ECLI:CZ:NSS:2015:1.AS.14.2015:24
sp. zn. 1 As 14/2015 - 24
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců
JUDr. Filipa Dienstbiera a JUDr. Lenky Kaniové v právní věci žalobkyně: Z. M., zastoupené
Mgr. Janem Lipavským, advokátem se sídlem Velké náměstí 135/19, Hradec Králové, proti
žalované: Státní veterinární správa České republiky, se sídlem Slezská 7, Praha 2, o ža lobě
proti rozhodnutí žalované ze dne 24. 2. 2011, č. j. SVS/5196/2010, v řízení o kasační stížnosti
žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 23. 10. 2014, č. j. 6 A 87/2011 – 56,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalované se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Krajská veterinární správa pro Pardubický kraj rozhodnutím ze dne 29. 10. 2010,
č. j. 2010/3195/KVSE, uložila žalobkyni pokutu ve výši 15.000 Kč za správní delikt podle
§72 odst. 2 písm. b) zákona č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a o změně některých souvisejících
zákonů (dále jen „veterinární zákon“) spočívající v porušení povinnosti stanovené v §64 odst. 3
veterinárního zákona, jehož se žalobkyně dopustila tím, že dne 12. 2. 2010 v době
od 10.30 do 15.00 hodin provedla v místě svého bydliště ve V. 26 na žádost M. S. operační
kastraci 3 koček domácích, která spočívala v chirurgickém otevření dutiny břišní, odstranění
dělohy a vaječníků a následném sešití operační rány, vše v celkové narkóze, tedy jako soukromá
veterinární technička nevykonávala samostatně jen takové odborné veterinární úkony, které
odpovídají jí dosažené odborné způsobilosti.
[2] K odvolání žalobkyně žalovaná v záhlaví označeným rozhodnutím změnila výše označené
rozhodnutí Krajské veterinární správy pro Pardubický kraj následovně: „slova ve výroku rozhodnutí
č. I: „§64 odst. 3 veterinárního zákona“ se nahrazují slovy „§64 odst. 2 veterinárního zákona“. Ve zbytku
rozhodnutí potvrdila.
[3] Rozhodnutí žalované napadla žalobkyně žalobou u Městského soudu v Praze. Namítala,
že správní orgány chybně posoudily rozsah činnosti veterinárního technika, který je žalobkyně
oprávněna vykonávat, jestliže na zjištěný skutkový stav neaplikovaly přechodné ustanovení
§77 odst. 2 veterinárního zákona. Otázku oprávnění ke kastraci samic kočky domácí posuzovaly
správní orgány pouze podle §59a odst. 1 písm. c) veterinárního zákona ve spojení s §18 vyhlášky
č. 296/2003 Sb., ve znění účinném k 12. 2. 2010, ačkoli žalobkyně podléhá režimu přechodného
ustanovení §77 odst. 2 téhož zákona. Odkázala na povolení Okresní veterinární správy
Pardubice ze dne 1. 5. 1992, podle něhož je oprávněna vykonávat samostatnou veterinární
činnost ve jmenovaných oborech. Dále poukázala na povolení Okresní veterinární správy
Rychnov nad Kněžnou ze dne 12. 9. 1993, v němž byl rozsah odborných veterinárních činností,
které může žalobkyně vykonávat samostatně, rozšířen o činnost: kastrace samic a samců
domácích zvířat, vyjma hřebců. Vzhledem k §77 odst. 2 věty první veterinárního zákona nejsou
povolení k výkonu činnosti udělená žalobkyni před nabytím účinnosti veterinárního zákona tímto
předpisem dotčena. Správnost svého názoru opírala mj. o právní úpravu týkající se asanačních
podniků (§77 odst. 2 věta druhá veterinárního zákona). Nesouhlasila s žalovanou, že rozšíření
povolení svědčilo žalobkyni toliko do 1. 1. 2000, kdy nabyla účinnosti vyhláška č. 286/1999 Sb.,
která v §25 definovala okruh činností, které smí samostatně provádět veterinární technik.
II. Právní názor krajského soudu
[4] Městský soud žalobu zamítl. Přechodné ustanovení §77 odst. 2 veterinárního zákona
vyložil tak, že na soukromé veterinární techniky, kteří ke dni 28. 9. 1999, kdy nabyl účinnosti
zákon č. 166/1999 Sb., disponovali povolením k výkonu odborné veterinární činnosti vydaným
podle zákona č. 87/1987 Sb., bylo i po účinnosti nového veterinárního zákona pohlíženo jako
na osoby oprávněné provádět odbornou veterinární činnost. Rozsah této činnost však již nebyl
stanoven původně vydanými povoleními, ale musel odpovídat platné právní úpravě. Soukromí
veterinární technici mohou tedy i na základě dříve vydaných povolení samostatně vykonávat
odborné veterinární úkony, avšak jen takové, které odpovídají jimi dosažené odborné
způsobilosti. Rozsah takových úkonů byl od 1. 1. 2000 upraven v §25 vyhlášky č. 286/1999 Sb.,
s účinností od 12. 9. 2003 v §18 vyhlášky č. 296/2003 Sb. Z žádné z těchto právních úprav nelze
dovodit, že by soukromí veterinární technici byli oprávněni ke kastraci koček. Kastrace mohou
provádět pouze na zcela jednoznačně určených zvířatech, a ani nemohou provádět chirurgické
zákroky vyžadující celkové znecitlivění zvířete. Názor žalobkyně, že byla oprávněna k provádění
kastrace koček na základě povolení vydaného Okresní veterinární správou Rychnov
nad Kněžnou, tedy není na místě. Vzhledem ke shora uvedenému je nerozhodné, zda uvedené
povolení bylo vydáno v souladu s právní úpravou platnou v roce 1993.
[5] Pokud žalobkyně poukazovala na odlišnou úpravu v přechodném ustanovení ve vztahu
k asanačním podnikům, soud uvedl, že se nejedná o srovnatelné případy, neboť i po nabytí
účinnosti zákona č. 166/1999 Sb. bylo provozování asanačního podniku možné pouze na základě
povolení, oproti tomu soukromí veterinární technici byli podle nové právní úpravy pouze
registrováni. Obsah rozpravy při projednávání návrhu zákona v Poslanecké sněmovně není
závazným výkladem zákona, proto soud nepovažoval za potřebné zabývat se příspěvkem,
na který žalobkyně odkázala.
III. Obsah kasační stížnosti
[6] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) podala proti rozsudku městského soudu kasační
stížnost, jejíž důvody podřadila pod §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního (dále jen „s. ř. s.“).
[7] Právní názor městského soudu považuje za nesprávný. Z přechodného ustanovení
§77 odst. 2 veterinárního zákona se podle ní podává, že povolení k výkonu činnosti udělená před
nabytím účinnosti tohoto předpisu nejsou tímto zákonem nikterak dotčena. Pouze gramatickým
výkladem nelze dospět k závěru, zda zákonodárce zamýšlel pouze založit formální kontinuitu
činnosti veterinárních techniků s tím, že se co do rozsahu činnosti musí podřídit nové úpravě.
Podle stěžovatelky měl v úmyslu zajistit rovněž kontinuitu z materiálního hlediska - tj. reálně
umožnit technikům, kteří se na povolání připravovali za účinnosti určité právní úpravy a tehdy
také získali oprávnění k činnosti, pokračovat v privátním výkonu veterinární činnosti.
[8] Stěžovatelka podpůrně argumentuje právní úpravou obsaženou v témže přechodném
ustanovení, jež se týká asanačních podniků. Zde zákonodárce zaujal opačný přístup a možný
nesoulad v rozsahu činnosti na základě povolení podle dřívějších předpisů a podle veterinárního
zákona upravil v §77 odst. 2 větě druhé veterinárního zákona. Pokud by měl zákonodárce
v úmyslu omezit rozsah činnosti veterinárních techniků vykonávajících činnost na základě
povolení udělených podle dřívějších právních předpisů, nic mu nebránilo upravit postavení
techniků stejně či obdobně jako v případě asanačních podniků. Pokud tak neučinil, stěžovatelka
výkladem a contrario podává, že úmysl zákonodárce k omezení rozsahu původních povolení
k činnosti veterinárních techniků nesměřoval.
[9] Na úmysl zákonodárce ukazuje i rozprava 22. schůze Poslanecké sněmovny
PČR ze dne 23. 2. 2000 k vládnímu návrhu zákona publikovaného pod č. 149/2000 Sb.,
k níž městský soud nepřihlédl. Přesto, že rozprava není závazným výkladem zákona, měl by soud
vycházet ze všech jemu dostupných informací, týkajících se historických souvislostí, které vzniku
zákona a jeho přijetí předcházely, zejména pak za situace, kdy došlo v Poslanecké sněmovně
k obhajobě vládního návrhu zákona jeho předkladatelem, diskuzi nad zákonem či změně návrhu
zákona před jeho přijetím. Vůli zákonodárce lze zjistit nejen ze samotného textu zákona, ale např.
i z rozpravy v poslanecké sněmovně, zejména tehdy, je-li v rámci rozpravy diskutován účel
konkrétního ustanovení. V této souvislosti pak stěžovatelka cituje poslankyni Fischerovou,
na jejíž příspěvek Poslanecká sněmovna reagovala přijetím pozměňovacího návrhu, a která
prosadila do zákona přechodné ustanovení, jež má zabezpečit kontinuitu činnosti starších
veterinárních techniků, majících v povolení rozsah činnosti stanoven šířeji, než jak je tomu podle
veterinárního zákona.
[10] Konkrétní rozsah povolené činnosti byl stěžovatelce vymezen přímo v povoleních,
tj. individuálních správních aktech, které podle ní nemohou být retroaktivně měněny novým
obecně závazným předpisem. Stěžovatelka dále nesouhlasí s názorem žalované, že jí rozšíření
povolení svědčilo toliko do 1. 1. 2000, kdy nabyla účinnosti vyhláška č. 286/1999 Sb., která
v §25 definovala okruh činností, jenž smí samostatně provádět veterinární technik. Vyhláška jako
podzákonný předpis je předpisem nižší právní síly než veterinární zákon, na jehož základě byla
vydána. Přechodné ustanovení §77 odst. 2 veterinárního zákona proto nemůže vyhláška
derogovat. Totéž platí i o vyhlášce č. 296/2003 Sb. účinné od 12. 9. 2003.
[11] Žalovaná se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[12] Kasační stížnost je přípustná. Důvodnost kasační stížnosti soud posoudil v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[13] Kasační stížnost není důvodná.
[14] Stěžovatelce byla udělena pokuta za porušení povinnosti stanovené v §64 odst. 2
veterinárního zákona, ve znění v rozhodné době, podle kterého „soukromí veterinární technici mohou
samostatně vykonávat jen takové odborné veterinární úkony, které odpovídají jimi dosažené odborné způsobilosti.“
[15] Předmětem sporu je otázka interpretace přechodného ustanovení §77 odst. 2
veterinárního zákona, jež zní: „povolení k výkonu odborné veterinární činnosti vydané podle dřívějších
předpisů se považuje za povolení nebo registraci podle tohoto zákona.“ Podle stěžovatelky se toto
ustanovení vztahuje rovněž na rozsah činnosti vymezený v dříve vydaných povoleních a byla
proto oprávněna kastrace koček provést.
[16] Nejvyšší správní soud ze správního spisu zjistil následující relevantní skutečnosti.
Dne 26. 11. 1990 vydal stěžovatelce Institut pro další vzdělávání veterinárních lékařů v Brně
osvědčení o specializaci v oboru veterinární péče v chovech hospodářských zvířat. Dne 1. 5. 1992
pak Okresní veterinární správa Pardubice udělila stěžovatelce povolení k výkonu samostatné
činnosti, podle kterého je oprávněna vykonávat samostatnou veterinární činnost ve jmenovaných
oborech. Dne 12. 9. 1993 Okresní veterinární správa Rychnov nad Kněžnou rozšířila rozsah
odborných veterinárních činností, které může stěžovatelka vykonávat samostatně, mj. o činnost:
kastrace samic a samců domácích zvířat, vyjma hřebců.
[17] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s interpretací §77 odst. 2 veterinárního zákona,
jak ji provedl městský soud. Výše citované přechodné ustanovení nutno vyložit tak, že dříve
vydaná povolení nejsou veterinárním zákonem dotčena a nahrazují rozhodnutí o registraci podle
§64 odst. 1 veterinárního zákona. Na soukromé veterinární techniky, kteří ke dni účinnosti
veterinárního zákona byli oprávněni vykonávat samostatnou veterinární činnost podle dřívějších
předpisů, je tedy i po účinnosti veterinárního zákona nadále nahlíženo jako na osoby oprávněné
provádět odbornou veterinární činnost a nebylo nutné, aby žádali krajskou veterinární správu
o registraci. Dříve vydané povolení však nahrazuje pouze rozhodnutí o registraci soukromého
veterinárního technika (srov. §64 odst. 1 veterinárního zákona), oproti tomu rozsah činnosti
je stanoven nikoli povolením, ale musí odpovídat platné právní úpravě (v rozhodné době
vyhlášce č. 296/2003 Sb., o zdraví zvířat a jeho ochraně, o přemísťování a přepravě zvířata
a o oprávnění a odborné způsobilosti k výkonu některých odborných veterinárních činností).
[18] V případě jiných odborných veterinárních činností, pro jejichž výkon bylo vyžadováno
povolení jak podle zákona č. 87/1987 Sb., o veterinární péči, tak podle nové úpravy (srov. např.
§51 veterinárního zákona - povolení k výkonu jen některých veterinárních asanačních činností
uvedených v §39 odst. 1 veterinárního zákona) je pak rozsah činnosti opravdu určen dříve
vydaným povolením.
[19] Tomuto výkladu ostatně odpovídá i důvodová zpráva, jež ve vztahu k §77 odst. 2 uvádí
následující. „V zájmu právní jistoty a plynulého přechodu na zčásti nové podmínky se stanoví, že povolení
k výkonu odborné veterinární činnosti, vydané podle dřívějších předpisů, se považuje za povolení nebo registraci
podle zákona. Pouze v případech povolení k provozování asanačního podniku je stanoven poněkud jiný postup
k zajištění souladu dříve vydaných povolení se zákonem.“ Jako nepřípadnou je tak třeba odmítnout
argumentaci právní úpravou obsaženou v témže přechodném §77 odst. 2 veterinárního zákona,
která se týká asanačních podniků. Podle ní „neodpovídá-li však povolení k provozování asanačního
podniku podmínkám tohoto zákona, je ten, komu povolení svědčí, povinen požádat ve lhůtě 6 měsíců ode dne
nabytí účinnosti zákona Státní veterinární správu, aby rozhodla o uvedení povolení v soulad s tímto zákonem.
Neučiní-li tak a nerozhodne-li Státní veterinární správa z vlastního podnětu, dříve vydané povolení zaniká.“
[20] Stěžovatelka dále na podporu svých závěrů poukazovala na rozpravu 22. schůze
Poslanecké sněmovny PČR dne 23. 2. 2000 k vládnímu návrhu zákona následně publikovaného
pod č. 149/2000 Sb. Projev poslankyně Fischerové však není názorem historického zákonodárce,
který by mohl svědčit o úmyslu zákonodárce. Jedná se pouze o subjektivní názor jednoho z členů
Poslanecké sněmovny PČR. Nadto soud poznamenává, že rozprava byla vedena ve vztahu
k vládnímu návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 79/1997 Sb., o léčivech a o změnách
a doplnění některých souvisejících zákonů, zákon č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění
pozdějších předpisů, a zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon),
a to v době, kdy již byl veterinární zákon účinný.
[21] Nelze souhlasit se stěžovatelkou, že konkrétní rozsah činnosti nemůže být měněn novým
obecně závazným předpisem. Retroaktivita (zpětná účinnost) právního předpisu je vlastností
právní normy, která stanoví, že dřívější právní skutečnost se posoudí podle pozdější právní
normy. Pravidlo lex retro non agit znamená, že v určité době působí jen to objektivní právo, které
je v dané době kodifikováno, s nímž se každý může seznámit a které je účinné. Právní normy,
které vzniknou až v budoucnu, jsou proto z platného práva vyloučeny. Výjimka z pravidla,
že právní předpis působí vždy jen do budoucna, se pokládá za nepřípustnou legislativní techniku,
neboť je v rozporu s požadavkem legitimního očekávání a právní jistoty. Právní teorie rozeznává
retroaktivitu pravou a nepravou. O pravou retroaktivitu jde tehdy, jestliže se novým právním
předpisem má řídit vznik právního vztahu a nároků z tohoto vztahu také v případě, kdy právní
vztah nebo nároky z něj vyplývající vznikly před účinností nového právního předpisu. Nepravá
retroaktivita znamená, že novým právním předpisem se sice mají řídit i právní vztahy, vzniklé
před jeho účinností, avšak až ode dne jeho účinnosti.
[22] V nyní posuzované věci se jedná o obecně přípustnou nepravou retroaktivitu,
kdy na existující právní vztah jsou aplikovány v průběhu jeho trvání nikoli právní předpisy
ve stavu účinném v době vzniku právního vztahu, nýbrž v té podobě, jak se postupně mění
v průběhu času.
V. Závěr a náklady řízení o kasační stížnosti
[23] Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů kasační stížnost podle §110 odst. 1
in fine s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
[24] O náhradě nákladů řízení Nejvyšší správní soud rozhodl podle §60 odst. 1 za použití
§120 s. ř. s. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci
neměla úspěch; žalované jako správnímu orgánu, kterému by jinak jakožto úspěšnému účastníku
řízení právo na náhradu nákladu řízení příslušelo, náklady řízení nad rámec jeho běžné úřední
činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. října 2015
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu