsáhlou argumentaci, proč žalobce
považuje za žalovaného správní orgán označený v žalobě apod.), jedná se do jisté míry
o obdobné případy, s nimiž by mělo být naloženo obdobným způsobem. Relevantním
argumentem je podle názoru čtvrtého senátu i to, že v případě žalovaného se vždy jedná
o správní orgán, který je článkem „jediného těla“ veřejné moci, není zpravidla subjektem
základních práv včetně práva na spravedlivý proces, a nemůže tudíž namítat např. porušení
rovnosti účastníků v důsledku toho, že soud „napomůže“ žalobci při správné identifikaci
žalovaného. Soudy by proto měly v souvislosti s žalobami na ochranu před nezákonným zásahem
věnovat pozornost přednostně vyřešení meritorní otázky, zda žalovaný zásah orgánu veřejné
moci je nezákonný, nikoli posuzování formální otázky, zda žalobce bezchybně označil
za žalovaného správní orgán, jemuž je žalovaný zásah skutečně přičitatelný.
IV. Postoupení věci rozšířenému senátu
[19] Jak bylo výše uvedeno, při posouzení nesouhlasu Krajského soudu v Ústí nad Labem
s postoupením této věci Městským soudem v Praze se čtvrtý senát nemůže vyhnout rozhodnutí
o právní otázce, která byla různým způsobem řešena ve výše citované dosavadní judikatuře
Nejvyššího správního soudu, aniž by tuto nesouladnou judikaturu dosud sjednotil rozšířený senát.
Proto čtvrtý senát podle §17 odst. 1 s. ř. s. postupuje věc rozšířenému senátu Nejvyššího
správního soudu s touto otázkou:
[20] Je žalovaným v případě žalob na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem
či donucením správní orgán, jejž žalobce v žalobě jako žalovaného označí, nebo správní orgán,
který zásah provedl dle dostatečně určitého popisu zásahu v žalobě a to i v případě, že žalobce
vychází z nesprávného právního názoru, že policie (která dle popisu v žalobě fakticky zásah
provedla) při provádění zásahu jednala jako ozbrojený sbor, ačkoli jednala jako správní orgán?
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: JUDr. Josef Baxa,
JUDr. Zdeněk Kühn, JUDr. Jan Passer, JUDr. Barbara Pořízková, Mgr. Aleš
Roztočil, JUDr. Karel Šimka a JUDr. Jaroslav Vlašín. Účastníci mohou namítnout
podjatost těchto soudců (§8 odst. 1 s. ř. s.) v propadné lhůtě jednoho týdne
od doručení tohoto usnesení.
Účastníci se mohou vyjádřit k tomuto usnesení ve lhůtě jednoho týdne od jeho
doručení.
V Brně dne 17. července 2014
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu