ECLI:CZ:NSS:2015:2.AS.103.2015:128
sp. zn. 2 As 103/2015 - 128
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa
Baxy a soudců Mgr. Jany Brothánkové, JUDr. Zdeňka Kühna, JUDr. Radana Malíka, Mgr. Aleše
Roztočila, JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobce: Nejvyšší státní
zástupce, se sídlem Jezuitská 4, Brno, proti žalovanému: Energetický regulační úřad,
se sídlem Masarykovo náměstí 5, Jihlava, proti rozhodnutím žalovaného ze dne 20. 12. 2010,
č. j. 12717-10/2010-ERU, a ze dne 17. 2. 2011, č. j. 00936-3/2011/ERU, za účasti osoby
zúčastněné na řízení: FVE III Tuchlovice s. r. o., se sídlem Belgická 115/40, Praha 2,
zastoupené JUDr. Petrem Wünschem, advokátem se sídlem Italská 27, Praha 2,
o kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne
27. 3. 2015, č. j. 62 A 96/2013-226, o návrhu osoby zúčastněné na řízení na přiznání odkladného
účinku kasační stížnosti,
takto:
I. Při rozhodování o odkladném účinku kasační stížnosti podané osobou
zúčastněnou na řízení podle §107 odst. 1 ve spojení s §73 odst. 2 soudního řádu
správního proti rozhodnutí, kterým krajský soud rozhodl o žalobě podané
nejvyšším státním zástupcem podle §66 odst. 2 téhož zákona, je třeba vždy
zkoumat, zda výkon nebo jiné následky rozhodnutí by znamenaly pro stěžovatele
nepoměrně větší újmu, než jaká může vzniknout přiznáním odkladného účinku
jiným osobám, a to vše pak poměřovat s existencí důležitého veřejného zájmu.
Obsah pojmu důležitý veřejný zájem v §73 odst. 2 soudního řádu správního
přitom nelze považovat za totožný s obsahem pojmu závažný veřejný zájem
v §66 odst. 2 téhož zákona.
II. Věc se vrací k projednání a rozhodnutí druhému senátu.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím žalovaného ze dne 20. 12. 2010, č. j. 12717-10/2010-ERU
(dále jen „napadené rozhodnutí“), byla osobě zúčastněné na řízení udělena licence na výrobu
elektřiny na dobu 25 let pro provozovnu fotovoltaické elektrárny FVE Tuchlovice III
(dále jen „FVE Tuchlovice“). Žalobce brojil proti napadenému rozhodnutí žalobou podanou
podle §66 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, (dále jen „s. ř. s.“), a domáhal
se také zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 17. 2. 2011, č. j. 00936 3/2011/ERU, kterým
žalovaný napadené rozhodnutí změnil (v části adresy sídla osoby zúčastněné na řízení).
Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 27. 3. 2015, č. j. 62 A 96/2013 – 226 (dále jen „krajský
soud“ a „napadený rozsudek“), napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu
řízení. Návrhu žalobce na zrušení rozhodnutí ze dne 17. 2. 2011, č. j. 00936-3/2011/ERU,
nevyhověl.
[2] Proti napadenému rozsudku podala osoba zúčastněná na řízení (dále jen „stěžovatelka“)
kasační stížnost z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a), c) a d) s. ř. s. Současně navrhla,
aby byl kasační stížnosti přiznán odkladný účinek. Uvedla, že sice disponuje rozhodnutím
žalovaného ze dne 16. 4. 2013, č. j. 03939-3/2013-ERU (které považovala za nové rozhodnutí
o povolení k provozování FVE Tuchlovice), avšak nelze vyloučit, že žalovaný bude zastávat
odlišný názor a stěžovatelku až do vyřešení věci (tj. do zrušení napadeného rozsudku
nebo do vydání nové licence stěžovatelce) donutí, aby přerušila provozování FVE Tuchlovice.
Rovněž nelze vyloučit, že osoby pověřené státem k vyplácení podpory za výrobu elektřiny
z obnovitelných zdrojů (ČEZ Prodej, s. r. o., nebo OTE, a. s.) stěžovatelce vyplácení
této podpory s odkazem na napadený rozsudek omezí či přeruší, což by pro stěžovatelku mohlo
být v období několika měsíců naprosto likvidační. Oproti tomu přiznáním odkladného účinku
nevznikne újma jiným osobám.
[3] Stěžovatelka svůj návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti doplnila několika
podáními. V podání ze dne 30. 4. 2015 uvedla, že jí společnost ČEZ Prodej, s. r. o., dopisem
doručeným téhož dne sdělila, že za elektřinu vyrobenou ve FVE Tuchlovice od 14. 4. 2015
nebude vyplácet státní podporu a za elektřinu vyrobenou od 30. 4. 2015 nebude poskytovat
vůbec žádné platby. V podání ze dne 12. 5. 2015 stěžovatelka konstatovala, že podle sdělení
zástupců společnosti ČEZ Prodej, s. r. o., na jednání dne 11. 5. 2015, je třeba na stěžovatelku
pohlížet jako na osobu, která, dodává-li elektřinu do elektrizační soustavy České republiky,
postupuje neoprávněně, resp. protiprávně. Tento postoj však stěžovatelku staví do situace,
kdy z provozování FVE Tuchlovice nemá žádný příjem, a dokonce ji nutí tuto elektrárnu v zájmu
zamezení případných sankcí odpojit, resp. přerušit její provozování. V podání ze dne 25. 5. 2015
stěžovatelka vyjádřila názor, že FVE Tuchlovice představuje navzdory napadenému rozsudku
zdroj uvedený do provozu v roce 2011, resp. že je oprávněna k výrobě elektřiny ve FVE
Tuchlovice na základě rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 4. 2013, č. j. 03939-3/2013-ERU.
Stěžovatelka uvedla, že žalovaný s ní v návaznosti na napadený rozsudek vede správní řízení,
v němž bude postaveno najisto, zda má k výrobě elektřiny potřebné veřejnoprávní oprávnění.
Na základě sdělení společnosti ČEZ Prodej, s. r. o., je však dle stěžovatelky pravděpodobné,
že tato společnost i v případě nového rozhodnutí žalovaného nebude stěžovatelce do doby
meritorního rozhodnutí Nejvyššího správního soudu vyplácet podporu a bude ji tak i nadále
vystavovat riziku úpadku. Pokud by byl přiznán odkladný účinek „s odloženými účinky
ke dni vydání některého z rozhodnutí“ žalovaného, nevznikne veřejným rozpočtům žádná újma.
[4] Žalobce ve svých vyjádřeních k návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti
a k jeho doplněním uvedl, že je primárně na stěžovateli, aby sám učinil opatření k odstranění
hrozících škod. V nyní posuzované věci se stěžovatelka může domáhat, aby žalovaný rozhodl
o udělení licence znovu. Stěžovatelka by tak mohla ve své podnikatelské činnosti pokračovat,
byť za jiných finančních podmínek. Nelze pominout, že výroba elektřiny podle výpisu
z obchodního rejstříku není jediným předmětem podnikání stěžovatelky. Tvrzení stěžovatelky,
že důsledky napadeného rozsudku jsou pro ni likvidační, je neurčité, neboť z něj nevyplývá,
zda tím míní neschopnost splácet své závazky anebo reálnou možnost svého zániku. Eventuální
úpadek stěžovatelky nebude automaticky znamenat její konkurs, v úvahu totiž připadají i sanační
řešení úpadku, např. reorganizace. Podpora výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů
je financována dílem ze státního rozpočtu a dílem koncovými odběrateli, kteří ji hradí v rámci
pravidelného příspěvku na obnovitelné zdroje energie. Napadený rozsudek tak pozitivně zasáhl
do sféry třetích osob, přičemž přiznání odkladného účinku kasační stížnosti by jim přirozeně
přivodilo újmu, která by byla s ohledem na složitý způsob financování podpory výroby elektřiny
z obnovitelných zdrojů „nereparovatelná“. Žalobce upozornil na to, že v nyní posuzované věci
se jedná o případ žaloby podané nejvyšším státním zástupcem z důvodu závažného veřejného
zájmu, které krajský soud vyhověl. S poukazem na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne
31. 7. 2014, č. j. 6 As 173/2014 – 90, konstatoval, že přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti by bylo v rozporu s veřejným zájmem, tj. fakticky by znamenalo prodloužení
nezákonného stavu, který byl vyvolán neoprávněným získáním licence pro provozování
elektrárny stěžovatelky. Žalobce tedy navrhl kasační stížnosti stěžovatelky odkladný účinek
nepřiznat.
II. Důvody předložení věci rozšířenému senátu
[5] Při posuzování návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti
podle §107 odst. 1 ve spojení s §73 odst. 2 s. ř. s. rozhodující druhý senát nejprve poměřoval
újmu, která hrozí stěžovatelce, s újmou, která by případně vznikla přiznáním odkladného účinku
kasační stížnosti jiným osobám. S ohledem na stěžovatelkou předložené kopie dokumentů
rozhodující druhý senát nemá důvod zpochybňovat tvrzení stěžovatelky, že zrušení licence k
výrobě elektřiny pro ni bude mít likvidační následky. Přiznání odkladného účinku se naopak
nemůže zásadním způsobem dotknout jiných osob, neboť v nyní posuzovaném případě jde
především o otázku finančního plnění z veřejných prostředků, obdobně jako tomu je např. v
žádosti o přiznání odkladného účinku žalobě proti rozhodnutím správních orgánů o uložení
sankce. Rozhodující druhý senát tedy shrnuje, že výkon nebo jiné právní následky napadeného
rozsudku mohou pro stěžovatelku znamenat nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním
odkladného účinku může vzniknout jiným osobám.
[6] Následně rozhodující druhý senát přistoupil k hodnocení, zda přiznání odkladného
účinku kasační stížnosti „nebude v rozporu s důležitým veřejným zájmem“, a při předběžné poradě
dospěl k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru jiného senátu Nejvyššího
správního soudu. V usnesení ze dne 31. 7. 2014, č. j. 6 As 173/2014 – 90, šestý senát Nejvyššího
správního soudu v obdobné věci konstatoval, že „přiznání odkladného účinku kasační stížnosti podané
proti rozsudku krajského soudu, jímž bylo k žalobě nejvyššího státního zástupce, podané z důvodu závažného
veřejného zájmu, zrušeno rozhodnutí správního orgánu, by se zpravidla ocitlo v rozporu s důležitým veřejným
zájmem, z něhož nejvyšší státní zástupce podal žalobu, ledaže by došlo ke zjevnému vybočení z obsahu pojmu
„veřejný zájem“, anebo by byl shledán veřejný zájem jiný, stejně nebo více závažný.“ Šestý senát svůj názor
odůvodnil tím, že v případě podání žaloby z důvodu závažného veřejného zájmu nejvyšším
státním zástupcem a jejího úspěchu u krajského soudu (tj. pravomocného zrušení rozhodnutí
správního orgánu, protože jeho vydáním byl závažný veřejný zájem dotčen) by přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti (až na výjimky) fakticky znamenalo prodloužení
nezákonného stavu, který měl být k žalobě nejvyššího státního zástupce, a to z důvodu
závažného veřejného zájmu, odklizen. Šestý senát dodal, že v jím posuzovaném případě byl
podáním žaloby nejvyšším státním zástupcem sledován cíl (závažný veřejný zájem), a to zabránit
tomu, aby stěžovatel dále inkasoval jako součást výkupní ceny elektřiny od povinně vykupujícího
též příspěvek na podporu elektřiny z obnovitelných zdrojů, jenž je hrazen z veřejných prostředků
na základě rozhodnutí o licenci, které bylo vydáno v rozporu se zákonem; kasační stížností
napadený rozsudek krajského soudu umožňuje sledovaného cíle dosáhnout.
[7] Druhý senát shora uvedený názor šestého senátu nesdílí, a to z následujících důvodů.
Ustanovení §66 s. ř. s. upravuje zvláštní žalobní legitimaci k podání žaloby proti rozhodnutí
správního orgánu, která svědčí i subjektům, jež nejsou k podání žaloby legitimovány podle
obecného ustanovení §65 s. ř. s. Jedním z těchto subjektů je dle §66 odst. 2 s. ř. s. i nejvyšší
státní zástupce, který je oprávněn podat žalobu proti rozhodnutí správního orgánu,
jestliže k jejímu podání shledá závažný veřejný zájem. Pokud Nejvyšší správní soud v rozsudku
ze dne 5. 11. 2007, č. j. 8 As 27/2006 - 70, publ. pod č. 1455/2008 Sb. NSS, vyslovil, že úvaha,
zda je v konkrétní věci dán „závažný veřejný zájem“, je vyhrazena nejvyššímu státnímu
zástupci, a nepodléhá tedy přezkumu správními soudy, pak to dle druhého senátu znamená
pouze to, že správní soudy nepřezkoumávají žalobní legitimaci nejvyššího státního zástupce,
resp. že nemohou odmítnout jeho žalobu proti rozhodnutí správního orgánu pouze
s odůvodněním, že byla podána neoprávněným subjektem. Ustanovení §66 odst. 2 s. ř. s.
upravuje toliko podmínky přípustnosti žaloby proti rozhodnutí správního orgánu (otázku
procesní legitimace); po podání žaloby nevyplývají z citovaného ustanovení pro nejvyššího
státního zástupce žádná zvláštní procesní či hmotněprávní oprávnění. Pokud šestý senát hovoří
o „zrušení rozhodnutí správního orgánu, protože jeho vydáním byl závažný veřejný zájem dotčen“,
pak lze konstatovat, že soudní řád správní takový důvod pro zrušení správního rozhodnutí nezná.
„Závažný veřejný zájem“ ve smyslu §66 odst. 2 s. ř. s. je tak dán toliko na samotném projednání
žaloby nejvyššího státního zástupce ve správním soudnictví, naopak v obsahu jeho žaloby
(jejím petitu či jejích důvodech) „závažný veřejný zájem“ shledat nelze.
III. Vyjádření stěžovatelky k předložení věci rozšířenému senátu
[8] Stěžovatelka ve svém vyjádření ze dne 9. 6. 2015 předně uvedla, že neobstojí již závěr
Nejvyššího správního soudu, podle něhož úvaha, zda je v konkrétní věci dán „závažný právní
zájem“ na podání žaloby nejvyšším státním zástupcem podle §66 odst. 2 s. ř. s., je vyhrazena
nejvyššímu státnímu zástupci (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 11. 2007,
č. j. 8 As 27/2006 – 70, publ. pod č. 1455/2008 Sb. NSS). Tím by totiž nejvyššímu státnímu
zástupci bylo umožněno, aby ingeroval i do ryze vertikálního vztahu (a o takový se mezi
stěžovatelkou a Energetickým regulačním úřadem jako žalovaným jedná). Nejvyššímu státnímu
zástupci by byla dána prakticky neomezená možnost (správního) uvážení nepodléhající přezkumu
soudu ani žádného jiného orgánu státní moci. Již tato skutečnost je sama o sobě v rozporu
s judikaturou Nejvyššího správního soudu, konkrétně s usnesením rozšířeného senátu ze dne
23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 – 42, publ. pod č. 906/2006 Sb. NSS, podle něhož každé správní
uvážení má své meze a jejich dodržení podléhá soudnímu přezkumu.
[9] Závěr zastávaný šestým senátem by ve svých důsledcích znamenal, že nepřezkoumatelná
úvaha jedné fyzické osoby ohledně obecného a žádným právním předpisem ani judikaturou
nikterak nedefinovaného pojmu „závažného veřejného zájmu“ by mohla vyústit v úpadek jednotlivce
a ztrátu investic (v případě stěžovatelky v řádu stamilionů korun) ještě než soudní
moc s konečnou platností posoudí, nebylo-li do sféry tohoto jednotlivce zasaženo neoprávněně.
Stěžovatelka se proto ztotožňuje s právním názorem druhého senátu. Má za to, že posouzení,
zda existuje důležitý veřejný zájem, který by přiznání odkladného účinku v kasační stížnosti
ve smyslu §107 odst. 1 ve spojení s §73 odst. 2 s. ř. s. bránil, je v kompetenci soudu a nikoliv
nejvyššího státního zástupce, a že pojmy „závažný veřejný zájem“ v §66 odst. 2 s. ř. s. a pojem
„důležitý veřejný zájem“ v §73 odst. 2 s. ř. s. nejsou z hlediska obsahu vyjádřením téhož.
[10] Pokud žalobce ve svých vyjádřeních k návrhu stěžovatelky na přiznání odkladného účinku
kasační stížnosti namítá, že by jeho přiznání fakticky znamenalo prodloužení nezákonného stavu,
který byl vyvolán neoprávněným získáním licence pro provozování elektrárny, pak tento
argument neobstojí. Ve vztahu k návrhu na přiznání odkladného účinku je relevantní především
to, že i kdyby platil závěr, že se žalovaný v příslušném správním (licenčním) řízení nevyvaroval
nepřesností, byly to nepřesnosti na straně žalovaného, tj. na straně státní moci. V řízení
u krajského soudu bylo de facto prokázáno, že se stěžovatelka v souvislosti s licenčním řízením
nedopustila žádného reprobovaného jednání.
[11] S ohledem na výše uvedené se tak stěžovatelka domnívá, že nejenže neexistuje žádný,
tím méně důležitý, veřejný zájem, který by přiznání odkladného účinku bránil, ale že naopak
existuje důležitý veřejný zájem na tom, aby odkladný účinek soudem přiznán byl. Pokud
by za daných okolností kasační stížnosti odkladný účinek přiznán nebyl, žádný jedinec, tím méně
investor, by se v České republice nemohl spolehnout na to, že ho tentýž stát, který mu v jednu
chvíli vydáním veřejnoprávního aktu osvědčil splnění podmínek k podnikání, i při jedincově
řádném a s dobrou vírou vedeném chování v souladu s pravidly, odebráním téhož aktu nezničí.
[12] Narušení důvěry v Českou republiku jako v právní stát by bylo o to větší, že stěžovatelka
byla Českou republikou ke své investici de facto pobídnuta. Česká republika převzala mezinárodní
závazek k zajištění určitého podílu obnovitelných zdrojů energie na svém území, výstavbu těchto
zdrojů v odpovídajícím množství zřejmě nebyla s to naplnit vlastními silami, a proto investory
(včetně stěžovatelky) nalákala k vynaložení potřebných prostředků zákonným příslibem podpory
a návratnosti této investice. Stěžovatelka všechny podmínky splnila a investicí v řádu stamilionů
korun přispěla ke zvýšení podílu obnovitelných zdrojů na území České republiky. Nejvyšší státní
zástupce však nyní s otevřeným cílem přivození úpadku stěžovatelky proti ní užívá jinak prakticky
vůbec nevyužívaný právní institut. V tomto úsilí ho žalovaný Energetický regulační úřad – tedy
tentýž orgán, který stěžovatelce před takřka pěti lety splnění podmínek k vydání licence
osvědčil - zcela zjevně podporuje, neboť bez přihlédnutí k novému rozhodnutí ze dne
16. 4. 2013, č. j. 03939-3/2013-ERU, společnosti ČEZ Prodej, s. r. o., dopisem ze dne
2. 6. 2015 sdělil, že stěžovatelka nemá platnou licenci v energetické oblasti. Stěžovatelka
tak má za to, že by „prodloužení nezákonného stavu“, jak namítá žalobce, nastalo naopak
v případě, že by kasační stížnosti soudem odkladný účinek přiznán nebyl.
IV. Vyjádření žalovaného k předložení věci rozšířenému senátu
[13] Žalovaný dne 22. 6. 2015 soudu sdělil, že rozhodnutím ze dne 12. 6. 2015,
č. j. 12717-28/2010-ERU, udělil stěžovatelce licenci č. 111017339 na výrobu elektřiny s termínem
zahájení výkonu licencované činnosti a vznikem oprávnění dnem nabytí právní moci rozhodnutí
o udělení licence. Podle sdělení žalovaného toto rozhodnutí o udělení licence doposud nenabylo
právní moci.
[14] Žalobce se k předložení věci rozšířenému senátu nevyjádřil.
V. Pravomoc rozšířeného senátu
[15] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc ve věci
rozhodovat. Dle §17 odst. 1 s. ř. s., dospěje-li senát Nejvyššího správního soudu při svém
rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného
v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu.
[16] V usnesení, kterým druhý senát postoupil věc rozšířenému senátu, je nastolena sporná
otázka, zda má žaloba podaná nejvyšším státním zástupcem podle §66 odst. 2 s. ř. s. zvláštní
procesní či hmotněprávní důsledky, konkrétně zda v situaci, kdy na základě takové žaloby krajský
soud zruší napadené správní rozhodnutí, bude přiznání odkladného účinku kasační stížnosti
proti takovému rozsudku zpravidla v rozporu s důležitým veřejným zájmem pouze na základě
toho, že žalobu podal nejvyšší státní zástupce postupem dle §66 odst. 2 s. ř. s. V nynější věci
druhý senát dospěl k odlišnému právnímu názoru, než který již byl vyjádřen v rozhodnutí šestého
senátu Nejvyššího správního soudu.
[17] S ohledem na výše uvedené rozšířený senát uzavřel, že pravomoc rozhodovat ohledně
předložené sporné otázky podle §17 odst. 1 s. ř. s. je dána.
VI. Posouzení věci rozšířeným senátem
[18] Podle §66 odst. 2 s. ř. s. je žalobu oprávněn podat nejvyšší státní zástupce, jestliže k jejímu podání
shledá závažný veřejný zájem. Důvodová zpráva k §66 odst. 2 s. ř. s. k oprávnění nejvyššího státního
zástupce podat žalobu, shledá-li závažný veřejný zájem, uvádí následující: „Zvláštní žalobní legitimaci
zákon svěřuje nejvyššímu státnímu zástupci k tomu, aby vlastním návrhem požadoval odstranění nezákonného
rozhodnutí v delší lhůtě tam, kde proto shledá závažný veřejný zájem a jiný způsob nápravy není možný. Může
tu jít o případy nepříliš časté, ale veřejností citlivě vnímané, například tam, kde nezákonné rozhodnutí
bylo dosaženo úplatkem a není tu již jiná právní cesta, kterou by bylo možno takové rozhodnutí odstranit.“
(důvodová zpráva k soudnímu řádu správnímu, sněmovní tisk PSP ČR č. 1080/0, 3. volební
období, dostupný na www.psp.cz). Ze shora uvedeného plyne, že se jedná o zvláštní
aktivní procesní legitimaci nejvyššího státního zástupce, jejímž účelem je chránit veřejný zájem
(srov. §1 odst. 1 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství).
[19] Nejvyšší státní zástupce má tedy právo podat žalobu, právní úprava nicméně stanoví,
že k jejímu podání musí shledat „závažný veřejný zájem“. Tím se jeho právo k podání žaloby liší
od veřejného ochránce práv (§66 odst. 3 s. ř. s.), který musí pro podání žaloby závažný veřejný
zájem před soudem tvrdit i prokázat. Touto podmínkou se nejvyšší státní zástupce odlišuje
rovněž od žalobců podle §65 odst. 1 a 2 s. ř. s., kteří hájí své vlastní zájmy proti tvrzenému
zásahu do veřejných subjektivních práv, čímž není dotčeno, že co do důsledků jejich aktivita
a ochrana vlastních subjektivních práv napomůže též zjednání ochrany veřejného zájmu
(srov. Potěšil, L., Šimíček, V. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Leges, 2014, str. 579).
[20] Judikatura Nejvyššího správního soudu přitom dovodila, že úvaha, zda je v konkrétní věci
dán „závažný veřejný zájem“, je vyhrazena nejvyššímu státnímu zástupci, nepodléhá přezkumu
správními soudy. Je tedy na žalobci, aby svého práva využíval pouze v případech, kdy to vyžaduje
závažný veřejný zájem (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 11. 2007,
č. j. 8 As 27/2006 - 70, publ. pod č. 1455/2008 Sb. NSS). Soud se proto věcně zabývá každou
žalobou nejvyššího státního zástupce, která jinak splňuje obecné náležitosti a byla podána v tříleté
žalobní lhůtě (§72 odst. 2 s. ř. s.).
[21] V této souvislosti rozšířený senát uvádí, že v případě žalobní procesní legitimace
nejvyššího státního zástupce se jedná toliko o „procesní vstupenku“ do řízení o žalobě za situace,
kdy jiné osoby nechtějí, nemohou nebo už nemohou takové řízení vyvolat. V rámci tohoto řízení
však nejvyšší státní zástupce již nemá oproti jiným žalobcům zvláštní procesní postavení. Ačkoliv
se tedy při podání žaloby nejvyšším státním zástupcem neuplatní obecné podmínky v podobě
lhůt nebo požadavku na vyčerpání všech řádných opravných prostředků, po podání této žaloby,
tj. zejména v případě rozhodování o návrhu na přiznání odkladného účinku nebo na vydání
předběžného opatření, soud již postupuje podle příslušných obecných ustanovení soudního řádu
správního. Jinými slovy po podání žaloby nejvyšší státní zástupce své zvláštní procesní postavení
ztrácí, a v řízení mu tak svědčí stejná práva a povinnosti jako ostatním žalobcům. Obdobný závěr
se uplatní i v navazujícím řízení o kasační stížnosti proti rozhodnutí, kterým krajský soud rozhodl
o žalobě podané nejvyšším státním zástupcem podle §66 odst. 2 s. ř. s. I v tomto případě,
rozhoduje-li Nejvyšší správní soud o návrhu na přiznání odkladného účinku (jako je tomu
v projednávané věci) nebo na vydání předběžného opatření, postupuje podle obecných
ustanovení soudního řádu správního.
[22] Podle §107 odst. 1 s. ř. s. kasační stížnost nemá odkladný účinek. Nejvyšší správní soud
jej však může na návrh stěžovatele přiznat; přitom užije přiměřeně §73 odst. 2 až 5 s. ř. s.
Podle §73 odst. 2 s. ř. s. soud na návrh žalobce po vyjádření žalovaného usnesením přizná žalobě odkladný
účinek, jestliže by výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí znamenaly pro žalobce nepoměrně větší újmu,
než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným osobám, a jestliže to nebude v rozporu s důležitým
veřejným zájmem.
[23] Z citovaných ustanovení přitom vyplývá, že zatímco §66 odst. 2 s. ř. s. hovoří o závažném
veřejném zájmu pro podání žaloby nejvyšším státním zástupcem, §73 odst. 2 s. ř. s. jako jedno
z kritérií pro přiznání odkladného účinku stanoví absenci rozporu s důležitým veřejným zájmem.
Ve vymezení obsahu těchto pojmů přitom spočívá rozpor mezi dotčenými senáty. Šestý senát
v usnesení ze dne 31. 7. 2014, č. j. 6 As 173/2014 – 90, uvádí, že zákonodárcem užitý pojem ‚závažný
veřejný zájem‘ a pojem ‚důležitý veřejný zájem‘ shledal z hlediska obsahu vyjádřením téhož; v opačném
případě by se dopustil přepjatého formalismu. Ohledně nastolené otázky dospěl k závěru, že přiznání odkladného
účinku kasační stížnosti podané proti rozsudku krajského soudu, jímž bylo k žalobě nejvyššího státního zástupce,
podané z důvodu závažného veřejného zájmu, zrušeno rozhodnutí správního orgánu, by se zpravidla ocitlo
v rozporu s důležitým veřejným zájmem, z něhož nejvyšší státní zástupce podal žalobu, ledaže by došlo
ke zjevnému vybočení z obsahu pojmu ‚veřejný zájem‘, anebo by byl shledán veřejný zájem jiný, stejně nebo více
závažný. Oproti tomu druhý senát v předkládacím usnesení konstatuje, že ‚[z]ávažný veřejný
zájem‘ ve smyslu §66 odst. 2 s. ř. s. je tak dán toliko na samotném projednání žaloby nejvyššího státního
zástupce ve správním soudnictví, naopak v obsahu jeho žaloby (jejím petitu či jejích důvodech) ‚závažný veřejný
zájem‘ shledat nelze. […] I kdyby nejvyšší státní zástupce reprezentoval závažný (důležitý) veřejný zájem
i po podání žaloby, jak naznačuje šestý senát, nelze tento veřejný zájem automaticky přenést do následného řízení
o kasační stížnosti. (srov. body 13 a 15 citovaného usnesení).
[24] Při řešení uvedené sporné otázky je podle rozšířeného senátu třeba vyjít z maximy vnitřní
bezrozpornosti a konzistentnosti právního řádu. Jinými slovy je třeba předpokládat existenci
tzv. racionálního zákonodárce, který použitím pojmu důležitý veřejný zájem v §73 odst. 2 s. ř. s.
namísto pojmu závažný veřejný zájem, jenž je použit v §66 odst. 2 téhož zákona, nepochybně
sledoval nějaký účel. Tímto účelem pak bylo přinejmenším to, aby obsah obou uvedených pojmů
byl vymezen odlišně. Nelze v této souvislosti přehlédnout, že §73 byl oproti původnímu
znění soudního řádu správního podroben změně novelou zákona č. 303/2011 Sb. s účinností
od 1. 1. 2012. Ustanovení bylo zásadně přeformulováno a mimo jiné byl původně použitý pojem
veřejný zájem doplněn o slovo důležitý. Stalo se tak v souladu s obecně deklarovaným záměrem
zmíněné novely „rozvolnit“ podmínky pro přiznání odkladného účinku žaloby a upravit
též rozhodování o předběžném opatření tak, aby byla efektivně zvýšena ochrana veřejných
subjektivních práv žalobců (srov. též body 23-25 a 38 důvodové zprávy k vládnímu návrhu
zákona později publikovaného pod č. 303/2011 Sb. – sněmovní tisk PSP ČR č. 319/0
a schválené znění zákona ve znění pozměňovacích návrhů Senátu Parlamentu ČR, sněmovní
tisk č. 319/4, 6. volební období, jež bohužel nebyly důsledně odůvodněny). Rozšířený senát
se tak (z důvodů dále uvedených) ztotožňuje s názorem druhého senátu, podle něhož obsah
pojmu důležitý veřejný zájem v §73 odst. 2 s. ř. s. nelze považovat za totožný s obsahem pojmu
závažný veřejný zájem v §66 odst. 2 téhož zákona.
[25] Podle §73 odst. 2 s. ř. s. ve spojení s §107 odst. 1 s. ř. s. je absence rozporu s důležitým
veřejným zájmem pouze jednou ze tří podmínek, jejichž splnění je pro přiznání odkladného
účinku kasační stížnosti nezbytné. Pokud by byl akceptován právní názor šestého senátu,
tato zákonná podmínka by byla vyprázdněna, neboť přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti podané proti rozsudku krajského soudu, jímž bylo k žalobě nejvyššího státního zástupce,
podané z důvodu závažného veřejného zájmu podle §66 odst. 2 s. ř. s., zrušeno rozhodnutí
správního orgánu, by se zpravidla ocitlo v rozporu s důležitým veřejným zájmem.
[26] Takový výklad by však zasáhl do účelu (§2 s. ř. s.) a ústavních základů správního
soudnictví. Aby správní soudnictví mohlo nezávisle plnit svůj úkol, tj. poskytovat ochranu
veřejným subjektivním právům fyzických a právnických osob, jsou soudy při svém
rozhodování vázány toliko zákonem a mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu
(čl. 95 odst. 1 Ústavy), případně jinými soudními rozhodnutími, buď rozhodnutími vydanými
v rámci správního soudnictví, nebo rozhodnutími soudů o tom, že byl spáchán trestný čin
a kdo jej spáchal, jakož i rozhodnutím soudu o osobním stavu (§52 odst. 2 věta první s. ř. s.).
O jiných otázkách si soud učiní úsudek sám (§52 odst. 2 věta druhá před středníkem s. ř. s.).
Správní soudy nemohou být při svém rozhodování vázány názorem jiného, od soudu odlišného
orgánu veřejné moci (úvaha nejvyššího státního zástupce o existenci závažného veřejného zájmu
by navíc nebyla vyslovena ve formě přezkoumatelného rozhodnutí s jednoznačnou výrokovou
částí, ale správní soudy by ji musely dovozovat z obsahu jeho žaloby). Takový postup
by byl nejen proti ústavním zásadám nezávislosti a nestrannosti soudů, ale nelze pro něj najít
oporu ani v žádném (podústavním) zákonném ustanovení (soudní řád správní výslovně hovoří
o nejvyšším státním zástupci pouze jednou, a to právě v §66 odst. 2). Dle názoru rozšířeného
senátu tak není dán důvod pro to, aby byl Nejvyšší správní soud při interpretaci a aplikaci
neurčitého právního pojmu důležitý veřejný zájem v §73 odst. 2 s. ř. s. jakýmkoli způsobem omezen
v důsledku nedůvodné favorizace žalobce.
[27] Z povinnosti ústavně konformního výkladu §73 odst. 2 s. ř. s. navíc vyplývá, že v případě
kolize práva stěžovatele s veřejným zájmem nepostačí pro zamítnutí návrhu na přiznání
odkladného účinku pouhá existence kolidujícího veřejného zájmu, nýbrž je nutné vážit intenzitu
hrozícího zásahu do práva svědčícího stěžovateli a poměřovat ji s intenzitou narušení veřejného
zájmu (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 8. 2008, č. j. 5 As 17/2008 – 131,
publ. pod č. 1698/2008 Sb. NSS).
VII. Závěr
[28] Na základě výše uvedených argumentů rozšířený senát shrnuje, že podání žaloby
ve veřejném zájmu samo o sobě neodůvodňuje přiznání či nepřiznání odkladného účinku žaloby
bez ohledu na splnění dalších zákonných podmínek. Obsah pojmu důležitý veřejný zájem
v §73 odst. 2 soudního řádu správního totiž nelze považovat za totožný s obsahem pojmu
závažný veřejný zájem v §66 odst. 2 téhož zákona.
[29] V závislosti na rozhodnutí krajského soudu o žalobě se pak v následném řízení o kasační
stížnosti mohou role i zájmy účastníků řízení (a s nimi případně projevená procesní aktivita)
změnit. Přiznání odkladného účinku kasační stížnosti může v řízení o ní navrhnout nejen osoba
zúčastněná na řízení, jako je tomu v projednávané věci, ale i samotný nejvyšší státní zástupce
(žalobce) nebo žalovaný.
[30] Při rozhodování o návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti podané
osobou zúčastněnou na řízení podle §107 odst. 1 ve spojení s §73 odst. 2 soudního řádu
správního proti rozhodnutí, kterým krajský soud rozhodl o žalobě podané nejvyšším státním
zástupcem podle §66 odst. 2 téhož zákona, je tedy třeba vždy zkoumat, zda výkon nebo jiné
následky rozhodnutí by znamenaly pro stěžovatele nepoměrně větší újmu, než jaká může
vzniknout přiznáním odkladného účinku jiným osobám. Učiněná zjištění je nutno konfrontovat
s (ne)existencí důležitého veřejného zájmu, a je-li shledán, poměřovat intenzitu zásahu do tohoto
veřejného zájmu s intenzitou zásahu do práv stěžovatele.
[31] Rozšířený senát vyřešil spornou právní otázku. V souladu s ustanovením §71 odst. 1
Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu rozhodl jen o této otázce a věc vrací předkládajícímu
druhému senátu k dalšímu projednání a rozhodnutí o návrhu na přiznání odkladného účinku
kasační stížnosti a o podané kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. června 2015
JUDr. Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu