ECLI:CZ:NSS:2015:2.AZS.12.2015:64
sp. zn. 2 Azs 12/2015 - 64
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Petra Hluštíka, v právní věci žalobkyně:
G. G., zast. Mgr. Et Ing. Vlastimilem Mlčochem, advokátem se sídlem Janáčkovo nábřeží 84/9,
Praha 5, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, odbor azylové a migrační politiky, se sídlem
Hněvkovského 30/65, Brno, proti úkonu žalovaného č. j. X, v řízení o kasační stížnosti
žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 5. 1. 2015, č. j. 62 A 126/2014 – 31,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
Včas podanou a procesně přípustnou kasační stížností se žalobkyně jako stěžovatelka
domáhá zrušení shora uvedeného usnesení Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“),
kterým byla odmítnuta její žaloba proti úkonu žalovaného, jímž jí byl zrušen dlouhodobý pobyt.
Stěžovatelka svou žalobu opírala o právní názor, že úkon žalovaného č. j. X, jímž jí byl
zrušen tzv. překlenovací štítek ke dni 6. 8. 2014, je rozhodnutím, neboť jím bylo zasaženo do
jejích práv. Ke skutkovým okolnostem v žalobě uvedla, že na území České republiky pobývala na
základě povolení k dlouhodobému pobytu s platností od 2. 5. 2011 do 6. 6. 2012. Dne 4. 6. 2012
podala žádost o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu, řízení však bylo
zastaveno, pro pozdní podání žádosti. Usnesení o zastavení řízení bylo její zástupkyni doručeno
dne 24. 1. 2013. V průběhu dalších řízení, jimž se snažila dosáhnout povolení pobytu, jí byly
prodlužovány pobyty“ na základě tzv. překlenovacích štítků. Poslední pobytový štítek č. j. X byl
žalovaným zrušen ke dni 6. 8. 2014 zpětně, což jí bylo oznámeno dne 1. 10. 2014. Stěžovatelka
postup žalovaného označila za rozporný s nařízením Evropského parlamentu a Rady č.
810/2009, Vízový kodex, podle něhož se rozhodnutí o prohlášení víza za neplatné oznámí
žadateli prostřednictvím standardního formuláře. Dále poukázala na neústavnost omezení lhůty
k podání žádosti o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu na 90 – 14 dní
před skončením platnosti povolení k pobytu vyjádřeného v zákoně o pobytu cizinců. Rovněž
upozornila na přepjatý formalismus přijímání žádostí, který je v rozporu s ústavním pořádkem
České republiky, přímo vykonatelnými normami Evropské unie a také směrnicí o postavení
příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty č. 2003/109/ES. Po soudu
požadovala zrušení napadeného rozhodnutí o zrušení dlouhodobého pobytu a nařízení
žalovanému prodloužit žalobkyni povolení k dlouhodobému pobytu. V doplnění žaloby se
výslovně vymezila proti posouzení její věci podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
31. 5. 2010, č. j. 2 Ans 1/2009 - 71.
Krajský soud shledal, že je žaloba nepřípustná, neboť směřuje proti úkonu, který není
rozhodnutím, a proto ji podle §46 odst. 1 písm. d) zákona č. 150/2002, soudní řád správní,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) odmítl. Přitom vycházel z rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 31. 5. 2010, č. j. 2 Ans 1/2009 - 71, podle něhož tzv. překlenovací štítek
nemá charakter rozhodnutí, ale jedná se o administrativní osvědčení o podání pobytové žádosti
spojené s legalizací pobytu po dobu řízení.
V kasační stížnosti stěžovatelka odkazuje na obsah podané žaloby a zdůrazňuje,
že se krajský soud vůbec nevypořádal s jejími argumenty, zejména, že v jejím případě nelze použít
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 Ans 1/2009. Znovu opakuje, že rozdílným
aspektem je skutečnost, že správní orgán stěžovatelce zrušil vízum – povolení k dlouhodobému
pobytu nad 90 dní, kde zákon jednoznačně vyžaduje, aby správní orgán vydal rozhodnutí podle
§37 zákona č. 326/1999 Sb., zákon o pobytu cizinců na území České republiky a o změně
některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), což také
vyžaduje vízový kodex EU. Stěžovatelka je toho názoru, že není podstatná forma udělení víza
či povolení k pobytu nad 90 dnů, ale je podstatný jeho obsah, tj. tímto překlenovacím štítkem
bylo uděleno povolení k pobytu nad 90 dnů a v případě zrušení je nutno uplatnit náležitosti
dle §37 odst. 3 zákona o pobytu cizinců. Žalobkyně proto navrhuje, aby Nejvyšší správní soud
napadené usnesení zrušil jako nezákonné a rozhodl, že zrušení dlouhodobého víza nad 90 dnů
bylo nezákonné.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasační stížnosti
(§109 odst. 2, věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§109 odst. 3, věta
před středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících
z §109 odst. 1, věty první s. ř. s.
Stěžovatelka svá kasační tvrzení výslovně nepodřadila kasačním důvodům ve smyslu
§103 odst. 1 s. ř. s.; ve vztahu k odmítnutí žaloby je ovšem odpovídající pouze kasační důvod
podle písm. e) cit. ustanovení, který v sobě zahrnuje veškeré vytýkané vady. Dále je třeba
připomenout, že kasační stížnost je podle §102 s. ř. s. opravným prostředkem proti
pravomocnému rozhodnutí krajského soudu ve správním soudnictví, proti němu také směřují
kasační důvody, a nelze v ní účinně poukázat na obsah žaloby směřující proti správnímu
rozhodnutí, vyjma argumentace, že se krajský soud s žalobními námitkami nevypořádal.
To je také jádrem uplatněného kasačního důvodu; tedy že žalobou napadený úkon
je rozhodnutím a že se krajský soud nevypořádal s žalobními námitkami.
Kasační stížnost není důvodná.
Považuje-li stěžovatelka usnesení krajského soudu za nepřezkoumatelné
pro nevypořádání žalobní argumentace, nelze jí přisvědčit. Předně je třeba uvést, že v případě
odmítnutí žaloby není vůbec možné se vypořádávat s věcnými argumenty žaloby, neboť
odmítnutí znamená, že soud se po věcné stránce žalobou zabývat nemůže. V daném případě
se však jedná o situaci zčásti odlišnou, neboť stěžovatelka v žalobě mj. brojila předem proti
případnému posouzení napadeného úkonu podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
31. 5. 2010, č. j. 2 Ans 1/2009 – 71, jehož aplikace by vedla k odmítnutí její žaloby. Krajský soud
ovšem toto žalobní tvrzení v úvahu vzal, ale nepřisvědčil mu, a výslovně uvedl, z jakých důvodů.
Jeho rozhodnutí tedy není zatíženo vadou nepřezkoumatelnosti a stěžovatelka také fakticky brojí
proti výsledku tohoto posouzení.
Nejvyšší správní soud souhlasí se závěrem krajského soudu, že v daném případě bylo
na místě aplikovat právní názor vyslovený ve výše uvedeném rozsudku tohoto soudu.
Ten se totiž výslovně zabýval charakterem tzv. překlenovacího štítku jako takového, resp. tím,
zda tento štítek je rozhodnutím ve smyslu části druhé zákona č. 500/2004 Sb., správní řád,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) nebo osvědčením ve smyslu části čtvrté
správního řádu. Nejvyšší správní soud v tomto rozsudku uvedl, že „…překlenovací štítek je pouhým
osvědčením, vydaným dle §155 správního řádu. Tento typ aktů veřejné správy nezakládá (respektive neruší
či nemění) práva a povinnosti svých adresátů, jako je tomu v případě správních rozhodnutí. Narozdíl od jim
blízkých deklaratorních rozhodnutí není ani prostředkem k řešení sporných skutečností či autoritativnímu
odstraňování pochybností. Správní orgány jimi osvědčují existenci nesporných skutečností, které jsou jim z jejich
úřední činnosti známy; nepředpokládá se zde provádění dokazování, aplikace diskrečního oprávnění či výklad
neurčitých právních pojmů. Správní orgán osvědčení vydá (popřípadě posupuje dle §155 odst. 3 správního řádu),
lze-li skutečnosti, které mají být osvědčeny, ověřit pouhým nahlédnutím do spisového materiálu, evidence
či databáze, vyplývají-li nepochybně z dokladů předložených žadatelem apod.“
V uvedeném případě je potřeba ujasnit, z jakého titulu disponovala stěžovatelka
pobytovým oprávněním, a zda se tedy nejedná o situaci vylučující právní názor výše uvedený.
Ze skutkových okolností je ovšem zřejmé, že obdobně jako v případě posuzovaném Nejvyšším
správním soudem ve výše uvedeném rozsudku bylo pobytové oprávnění stěžovatelky
považováno za platné na základě právní fikce a nikoliv rozhodnutí správního orgánu. V souladu
s §44a zákona o pobytu cizinců se na prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému
pobytu obdobně použije §47 téhož zákona. Ten v odst. 1 určuje lhůtu pro podání žádosti
o povolení k dlouhodobému pobytu na 90 až 14 dní před uplynutím doby platnosti víza.
V odst. 2 pak dále stanoví, že pokud uplyne doba platnosti víza před rozhodnutím o žádosti,
ačkoliv byla podána v zákonné lhůtě, považuje se vízum za platné, a to až do doby nabytí právní
moci rozhodnutí o ní. Právní fikce pobytu tedy nastane okamžikem splnění zákonných podmínek
a nikoliv vydáním rozhodnutí. V případě, že cizinec podá žádost o povolení k dlouhodobému
pobytu (či prodloužení doby platnosti tohoto povolení) v zákonné lhůtě, tedy nejpozději 14 dní
před uplynutím platnosti víza, pobývá na území legálně na základě právní fikce platnosti
dosavadního pobytového oprávnění až do nabytí právní moci rozhodnutí o podané žádosti,
a to bez ohledu na to, zda má v cestovním dokladu překlenovací štítek či nikoliv. Z toho zároveň
vyplývá, že zrušení platnosti pobytového štítku nemůže být rozhodnutím, kterým se ruší povolení
k pobytu ve smyslu §37 zákona o pobytu cizinců. Právní fikce platnosti dosavadního pobytového
oprávnění platí pouze do nabytí moci rozhodnutí o žádosti. Okamžikem nabytí právní moci tedy
tato fikce zaniká per se. Správní orgán žalovaným úkonem nemohl zrušit povolení k pobytu,
neboť fikce platnosti povolení již zanikla. Pobytový štítek proto nemůže představovat
rozhodnutí, kterým byl povolen pobyt, neboť v době předání překlenovacího štítku již cizinec
pobyt povolený má, a to právě na základě právní fikce. Stejně tak zrušením jeho platnosti není
zrušen samotný pobyt, neboť ten zaniká po splnění zákonných předpokladů, tedy po nabytí
právní moci rozhodnutí o žádosti.
Vzhledem k tomu, že překlenovací štítek je do cestovního dokladu vyznačován pouze
cizincům, o nichž je správnímu orgánu z úřední činnosti známo, že pobývají na území na základě
právní fikce platnosti pobytového oprávnění, nezakládá či nemění tento štítek v žádném případě
právo pobytu cizince. Rozdílnost přístupu k vydávání pobytového štítku jakožto osvědčení
a rozdílnost povahy tohoto štítku v různých případech by bezesporu byla nezákonná a neústavní.
Byť procedura vydávání překlenovacího štítku není upravena přímo zákonem, neznamená
to, že by správní orgán mohl při jeho vydávání postupovat s libovůlí a v jednotlivých případech
rozdílně. Nerespektování ustálené praxe či vnitřních předpisů při vydávání pobytových štítků
by vedlo k nedůvodným rozdílům, které jsou v rozporu s §2 odst. 4 správního řádu.
K problematice vázanosti správního orgánu zavedenou správní praxí se v minulosti vyjádřil
Nejvyšší správní soud např. v rozsudku ze dne 28. 4. 2005, č. j. 2 Ans 1/2005 – 57, v němž uvedl,
že „…jestliže se takováto praxe vytvořila, správní orgán se od ní nemůže v jednotlivém případě odchýlit, neboť
takový jeho postup by byl libovůlí, která je v právním státě (viz čl. 1 odst. 1 Ústavy) nepřípustná. Ze zásady
zákazu libovůle a neodůvodněně nerovného zacházení (viz čl. 1 věta první Listiny základních práv a svobod)
vyplývá princip vázanosti správního orgánu vlastní správní praxí v případě, že mu zákon dává prostor
pro uvážení, pokud se taková praxe vytvořila… Obecně se odchýlit od určité správní praxe, jež se vytvořila,
správní orgán může, avšak zásadně pouze pro futuro, z racionálních důvodů a pro všechny případy, kterých
se praxí zavedený postup správního orgánu dotýká.“
Nejvyšší správní soud poznamenává, že si je vědom skutečnosti, že v případě stěžovatelky
nebyla splněna podmínka včasného podání žádosti podle §47 odst. 1 zákona o pobytu cizinců,
jejíž splnění §47 odst. 2 cit. zákona pro vznik právní fikce předpokládá. Stěžovatelka v kasační
stížnosti nicméně nerozporuje to, zda jí měl být překlenovací štítek do cestovního dokladu vůbec
vyznačen, a pro posouzení věci to ani není podstatné. Nejvyšší správní soud se proto nemůže
k této věci vyjadřovat.
Předmětem žaloby podle §65 odst. 1 s. ř. s. může být pouze úkon správního orgánu, jímž
se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti. Překlenovací štítek takovým
úkonem není a není jím ani úkon, jímž byla jeho platnost zrušena. Podle §70 písm. a) s. ř. s. jsou
ze soudního přezkumu vyloučeny úkony správního orgánu, které nejsou rozhodnutím a podle
§68 písm. e) s. ř. s. je nepřípustná žaloba proti takovému úkonu podaná. Krajský soud proto
postupoval správně, odmítl-li žalobu podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. jako nepřípustnou.
Kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. naplněn nebyl, a proto Nejvyšší správní
soud kasační stížnost jako nedůvodnou podle §110 odst. 1 věta druhá s. ř. s. zamítl.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 věta první ve spojení s §120 s. ř. s.,
podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch právo
na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci
úspěch neměl. Stěžovatelka tedy právo na náhradu nákladů řízení nemá a úspěšnému žalovanému
ji soud nepřiznal, neboť mu žádné náklady s tímto řízením nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. srpna 2015
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu