ECLI:CZ:NSS:2015:4.AS.2.2015:30
sp. zn. 4 As 2/2015 - 30
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
JUDr. Dagmar Nygrínové a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci žalobkyně: AQUACONSULT,
spol. s r.o., IČ 4747536209, se sídlem Dr. Janského 953, Černošice, zast. JUDr. Milanem
Zámiškou, advokátem, se sídlem Radyňská 479/5, Plzeň, proti žalovanému: Ministerstvo
životního prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, v řízení o kasační stížnosti
žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 2. 12. 2014, č. j. 11 A 20/2014 - 49,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 2. 12. 2014, č. j. 11 A 20/2014 - 49,
se zrušuje .
II. Rozhodnutí žalovaného ze dne 27. 11. 2013, č. j. 2907/500/13; 86279/ENV/13,
se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.
III. V řízeních o kasační stížnosti a o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 27. 11. 2013,
č. j. 2907/500/13; 86279/ENV/13, je žalovaný povinen zaplatit žalobkyni
náhradu nákladů řízení ve výši 24.456 Kč do 15 dnů od právní moci tohoto rozsudku
k rukám advokáta JUDr. Milana Zámišky.
Odůvodnění:
Česká inspekce životního prostředí (dále jen „prvostupňový orgán“) rozhodnutím ze dne
11. 3. 2010, č. j. ČIŽP/41/OOV/SR01/0628014.010/10/PKU, žalobkyni uložila pokutu ve výši
100.000 Kč podle §116 odst. 1 písm. b) a §118 odst. 1 a 2 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách
a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění dřívějších předpisů, za „nedovolené vypouštění
odpadních vod, kterého se účastník dopustil tím, že vypouštěné odpadní vody z ČOV Klínec (dále ČOV) nebyly
v době od dubna 2007 do srpna 2008 vypouštěny v souladu s platným povolením k vypou štění vydaným
MěÚ Černošice pod č. j. Vod.235-4515/I./02/R-And dne 11. 2. 2005. V tomto období byly překročeny
nepřekročitelné hodnoty „m“ v ukazateli BSK
5
(9 x), CHSK
Cr
(4 x), NL (7 x), N-NH
4
+
(13 x) a N
anorg
(6 x). Dále bylo zjištěno překročení hodnot „p“ nad rámec platné legislativy, a to následovně: v ukazateli BSK
5
(2 x), CHSK
Cr
(4 x), NL (5 x) a N
anorg
(2 x).“ Prvostupňový orgán žalobkyni rovněž uložil
povinnost uhradit náklady řízení paušální částkou ve výši 1.000 K č.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 18. 8. 2010, č. j. 1091/500/10; 44144/ENV/10, částečně
změnil rozhodnutí prvostupňového orgánu, a to tak, že v prvním výroku snížil množství výskytů
překročení hodnoty „m“, tedy maximální koncentrace v ukazateli N-NH
4
+
ze třinácti na dvanáct
a odstranil část výroku o překročení hodnot „p“, tedy průměrné roční koncentrace.
V odůvodnění změnil některé hodnoty uvedené v tabulkách, míru překročení hodnoty maximální
koncentrace v ukazateli N-NH
4
+
a opravil rozpor s výrokem rozhodnutí, neboť žalobkyni nebyla
uložena pokuta ve výši 80.000 Kč, ale 100.000 Kč. Ve zbytku žalovaný potvrdil rozhodnutí
prvoinstančního orgánu. Ve vlastním odůvodnění odmítl námitku, že žalobkyně fakticky nemohla
provozovat předmětnou čistírnu odpadních vod, neboť k ní v důsledku porušení povinností
vlastníka objektu, tedy obce Klínec, neměla přístup. Podle žalovaného je za kvalitu vypouštěné
vody odpovědný provozovatel čistírny odpadních vod, kterým byla v daném případě žalobkyně,
a to na základě smlouvy s obcí Klínec účinné od 1. 3. 2007 do 28. 11. 2008. Žalovaný přitom
zdůraznil, že smlouva o provozování čistírny odpadních vod představuje soukromoprávní vztah,
do kterého správní orgány nemohou zasahovat. Uvedl, že žalobkyně neprokázala snahu řešit
vzniklou situaci jiným než „administrativním způsobem“. Vzhledem k uvedeným skutečnostem
se prvoinstanční orgán podle žalovaného nemusel zabývat návrhem na provedení listinných
důkazů žalobkyně a návrhem na výslech obsluhy čistírny odpadních vod či zástupců žalobkyně.
Žalovaný uznal, že v odůvodnění prvoinstančního rozhodnutí byly uvedeny nesprávné
limitní hodnoty pro ukazatel N-NH
4
+
, tedy průměrná roční koncentrace 5 mg/l a maximální
koncentrace 10 mg/l, namísto průměrné roční koncentrace 10 mg/l a maximální koncentrace
15 mg/l. Konstatoval, že se jednalo o chybu v psaní, která také ovlivnila míru překročení hodnoty
maximální koncentrace povoleného znečištění. Podle žalovaného však vzhledem
k několikanásobnému překročení stanovených hodnot uvedená vada nemohla vést ke snížení
zavinění žalobkyně, a proto se neprojevila ve změně výroku rozhodnutí. Žalovaný rovněž uznal
námitku, že v odůvodnění rozhodnutí byla v rozporu s výrokem stanovena pokuta ve výši
80.000 Kč, nicméně uvedl, že se opět jednalo o chybu v psaní. V závěru konstatoval, že odstranil
část výroku o překročení hodnot průměrné roční koncentrace, neboť se jednalo
o komplikovanou otázku, jejíž význam nedosahuje závažnosti opakovaného překračování hodnot
maximální koncentrace. Podle žalovaného nebyly dány důvody ke zrušení napadeného
rozhodnutí, ale pouze k jeho částečné změně.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 4. 4. 2013, č. j. 3 A 116/2010 - 53, zrušil
rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 8. 2010, č. j. 1091/500/10; 44144/ENV/10, a věc mu vrátil
k dalšímu řízení. V odůvodnění tohoto rozsudku soud shledal, že žalovaný změnou rozhodnutí
prvoinstančního orgánu nepostupoval v rozporu s §90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní
řád, ve znění pozdějších předpisů. Uvedl, že změna rozhodnutí nepřispěla k jeho vyšší
přesvědčivosti a žalovaný by měl znovu zvážit grafické oddělení změny týkající se výrokové části
a změny, která se týká odůvodnění. Uvedené výtky však nevedly ke zrušení prvoinstančního
rozhodnutí. K námitce, že žalobkyně nebyla faktickým provozovatelem čistírny odpadních
vod v obci Klínec, soud odkázal na rozhodnutí žalovaného a uvedl, že odpovědnost podle §116
odst. 1 písm. b) vodního zákona je objektivní bez možnosti liberace. Soud zdůraznil, že mezi
žalobkyní a žalovaným není sporu o tom, že vlastníkem čistírny odpadních vod je obec Klínec
a žalobkyně byla v předmětném období jejím provozovatelem. Na této skutečnosti podle soudu
nemůže nic změnit, že žalobkyně upozornila obec Klínec na závažné problémy s provozem
čistírny odpadních vod, že ze strany obce Klínec docházelo k porušování soukromoprávní
smlouvy o provozu, popřípadě, že obsluhu prováděl zaměstnanec obce Klínec. Vzhledem
k těmto skutečnostem soud dovodil, že žalobkyní navržené výslechy svědků byly nadbytečné.
Soud však uznal, že správní orgány neměly rezignovat na zjišťování, zda v dané věci
došlo k překročení hodnoty maximální koncentrace i v souvislosti s mezní teplotou podle
nařízení vlády č. 61/2003 Sb., o ukazatelích a hodnotách přípustného znečištění povrchových
vod a odpadních vod, náležitostech povolení k vypouštění odpadních vod do vod povrchových
a do kanalizací a o citlivých oblastech, ve znění dřívějších předpisů. Podle uvedeného nařízení
vlády hodnota stanovená pro ukazatel N-NH
4
+
platí pouze pro období, ve kterém je teplota
odpadní vody na odtoku z biologického stupně vyšší než 12° C. Správní orgány tedy měly vyzvat
žalobkyni k doplnění důkazů předložením provozního deníku. Teprve pokud by žalobkyně tento
důkazní prostředek neposkytla, bylo by možné uzavřít, že neprokázala posuzovanou skutečnost.
Soud rovněž uznal, že odůvodnění stanovené pokuty není dostatečné, neboť neobsahuje
posouzení zákonných hledisek a žalovaný se nikterak nevypořádal se skutečností, že vodní zákon
byl s účinností ode dne 1. 8. 2010 no velizován. Městský soud v Praze proto rozhodnutí
žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení, přičemž mu uložil napravit uvedené
nedostatky.
V dalším řízení žalovaný rozhodnutím ze dne 27. 11. 2013, č. j. 2907/500/13;
86279/ENV/13, částečně změnil rozhodnutí prvostupňového orgánu, a to tak, že podle prvního
výroku byla nově pokuta uložena podle §125c odst. 1 písm. a) a §125c odst. 4 s přihlédnutím
k §125l odst. 6 vodního zákona. Ve stejném výroku žalovaný opět snížil množství výskytů
překročení hodnoty maximální koncentrace v ukazateli N-NH
4
+
ze třinácti na dvanáct a odstranil
část výroku o překročení hodnot průměrné roční koncentrace nad rámec platné legislativy.
V odůvodnění změnil některé hodnoty uvedené v tabulkách, míru překročení hodnoty maximální
koncentrace v ukazateli N-NH
4
+
a opravil rozpor s výrokem rozhodnutí, neboť žalobkyni nebyla
uložena pokuta ve výši 80.000 Kč, ale 100.000 Kč. Ve zbytku žalovaný potvrdil rozhodnutí
prvoinstančního orgánu. Ve vlastním odůvodnění uvedl, že v průběhu nového řízení vyzval
nejprve žalobkyni a poté obec Klínec k předložení provozn ího deníku. Vzhledem k tomu,
že tento důkazní prostředek nebyl předložen, dovodil, že žalobkyně neprokázala, zda byla teplota
měřena a zaznamenána do provozního deníku a zda byla při daných měřeních nižší než 12° C.
Žalovaný se dále zabýval výší stanovené pokuty, přičemž konstatoval, že bylo prokázáno
významné a opakované překročení stanovených maximálních koncentračních limitů zbytkového
znečištění vypouštěných odpadních vod. V neprospěch žalobkyně vyložil, že překročením
stanovených limitů bylo výrazně navýšeno znečištění v místě vyústění čistírny odpadních vod,
respektive potoku Korábka, a to vzhledem k výraznému podílu odpadních vod na celkovém
průtoku vody. Přihlédl také ke skutečnosti, že potok Korábka ústí do Bojovského potoka,
který je zařazen mezi lososové vody. Žalovaný se dále zabýval aplikací novelizované právní
úpravy. Zhodnotil, že konstrukce správního deliktu zůstávala stejná, liberační důvody byly
rozšířeny a změnil se rozsah zákonné sankce. Se zbývajícími námitkami se žalovaný vypořádal
stejně jako v předcházejícím rozhodnutí.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 2. 12. 2014, č. j. 11 A 20/2014 - 49, zamítl
žalobu proti rozhodnutí žalovaného ze dne 27. 11. 2013, č. j. 2907/500/13; 86279/ENV/13.
V odůvodnění rozsudku se soud neztotožnil s námitkou, že žalovaný neměl prvostupňové
rozhodnutí změnit, ale zrušit. Konstatoval, že uvedení nesprávných hodnot maximální
koncentrace a průměrné roční koncentrace pro ukazatel N-NH
4
+
, respektive uvedení nesprávné
výše pokuty v odůvodnění rozhodnutí prvoinstančního orgánu představuje pouze důsledek
chybného opisu, nikoliv rozpor zakládající nepřezkoumatelnost. Zhodnotil, že změna rozhodnutí
proběhla v souladu s §90 o dst. 1 písm. c) správního řádu. V yjádřil určité výhrady vůči shodě
výrokové části a odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí, avšak konstatoval, že tyto rozpory
lze odstranit pomocí podkladů obsažených ve spisu správního orgánu. Připomněl, že výtky, které
v předcházejícím rozsudku vyjádřil vůči grafickému znázornění rozhodnutí napadeného žalobou,
nebyly důvodem k jeho zrušení a uzavřel, že nedošlo k překročení závazného právního názoru
podle §78 odst. 5 s. ř. s. Soud následně odmítl námitku žalobkyně, že jí žalovaný odňal možnost
provést důležitý důkaz nezbytný pro posouzení skutkového stavu věci. Zdůraznil, že požadovaný
provozní deník nepředložila žalobkyně ani obec Klínec a provedení navržené svědecké výpovědi
pana Š., který podle žalobkyně prováděl obsluhu čistírny odpadních vod, nemohlo zpochybnit
kontrolní zjištění prvoinstančního orgánu. Soud zopakoval, že se žalobkyně nemohla zbavit své
objektivní odpovědnosti odkazem na porušení soukromoprávní povinnosti jiného subjektu.
Vzhledem k této skutečnosti rovněž nebylo nutné, aby správní orgány provedly výslech dalších
navržených svědků, tj. jednatele a technického ředitele stěžovatelky, k objasnění skutečnosti, zda
a v jakém rozsahu došlo k porušení smlouvy mezi žalobkyní a obcí Klínec. Soud odmítl námitku,
že odpovědnost za předmětný správní delikt nenese v první řadě provozovatel, ale ten, kdo
fakticky provozoval čistírnu odpadních vod, přičemž poukázal na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 12. 1. 2012, č. j. 7 As 110/2011 - 59, podle kterého „[s]právního deliktu podle §116
odst. 1 písm. b) zákona o vodách, se dopustí subjekt, který je v nejtěsnějším vztahu k zařízení, z něhož jsou
nedovoleně vypouštěny odpadní vody, t edy obvykle nejprve provozovatel, poté nájemce a teprve poté vlastník
zařízení…“ Soud se rovněž neztotožnil s námitkou, že obec Klínec vytvořila danou situaci
účelově, aby mohla pokrýt část pokuty, která jí byla v minulosti uložena za obdobný správní
delikt, neboť je podle §125l odst. 10 vodního zákona příjemcem poloviny uložené pokuty. Soud
uvedl, že jde svou povahou o námitku směřující výlučně proti současné právní úpravě a nemůže
se jednat o liberační důvod podle §125l vodního zákona.
K odůvodnění výše uložené pokuty Městský soud v Praze konstatoval, že „[z] odůvodnění
napadeného rozhodnutí je zřejmé, že žalovaný odvolací správní úřad odůvodnil výši pokuty v souladu
s ustanovením §125l odst. 6 vodního zákona, podle kterého při stanoven í výše pokuty za správní delikt spáchaný
vypouštěním odpadních vod bez povolení k nakládání s vodami nebo v rozporu s ním, přihlédne orgán ukládající
pokutu zejména k míře překročení podmínek povolení k vypouštění těchto vod, k míře ovlivnění jakosti
povrchových nebo podzemních vod a jejímu lokálnímu rozsahu, ke stupni dotčeného území a k příčině nedovoleného
vypouštění vod.“ Soud dále uvedl, že v případě předmětného správního deliktu bylo možné uložit
pokutu ve výši od 10.000 Kč do 10.000.000 Kč, přičemž u ložená pokuta činí pouze 2 % horní
hranice sankce. Odůvodnění pokuty tedy nelze považovat za nesprávné či nedostatečné.
Vzhledem ke všem uvedeným skutečnostem soud neshledal důvody pro zrušení napadeného
rozhodnutí a žalobu zamítl.
Proti tomuto rozsudku podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) včasnou kasační
stížnost z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) , b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní
řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). V ní namítla, že žalovaný
nerespektoval závazný právní názor, který vyjádřil Městský soud v Praze v předcházejícím
rozsudku ze dne 4. 4. 2013, č. j. 3 A 116/2010 - 53, neboť v novém řízení provedl nepřiměřeně
rozsáhlou změnu prvoinstančního rozhodnutí. Městský soud v Praze tuto otázku v novém
rozsudku ze dne 2. 12. 2014, č. j. 11 A 20/2014 - 49, neposoudil správně, neboť pominul,
že postupem žalovaného byla porušena zásada dvouinstančního řízení a snížena srozumitelnost
žalobou napadeného rozhodnutí. Stěžovatelka dále uvedla, že podle nařízení vlády o ukazatelích
a hodnotách přípustného znečištění povrchových vod a odpadních vod, jsou výsledky
pro ukazatel N-NH
4
+
platné v případě, že teplota v aktivační nádrži je při odběru vyšší než 12° C,
přičemž hodnoty teploty se zapisují do provozního deníku umístěného v budově čistírny
odpadních vod. Konstatovala, že po marné výzvě k předložení provozního deníku měl žalovaný
přistoupit k navrhovanému výslechu svědka pana Š., který předmětnou čistírnu odpadních vod
fakticky obsluhoval a mohl tedy poskytnout potřebné informace o provozním deníku. Namísto
toho však žalovaný dovodil, že stěžovatelka nedoložila, zda byla teplota měřena a zaznamenávána
do provozního deníku, popřípadě, zda byla nižší než 12° C. Stěžovatelka uvedla, že období od
dubna 2007 do srpna 2008, kdy se měla dopustit správního deliktu, zahrnuje i zimní období, ve
kterém lze teploty nižší než 12° C předpokládat. Uzavřela, že neprovedení navrženého výslechu
významně zkrátilo její práva, přičemž žalovaný nevysvětlil, proč důkaz neprovedl.
Stěžovatelka namítla, že žalovaný v novém řízení neprováděl žádné další důkazy a vydal
žalobou napadené rozhodnutí, aniž by jí dal příležitost vyjádřit se k podkladům. Konstatovala,
že Městský soud v Praze tuto námitku nesprávně posoudil, neboť uvedl, že předmětný správní
delikt je konstruován na principu objektivní odpovědnosti, přičemž poukázal na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 1. 2012, č. j. 7 As 110/2011 - 59. Stěžovatelka však
odmítla, že by ve smyslu uvedeného rozsudku byla v posuzovaném období v nejtěsnějším vztahu
k čistírně odpadních vod v obci Klínec. Připomněla, že byla zbavena faktické možnosti čistírnu
provozovat a do 18. 12. 2007 od ní neměla klíče, ačkoliv s mlouva o jejím provozu byla uzavřena
již 1. 3. 2007. Vzhledem k těmto skutečnostem stěžovatelka v průběhu správního řízení
navrhovala důkaz výslechem svědků, to znamená jejího technického ředitele a jednatele.
Provedení navrženého důkazního prostředku podle ní mohlo prokázat, že nebyla faktickým
provozovatelem čistírny odpadních vod, a proto se nedopustila předmětného správního deliktu.
Navržené výslechy, podle stěžovatelky rovněž vylučují tvrzení žalovaného, že neposkytla žádný
důkaz, který by dokládal snahu řešit vzniklé problémy jiným než administrativním způsobem.
Stěžovatelka uzavřela, že v průběhu správního řízení nebyl zjištěn úplný skutkový stav, o něm ž
by nebyly důvodné pochybnosti a správní orgány ani Městský soud v Praze se tvrzenými
skutečnostmi nezabývaly.
Stěžovatelka namítla, že žalovaný měl postupovat v souladu s §125l vodního zákona,
podle kterého se při určení výše pokuty přihlíží k závažnosti správního deliktu, zejména
ke způsobu jeho spáchání, následkům, okolnostem a příčinám nedovoleného vypouštění vod.
Zhodnotila, že uložená pokuta je nepřiměřeně vysoká. Argumentace, že se jedná o pouhé 2 %
horní hranice sankce je zavádějící a vytváří mylný dojem, že žalovaný ulož il stěžovatelce nízkou
pokutu. Stěžovatelka přitom zdůraznila, že §125c odst. 4 vodního zákona, podle kterého jí byla
pokuta uložena, nestanoví spodní hranici sankce. V závěru kasační stížnosti zopakovala, že podle
§125l odst. 10 vodního zákona připadá polovina uložené pokuty obci, v jejímž obvodu
byl správní delikt spáchán. Příjemcem této částky je obec Klínec, kter é již byla v minulosti
uložena pokuta v souvislosti s provozem předmětné čistírny odpadních vod. Stěžovatelka
z uvedených skutečností dovodila, že obec Klínec účelově vytvořila situaci, na jejímž základě
došlo v nyní posuzované věci k uložení sankce. Vzhledem ke všem uvedeným skutečnostem
navrhla, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 2. 12. 2014,
č. j. 11 A 20/2014 - 49, a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti setrval na svém právním názoru a odkázal
na své vyjádření k žalobě. Nadto pouze poznamenal, že stěžovat elka nikterak nerozvedla,
v čem konkrétně spočívají vady rozhodnutí žalovaného, popřípadě vady řízení u Městského
soudu v Praze. Žalovaný navrhl, aby zdejší soud zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
podle nějž byl vázán rozsahem a důvody, jež stěžovatelka uplatnila v kasační stížnosti. Přitom
neshledal vady uvedené v §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
V kasační stížnosti označila stěžovatelka důvod podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
Podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. „[k]asační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené
nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.“ Nesprávné
právní posouzení spočívá buď v tom, že na správně zjištěný skutkový stav je aplikován nesprávný
právní názor, popř. je sice aplikován správný právní názor, ale tento je nesprávně vyložen.
Podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. „ [k]asační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené vady
řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu
ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před
správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud,
který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu měl zrušit; za takovou vadu řízení se považuje
i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumite lnost.“
Podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. „[k]asační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené
nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě
řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.“
Kasační stížnost je důvodná.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou, že správní orgány ani Městský
soud v Praze nepřihlédly ke skutečnosti, že stěžovatel nebyl v nejtěsnějším vztahu vůči
předmětné čistírně odpadních vod a neměl tedy být sankcionován za výše vymezený správní
delikt. K tomuto tvrzení je nutné uvést, že odpovědnost za správn í delikt nese v posuzované
věci stěžovatelka, neboť v předmětném období byla provozovatelkou čistírny odpadních
vod a prvoinstanční orgán nemohl přihlížet k tomu, kdo zajišťoval provoz fakticky. V této
souvislosti je nutné odkázat na rozsudek Nejvyššího správního so udu ze dne 12. 1. 2012,
č. j. 7 As 110/2011 - 59, podle něhož „… správního deliktu podle §116 odst. 1 písm. b) vodního zákona
se dopustí subjekt, který je v nejtěsnějším vztahu k zařízení, z něhož jsou nedovoleně odpadní vody vypouštěny,
tedy obvykle nejprve provozovatel, poté nájemce a teprve poté vlastník zařízení … Prvotním úkolem správního
orgánu tak je určení subjektu, který je odpovědný za nedovolené vypouštění odpadních vod, a to právě s ohledem na
jeho vztah k zařízení, z něhož jsou odpadní vody vypouštěny.“ Na dalším místě je však v citovaném
rozsudku upřesněno, že „… totožnost osoby, která v rozhodné době fakticky provozovala (vyvážela) ČOV,
není pro posouzení deliktní odpovědnosti rozhodná.“ Z výše uvedeného vyplývá, že za předmětný správní
delikt je primárně odpovědná osoba, která je nejblíže čistírně odpadních vod právně, nikoliv
fakticky. Opačný závěr by vedl k absurdním důsledkům, neboť prvoinstanční orgán by musel
před zahájením řízení o správním trestání vyřešit soukromoprávní spory mezi různými subjekty,
což je ovšem otázka, která vůbec nepatří do jeho kompetence. Pokud by pak byla odpovědnost
za spáchání správního deliktu skutečně založena porušením soukromoprávní povinnosti jiného
subjektu, bylo by možno vůči němu uplatňovat náhradu škody vzniklou v souvislosti s uloženou
pokutou. Nejvyšší správní soud také nemohl odhlédnout od skutečnosti, že podnikatelský subjekt
nese určitou míru rizika za výběr svých obchodních partnerů. Řešení, které zvolily správní orgány
a soudy tak nelze vnímat jako nespravedlivé. Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem
je tak zapotřebí učinit závěr, že stěžovatelkou navržené svědecké výslechy jejího jednatele
a technického ředitele nemohly přinést žádné relevantní závěry.
Nejvyšší správní soud se neztotožnil ani s námitkou stěžovatelky, že obec Klínec účelově
vytvořila nyní posuzovanou situaci, neboť je příjemcem jedné poloviny uložené pokuty. Zdejší
soud konstatuje, že se jedná o ničím nepodloženou spekulaci směřující bez hlubšího odůvodnění
proti současné právní úpravě.
Nejvyšší správní soud dále posoudil námitku, že žalovaný vydal rozhodnutí,
aniž by dal stěžovatelce příležitost vyjádřit se k podkladům. Zdejší soud ze spisové dokumentace
zjistil, že žalovaný vůči stěžovatelce skutečně neučinil úkon pod le §36 odst. 3 správního
řádu, podle kterého „[n]estanoví-li zákon jinak, musí být účastníkům před vydáním rozh odnutí ve věci
dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí“. Odlišný postup je stanoven v §90 odst. 1 písm. c)
správního řádu, který pro případ změny správního rozhodnutí v odvolacím řízení uvádí,
že „… podle §36 odst. 3 se postupuje, pouze pokud jde o podklady rozhodnutí nově pořízené odvolacím
správním orgánem.“ Vyjádření, podle nějž obec Klínec nemůže předložit požadovaný provozní
deník, představuje nový podklad, který pořídil žalovaný a který bezprostředně ovlivnil výrok
žalobou napadeného rozhodnutí. Stěžovatelka tuto skutečnost namítla již v žalobě, Městský soud
v Praze ji sice rekapituloval na deváté straně svého rozsudku, avšak opomněl ji vypořádat
a na místo toho se zabýval pouze neprovedením navržených důkazů. Městský soud Praze
tak v tomto ohledu zatížil rozsudek nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů a žalovaný
podstatně porušil ustanovení o řízení před správním orgánem, a to způsobem, který mohl
mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé.
K další námitce stěžovatelky Nejvyšší správní soud uvádí, že správní orgány dostatečně
nezjistily skutkový stav věci v souvislosti s kontrolními výsledky pro ukazatel N-NH
4
+
a teplotou
měření. Správní rozhodnutí tedy nemá oporu ve spise a Městský soud v Praze uvedenou otázku
neposoudil v souladu se zákonem. Z přílohy č. 1 k nařízení vlády o ukazatelích a hodnotách
přípustného znečištění povrchových vod a odpadních vod totiž vyplývá, že výsledky kontrolních
měření pro ukazatel N-NH
4
+
jsou platné v případě, že teplota v aktivační nádrži je při odběru
vyšší než 12° C. Údaj o teplotě tak byl v posuzované věci zcela zásadní pro zjištění, zda došlo
ke správnímu deliktu, respektive, v jakém rozsahu byl správní delikt spáchán. Prvostupňový
orgán zahájil předmětné správní řízení na základě skutečností zachycených v protokolu
o kontrolním zjištění ze dne 11. 9. 2008. Z protokolu vyplývá, že kontrolní pracovníci
prvoinstančního orgánu měli přístup k provoznímu deníku čistírny odpadních vod a že v něm
byla zaznamenávána takzvaná „teplota v aktivaci“. Ve spisové dokumentaci nejsou zachyceny
teploty relevantní pro jednotlivá měření a ani z ní nevyplývá, že by kontrolní pracovníci tyto
teploty vzali v úvahu. Přitom například podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
27. 11. 2012, č. j. 1 As 136/2012 - 23, „[v] sankčním řízení se ve své krystalicky čisté podobě uplatňuje
zásada vyšetřovací, která správnímu orgánu velí činit vše potřebné k řádnému zjiš tění skutkového stavu,
a to bez ohledu na míru procesní aktivity, či naopak procesní lhostejnosti účastníka řízení.“ V nyní
posuzované věci však správní orgány nezjistily rozsah skutku, kterého se měla stěžovatelka
dopustit, neboť nezkoumaly, za jaké teploty byly odebrány předmětné kontrolní vzorky, byť jim
tyto údaje byly zpřístupněny v průběhu prováděné kontroly. Na tomto závěru nemůže ničeho
změnit skutečnost, že stěžovatelka nebyla schopná na základě výzvy ze dne 15. 5. 2013
poskytnout žalovanému provozní deník, neboť v tomto období již čtvrtým rokem nebyla
provozovatelem čistírny odpadních vod v obci Klínec. Stěžovatelka nenesla důkazní břemeno
k prokázání předmětných teplot, neboť nevyvracela skutečnost, kterou by s právní orgány
prokázaly. Poukázala však na nedostatek, který měly správní orgány napravit z úřední povinnosti.
Vzhledem k těmto skutečnostem Nejvyšší správní soud uzavírá, že v řízení před žalovaným
správním orgánem došlo k vadě spočívající v tom, že skutková podstata, z níž v napadeném
rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisové dokumentaci. Městský soud v Praze proto tuto
otázku posoudil v rozporu se zákonem.
Nejvyšší správní soud shledal pochybení i ve výroku správního orgánu o sankci za správní
delikt. Prvoinstanční orgán odůvodnil výši uložené sankce mimo jiné poukazem na míru
překročení limitních hodnot. Žalovaný během odvolacího řízení zjistil, že prvoinstanční orgán
zaznamenal již v protokolu o kontrolním zjištění a pozděj i v celém prvoinstančním řízení
nesprávné limitní hodnoty průměrné roční koncentrace a maximální koncentrace v ukazateli
N NH
4
+
. V důsledku opravy těchto údajů došlo v žalobou napadeném rozhodnutí k výraznému
snížení procentuální míry překročení limitních hodnot. Nejvyšší správní soud připomíná,
že správní orgány mohly na základě §125c odst. 4 vodního zákona uložit pokutu až do výše
5.000.000 Kč. V rámci tak velkého rozpětí sankce však žalovaný v rozhodnutí o odvolání
nediferencoval mezi překročením limitních hodnot v ukazateli N-NH
4
+
, ačkoliv například
v dubnu 2007 došlo k překročení podle původního výpočtu o 396 %, zatímco podle nového
výpočtu pouze o 231 % apod. Žalovaný přitom neuvedl, že by určitou jinou okolnost správního
deliktu bylo nutné vykládat intenzivněji v neprospěch stěžovatelky, popřípadě že by bylo nutné
zachovat výši sankce vzhledem k funkcím trestání, takže uvedené odlišné skutkové zjištění měl
logicky promítnout do výroku o sankci.
Žalovaný se rovněž nevypořádal se skutečností, že v průběhu řízení došlo ke změně
právní úpravy, na jejímž základě byla stěžovatelce uložena pokuta . Městský soud v Praze proto
ani tuto otázku neposoudil v souladu se zákonem. Podle dřívějšího znění §118 odst. 1 vodního
zákona bylo možné uložit za nedovolené vypouštění odpadních vod pokutu od 10.000 Kč
do 10.000.000 Kč. S účinností od 1. 8. 2010 však byl vodní zákon novelizován, a to tak,
že za stejný správní delikt lze na základě §125c odst. 4 vodního zákona uložit pokutu až do výše
5.000.000 Kč. Žalovaný vydal žalobou napadené rozhodnutí až po účinnosti nové právní úpravy,
přičemž podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, č. j. 6 A 126/2002 - 27,
„[ú]stavní záruka vyjádřená v článku 40 odst. 6 in fine Listiny základníc h práv a svobod a spočívající
v přípustnosti trestání podle nového práva, jestliže je taková úprava pro pachatele výhodnější, platí i v řízení
o sankci za správní delikty. Ve svých důsledcích znamená, že rozhodnutí, které za účinnosti nového práva ukládá
trest podle práva starého, se musí ve svých důvodech vypořádat s otázkou, zda nové právo vůbec převzalo staré
skutkové podstaty, a pokud ano, zda tresty za takové delikty ukládané jsou p odle nového práva mírnější
nebo přísnější než podle práva starého. Rozhodnutí, které se s touto otázkou vůbec nevypořádá a zcela ji pomine,
je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů [§76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].“ Žalovaný především nijak
nezohlednil, že pokuta představovala podle dřívější právní úpravy pouze jednu setinu horní
hranice zákonem stanovené sankce, avšak podle nové právní úpravy se jedná o dvě setiny.
Absolutní výše uložené pokuty tedy zůstala stejná, avšak v porovnání s nově nižší horní hranicí
zákonem stanovené sankce se stala výraznější.
S ohledem na shora uvedené skutečnosti lze konstatovat, že žaloba je důvodná, a proto
Nejvyšší správní soud podle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. napadený rozsudek Městského soudu
v Praze zrušil. Navíc v předchozím žalobním řízení zde byly dány důvody pro zrušení rozhodnutí
žalovaného o odvolání, takže Městský soud v Praze by v novém řízení o žalobě nemohl učinit
nic jiného, než rozhodnutí žalovaného zrušit. Povaha věci tak umožňuje, aby Nejvyšší správní
soud o žalobě sám rozhodl a podle §110 odst. 2 písm. a), §76 odst. 1 písm. b), c), §78
odst. 1 a odst. 4 s. ř. s. současně se zrušením napadeného rozsudku zrušil pro nezákonnost a vady
řízení také rozhodnutí žalovaného o odvolání a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm je žalovaný
v souladu s §78 odst. 5 s. ř. s. použitého přiměřeně podle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. vázán výše
vysloveným právním názorem Nejvyššího správního soudu.
Podle §110 odst. 3 věty druhé s. ř. s. „[r]ozhodl-li Nejvyšší správní soud současně o odmítnutí
návrhu, zastavení řízení, o postoupení věci nebo způsobem podle odstavce 2, rozhodne i o nákladech řízení,
které předcházelo zrušenému rozhodnutí krajského soudu. “
O náhradě nákladů řízení před Městským soudem v Praze a řízení o kasační stížnosti
rozhodl Nejvyšší správní soud tak, že stěžovatelka má vůči žalovanému právo na náhradu
nákladů řízení, které důvodně vynaložila, neboť měla ve věci plný úspěch (§60 odst. 1 věty první
za použití §120 s. ř. s.). Důvodně vynaložené náklady řízení tvoří zaplacený soudní poplatek
za žalobu ve výši 3.000 Kč, za kasační stížnost ve výši 5.000 Kč a dále odměna za zastupování
advokátem.
Odměna za zastupování byla určena podle §7 bod 5 ve spojení s §9 odst. 4 písm. d)
vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátní tarif, ve znění pozdějších předpisů , a to za úkony učiněné
zástupcem stěžovatelky v řízení u Městského soudu v Praze [převzetí a příprava zastoupení podle
§11 odst. 1 písm. a) advokátního tarifu a písemné podání ve věci samé ( žaloba) podle §11 odst. 1
písm. d) advokátního tarifu] a v řízení o kasační stížnosti [porada s klientem přesahující jednu
hodinu podle §11 odst. 1 písm. c) advokátního tarifu, písemné podání ve věci samé (kasační
stížnost) podle §11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu]. Za každý z těchto úkonů právní služby
náleží odměna ve výši 3.100 Kč, celkem 12.400 Kč. Náhrada hotových výdajů (režijní paušál)
činí podle §13 odst. 3 advokátního tarifu 300 Kč za každý z uvedených čtyř úkonů, celkem
1.200 Kč. Zástupce stěžovatelky prokázal, že je plátcem DPH, proto součást nákladů tvoří
rovněž tato daň ve výši 2.856 Kč, tj. 21 % z částky 13.600 Kč.
Celkové důvodně vynaložené náklady stěžovatelky činí 24.456 Kč, proto Nejvyšší správní
soud uložil procesně neúspěšnému žalovanému povinnost zaplatit úspěšné stěžovatelce
na náhradě nákladů řízení částku ve výši 2 4.456 Kč k rukám jejího zástupce. Ke splnění
této povinnosti stanovil soud přiměřenou lhůtu patnácti dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. března 2015
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu