ECLI:CZ:NSS:2015:2.AS.85.2015:31
sp. zn. 2 As 85/2015 - 31
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky
a soudkyň JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobkyně: Obec
Michalovice, se sídlem Michalovice 44, proti žalovanému: Krajský úřad Ústeckého kraje,
se sídlem Velká Hradební 3118/48, Ústí nad Labem, za účasti osoby zúčastněné na řízení:
J. P., o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 4. 2012, č. j. 240/UPS/2011-4,
JID: 9851/2012/KÚÚK/Kop., v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského
soudu v Ústí nad Labem ze dne 25. 3. 2015, č. j. 15 A 57/2012 – 53,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobkyni se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I. Rozhodnutí krajského soudu
[1] Krajský soud v Ústí nad Labem (dále jen „krajský soud“) zrušil rozhodnutím ze dne
25. 3. 2015, č. j. 15 A 57/2012 – 53, pro nezákonnost žalobou napadené rozhodnutí žalovaného
ze dne 4. 4. 2012, č. j. 240/UPS/2011-4, JID: 9851/2012/KÚÚK/Kop., kterým bylo zamítnuto
jako opožděné odvolání žalobkyně proti rozhodnutí Městského úřadu Litoměřice (dále
jen „stavební úřad“) datované dnem 16. 12. 2010, č. j. 0094706/10/SÚ/JVě. Žaloba se týkala
primárně posouzení dne skutečného doručení výše uvedeného rozhodnutí stavebního
úřadu žalobkyni. Spornou otázkou bylo, zda k doručení došlo dne 2. 3. 2011 převzetím
zmíněného rozhodnutí místostarostou žalobkyně, či zda bylo doručeno až dne 20. 4. 2011
převzetím rozhodnutí stavebního úřadu starostkou žalobkyně do vlastních rukou. Od data
doručení se následně odvíjela lhůta pro podání odvolání proti rozhodnutí stavebního úřadu.
Krajský soud uvedl, že je-li účastníkem řízení obec, může mít převzetí písemnosti adresované
obci jejím místostarostou účinky doručení pouze tehdy, je-li starosta obce nepřítomen
nebo nevykonává svou funkci či byl-li k převzetí písemnosti pověřen. Existenci takových
skutečností však musí správní orgány ověřit, jinak nemohou bez dalšího vycházet z toho,
že písemnost byla doručena. Názor žalovaného, že převzetí rozhodnutí místostarostou obce
má automaticky účinky doručení tohoto rozhodnutí obci, shledal soud nesprávným a zakládajícím
nezákonnost napadeného rozhodnutí z důvodu nesprávného právního posouzení věci.
Upozornil, že žalovaný nezkoumal, zda byly splněny předpoklady pro zastupování starostky
žalobkyně místostarostou ani zda byl místostarosta k převzetí rozhodnutí stavebního úřadu
pověřen. Ze správního spisu potom dle soudu neplyne, že by se žalobkyně s obsahem rozhodnutí
stavebního úřadu seznámila před jeho doručením prostřednictvím provozovatele poštovních
služeb do vlastních rukou starostky žalobkyně.
[2] Krajský soud dále uvedl, že stavební úřad pochybil, jelikož své rozhodnutí nedoručil
žalobkyni prostřednictvím veřejné datové sítě. Uvedl také, že samotná délka řízení nemůže sama
o sobě způsobit nezákonnost rozhodnutí vydaného v takovém řízení. Považovala-li žalobkyně
délku řízení za nepřiměřenou, měla využít svého zákonného oprávnění podat žádost o uplatnění
opatření proti nečinnosti správního orgánu ve smyslu §80 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád
(dále jen „správní řád“). K tomuto však žalobkyně nepřistoupila.
II. Kasační stížnost žalovaného a vyjádření žalobkyně k ní
[3] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) napadl výše uvedený rozsudek krajského soudu kasační
stížností podanou v zákonné lhůtě. Důvody kasační stížnosti výslovně podřadil pod ustanovení
§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Nesprávné posouzení právní otázky spatřuje stěžovatel v názoru
krajského soudu, že správní orgány byly v projednávaném případě povinny prověřovat oprávnění
místostarosty k převzetí písemnosti za obec vystupující v pozici účastníka správního řízení.
Úkolem správních orgánů není dle stěžovatele zpochybňovat oprávnění místostarosty obce,
jejímž jménem vystupuje, a pokud tento písemnost kompetentním osobám včas nepředá, nemůže
jít taková skutečnost k tíži správního orgánu ani ostatních účastníků řízení čekajících na okamžik
nabytí právní moci správního rozhodnutí.
[4] Stěžovatel rovněž upozornil, že se krajský soud nezabýval výkladem ustanovení
§104 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (dále jen „zákon o obcích“), konkrétně
v něm obsaženého slovního spojení „doba nepřítomnosti starosty“. Dle stěžovatele je tento vágní
pojem s to zahrnout veškerou nepřítomnost starosty zapříčiněnou objektivními i subjektivními
okolnostmi a trvající jakkoli dlouhou dobu. Odmítl podřadit pod tento pojem pouze
dlouhodobou absenci starosty ve výkonu funkce, přičemž upozornil na řešení těchto překážek
odděleně v §104 odst. 1 zákona o obcích v kategorii „doby, kdy starosta nevykonává funkci“.
Na základě této skutečnosti má tedy stěžovatel za to, že rozhodnutí stavebního úřadu se do sféry
žalobkyně dostalo již dne 2. 3. 2011 převzetím místostarostou, který zastupoval starostku
žalobkyně z důvodu její momentální nepřítomnosti při doručování, a žalobkyně se tak mohla
s danou písemností seznámit. Odvolání žalobkyně doručené stavebnímu úřadu dne 2. 5. 2011
je tedy odvoláním opožděným.
[5] V kasační stížnosti též stěžovatel zdůraznil, že žalobkyně jednoznačně ve své žalobě
nenamítala nemožnost seznámení se s rozhodnutím stavebního úřadu ani fakt,
že by místostarosta žalobkyně existenci a obsah písemnosti žalobkyni zatajil, a poukazovala pouze
na formální vady při doručování správního rozhodnutí. K tomuto argumentu předestřenému
stěžovatelem z pozice žalovaného již v řízení před krajským soudem se soud nijak nevyjádřil.
[6] Na základě uvedených argumentů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek zrušil a vrátil věc krajskému soudu k dalšímu řízení.
[7] Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti reagovala na tvrzení stěžovatele a uvedla,
že místostarosta žalobkyně nevystupoval při přebírání rozhodnutí stavebního úřadu jako zástupce
starostky žalobkyně, jednalo se o jeho soukromou aktivitu. Zároveň žalobkyně popřela,
že by byla starostka žalobkyně v danou chvíli v úřadu nepřítomna či nevykonávala funkci,
případně že zastupitelstvo tento úkol svěřilo místostarostovi žalobkyně. K argumentu stěžovatele,
že žalobkyně výslovně nenamítala nemožnost seznámení se s rozhodnutím stavebního úřadu,
žalobkyně uvedla, že ve správní žalobě proti rozhodnutí žalovaného namítala nedoručení dané
písemnosti – tedy se s ní nemohla ke dni 2. 3. 2011 seznámit.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[8] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu
s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel
v podané kasační stížnosti, a přitom sám neshledal vady uvedené v odst. 4, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti.
[9] Ze spisu vyplynuly následující podstatné skutečnosti, které nejsou mezi stranami
sporné. Rozhodnutí stavebního úřadu datované dnem 16. 12. 2010, č. j. 0094706/10/SÚ/JVě,
bylo doručováno opakovaně, a to celkem třikrát. První pokus doručit předmětné rozhodnutí
do datové schránky žalobkyně proběhl neúspěšně, doručeno tak bylo pouze žadatelce
o rozhodnutí stavebního úřadu, avšak nikoli žalobkyni. Po pravděpodobně neúspěšném
opakovaném pokusu doručit do datové schránky žalobkyně přistoupil stavební úřad k doručení
rozhodnutí žalobkyni v jeho hmotné podobě. Dne 2. 3. 2011 převzal předmětné rozhodnutí
místostarosta žalobkyně pan J. Š., což potvrdil na originále rozhodnutí slovem „převzal“,
označením své funkce a podpisem; ze správního spisu není patrné, kde k převzetí došlo. Poslední
pokus o doručení rozhodnutí učinil stavební úřad dne 19. 4. 2011, kdy je odeslal prostřednictvím
provozovatele poštovních služeb všem účastníkům řízení. Rozhodnutí převzala dne 20. 4. 2011
do vlastních rukou starostka žalobkyně. Proti rozhodnutí stavebního úřadu podala žalobkyně
odvolání datované dnem 21. 4. 2011, které žalovaný rozhodnutím ze dne 4. 4. 2012,
č. j. 240/UPS/2011-4, JID: 9851/2012/KÚÚK/Kop., zamítl pro opožděnost.
[10] V projednávané věci bylo předmětem doručování rozhodnutí stavebního úřadu označené
datem 16. 12. 2010 (zároveň ovšem označené jako vypravené dne 20. 12. 2010) o dodatečném
povolení stavby a souhlas s užíváním. Doručovalo se s ohledem na §19 odst. 4 správního
řádu do vlastních rukou účastníků, tedy i žalobkyně, neboť se jednalo o rozhodnutí ve smyslu
§72 odst. 1 správního řádu.
[11] Podle §19 odst. 1 správního řádu (p)ísemnost doručuje správní orgán, který ji vyhotovil. Správní
orgán doručí písemnost prostřednictvím veřejné datové sítě do datové schránky. Nelze-li písemnost takto doručit,
může ji doručit správní orgán sám; v zákonem stanovených případech může písemnost doručit prostřednictvím
obecního úřadu, jemu naroveň postaveného správního orgánu (dále jen „obecní úřad“) nebo prostřednictvím
policejního orgánu příslušného podle místa doručení; je-li k řízení příslušný orgán obce, může písemnost doručit
prostřednictvím obecní policie. Podle §19 odst. 2 věty první správního řádu, (n)ení-li možné písemnost
doručit prostřednictvím veřejné datové sítě do datové schránky, lze ji doručit také prostřednictvím provozovatele
poštovních služeb.
[12] Obci se má zásadně doručovat do její datové schránky (viz §19 odst. 1 věta druhá
správního řádu). V první řadě tedy lze plně souhlasit s krajským soudem, shledal-li, že stěžovatel
pochybil, jestliže nedoručil žalobkyni předmětné rozhodnutí do datové schránky. Podle §19
odst. 1 věty třetí a odst. 2 věty první správního řádu sice platí, že při nemožnosti doručit
do datové schránky lze využít i jiné způsoby doručení. V projednávané věci však žalovaný
jako doručující orgán neměl podle obsahu spisu dostatek důvodů pro závěr, že doručení
do datové schránky není možné. Nic ze spisového materiálu o takovém závěru nesvědčí.
V seznamu adresátů, jimž bylo doručováno shora citované rozhodnutí, je u žalobkyně uvedeno
označení její datové schránky (wd8aywj). Je tedy patrné, že žalobkyně datovou schránku
v rozhodné době pravděpodobně měla, ostatně jako každá obec (viz §7 odst. 1 zákona
č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů, dále jen „zákon
o elektronických úkonech“). Pokud by mělo být žalobkyni plnohodnotně doručováno jinak
než do datové schránky postupem podle §19 odst. 2 správního řádu, musel by správní spis
obsahovat skutečnosti dokládající důvody, pro které nebylo možné doručit písemnost do datové
schránky. Nesmělo by se přitom jednat o nemožnost krátkodobou, typicky vyvolanou
nepředvídaným přechodným jevem (např. poruchou systému datových schránek, výpadkem
dodávky elektrické energie na straně doručujícího apod.), nýbrž o nemožnost povahy trvalejší
(např. znepřístupnění příslušné datové schránky – to by u obce však prakticky nemělo připadat
v úvahu, viz §11 odst. 3 a 4 zákona o elektronických úkonech).
[13] Pokud žalovaný přesto, že splnění podmínek doručování postupem podle §19 odst. 1
věty třetí resp. odst. 2 věty první správního řádu nebylo ve správním spise doloženo,
podle tohoto ustanovení doručoval prostřednictvím provozovatele poštovních služeb, mohly
účinky doručení nastat pouze tehdy, pokud se doručovaná zásilka skutečně dostala do dispoziční
sféry adresáta, tedy obce, za niž ji musela převzít k tomu oprávněná osoba. V tomto ohledu
krajský soud zcela správně poukázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu, konkrétně
na jeho rozsudky z 16. 12. 2010, č. j. 1 As 90/2010 – 95, a z 29. 6. 2011, č. j. 8 As 31/2011 – 88.
Doručení fikcí v daném případě nemohlo nastat. Základní chybou žalovaného tedy v dané věci
bylo, že rezignoval na svou povinnost doručovat zásadně do datové schránky obce a pokusil
se i za situace, kdy neměl dost informací pro závěr, že do datové schránky doručovat nelze,
doručovat jiným způsobem.
[14] Do dispoziční sféry obce by se doručované rozhodnutí dostalo, pokud by byly naplněny
podmínky §21 odst. 2 správního řádu, podle něhož (p)ísemnost, která se doručuje do vlastních rukou
[právnické osoby – pozn. NSS], jsou oprávněny převzít orgány a osoby uvedené v §30 nebo jiné osoby,
které byly pověřeny písemnosti přijímat. Podle §30 odst. 4 správního řádu přitom (z)a územní
samosprávný celek činí úkony ten, kdo je podle zvláštního zákona oprávněn územní samosprávný celek navenek
zastupovat, jeho zaměstnanec nebo člen zastupitelstva, který byl touto osobou pověřen. Zvláštním zákonem
je v daném případě zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (dále jen „zákon o obcích“), jehož §103
odst. 1 stanoví, že (s)tarosta zastupuje obec navenek. Podle §104 odst. 1 zákona o obcích (s)tarostu
zastupuje místostarosta. Zastupitelstvo obce může zvolit více místostarostů a svěřit jim některé úkoly.
Místostarosta, kterého určí zastupitelstvo obce, zastupuje starostu v době jeho nepřítomnosti nebo v době,
kdy starosta nevykonává funkci (§73 odst. 3 a §79 odst. 1).
[15] Pokud tedy v daném případě písemnost fyzicky převzal místostarosta obce, musel
být k tomu, aby doručení bylo účinné, zákonem předepsaným způsobem pověřen. Jen za této
podmínky je skutečnost, že místostarosta se nepochybně mohl s obsahem převzatého rozhodnutí
seznámit, přičitatelná i obci samotné.
[16] Místostarosta k převzetí písemnosti mohl být v první řadě pověřen samotnou starostkou
obce, a to pro tento jednotlivý případ doručení anebo obecně, tedy pro přebírání písemností
určitého druhu nebo obecněji pro jednání v určitých věcech.
[17] Dále by připadalo v úvahu, že by šlo o výkon svěřených úkolů (za předpokladu,
že místostarosta byl k takovému výkonu svěřených úkolů zahrnujících v daném rozsahu jednání
navenek zastupitelstvem pověřen).
[18] Rovněž by mohlo jít o situaci zastupování starostky v době její nepřítomnosti; k tomu
by opět musel být místostarosta určen zastupitelstvem obce a objektivně by musely nastat
okolnosti vyvolávající důvod starostku zastupovat. Nepřítomností ve smyslu §104 odst. 1
věty třetí zákona o obcích je nutno rozumět fyzickou nepřítomnost starosty v sídle obce
nebo na jiném místě, na němž jinak starosta obvykle či podle povahy věci jménem obce jedná,
v době, kdy je podle okolností třeba, aby jednal. Neznamená to rozhodně, že si snad doručující
orgán může místostarostu kdekoli vyhledat či jej oslovit (např. k sobě přizvat) a zásilku
mu bez dalšího předat, i když by stejně dobře mohl zásilku doručit přímo starostovi.
To by znamenalo fakticky obejít předání zásilky primárně oprávněné osobě, tedy samotnému
starostovi. Smysl a účel §104 odst. 1 věty třetí zákona o obcích je jiný - poskytnout
ve své podstatě nouzové náhradní řešení pro případ, že primárně oprávněný (tedy starosta)
v danou dobu objektivně pro fyzickou nepřítomnost nemůže za obec jednat, a přesto je třeba,
aby za ni někdo obdařený patřičným pověřením (a tedy i legitimitou) bez zbytečného prodlení
jednal.
[19] Alternativa uvedená v §104 odst. 1 větě třetí in fine zákona o obcích, a sice zastupování
starosty, pokud starosta nevykonává funkci (§73 odst. 3 a §79 odst. 1), v projednávané věci nejspíše
nepřipadá v úvahu, neboť se vztahuje pouze na specifické v zákoně vyjmenované důvody
nevykonávání funkce, na které zákon přímo odkazuje (dočasná pracovní neschopnost, karanténa,
těhotenství nebo péče o dítě do 3 let věku, viz §73 odst. 3 věta první zákona o obcích; dovolená,
viz §79 odst. 1 zákona o obcích), o nichž nebylo v průběhu dosavadních řízení nikým tvrzeno,
že by byly ve hře. I ohledně těchto důvodů by, pokud by byly v dalším řízení tvrzeny, muselo
být prokázáno, že v rozhodné době byly dány a že místostarosta, předepsaným způsobem
k tomu pověřený, z těchto důvodů starostku zastupoval.
[20] Ze správního spisu neplyne, že by místostarosta při přebírání písemnosti jednal na základě
některého z výše popsaných oprávnění. Má-li být doručení předáním písemnosti místostarostovi
účinné, muselo by se o některý z uvedených případů jednat; doložit to je věcí doručujícího
orgánu.
[21] Pokud tedy krajský soud rozhodnutí žalovaného zrušil a uložil mu prověřit,
zda byl místostarosta oprávněn převzít předmětnou písemnost, posoudil věc v plném souladu
se zákonem.
[22] Kasační stížnost tedy není důvodná.
IV. Závěr a náklady řízení
[23] Nedůvodnou kasační stížnost Nejvyšší správní soud podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s.
zamítl, a to bez jednání (§109 odst. 2 věty první s. ř. s.).
[24] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1 věta první ve spojení
s §120 s. ř. s., podle kterého, (n)estanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch,
právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch
neměl. Stěžovatel v řízení úspěch neměl, proto mu právo na náhradu nákladu nenáleží. Žalobkyně
sice měla ve věci úspěch, žádné náklady řízení ale neuplatnila, proto jí ani nebyla jejich náhrada
přiznána.
[25] Osobě zúčastněné na řízení nevznikly žádné náklady, jejichž náhradu by jí bylo s ohledem
na §60 odst. 5 větu první či větu druhou s. ř. s. třeba přiznat.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. července 2015
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu