ECLI:CZ:NSS:2015:1.AS.12.2015:30
sp. zn. 1 As 12/2015 - 30
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobce: T. M., zastoupen
Mgr. Martinem Zbořilem, advokátem se sídlem Komenského 256/23, Hradec Králové, proti
žalovanému: Krajský úřad Pardubického kraje, se sídlem Komenského nám. 125, Pardubice,
o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 2. 7. 1014, č. j. KrÚ 44470/2014/ODSH/14, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové – pobočka
v Pardubicích ze dne 10. 12. 2014, č. j. 61 A 20/2014 - 63,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Hlídka Policie České republiky zastavila modrý Mercedes-Benz. Jako jeho řidiče ztotožnila
žalobce. Sdělila mu možné podezření ze spáchání přestupku spočívající v tom, že nerespektoval
dopravní značení „zákaz vjezdu všech motorových vozidel“ s dodatkovou tabulkou „mimo
linkových autobusů“ [přestupek dle ustanovení §125c odst. 1 písm. k) zákona č. 361/2000 Sb.,
o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním
provozu)]. Žalobce s vyřízením přestupku v blokovém řízení nesouhlasil. Policejní hlídka proto
na místě sepsala oznámení přestupku a poučila ho o možnosti vyjádření se na druhou stranu
tiskopisu. Žalobce však této možnosti nevyužil a oznámení odmítl podepsat.
[2] Policisté následně věc postoupili Městskému úřadu Litomyšl (dále též „městský úřad“),
aby přestupek projednal. Městský úřad nejprve ve věci vydal příkaz, ten však byl na základě odporu
žalobce zrušen. Proto městský úřad nařídil ústní jednání. O předvolání k ústnímu jednání žalobce
informoval přípisem zaslaným poštou. Součástí tohoto přípisu bylo i poučení o stěžovatelových
právech a povinnostech ve správním řízení. Stěžovatel tuto zásilku osobně převzal, odmítl však
tuto skutečnost svým podpisem na doručence potvrdit. Na ústní jednání se nicméně dostavil.
Dle protokolu o ústním jednání ho městský úřad na začátku tohoto jednání znovu poučil o jeho
procesních právech a povinnostech. Následně úřad provedl výslech obou policistů, kteří tvořili
zasahující hlídku. Žalobce při jednání odmítl bez uvedení důvodů vypovídat a následně i protokol
podepsat. Obě tyto skutečnosti jsou v protokolu zachyceny.
[3] Městský úřad rozhodl tak, že žalobce z přestupku uznal vinným.
[4] Proti tomuto rozhodnutí se žalobce odvolal k žalovanému, který v záhlaví uvedeném
rozhodnutím odvolání zamítl a napadené rozhodnutí městského úřadu potvrdil. Žalovaný nedal
za pravdu ani jedné ze dvou žalobcem uplatněných námitek. Za prvé, z žalobcova odmítavého
postoje k podepsání potvrzení o převzetí poštovní zásilky a protokolu o ústním jednání nelze
dovozovat absenci poučení o jeho právech a povinnostech. Za druhé, namítanou nepravdivost
výpovědi obou policistů žalobce nijak nepodložil. Pouze tvrdil, že svědectví obou policistů se jeví
jako nepravdivé, mj. ohledně počtu osob nacházejících se ve vozidle. Žádné konkrétní okolnosti
znevěrohoďňující výpověď policistů, např. kdo konkrétně se měl v daný okamžik nacházet
ve vozidle, však neuvedl. Městský úřad tedy neměl důvod o zjištěném skutkovém stavu pochybovat.
[5] Toto rozhodnutí žalobce napadl u Krajského soudu Hradci Králové – pobočky
v Pardubicích. Ten však žalobu napadeným rozsudkem zamítl.
II. Kasační stížnost a vyjádření k ní
[6] Žalobce (dále též „stěžovatel“) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností.
Jako důvody stížnosti uvádí vadu řízení před správním orgánem dle §103 odst. 1 písm. b) zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále též „s. ř. s.“) a vadu řízení před krajským soudem
způsobující nepřezkoumatelnost jeho rozhodnutí dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[7] Stěžovatel v kasační stížnosti vznáší dvě námitky, obsahem podobné námitkám uplatněným
ve správním řízení.
[8] První námitkou tvrdí, že správní orgány nedisponují listinou, jež by prokazovala,
že byl o svých právech poučen. Došlo tedy k porušení jeho práv dle správního řádu, zákona
o přestupcích a ústavního pořádku.
[9] Druhou námitkou napadá nedostatečné zjištění skutkového stavu. Správní orgány, i krajský
soud při zjišťování skutkového stavu vycházely pouze ze svědectví dvou policistů, ač tyto výpovědi
žalobce označil za lživé. Žalobce opakovaně podával podněty k prověření jednání těchto policistů
ke Generální inspekci bezpečnostních sborů, které však byly odmítnuty jako nedůvodné. Žalobce
rovněž uvedl v rámci jednání před krajským soudem jméno jednoho ze svědků prošetřovaného
jednání – pana L. Š. Tato osoba by mohla jak vypovídat k popisu skutkového děje, tak případně
i uvést další svědky. Jestliže žalobce neměl další možnost jak tuto osobu identifikovat, soud
mu měl poskytnout součinnost. Soud to však neučinil, čímž porušil svoji povinnost postupovat
tak, aby byl zjištěn skutkový stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Nepřipustil, aby byly
slyšeny i jiné názory. Tímto procesním pochybením soud i správní orgány zatížily řízení procesní
vadou, která může mít vliv na zákonnost jejich rozhodnutí.
[10] Z těchto dvou důvodů stěžovatel navrhl, aby kasační soud napadený rozsudek krajského
soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[11] Žalovaný se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti plně ztotožnil se závěry krajského soudu
a setrval na svém právním názoru uvedeném v odůvodnění napadeného správního rozhodnutí.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[12] Kasační stížnost je přípustná. Její důvodnost Nejvyšší správní soud posoudil v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž
je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[13] Kasační stížnost není důvodná.
[14] Stěžovatel svojí stížností nastolil dvě otázky, které je potřeba pro rozhodnutí zodpovědět:
(1) zda byl ve správním řízení řádně poučen o svých právech a povinnostech, a (2) zda byl správními
orgány a následně krajským soudem dostatečně zjištěn skutkový stav.
[15] Dle Nejvyššího správního soudu stěžovatel poučen byl a skutkový stav byl zjištěn
dostatečně.
[16] Z důvodu větší přehlednosti soud své odůvodnění strukturuje dle obou zmíněných
otázek - nejprve se tedy bude zabývat otázkou řádného poučení (III. A), poté se vyjádří
k dostatečnosti zjištění skutkového stavu (III. B).
III. A) K námitce nesprávného poučení o právech a povinnostech ve správním řízení
[17] Předmětem první kasační námitky je otázka, zda byl stěžovatel ve správním řízení správně
poučen. K tomu soud uvádí, že k řádnému poučení došlo, a to jak doručením předvolání k ústnímu
jednání, které poučení obsahovalo, tak i poskytnutím poučení v rámci ústního jednání. Skutečnost,
že stěžovatel oba tyto úkony odmítl stvrdit podpisem, nic neubírá na jejich účinnosti.
[18] Předvolání k ústnímu jednání musí být písemné a doručuje se do vlastních rukou
(§19 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu). Musí v něm být uvedeno, kdo, kdy, kam,
v jaké věci a z jakého důvodu se má dostavit a jaké jsou právní následky v případě nedostavení
se. Jestliže však adresát pokus o doručení písemnosti znemožní tím, že ji odmítne převzít, nebo
že neposkytne součinnost nezbytnou k řádnému doručení, a jestliže byl současně poučen o právních
důsledcích tohoto jednání, písemnost se považuje za doručenou dnem, kdy k neúspěšnému pokusu
o doručení došlo (srov. §24 odst. 3 a odst. 4 správního řádu).
[19] V nyní projednávané věci došlo přesně k této zákonem předvídané situaci. Stěžovatel odmítl
podepsat doručenku stvrzující převzetí poštovní zásilky obsahující předvolání k jednání společně
s procesním poučením. Tímto jednáním neposkytl součinnost nezbytnou k řádnému doručení.
Z poštovní doručenky je patrno, že doručující orgán na adrese stěžovatele zanechal oznámení
o uložení zásilky společně s poučením o důsledcích nevyzvednutí nebo odmítnutí převzetí zásilky.
Tímto tedy došlo k naplnění všech podmínek k uplatnění fikce doručení dle §24 odst. 4 správního
řádu (především neposkytnutí součinnosti ze strany adresáta a poučení o důsledcích tohoto jednání
ze strany doručujícího orgánu). Zásilku je tedy třeba považovat za doručenou stěžovateli dnem,
kdy její přijetí odmítl podepsat. Tento den je tak i účinným předvoláním k ústnímu jednání spolu
s účinným poučením o stěžovatelových právech a povinnostech.
[20] Zrovna tak ze skutečnosti, že stěžovatel odmítl podepsat protokol o ústním jednání nelze
dovozovat procesní pochybení správního orgánu. Dle §18 odst. 1 správního řádu správní orgán
o ústním jednání sepisuje protokol. Protokol obsahuje zejména místo, čas a označení úkonů, které
jsou předmětem zápisu, údaje umožňující identifikaci přítomných osob, vylíčení průběhu
předmětných úkonů a označení správního orgánu a identifikaci úřední osoby, která úkony provedla
(srov. §18 odst. 2 správního řádu). Protokol podepisuje úřední osoba pověřená jeho sepsáním a dále
všechny osoby, které se jednání nebo provedení úkonu zúčastnily. Odepření podpisu, důvody
odepření a námitky proti obsahu protokolu se v protokolu zaznamenávají (srov. §18 odst. 3
posledně citovaného zákona).
[21] Protokol o ústním jednání je veřejnou listinou. Legální definici veřejné listiny podává
ustanovení §134 o. s. ř., podle něhož „listiny vydané soudy České republiky nebo jinými státními orgány
v mezích jejich pravomoci, jakož i listiny, které jsou zvláštními právními předpisy prohlášeny za veřejné, potvrzují,
že jde o nařízení nebo prohlášení orgánu, který listinu vydal, a není-li dokázán opak, i pravdivost toho, co je v nich
osvědčeno nebo potvrzeno“ (stejně tak i §53 odst. 3 správního řádu).
[22] Občanskoprávní judikatura již dovodila, že protokol o soudním jednání, splňuje-li zákonem
stanovené náležitosti, je veřejnou listinou (k tomu srov. např. usnesení Nejvyššího soudu
ze dne 19. 8. 1998, sp. zn. 20 Cdo 791/98, publikováno pod č. 6/1999 Soudní Judikatura nebo
usnesení Ústavního soudu ze dne 18. 7. 2002, sp. zn. IV. ÚS 682/2000).
[23] Stejně tak je třeba hledět i na protokol o jednání před správním orgánem. Takový protokol
totiž naplňuje výše uvedenou definici veřejné listiny. Protokol je v podstatě osvědčení správního
orgánu o průběhu procesního úkonu. Náležitosti protokolu správního orgánu stanoví
§18 správního řádu. Jsou jimi, mimo jiné, i podpisy úřední osoby, popř. osoby, která byla pověřena
sepsáním protokolu, a dále všech osob, které se jednání nebo provedení úkonu zúčastnily.
Dle odst. 3, věty druhé posledně citovaného ustanovení správního řádu se však odepření podpisu,
důvody odepření a námitky proti obsahu protokolu v protokolu zaznamenávají. Z této věty
lze usuzovat, že absence podpisu osoby, která se na jednání zúčastnila, avšak odmítla protokol
podepsat, je zákonem předvídatelná situace, nikoliv nezbytná náležitost protokolu.
[24] Jelikož je protokol veřejnou listinou, v souladu s presumpcí správnosti veřejných listin
je třeba jeho obsah považovat za pravdivý, není-li prokázán opak. Presumovaná pravdivost
jeho obsahu se vztahuje pouze k zachycenému průběhu procesního úkonu správního orgánu,
tj. např. kdo byl jednání přítomen, jakého poučení se mu dostalo, jaké mu byly kladeny otázky
nebo jak na ně bylo odpovězeno. Neosvědčuje však pravdivost samotných tvrzení, které při jednání
zúčastněné osoby uvedou. Vyjádřeno zkráceně, osvědčuje, že „to“ zaznělo, nikoliv však,
že „to“ je pravda.¨
[25] V projednávaném případě protokol o jednání zachycuje skutečnost, že správní orgán
stěžovatele na začátku ústního jednání o jeho právech a povinnostech poučil. Stěžovatel žádné
důkazy prokazující opak nepředložil. Za této situace je tedy třeba vycházet z toho, že správní orgán
stěžovatele o jeho právech a povinnostech poučil.
[26] Stěžovatel dokonce ani nenamítá, že by poučen nebyl. Nezpochybňuje, že u jednání
byl přítomen. Nezpochybňuje ani samotný obsah jednání o protokolu, ve kterém je poučení
zachyceno. Jediné, co namítá, je absence jeho podpisu v protokolu, což dle něj má za následek,
že správní orgány „nedisponují důkazem o tomto poučení“. Pouhé odmítnutí podepsání protokolu
bez uvedení jakýchkoliv okolností však není schopno obsah protokolu zpochybnit. Stěžovatel
si mohl protokol přečíst a v případě, že by zachycoval některé části ústního jednání nepřesně
či nepravdivě, mohl správní orgán žádat buďto o jeho opravení, nebo o zaznamenání tohoto
nesouladu do protokolu. Nic z tohoto však neučinil. Samotné následné tvrzení o absenci jeho
podpisu, ač pravdivé, není schopno samo o sobě vyvrátit presumovanou správnost obsahu
protokolu.¨
[27] Žalovaný, ani krajský soud tedy nepochybili, pokud uzavřeli, že stěžovatel byl během
správního řízení řádně poučen. Kasační námitka tedy není důvodná.
III. B) K námitce nedostatečně zjištěného skutkového stavu
[28] Další námitkou stěžovatel vytýká správním orgánům i krajskému soudu nedostatečně zjištěný
skutkový stav. Správní orgány, i krajský soud při zjišťování skutkového stavu vycházely pouze
z výpovědí svědectví dvou policistů, ač tyto výpovědi žalobce označil za lživé. Před krajským
soudem dokonce i uvedl jméno svědka, který může toto prokázat. Krajský soud však svědka
nepomohl identifikovat, čímž porušil svoji povinnost postupovat tak, aby byl zjištěn skutkový stav,
o němž nejsou důvodné pochybnosti.
[29] K tomu kasační soud uvádí, že je pravdou, že v přestupovém řízení je správní orgán povinen
i bez návrhu zjistit všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i neprospěch toho, komu
má být povinnost uložena. Za tímto účelem má správní orgán povinnost si opatřit potřebné
podklady, které následně hodnotí podle své úvahy. Správní orgán této své povinnosti pramenící
z vyšetřovací zásady správního řízení dostojí teprve tehdy, pokud zjistí stav věci, o němž nejsou
důvodné pochybnosti.
[30] V projednávaném případě správní orgány této povinnosti dostály. Ze správního spisu
je zřejmé, že městský úřad za přítomnosti stěžovatele v rámci ústního jednání vyslechl oba zasahující
policisty. Ti popsali okolnosti zásahu. Uvedli, že spatřili předmětné vozidlo vjíždět do zákazu vjezdu
a vydali se za ním. Vozidlo sledovali po celou dobu projíždění ulice se zákazem vjezdu a ihned poté
vozidlo zastavili a přistoupili k silniční kontrole. Oba rovněž shodně uvedli, že v autě se nacházel
pouze stěžovatel. Ve svém odvolání stěžovatel namítal, že tato tvrzení se jeví jako nepravdivá,
což dokládal tím, že již dal podnět k zahájení řízení s oběma policisty před Generální inspekcí
bezpečnostních sborů.
[31] Dle Nejvyššího správního skutkový stav byl ve správním řízení zjištěn dostatečně. Žalovaný
ve svém rozhodnutí uvedl úvahy o tom, že výpovědi obou policistů jsou totožné a ve výsledku
věrohodné. Naopak stěžovatelem uváděné obecné tvrzení o nepravdivosti, a o jeho procesních
úkonech směřujících proti policejnímu chování, nejsou s to schopny výpovědi policistů nijak
zpochybnit. Tomuto hodnocení nelze nic vytknout, soud se tedy s ním plně ztotožňuje.
[32] Stejně tak postup krajského soudu byl v pořádku. Konečná volba, jaké důkazy a zda vůbec
budou v soudním řízení provedeny, závisí na úvaze soudu. Pokud některé navrhované důkazy
neprovede, musí tento postup zdůvodnit v odůvodnění svého rozhodnutí. Stěžovatel před soudem
uvedl jméno svědka, který by měl prokázat nepravdivost výpovědi policistů, mimo jiné ohledně
počtu osob v autě. Krajský soud tohoto svědka však nevyslechl, což odůvodnil tím, že stěžovatelovo
tvrzení o více počtu osob ve vozidle bylo jednak nevěrohodné, jednak irelevantní. Stěžovatel
na dotaz soudu nebyl schopen zbylé osoby z vozidla identifikovat. Navíc dle krajského soudu toto
tvrzení ani nevyvrací shodné výpovědi policistů ohledně spáchání přestupku řidičem. Soud tedy
tvrzení vnímal jako účelové a provedení důkazu výslechem navrhovaného svědka tudíž jako
nadbytečné. Dle kasačního soudu byl tento postup krajského soudu správný. Krajský soud uvedl
přesvědčivé důvody, pro které navrhovaného svědka nevyslechl a proč považuje dokazování
provedené správními orgány za dostatečné.
[33] Námitka nedostatečně zjištěného skutkového stavu ve správním i soudním řízení je tak
nedůvodná.
IV. Závěr a náklady řízení
[34] Nejvyšší správní soud proto ze všech výše uvedených důvodů podle §110 odst. 1 s. ř. s.,
poslední věty, zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou.
[35] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením
§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, a nemá
proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalovanému v řízení o kasační stížnosti
žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly, proto soud rozhodl, že se mu náhrada
nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. dubna 2015
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu