ECLI:CZ:NSS:2015:3.AS.35.2015:32
sp. zn. 3 As 35/2015 - 32
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce
a soudců JUDr. Milana Podhrázkého a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobce
Ing. L. S., zastoupeného JUDr. Alešem Janů, advokátem se sídlem Tábor, Čelkovická 445, proti
žalovanému Krajskému úřadu Jihočeského kraje, se sídlem České Budějovice, U Zimního
stadionu 1952/2, za účasti: I. ČEVAK, a. s., se sídlem České Budějovice, Severní 8/2224, II. A.
Z., zastoupené JUDr. Jaroslavem Radilem, advokátem se sídlem Praha 6, Liborova 405/14,
v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích
ze dne 28. 1. 2015, č. j. 10 A 53/2012 - 107,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne ze dne 28. 1. 2015,
č. j. 10 A 53/2012 - 107, se zru š u je a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobce v řízení před Krajským soudem v Českých Budějovicích napadl žalobou
rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 4. 2012, č . j. OREG 9735/2012/luka. Žalovaný tímto
rozhodnutím zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí Městského úřadu Tábor, stavebního
úřadu (dále jen „stavební úřad“), ze dne 16. 12. 2011, č . j. S-META 7627/2007 SÚ/Va 79,
kterým stavební úřad podle §88 odst. 1 písm. b) zákona č. 50/ 1976 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu (dále jen „stavební zákon“), mimo jiné nařídil žalobci odstranění stavby:
„Přístavba garáže – víceúčelová stavba a oplocení na pozemcích parc. č. 500/1, 500/4, 500/5, 633/8, 631/1,
631/2, 631/3, 631/4, 631/5, 631/6 a 633/15, kat. území Horky u Tábora, obec Tábor, provedené
bez rozhodnutí nebo opatření příslušného stavebního úřadu“ . Žalobce podle správních orgánů provedl
„černou stavbu“ na pozemku určeném územním plánem pro veřejně přístupnou účelovou
komunikaci, a nemohl tak naplnit jednu z hlavních podmínek pro dodatečné povolení takové
stavby, tedy prokázat její soulad s územně plánovací dokumentací. Žalobce danou komunikaci
bez souhlasu příslušných orgánů oplotil a zamezil tak veřejnosti v jejím užívání. Stavbu provedl
též na pozemku plnícím funkci lesa, a to opět bez souhlasu příslušných orgánů.
V žalobě proti rozhodnutí žalovaného žalobce namítl, že v průběhu správního řízení
splnil veškeré podmínky pro dodatečné povolení stavby, a to včetně nápravy vlastnických vztahů.
Území, kde se stavba nachází, je v územním plánu určeno pro nízkopodlažní zástavbu.
Jedinou výjimkou je část pozemku pod touto stavbou, kde se v minulosti nacházela komunikace
a územní plán zde dosud o komunikaci uvažuje. Ve skutečnosti zde již ovšem komunikace
neexistuje a ze správního spisu plyne, že byla zrušena i úředně. Je nelogické argumentovat
územním plánem, který faktickou změnu využití této malé části území nepostihuje pouze
z důvodu dlouhého časového období, se kterým je změna územního plánu spojena.
Žádost o změnu územního plánu byla podána již v roce 2010, tato změna je do návrhu územního
plánu zapracována, a je tedy pouze otázkou délky schvalovacího procesu, kdy bude územní plán
v souladu se skutečným stavem. Prodlení se schválením změn územního plánu je objektivní
skutečností, kterou žalobce nezavinil. V úvahu musí být brána nejen stávající územně plánovací
dokumentace, ale důraz je třeba klást i na cíl a záměr územního plánování a zohlednit předpoklad
souladu dané stavby s územně plánovací dokumentací. Jiný výklad by byl v hrubém rozporu
se zásadou ochrany majetku a zásadou přiměřenosti.
Krajský soud v Českých Budějovicích rozsudkem označeným v záhlaví tohoto rozhodnutí
žalobě vyhověl, napadené rozhodnutí žalovaného zrušil pro vady řízení a věc mu vrátil k dalšímu
řízení. Uvedl, že dne 10. 10. 2014 nabyla účinnosti změna č. 1 Územního plánu města Tábor,
v důsledku které se již sporná stavba nachází na pozemcích vymezených jako plochy
pro nízkopodlažní bydlení, a proto již je v souladu s územně plánovací dokumentací. Žalobce
v roce 2007 požádal o změnu územního plánu a v roce 2010 požadoval, aby plocha komunikace
byla určena pro nízkopodlažní zástavbu. Územní plán, který byl účinný od 17. 2. 2011, v daném
území předpokládal mezi lesní plochou a plochami určenými pro nízkopodlažní bydlení účelovou
veřejnou komunikaci. V době, kdy rozhodoval žalovaný, nebyla změna územního plánu
schválena, v době rozhodování správních orgánů obou stupňů však již bylo zahájeno řízení
o změně územního plánu, které se týkalo právě dané lokality. Tuto skutečnost nevzaly správní
orgány v potaz, přestože výsledek řízení o změně územního plánu mohl mít významný dopad
na projednávanou věc. Řízení o změně územního plánu je skutkovou okolností, která zůstala
v souzené věci nepovšimnuta, přestože při úsudku o souladu předmětné stavby s územním
plánem měla místo. Nelze učinit jednoznačné zjištění, že stavba územnímu plánu neodpovídá,
probíhá-li řízení o jeho změně týkající se dané lokality. V době rozhodování soudu pak již daná
změna územního plán byla účinná. Krajský soud dodal, že Městský úřad Tábor vy dal dne
9. 11. 2010 závazné stanovisko (souhlas orgánu státní správy lesů k vydání dodatečného
stavebního povolení) a následně dne 17. 10. 2011 rozhodnutí, kterým žalobci povolil trvalé odnětí
pozemků k plnění funkcí lesa pro umístění dané stavby. S ohledem na uvedenou změnu
územního plánu a závazná stanoviska krajský soud uzavřel, že z důvodu změny důkazní situace
je třeba, aby se stavební úřad opakovaně zabýval žádostí žalobce o dodatečné povolení stavby.
Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost,
a to z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm . a) a d) soudního řádu správního (dále jen
„s. ř. s.“). Navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek a věc vrátil krajskému
soudu k dalšímu řízení.
Stěžovatel předně připomněl, že k tomu, aby podle §88 odst. 1 písm. b) stavebního
zákona mohla být stavba k žádosti stavebníka dodatečně povolena, musí být splněny všechny
zde uvedené podmínky. Pokud stavebník neprokáže splnění byť jen jedné z nich, stavbu
dodatečně povolit nelze. Jestliže stavebník podá žádost o dodatečné povolení stavby, ohledně
které je vedeno řízení o jejím odstranění, je při posuzování veřejného zájmu nutno vycházet
ze skutkového a právního stavu, které je zde v době rozhodování o dodatečném povolení stavby.
Žalobce započal provádět stavbu bez stavebního povolení a přes zákaz stavebního úřadu za dobu
trvání správního řízení stavbu dokončil. Původní územní plán z roku 2003 řešil dané území
obdobně jako „nový“ územní plán z roku 2011, žalobce tedy od počátku prováděl
stavbu na pozemku určeném pro pozemní komunikaci. Při projednání „nového“ územního
plánu uplatnil žalobce pouze připomínku týkající se zástavby rodinných domů směrem
do „Vlčího dolu“, jinou námitku, připomínku či požadavek nevznesl. I kdyby původní územní
plán dodatečné povolení dané stavby umožňoval, bylo třeba vycházet ze stavu v době
rozhodování o dodatečném povolení stavby. V době rozhodování o dodatečném povolení stavby
její soulad s územně plánovací dokumentací dán nebyl, neboť žalobce provedl stavbu na
pozemku, který byl určen pro veřejnou komunikaci. Stavba byla v rozporu s veřejným zájmem,
který byl zohledněn při tvorbě územního plánu, a nebyly proto splněny podmínky pro její
dodatečné povolení.
Dále stěžovatel upozornil na to, že krajský soud v napadeném rozsudku vybočil z pravidla
plynoucího z §75 odst. 1 s. ř. s., podle něhož soud při přezkoumání rozhodnutí vychází
ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodnutí správního orgánu.
Není relevantní skutečností, že po více než dvou letech od rozhodnutí stavebního úřadu,
žalovaného i zahájení řízení u soudu, byla změnou územního plánu nepovolená stavby uvedena
do souladu s územně plánovací dokumentací. Následná změna územního plánu nemůže nic
změnit na právním hodnocení správních orgánů učiněném v době vydání rozhodnutí a nemůže
mít vliv na zákonnost jejich postupu. Na tom nic nemění ani to, že v době rozhodování
správních orgánů o dodatečném povolení stavby byla změna územního plánu v procesu
pořizování, konkrétně ve fázi schválení zadání změny. Jednalo se o fázi počáteční, přičemž
výsledek projednávání návrhu územního plánu je vždy závislý na rozhodnutí kolektivního orgánu
územního samosprávného celku a nelze jej předjímat. Takové řízení není ani řízením
v materiálním pojetí a nelze je považovat za předběžnou otázku ve smyslu §5 7 správního řádu,
jelikož rozhodnutí stavebního úřadu nikterak nezávisí na výsledné podobě územního plánu,
ale na jeho platné podobě. „Řízení o územním plánu“ se podle §52 zákona č. 183/2006 Sb.,
o územním plánování a stavebním řádu (dále jen „nový stavební zákon“), týká až vlastního
veřejného projednání upraveného a posouzeného územního plánu. Vlastní řízení o územním
plánu představuje modifikované řízení o vydání opatření obecné povahy, což znamená,
že až v této fázi by bylo možno uvažovat o tom, zda není dán důvod pro přerušení řízení.
Stěžovatel však i k takovému postupu vyjádřil pochybnost, neboť výsledek „řízení o územním
plánu“ ve skutečnosti předběžnou otázku nepředstavuje. Nelze připustit provádění stavební
činnosti bez veřejnoprávního dohledu a bez ohledu na podmínky pro využití daného územní
s tím, že lze očekávat a spoléhat na to, že územní plán se „přizpůsobí“ nepovolené stavební
činnosti. Územně plánovací dokumentace je jedním z nástrojů ochrany a rozvoje území, přičemž
ochraně veřejného zájmu je podřízen i institut územního řízení. Není na místě privilegovat
stavebníka, který provedl stavbu v rozporu s územně plánovací dokumentací, oproti žadateli
o vydání územního rozhodnutí. Stavební úřad je povinen řízení o odstranění nepovolené stavby
z úřední povinnosti zahájit, postupovat v řízení bez průtahů a podle jeho výsledku řízen í ukončit
rozhodnutí. Uložení povinnosti odstranit stavbu přitom není samo o sobě sankcí, ale toliko
jedním z možných následků protiprávní činnosti. I po právní moci rozhodnutí, kterým bylo
nařízeno odstranit stavbu, je pak možno stavbu dodatečně povolit podle §129 odst. 2 nového
stavebního zákona, jelikož v důsledku změny okolností lze vést nové řízení a znovu ve věci
rozhodnut.
Stěžovatel dodal, že nesprávný je též závěr krajského soudu, podle něhož se měly správní
orgány zabývat i prokázáním souladu stavby se zájmem chráněným zákonem o lesích. Důkazní
břemeno k prokázání souladu stavby s veřejným zájmem nese stavebník (žalobce), který ovšem
závazným stanoviskem orgánu státní správy lesů ze dne 9. 11. 2010 a rozhodnutím téhož orgánu
ze dne 17. 10 2011 o povolení odnětí pozemků k plnění funkcí lesa v průběhu správního řízení
soulad stavby s veřejným zájmem neprokazoval, přičemž správní orgány neměly tyto listiny
k dispozici. Žalobce je předložil až k výzvě soudu v průběhu řízení o žalobě, ovšem skutková
zjištění z nich plynoucí nemohou nic změnit na hodnocení stavu věci, které správní orgány
učinily v době rozhodování o dodatečném povolení stavby. Stěžovatel upozornil na to,
že je-li zjištěna skutečnost, která znemožňuje vyhovět podané žádosti, neprovádí správní orgán
další dokazování a žádost zamítne. V dané věci bylo postaveno najisto, že stavba nen í v souladu
s platnou územně plánovací dokumentací, stavební úřad proto další dokazování ohledně souladu
stavby s veřejným zájmem neprováděl, jelikož rozhodnutí o dodatečném povolení stavby vydat
nemohl. Krajský soud tedy podle stěžovatele nezákonně vrátil věc k dalšímu projednání
„pro změnu důkazní situace“, aniž by podrobněji a přezkoumatelně odůvodnil, proč by taková
změna měla být důvodem pro opakované projednání žádosti žalobce. Postup správní orgánů
v řízení podle §88 stavební zákona vadami stižen nebyl a byl v souladu se zákonem.
Správní orgány navíc rozhodly způsobem nevybočujícím z ustálené praxe, a proto je napadené
rozhodnutí krajského soudu podle stěžovatele překvapivé.
Žalobce navrhl zamítnutí kasační stížnosti. Přestože příslušná změna územního plánu
nabyla účinnosti až dne 10. 10. 2014, již od 8. 8. 2011 byla v procesu pořizování, a proto měly
správní orgány k zahájenému řízení o změně územního plánu přihlédnout. Krajský soud nijak
nevybočil z §75 odst. s. ř. s., neboť součástí skutkového a právního stavu v době rozhodování
správních orgánů byl právě i proces pořizování změny územního plánu. Rozhodovací proces
správních orgánů byl zcela formální a nepřihlížel ke společenskému konsensu v podobě
probíhající změny územního plánu, přičemž i tím je veřejný zájem definován. Možnost dodatečně
povolit stavbu podle §129 odst. 2 nového stavebního zákona je pro posuzování věci
bezvýznamná a nemá žádnou souvislost s nezákonností rozhodnutí žalovaného, respektive
s předchozími vadami řízení. Zpochybňuje-li stěžovatel, že některé listiny byly předloženy
až v řízení před soudem, pak ani tato skutečnost není pro rozhodnutí o kasační stížnosti
významná, neboť správní soud je oprávněn provádět i jiné důkazy, než které jsou ob sahem
správního spisu. Žalobce dodal, že mu ani není známo, zda tyto listiny byly součástí správního
spisu či nikoliv a vyjádřil podiv nad tím, že stavební úřad neměl k dispozici podklady vydané
v rámci téhož městského úřadu.
Kasační stížnost má požadované náležitosti, byla podána včas a osobou k tomu
oprávněnou, proto Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích rozsahu
uplatněných důvodů; zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
Kasační stížnost je důvodná.
Spor se v projednávané věci týká odstranění shora označené stavby
(přístavby garáže – víceúčelové stavby a oplocení), které stavební úřad nařídil, neboť dospěl
k závěru, že stavba není v souladu s územně plánovací dokumentací ani se zájmy chráněnými
dle stavebního zákona. S ohledem na zahájení předmětného řízení ještě před 1. 1. 2007 přitom
stavební úřad v dané věci vycházel z §88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona, podle něhož
„[s]tavební úřad nařídí vlastníku stavby nebo zařízení odstranění stavby nebo zařízení postavené bez stavebního
povolení či ohlášení nebo v rozporu s ním. Odstranění stavby se nenařídí, pokud stavebník prokáže, že stavba
je v souladu s veřejným zájmem, zejména s územně plánovací dokumentací, cíli a záměry územního plánování,
obecnými technickými požadavky na výstavbu, technickými požadavky na stavby a zájmy chráněnými zvláštními
předpisy a jestliže stavebník v řízení o odstranění stavby podá žádost o její dodatečné povolení a předloží podklady
a doklady vyžádané stavebním úřadem v jím stanovené lhůtě a v rozsahu jako k žádosti o stavební povolení“ .
Mezi účastníky není sporu o tom, že uvedená stavba byla postavena bez stavebního
povolení. Žalobce je toho názoru, že podmínky stanovené citovaným §88 odst. 1 písm. b)
stavebního zákona pro dodatečné povolení stavby naplnil, správní orgány ovšem dospěly
k závěru, že nikoliv. Pokud jde o soulad dané stavby s územně plánovací dokumentací, vychází
účastníci shodně z toho, že dne 17. 2. 2011 nabyl účinnosti Územní plán města Tábor,
který plochy, na nichž se sporná stavba mimo jiné nachází, řeší jako pozemky určené
pro umístění komunikace a nikoliv jako plochu bydlení. Do souladu s územně plánovací
dokumentací se pak předmětná stavba dostala až v důsledku změny č. 1 Územního plánu města
Tábor, jež nabyla účinnosti dne 10. 10. 2014. Zatímco stěžovatel je toho názoru, že v době vydání
jeho rozhodnutí (dne 13. 4. 2012) i rozhodnutí stavebního úřadu (dne 16. 12. 2011) bylo nutno
vycházet z tehdy platné a účinné územně plánovací dokumentace, krajský soud v napadeném
rozsudku vyhověl žalobci a zdůraznil, že v době rozhodování správních orgánů již bylo zahájeno
řízení o změně územního plánu týkající se sporné lokality, na což správní orgány nebraly zřetel,
přestože výsledek takového řízení mohl mít na projednávanou věc významný dopad. Sporná
otázka, kterou se Nejvyšší správní soud v projednávané věci musí vypořádat, tedy spočívá v tom,
zda správní orgány měly v řízení podle §88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona přihlédnout
k připravované změně územní plánu, nebo zda měly vycházet toliko z územně plánovací
dokumentace účinné v době jejich rozhodování.
Ve vztahu k institutu odstranění stavby, respektive dodatečného povolení stavby, je nutno
předně poznamenat, že dle konstrukce citovaného §88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona
má být stavba postavená bez stavebního povolení zpravidla odstraněna, což stavební úřad
nenařídí jen za situace, pokud stavebník prokáže splnění všech zákonných podmínek, jejichž
splnění by bylo jinak požadováno v rámci řízení o povolení stavby (srov. rozsudek Městského
soudu v Praze ze dne 24. 10. 2005, č . j. 10 Ca 220/2004 - 26, publikovaný pod č. 804/2006 Sb.
NSS). Řízení podle §88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona je řízením zahájeným z moci úřední,
jehož výsledkem je buď nařízení odstranění stavby, nebo její dodatečné povolení
(neprobíhají tedy dvě paralelní řízení – jedno o odstranění stavby a jedno o dodatečné povolení
stavby – ale řízení jediné, které může vyústit ve dvě různá rozhodnutí) . K tomu lze dodat,
že dle konstantní judikatury správních soudů důkazní břemeno ohledně naplnění podmínek
pro dodatečné povolení stavby nese vlastník takové stavby (stavebník). Jak kupříkladu zdejší soud
vyslovil v rozsudku ze dne 29. 11. 2006, č. j. 6 As 43/2004 - 101, „[p]okud v řízení o odstranění stavby
podle §88 odst. 1 písm. b) zákona č. 50/1976 Sb. vlastník stavby po podání žádosti o dodatečné povolení
stavby nepředloží ve lhůtě stanovené stavebním úřadem podklady a doklady tímto orgánem vyžadované, stavební
úřad nařídí odstranění stavby.“ V rozsudku ze dne 14. 7. 2011, č. j. 1 As 70/2011 - 74, pak dovodil,
že není povinností správního orgánu zkoumat podmínky pro udělení výjimky ze zákonného pravidla ex officio;
prokázat soulad se zvláštními právními předpisy, případně doložit udělení výjimky z pravidel stanovených těmito
předpisy je totiž povinností stavebníka, resp. osoby žádající o vydání dodatečného povolení stavby
(všechna citovaná rozhodnutí jsou dostupná na www.nssoud.cz).
Z citované judikatury Nejvyššího správního soudu (a nejen z ní) plyne zjevná tendence
klást na stavebníka (vlastníka stavby) zvýšené nároky, pokud jde o prokazování podmínek
pro dodatečné povolení stavby, a to i oproti klasickému územnímu či stavebnímu řízení.
V této souvislosti je nutno zdůraznit, že takový postup je zcela logický a oprávněný,
neboť účelem řízení o dodatečném povolení stavby je dodatečné zhojení zcela zásadní vady,
kterou je vědomá ignorance zákona stavebníkem, a to jedině za předpokladu, není-li dodatečně
povolená stavba v rozporu s veřejným zájmem, územně plánovací dokumentací, ani s cíli
a záměry územního plánování. Nejvyšší správní soud si je v tomto ohledu velmi dobře vědom
rozdílné povahy prokazování naplnění jednotlivých podmínek nezbytných pro dodatečné
povolení stavby. Zcela na procesní aktivitě stavebníka nepochybně bude ponecháno například
doložení určité výjimky vydávané k žádosti některým specializovaným správním orgánem.
Pokud jde naopak o prokázání souladu dodatečně povolované stavby s územně plánovací
dokumentací, zde bude obvykle role stavebníka méně náročná, neboť územně plánovací
dokumentaci má stavební úřad k dispozici a je na něm, aby si soulad dodatečně povolované
stavby s touto dokumentací posoudil. Výše uvedené ovšem nemůže znamenat, že posouzení této
podmínky pro dodatečné povolení stavby, včetně dohledávání souvisejících podkladů
a informací, lze za všech okolností ponechat zcela na stavebním úřadu.
Ve vztahu k výše nastíněné sporné právní otázce je nutno dále poznamenat, že n ový
stavební zákon (účinný od 1. 1. 2007) člení proces směřující k vydání územního plánu do několika
fází, z nichž některé představují obligatorní součásti takového procesu, některé jsou pouze jeho
součástmi fakultativními (§43 a násl. tohoto zákona). Vedle samotného rozhodnutí o pořízení
územního plánu nový stavební zákon výslovně rozlišuje návrh na pořízení územního plánu,
zadání územního plánu a návrh územního plánu. Obdobně jako při procesu pořizování
územního plánu se přitom postupuje i v případě pořizování jeho změny (srov. §55 odst. 2
nového stavebního zákona). Jednotlivé fáze celého procesu pořizování (změny) územního plánu
se přitom liší nejen stupněm rozpracovanosti zamýšlené úpravy území či rozsahem podkladů,
které je třeba v určité fázi pro daný účely vypracovat, ale také třeba formou projednání
či možností předkládat varianty některých řešení apod. Klíčovou fází (před samotným
rozhodnutím zastupitelstva příslušného územního samosprávného celku o vydání územního
plánu) je pak veřejné projednání návrhu, k němuž lze v této fázi vznášet námitky či připomínky
(viz §52 nového stavebního zákona). I po veřejném projednání návrhu (změny) územního plánu,
pak může tento návrh doznat podstatných změn; v takovém případě však musí být opětovně
podroben zkoumání dotčených orgánů a především veřejně projednán (viz §53 odst. 2 nového
stavebního zákona). K tomu je nutno poznamenat, že proces vedoucí k vydání územního plánu
či jeho změny je poměrně náročný (organizačně, odborně, časově i finančně) a je projevem
sdílené působnosti, neboť pořizování územního plánu náleží do přenesené působnosti orgánů
obce a jeho schvalování a vydávání pak do samostatné působnosti zastupitelstva obce.
Má-li přitom být smyslem hodnocení dodatečně povolované stavby posouzení jejího souladu
s veřejným zájmem, je to právě fáze veřejného projednání návrhu, kdy se s ním může seznámit
a reagovat na něj nejširší veřejnost, která je pro následné dovozování veřejného zájmu z územně
plánovací dokumentace zcela rozhodující.
Nejvyšší správní soud v návaznosti na shora učiněné úvahy uvádí, že pro posouzení
nastíněné sporné právní otázky nelze stanovit jednoznačné obecnější pravidlo, na základě kterého
by bylo možno přesně určit, jak má postupovat stavební úřad v řízení o odstranění stavby,
pokud současně probíhá proces pořizování nové územně plánovací dokumentace dopadající
též na lokalitu, kde se dodatečně povolovaná stavba nachází. V tomto ohledu bude vždy nutno
přihlédnout ke konkrétním okolnostem dané věci, přičemž zcela zásadní význam pro postup
stavebního úřadu musí mít především rozlišení jednotlivých fází procesu, v níž se příprava
(změny) územního plánu nachází. Jiný postup bude na místě tehdy, pokud byl kupříkladu podán
toliko návrh (podnět) na změnu územního plánu, a jiný tehdy, pokud již projednaný a upravený
návrh změny územního plánu byl předložen k rozhodnutí zastupitelstvu příslušné obce. V takové
situaci by již nepochybně bylo možno uvažovat o vyu žití institutu přerušení řízení a vyčkání
výsledku řízení o územním plánu. V projednávané věci bylo veřejné projednání změny č. 1
Územního plánu města Tábor oznámeno dne 28. 8. 2013 a samotné veřejné projednání návrhu
této změny se pak konalo dne 2. 10. 2013. V době rozhodování správních orgánů (stěžovatel
rozhodl o odvolání žalobce proti rozhodnutí stavebního úřadu dne 13. 4. 2012) se daná změna
územního plánu nacházela ve fázi schváleného zadání (schváleno bylo dne 8. 8. 2011). Schválení
zadání (změny) územního plánu je přitom úvodní etapou procesu pořizování. Jeho součástí
je stanovení hlavních cílů a požadavků na zpracování návrhu územního plánu (§47 odst. 2
nového stavebního zákona), přičemž zadání je východiskem celého procesu, avšak zákon
neurčuje, že by výsledný územní plán (jeho změna) měl obsahově plně korespondovat s obsahem
zadání, neboť proces územního plánování je procesem dynamickým (srov. například rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 11. 2010, č. j. 1 Ao 5/2010 - 169).
Součástí správního spisu v projednávané věci sice je kopie návrhu žalobce ze dne
18. 4. 2011 na změnu Územního plánu města Tábor (tento územní plán nabyl účinnosti dne
17. 2. 2011). Navrhovaná změna se týká právě výše označených pozemků v k. ú. Horky u Tábora,
na nichž se sporná stavba nachází. Současně však zdejší soud nemohl přehlédnout, že stavební
úřad všechny účastníky řízení o odstranění stavby (včetně žalobce) informoval dne 3. 5. 2011
o tom, že nabyl účinnosti nový územní plán, který řeší sporné území jako plochu dopravní
infrastruktury a s ohledem na výše uvedené zadal vypracování technologického postupu
bouracích prací. Ze správního spisu dále plyne, že stavební úřad dne 20. 9. 2011 oznámil všem
účastníkům (včetně žalobce) pokračování v řízení s tím, že mají možnost se do 15 dnů
od doručení tohoto podání vyjádřit k podkladům, které má k dispozici. I v tomto podání stavební
úřad výslovně zmiňuje, že označené pozemky nejsou dle územního plánu určeny jako plochy
pro bydlení. Ze správního spisu pak nevyplývá, že by n a tato podání stavebního úřadu žalobce
reagoval. Přestože tedy v době rozhodování správních orgánů v projednávané věci jim mělo být
známo minimálně to, že žalobce podal návrh na změnu územního plánu týkající se sporné
lokality, a že tato lokalita je součástí připravované změny stávajícího územního plánu, podstatné
je, že žalobce v návaznosti na další postup stavebního úřadu v řízení o odstranění stavby zůstal
v rozporu s citovanou judikaturou Nejvyššího správního soudu ve vztahu k prokazování naplnění
podmínek pro dodatečné povolení stavby zcela nečinný a na zjevný úmysl stavebního úřadu
vydat rozhodnutí o odstranění stavby nereagoval.
Lze tedy uzavřít, že Nejvyšší správní soud se s ohledem na výše uvedené nemohl
ztotožnit se závěry napadeného rozsudku. Především s přihlédnutím k fázi probíhajícího
pořizování změny územního plánu, která zde byla v době rozhodování správních orgánů,
a současně s ohledem na související procesní pasivitu žalobce, nemůže být postup správních
orgánů v projednávané věci stižen vadou, pro kterou by bylo na místě jejich rozhodnutí zrušit.
Nejvyšší správní soud chápe a vnímá logiku postupu a rozhodnutí krajského soudu, který zjevně
s přihlédnutím k principu hospodárnosti celého procesu „legalizace“ nepovolené stavby žalobce
vyšel ve svém rozsudku z územně plánovací dokumentace, která nabyla účinnosti až v průběhu
řízení před soudem. K tomu je však nutno poznamenat, že principy rychlosti a hospodárnosti
nemohou vést k popření přezkumného charakteru správního soudnictví (§75 odst. 1 s. ř. s.).
Tento závěr přitom nepředstavuje apriorní vyloučení legalizace předmětné stavby v případě, kdy
již její existence nebude v rozporu s územně plánovací dokumentací, taková situace je totiž
řešitelná za využití institutu správního řízení (srov. §101 správního řádu), na což ostatně
přiléhavě poukazuje i stěžovatel. Jistý „diskonfort“ takového řešení pro stavebníka je přitom plně
obhajitelný, neboť vznik celé nežádoucí situace, jde na vrub jeho ignorování požadavků
stavebního zákona pro povolování a umisťování staveb. Vedle toho Nejvyšší správní soud
upozorňuje též na jistou míru nesrozumitelnosti napadeného rozsudku. Krajský soud totiž
ve výroku zrušil pouze rozhodnutí stěžovatele, v rámci odůvodnění však uvedl, že ruší též
prvostupňové rozhodnutí stavebního úřadu a zavázal ho svým právním názorem v dalším
postupu.
Pokud pak jde o kasační námitku stěžovatele týkající se předložení rozhodnutí
příslušného orgánu státní správy lesů až v řízení před soudem, lze k tomu poznamenat, že §75
odst. 1 s. ř. s. nebrání soudu v provádění důkazů neprovedených ve správním řízení. Smyslem
daného ustanovení je toliko vyloučit provedení takových důkazů, které by směřovaly k prokázání
skutečností, které nastaly až v době po vydání přezkoumávaného správního rozhodnutí.
Není tedy vyloučeno provést důkaz nový, může -li jím být prokázána skutkově sporná skutečnost,
z níž při svém rozhodování vycházel správní orgán. Přestože v dané věci nebylo samozřejmě
možné po správních orgánech požadovat provedení listinných důkazů, které neměly k dispozici.
Pokud však tyto listiny (existující již v době rozhodování správních orgánů) k důkazu hodnotil
až krajský soud, nelze tento jeho postup hodnotit jako nezákonný.
Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené, pokud jde o klíčovou kasační námitku,
shledal kasační stížnost důvodnou, rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu
řízení (§110 odst. 1 věta první před středníkem s. ř. s.). V něm tento soud rozhodne vázán
právním názorem Nejvyššího správního soudu (§110 odst. 4 s. ř. s.), podle něhož je napadené
rozhodnutí žalovaného zákonné.
Krajský soud rozhodne v novém rozhodnutí rovněž o nákladech řízení o této kasační
stížnosti (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 2. prosince 2015
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu