ECLI:CZ:NSS:2015:10.ADS.99.2014:58
sp. zn. 10 Ads 99/2014 - 58
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy
a soudců JUDr. Barbary Pořízkové, Mgr. Jany Brothánkové, JUDr. Zdeňka Kühna, Mgr. Aleše
Roztočila, JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Vlašína, v právní věci žalobce: K. J. T., zast.
JUDr. Lubomírem Müllerem, advokátem se sídlem Symfonická 1496/9, Praha 5, proti žalované:
Česká správa sociálního zabezpečení, se sídlem Křížová 25, Praha 5, proti rozhodnutí žalované
ze dne 15. 11. 2012, č. j. X, v řízení o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 18. 3. 2014, č. j. 2 Ad 76/2012 – 35,
takto:
I. Hrozba existence dvou odlišných správních rozhodnutí v téže věci není sama o sobě
důvodem pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti (§73 a §107 zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního).
II. Věc se vrací k projednání a rozhodnutí desátému senátu.
Odůvodnění:
I.
Dosavadní průběh řízení
[1] Žalovaná (dále jen „stěžovatelka“) podanou kasační stížností napadá v záhlaví označený
rozsudek Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým bylo zrušeno jí vydané shora
uvedené rozhodnutí a věc vrácena k dalšímu řízení. Tímto rozhodnutím stěžovatelka zamítla
námitky žalobce proti rozhodnutí ze dne 7. 9. 2012, č. j. X, kterým byl žalobci dle ustanovení §29
odst. 1 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění platném pro projednávanou věc
(dále jen „zákon o důchodovém pojištění“) přiznán starobní důchod ve výši 1.552 Kč měsíčně.
[2] Z odůvodnění správních rozhodnutí vyplývá, že žalobci byly při výpočtu osobního
vyměřovacího základu zohledněny 104 dny pojištění za rok 1983 s příjmem 1.240 Kč. Žalobce
s tímto závěrem nesouhlasil a podal proti rozhodnutí stěžovatelky žalobu, v níž uvedl,
že již v prosinci roku 1982 opustil republiku, za což byl Obvodním soudem Bratislava 1 odsouzen
za trestný čin „opuštění republiky“. V roce 1983 na území Československa zaměstnán být nemohl.
Pro výpočet osobního vyměřovacího základu měl být proto dle žalobce zvažován příjem
za rok 1982 a nikoli za rok 1983.
[3] Rozsudek městského soudu napadla stěžovatelka kasační stížností z důvodu uvedeného
v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Součástí kasační stížnosti byl i návrh stěžovatelky
na přiznání odkladného účinku. Stěžovatelka požaduje odkladný účinek, protože v případě zrušení
napadeného rozsudku by se věc dostala do stádia nového posouzení žaloby a městský soud, vázán
právním názorem Nejvyššího správního soudu, by mohl rozhodnout opačně, což by mělo
za následek „obživnutí“ původního zrušeného rozhodnutí. Nastala by tím situace, kdy by vedle sebe
existovala dvě odlišná rozhodnutí o téže věci. Takový nežádoucí výsledek je existujícími procesními
instituty prakticky neřešitelný. Rozhodnutí o původní žalobě by ztratilo smysl, což by podle
stěžovatelky vedlo k naplnění pojmu „nepoměrně větší újmy“, jejíž vznik je jednou z podmínek
pro přiznání odkladného účinku ve smyslu §73 odst. 2 s. ř. s.
[4] Žalobce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti neuvádí skutečnosti podstatné
pro rozhodnutí rozšířeného senátu.
II.
Postoupení věci rozšířenému senátu
II.1. Důvody pro postoupení věci
[5] Při předběžném posouzení věci desátý senát zjistil, že ohledně aplikace ustanovení
§107 s. ř. s. existuje vzájemně rozporná judikatura Nejvyššího správního soudu.
[6] Odkladný účinek může být podle §107 s. ř. s. za přiměřeného použití §73 odst. 2 s. ř. s.
kasační stížnosti přiznán, jestliže by výkon nebo jiné právní následky rozsudku znamenaly
pro stěžovatele nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout
jiným osobám, a jestliže to nebude v rozporu s důležitým veřejným zájmem.
[7] Existencí resp. hrozbou existence dvou odlišných rozhodnutí v téže věci v důsledku zrušení
rozhodnutí krajského soudu se již rozšířený senát zabýval v usnesení ze dne 24. 4. 2007,
č. j. 2 Ans 3/2006 – 49. Připustil, že se jedná o nežádoucí výsledek, který je procesními instituty
příslušných správních procesních předpisů obtížně řešitelný, avšak výslovně uvedl, že hrozba
existence dvou protichůdných rozhodnutí nemůže sama o sobě vést k nerespektování zákonných
důsledků kasační stížnosti, s níž odkladný účinek spojen není.
[8] Správní orgán v postavení stěžovatele může v řízení o kasační stížnosti o přiznání
odkladného účinku požádat; ten bude však přiznán pouze za splnění zákonem stanovených
podmínek (§73 odst. 2 a 4, §107 s. ř. s.), k čemuž rozšířený senát uvedl: „Zamezit důsledkům
zrušujícího rozhodnutí krajského soudu po dobu kasačního řízení lze podle soudního řádu správního pouze cestou
přiznání odkladného účinku. Předpokladem však je podání návrhu na jeho přiznání stěžovatelem, a to návrhu
odůvodněného negativními důsledky výkonu rozhodnutí krajského soudu, které Nejvyšší správní soud v každém
konkrétním případě uváží ve vztahu k zákonným podmínkám. (...) S ohledem na postavení správního orgánu
v systému veřejné správy bude přiznání odkladného účinku kasační stížnosti k jeho žádosti vyhrazeno zpravidla
ojedinělým případům, které zákon opisuje slovy o nenahraditelné újmě. I při relativnosti tohoto pojmu
(vše lze nahradit?) budou jistě jiné účinky do právní sféry žalobce např. v případě zamítnutí žaloby a následně
uskutečněného výkonu pravomocného rozhodnutí správního orgánu o odstranění stavby oproti povinnosti správního
orgánu řídit se právním názorem vysloveným v kasačním rozhodnutí krajského soudu a vyplácet žalobci invalidní
důchod, vrátit přeplatek na dani, apod. Lze si však i zde představit případy jiné, kde respektování soudního
rozhodnutí by mohlo způsobit závažné důsledky (vrácení řidičského oprávnění duševně choré osobě, vystavení
zbrojního průkazu nebezpečnému recidivistovi, udělení povolení k obchodu s vojenským materiálem zločinnému
podniku, apod.). Právě pro individuálnost každého případu zákon nespojil (až na výše uvedenou výjimku ve věci
neúspěšného žadatele o poskytnutí mezinárodní ochrany, u něhož by vyhoštění z území republiky do země původu
po zamítnutí žaloby fakticky znemožnilo účinně se domoci poskytnutí ochrany) samo podání kasační stížnosti
s odkladným účinkem, aby ve výjimečných případech mohlo být vydáno individuální soudní rozhodnutí respektující
zvláštní okolnosti případu, které odůvodní jinak obvyklé vlastnosti právní moci soudního rozhodnutí,
které je výsledkem provedeného přezkumu správního rozhodnutí, totiž závaznost a nezměnitelnost soudního
rozhodnutí.“
[9] Shora citovaná část usnesení rozšířeného senátu byla následně jednotlivými senáty
Nejvyššího správního soudu interpretována různě. V mnoha rozhodnutích, náhodně vybrána např.:
5 As 78/2008 – 91 ze dne 15. 10. 2008; č. j. 2 Ads 94/2014 – 16, ze dne 30. 5. 2014;
č. j. 8 Ads 61/2014 – 18, ze dne 12. 5. 2014; č. j. 9 As 183/2014 – 22, ze dne 3. 7. 2014,
č. j. 4 As 74/2013 – 27, ze dne 5. 6. 2013, č. j. 7 As 30/2013 – 26, ze dne 13. 7. 2013,
č. j. 6 As 61/2013 – 20, ze dne 2. 5. 2013, bylo s odkazem na závěry rozšířeného senátu
konstatováno, že možnost existence dvou odlišných správních rozhodnutí ve stejné věci nelze
bez dalších zvláštních okolností považovat za nenahraditelnou újmu ve smyslu §73 odst. 2 s. ř. s.
ve znění účinném do 31. 12. 2011 (dle něhož rozhodoval rozšířený senát), ani za nepoměrně větší
újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným osobám, podle stejného
ustanovení s. ř. s. v nyní platném znění. Návrhy na přiznání odkladného účinku odůvodněné pouze
potenciální existencí dvou správních rozhodnutí v téže věci byly z uvedeného důvodu zamítány.
[10] Naopak v jiných (též četných) rozhodnutích byl s odkazem na stejné usnesení rozšířeného
senátu odkladný účinek žádaný ze shodného důvodu přiznáván, s tím, že nežádoucí stav v podobě
potenciální existence dvou odlišných či opačných správních rozhodnutí ve stejné věci, je v rozporu
s principem právní jistoty a lze v něm spatřovat nenahraditelnou újmu (v rozhodnutích vydaných
do 31. 12. 2011), či nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout
žalobci či jiným osobám (v rozhodnutích vydaných po 1. 1. 2012). Současně nebylo shledáno,
že by přiznání odkladného účinku kasační stížnosti bylo v rozporu s veřejným zájmem. Do této
skupiny rozhodnutí patří například usnesení: č. j. 3 Ads 7/2012 – 16, ze dne 8. 2. 2012;
č. j. 3 Ads 11/2012 – 27, ze dne 15. 2. 2012; č. j. 3 Ads 134/2012 – 18, ze dne 28. 3. 2013;
č. j. 3 Ads 32/2013 – 14, ze dne 13. 6. 2013; č. j. 3 Ads 39/2013 – 32, ze dne 17. 7. 2013;
č. j. 3 Ads 45/2013 – 20, ze dne 10. 9. 2013; č. j. 3 Ads 78/2013 – 15, ze dne 9. 10. 2013;
4 Ads 57/2012 – 26, ze dne 31. 8. 2012; č. j. 4 Ads 105/2012 – 37, ze dne 15. 11. 2012;
č. j. 4 Ads 120/2012 – 30, ze dne 7. 12. 2012; č. j. 4 Ads 8/2013 – 25, ze dne 4. 4. 2013;
č. j. 6 Ads 15/2013 – 14, ze dne 10. 4. 2013; č. j. 6 Ads 18/2013 – 19, ze dne 10. 4. 2013;
č. j. 6 Ads 26/2013 – 12, ze dne 24. 4. 2013.
[11] Zcela odlišný přístup k rozhodování o žádostech o odkladný účinek kasační stížnosti zaujal
šestý senát. V usnesení ze dne 2. 5. 2013, č. j. 6 As 61/2013 – 20, konstatoval, že „Nejvyšší správní
soud přiznává zpravidla odkladný účinek kasační stížnosti žalovaného správního orgánu (§73 odst. 2 s. ř. s.)
v případech, kdy krajský soud zruší správní rozhodnutí z důvodu chybného posouzení hmotně právní otázky
a zaváže svým právním názorem správní orgán, aby v novém řízení rozhodl odlišně od rozhodnutí zrušeného. Pak
by totiž pozdější vyhovění kasační stížnosti zákonitě vedlo k existenci dvou odlišných správních rozhodnutí v téže věci
(§110 odst. 4 s. ř. s.). Naopak odkladný účinek na návrh žalovaného správního orgánu nepřiznává Nejvyšší
správní soud zpravidla tehdy (§73 odst. 2 s. ř. s.), jestliže důvody zrušení správního rozhodnutí soudem jsou pouze
procesního rázu a správnímu orgánu nic nebrání v tom, aby – po doplnění dokazování, umožnění účastníkovi
vyjádřit se apod. – rozhodl ve věci stejně, jako to učinil ve zrušeném rozhodnutí. V takovém případě je totiž hrozba
existence dvou odlišných rozhodnutí v téže věci mnohem méně pravděpodobná, byť ani zde ji nelze zcela vyloučit,
jelikož po odstranění procesních vad může pochopitelně správní orgán zjištěný skutkový stav vyhodnotit odlišně.“
[12] Předkládající senát se ztotožňuje s výkladem uvedeným pod bodem 9) tohoto rozhodnutí,
podle něhož může být odkladný účinek kasační stížnosti podávané správním orgánem přiznán
pouze tehdy, osvědčují-li výjimečné okolnosti věci vznik závažné újmy. V rozporu s tímto výkladem
je též závěr vyjádřený v usnesení ve věci sp. zn. 6 As 61/2013, neboť ani skutečnost, že ke zrušení
rozhodnutí došlo z důvodu chybného posouzení hmotněprávní otázky, není zákonem stanoveným
důvodem pro přiznání odkladného účinku.
[13] Účastníci řízení se k otázce předložené rozšířenému senátu nevyjádřili.
III.
Posouzení věci rozšířeným senátem
III.1. Pravomoc rozšířeného senátu
[14] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc rozhodnout
v předložené věci ve smyslu §17 odst. 1 s. ř. s. Dosud zaujaté názory vycházejí z rozdílného výkladu
usnesení rozšířeného senátu ze dne 24. 4. 2007, č. j. 2 Ans 3/2006 – 49, a tím i z rozdílného výkladu
§107 s. ř. s. Podle ustálené judikatury rozšířeného senátu i na tyto případy dopadá ustanovení
§17 odst. 1 s. ř. s. Posouzení sporné otázky je důležité také proto, že zákonem č. 303/2011 Sb.,
došlo s účinností od 1. 1. 2012 ke změně resp. zmírnění podmínek pro přiznání odkladného účinku
v soudním řízení správním.
[15] Není sporu ani o tom, že předložená otázka má význam pro rozhodnutí předkládajícího
senátu, neboť stěžovatelka o odkladný účinek právě z rozdílně posuzovaného důvodu požádala.
III.2. Posouzení věci
[16] Správní soudnictví obecně slouží zejména k ochraně veřejných subjektivních práv. Podle
§73 s. ř. s. nemá žaloba odkladný účinek, pokud zvláštní zákon nestanoví jinak. Žaloba
má s určitými výjimkami ze zákona odklad např. ve věcech mezinárodní ochrany; ve věcech
vyhoštění cizince (srov. §32 odst. 2 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, §173 odst. 3 zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky).
[17] Kasační stížnost, jako mimořádný opravný prostředek, směřuje proti již pravomocnému
rozhodnutí, a do doby rozhodnutí o kasační stížnosti je rozhodnutí krajského soudu závazné
a nezměnitelné. Proto se na takové rozhodnutí pohlíží jako na správné. Podle §107 odst. 1 s. ř. s.
kasační stížnost nemá odkladný účinek. Nejvyšší správní soud jej může na návrh stěžovatele přiznat.
Ustanovení §73 odst. 2 až 5 s. ř. s. se užije přiměřeně.
[18] Podle §73 odst. 2 s. ř. s. soud na návrh žalobce po vyjádření žalovaného usnesením přizná
žalobě odkladný účinek, jestliže by výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí znamenaly
pro žalobce nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným
osobám, a jestliže to nebude v rozporu s důležitým veřejným zájmem.
[19] Poskytnutím legitimace k podání kasační stížnosti správnímu orgánu zákonodárce vyjádřil
zájem na jednotě a zákonnosti rozhodování krajských soudů ve správním soudnictví. Institut
odkladného účinku má primárně poskytovat ochranu žalobci před výkonem napadeného
rozhodnutí. V zájmu zachování zásady rovnosti v řízení před soudem nelze ani správnímu orgánu
odepřít právo domáhat se přiznání odkladného účinku kasační stížnosti. Vznik nepoměrně větší
újmy na straně správního orgánu však bude z logiky věci mnohem méně častý než na straně
žalobce.
[20] Tak jako účastník správního řízení nemůže podáním kasační stížnosti vyloučit účinky právní
moci a vykonatelnosti rozhodnutí, nemůže tak učinit ani správní orgán svou kasační stížností
směřující proti rozsudku zrušujícímu. Kasační stížnost ani institut odkladného účinku kasační
stížnosti (v podobě a za podmínek upravených v §73 s. ř. s.) nemá sloužit obecné eliminaci účinků
právní moci rozsudku krajského soudu. Na této základní premise zákonné „změkčení“ podmínek
pro přiznání odkladného účinku nic nezměnilo.
[21] Institutem odkladného účinku má být docíleno, aby ve správním soudnictví v řízeních
o žalobách proti rozhodnutím správního orgánu či v řízeních o kasačních stížnostech proti
rozhodnutím krajských soudů, v nichž se přezkoumávají pravomocná (a tedy zásadně vykonatelná)
rozhodnutí, bylo možno výjimečně docílit, aby po dobu soudního přezkumu napadené rozhodnutí
nebylo vykonatelné resp. nezakládalo jiné právní následky.
[22] V určitých výjimečných situacích, jejichž materiální podmínky definuje soudní řád správní
právě v ustanovení §73 odst. 2 in fine s. ř. s., je nutno „zmrazit“ stav věcí v době „před“
napadeným rozhodnutím, protože pokud by mělo být vykonáno a následně bylo v rámci soudního
přezkumu shledáno nezákonným a zrušeno či byla vyslovena jeho nicotnost, vrátit stav věcí
do podoby „před“ tímto nezákonným či nicotným rozhodnutím by bylo nemožné nebo neúměrně
obtížné. Proto je nutné v těchto situacích po dobu trvání přezkumného soudního řízení výkon
či případně jiné právní následky napadeného rozhodnutí pozastavit, protože v opačném případě
by samotné přezkumné řízení soudní ztratilo podstatnou část svého základního smyslu,
jímž je nepochybně bránit tomu, aby právní poměry osob byly upraveny či ovlivněny
nezákonnými rozhodnutími (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 11. 2005,
č. j. 2 Afs 131/2005 – 39).
[23] Jak již bylo uvedeno, stejně jako žaloba nemá ani kasační stížnost odkladný účinek
(§107 odst. 1 s. ř. s.); Nejvyšší správní soud jej však může za přiměřeného použití §73 odst. 2
až 5 s. ř. s. na návrh stěžovatele přiznat. Použitím pojmu „přiměřeně“ umožnil zákonodárce
Nejvyššímu správnímu soudu vycházet relativně volně ze znění odkazovaného ustanovení.
Vhodnost či přiměřenost jeho použití přikazuje soudu ctít spíše jeho smysl než přesné znění.
Na druhé straně tato volnost nemá a nesmí vést soud k účelovosti v nakládání s odkazovanými
ustanoveními. Jinými slovy, odlišnost od výkladu odkazovaného ustanovení, který je podstatný
v řízení před krajskými soudy, může být zejména s ohledem na právní jistotu adresátů normy
a vnitřní nerozpornost právního řádu i soudního řádu správního odůvodněna pouze odlišností
řízení před Nejvyšším správním soudem, v jehož rámci má být ustanovení použito.
[24] Při aplikaci §73 s. ř. s. na podmínky, za kterých lze přiznat kasační stížnosti žalovaného
odkladný účinek, vycházel rozšířený senát z toho, že vedle formální podmínky, kterou je existence
návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti, musí být splněny další tři materiální
předpoklady: i) výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí musí pro stěžovatele znamenat újmu, ii)
újma musí být pro stěžovatele nepoměrně větší, než jaká přiznáním odkladného účinku může
vzniknout jiným osobám, iii) přiznání odkladného účinku nesmí být v rozporu s důležitým veřejným
zájmem.
[25] Je pravda, že čistě jazykový výklad §73 odst. 2 s. ř. s. by mohl svádět k závěru,
že při posuzování, zda odkladný účinek přiznat, anebo nikoli, se poměřuje pouze a jen vzájemný
poměr újmy žadatele o jeho přiznání a újmy jiných osob. V tomto smyslu by tedy i vcelku nepatrná
újma žadatele mohla být důvodem přiznání odkladného účinku, byla-li by újma ostatních osob ještě
mnohem „nepatrnější“. Takový mechanický výklad by však opomíjel základní znak institutu
odkladného účinku, a sice že jde o institut výjimečný, který nemá být v řízeních před správními
soudy pravidlem. Měl-li by pravidlem být, nestanovil by zákonodárce jako základní pravidlo,
že kasační stížnost odkladný účinek nemá. Pojetí odkladného účinku jako výjimky z pravidla tedy
znamená, že újma, která má hrozit žadateli o jeho přiznání, nesmí být vzhledem k jeho poměrům
bagatelní, nýbrž naopak významná, taková, která opravňuje, aby v jeho konkrétním případě
pravidlo, že kasační stížnost odkladný účinek nemá mít, nebylo výjimečně uplatněno (srov. usnesení
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2014, č. j. 6 Afs 73/2014 - 56).
[26] Vznik takto chápané újmy musí být v příčinné souvislosti s výkonem či jiným právním
následkem plynoucím z rozhodnutí krajského soudu. Zatímco žalobce bude zpravidla spojovat
újmu se svými subjektivními právy, která může okamžitý výkon rozhodnutí krajského soudu
skutečně závažně ohrozit, žalovaný žádná subjektivní práva nemá. Tím spíše nemůže mít práva,
jež by mohla být výkonem napadeného rozsudku či jeho jinými následky ohrožena. Jeho úkolem
je v soudním řízení hájit zákonnost jím vydaného rozhodnutí. Otázka zákonnosti rozhodnutí není
důvodem pro přiznání odkladného účinku. Při rozhodování o návrhu na přiznání odkladného
účinku soud nijak nepředjímá, jaké bude meritorní rozhodnutí ve věci samé.
[27] Výše uvedené neznamená, že odkladný účinek kasační stížnosti nemůže být žalovanému
přiznán za žádných okolností. Půjde však o případy výjimečné, kdy odložení účinků rozhodnutí
krajského soudu bude podmíněno ochranou důležitého veřejného zájmu, jehož ohrožení bude
v konkrétním případě představovat právě onu nepoměrně větší újmu, než která přiznáním
odkladného účinků vznikne jiným osobám a jež nebude v rozporu s jiným veřejným zájmem.
Žalovaný musí stejně jako žalobce újmu tvrdit a osvědčit, tj. vysvětlit, v čem tato újma a její
intenzita spočívá.
[28] Kdy v konkrétní věci půjde o takové ohrožení veřejného zájmu, které bude
možné považovat za újmu, nelze paušálně stanovit. Jak již uvedl Ústavní soud např. v nálezu
ze dne 28. 6. 2005 Pl. ÚS 24/04, č. 327/2005 Sb., „veřejný zájem v konkrétní věci je zjišťován v průběhu
správního řízení na základě poměřování nejrůznějších partikulárních zájmů, po zvážení všech rozporů
a připomínek. Z odůvodnění rozhodnutí, jehož ústředním bodem je otázka existence veřejného zájmu, pak musí
zřetelně vyplynout, proč veřejný zájem převážil nad řadou soukromých, partikulárních zájmů. Veřejný zájem je třeba
nalézt v procesu rozhodování o určité otázce (typicky např. o vyvlastňování), a nelze jej v konkrétní věci a priori
stanovit.“
[29] V souladu s výše uvedeným je také doktrinální pojetí veřejného zájmu. Veřejný zájem
je kategorie, která má u každého rozhodnutí svůj konkrétní obsah, jenž je spojen s okolnostmi
konkrétního případu. Je třeba jej vyvodit z právní úpravy a jejich dílů, z právní politiky
a posouzením různých hodnotových hledisek podle úkolů správy v příslušných oblastech (sociální,
kulturní, ochrany životního prostředí apod.) [srov. HENDRYCH, D. a kol. Správní právo: obecná
část. 8 vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 83 a s. 358]. Veřejným zájmem není cokoliv, co za veřejný
zájem pokládá např. správní orgán, ale jen to, co je jako veřejný zájem chráněno zvláštními zákony
(srov. VEDRAL, J., Správní řád. Komentář. II. aktualizované a rozšířené vydání. Praha: Ivana
Hexnerová - BOVA POLYGON, 2012, s. 817 - 818).
[30] Na žalovaného musí být z hlediska tvrzené újmy, její intenzity a jejího osvědčení kladeny
stejné nároky jako na žalobce. Újmou žalovaného proto nebude ohrožení jakéhokoliv veřejného
zájmu, resp. veřejného zájmu v širším slova smyslu, tj. např. zájmu na obecném výběru daní,
na jednotném postupu správních orgánů či na procesně hladkém průběhu řízení. Ohrožení
veřejného zájmu nemůže zpravidla představovat ani přiznání a vyplacení určité částky důchodu.
Náklady důchodového pojištění jsou součástí nákladů státního rozpočtu; s ohledem na jeho rozsah
a obsah je i případné vyplacení neprávem přiznané dávky újmou spíše zanedbatelnou.
[31] Vylíčení podstatných skutečností o nepoměrně větší újmě musí svědčit o tom, že negativní
následek, jehož se v souvislosti s napadeným rozsudkem krajského soudu žalovaný obává,
by pro něj byl zásadním zásahem, kterým by byl důležitý veřejný zájem skutečně ohrožen.
[32] Jako příklad újmy na straně žalovaného lze uvést ohrožení důležitého veřejného zájmu,
kterým je ochrana vzácné kulturní památky, jež by mohla být nepřiznáním odkladného účinku
kasační stížnosti žalovaného nevratně poškozena nebo zničena. Stavební úřad vydá rozhodnutí
podle §134 odst. 4 stavebního zákona, ve kterém majiteli stavby, která je vzácnou kulturní
památkou, zakáže stavební práce na této stavbě. Krajský soud vyhoví žalobě a napadené rozhodnutí
zruší. Újmu žalovaného (ochrana vzácné kulturní památky) musí soud poměřit s újmou žalobce
či jiných osob, a v případě, že právním účinkem rozsudku krajského soudu (zde je jím
znovuotevření možnosti pro majitele stavby pokračovat ve stavebních pracích) bude újma na straně
žalovaného nepoměrně větší než újma jiných osob, musí ještě následně posoudit, zda přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti žalovaného nebude v rozporu s jiným důležitým veřejným
zájmem. Teprve po provedení uvedených kroků může být odkladný účinek kasační stížnosti
žalovaného přiznán.
[33] Za ohrožení důležitého veřejného zájmu lze považovat i případy, které již rozšířený senát
jako výjimečné uvedl v usnesení ve věci sp. zn. 2 Ans 3/2006: vrácení řidičského oprávnění duševně
choré osobě, vystavení zbrojního průkazu nebezpečnému recidivistovi, udělení povolení k obchodu
s vojenským materiálem zločinnému podniku. Rozšířený senát nicméně zdůrazňuje, že nelze
v obecnosti definovat přesné metodologické směrnice pro výklad §73 odst. 2 s. ř. s. To je u tohoto
typu norem, spojených s vysoce abstraktní hypotézou, z povahy věci vyloučeno. Normy jako
§73 odst. 2 s. ř. s. jsou zákonodárcem záměrně vytvořeny jako pravidla, dávající soudci širokou
volnost uvážení. Pokusem o jednoznačné „narýsování“ standardů pro posuzování takto
abstraktních norem by rozšířený senát narušil povinnost soudce posoudit každou jednotlivou kauzu
se zřetelem na všechny její zvláštnosti.
[34] Procesní situace, kdy žalovaný správní orgán na základě pravomocného rozsudku krajského
soudu vydá ve správním řízení znovu rozhodnutí, které posléze nabude právní moci, následně
či mezitím Nejvyšší správní soud tento rozsudek krajského soudu zruší a věc mu vrátí k novému
projednání, jistě není žádoucí. O žalobě je však třeba znovu rozhodnout v souladu se závazným
právním názorem kasačního soudu, což mj. znamená „obživnutí“ původně zrušeného rozhodnutí
správního orgánu (srov. usnesení rozšířeného senátu ve věci sp. zn. 2 Ans 3/2006).
[35] Obtížně řešitelná procesní situace není bezprostředním ohrožením důležitého veřejného
zájmu. Dodržení závazného právního názoru a v tomto důsledku pouhá hrozba existence dvou
rozhodnutí ve stejné věci, včetně dvou protichůdných hmotněprávních rozhodnutí, nemůže proto
pro žalovaného bez dalšího představovat újmu dosahující intenzity požadované pro přiznání
odkladného účinku.
[36] Považovala – li by se p ouhá hrozba existence dvou odlišných rozhodnutí sama o sobě
za újmu, musel by být odkladný účinek přiznáván téměř ke každé žádosti správního orgánu, jehož
rozhodnutí bylo krajským soudem zrušeno. Tento postup by odporoval shora popsanému smyslu
a účelu zákonné úpravy a mohl by vést i k nerovnosti stran, tj. k porušení §36 odst. 1 s. ř. s.
[37] Zatímco žalobce by přiznání odkladného účinku kasační stížnosti dosáhl jen za skutečně
výjimečných okolností, žalovanému by ve většině případů stačilo pouze to, že krajský soud jeho
rozhodnutí zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Přestože je nutno existenci dvou rozhodnutí
v téže věci hodnotit jako negativní, jedná se o důsledek povahy kasační stížnosti jako mimořádného
opravného prostředku. Pokud by správní orgány neměly být vázány pravomocnými rozhodnutími
krajských soudů, kterými se ruší jejich správní akty, pak by zákonodárce musel zcela změnit
koncepci kasační stížnosti jako opravného prostředku proti pravomocným rozhodnutím krajských
soudů.
[38] Nežádoucí procesní situaci lze vyřešit i legislativně. V této souvislosti lze odkázat na §124a
daňového řádu, účinný od 1. 1. 2015. Podle uvedeného ustanovení platí, že dojde-li v řízení
o kasační stížnosti ve správním soudnictví ke zrušení pravomocného rozhodnutí krajského soudu,
na jehož základě bylo správcem daně vydáno nové rozhodnutí ve věci v souladu s právním názorem
krajského soudu, stává se toto rozhodnutí neúčinným dnem nabytí právní moci nového rozhodnutí
krajského soudu, kterým je žaloba zamítnuta nebo ve kterém dojde ke změně právního názoru
oproti zrušenému pravomocnému rozhodnutí krajského soudu.
[39] K neúčinnosti „nového rozhodnutí“ vydaného správcem daně tedy dochází ze zákona,
a to pouze v případech, kdy krajský soud vázán právním názorem kasačního soudu, v novém
rozsudku žalobu zamítne, popř. rozsudkem zrušujícím správní rozhodnutí zaváže správce daně
právním názorem odchylným od předchozího právního názoru.
IV.
Závěr
[40] Rozšířený senát proto uzavírá, že hrozba existence dvou odlišných správních rozhodnutí
v téže věci není sama o sobě důvodem pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti.
[41] S tímto právním názorem rozšířený senát v souladu s §71 odst. 1 Jednacího řádu
Nejvyššího správního soudu vrací věc desátému senátu k projednání a rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné
(§53 odst. 3 s. ř. s.).
V Brně dne 1. července 2015
JUDr. Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu