ECLI:CZ:NSS:2015:5.AFS.44.2013:25
sp. zn. 5 Afs 44/2013 - 25
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy
a soudkyň Mgr. Jitky Zavřelové a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci žalobce: Město
Trutnov, Slovanské náměstí 165, 541 01 Trutnov, proti žalovanému: Odvolací finanční
ředitelství, Masarykova 31, 602 00 Brno, o žalobě proti rozhodnutí Finančního ředitelství
v Hradci Králové ze dne 27. 2. 2012, č. j. 466/12-1700-602615, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 28. 2. 2013,
č. j. 31 Af 39/2012 – 30,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 28. 2. 2013, č. j. 31 Af 39/2012 - 30,
se zrušuje .
II. Rozhodnutí Finančního ředitelství v Hradci Králové ze dne 27. 2. 2012, č. j. 466/12-
1700-602615, se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení částku 8000 Kč
do třiceti (30) dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
Rozhodnutím ze dne 27. 2. 2012, č. j. 466/12-1700-602615, Finanční ředitelství v Hradci
Králové [jehož působnost s účinností zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky,
ve znění zákonů č. 458/2011 Sb. a č. 407/2012 Sb. , tj. od 1. 1. 2013 přešla na žalovaného]
zamítlo odvolání žalobce a potvrdilo rozhodnutí Finančního úřadu v Hradci Králové (dále jen
„finanční úřad“) ze dne 13. 9. 2011, č. j. 380013/11/228985603497, jimiž byl stanoven odvod
za porušení rozpočtové kázně ve výši 41 184 Kč (porušení podmínek čerpání finančních
prostředků poskytnutých žalobci na základě rozpočtového opatření Krajského úřadu
Královéhradeckého kraje č. 1727 ze dne 30. 4. 2010 na úhradu výdajů spojených s volbami
do Poslanecké sněmovny vyhlášenými na 28. a 29. 5. 2010).
Toto rozhodnutí žalobce napadl žalobou u Krajského soudu v Hradci Králové, který
ji rozsudkem ze dne 28. 2. 2013, č. j. 31 Af 39/2013 – 30, zamítl. Krajský soud se nejprve zabýval
námitkami zpochybňujícími pravomoc Ministerstva financí k vydání ve věci aplikované směrnice
Ministerstva financí č. j. 124/1354/2002 ze dne 12. 2. 2002, kterou se upravuje postup obcí, krajů
a okresních úřadů při financování voleb do zastupitelstev obcí, krajů a Parlamentu České
republiky, ve znění směrnice Ministerstva financí č. j. 124/123009/2002 ze dne 3. 1. 2003
(dále jen „směrnice Ministerstva financí“), a námitkami zpochybňujícími její závaznost. S těmi
se neztotožnil. Uvedl, že směrnice Ministerstva financí, která byla řádně zveřejněna ve Věstníku
vlády pro orgány krajů, okresní úřady a orgány obcí, byla vydána za účelem zabezpečení účelného
a hospodárného vynakládání prostředků státního rozpočtu, a je tedy logicky správné a zákonné,
že jejím autorem je právě Ministerstvo financí. Krajský soud dodal, že prostředky státního
rozpočtu sloužící k financování voleb jsou přísně účelově vymezeny, a tudíž podléhají režimu
zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zák onů
(rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o rozpočtových
pravidlech“), zejména jeho ustanovením §14, §19 a §44.
Dále se krajský soud zabýval žalobními námitkami dotýkajícími se jednotlivých
konkrétních výdajů žalobce, tedy výdajů na úhradu městského zpravodaje a výdajů na nákup 36
USB flash disků. K výdajům za volební přílohu městského zpravodaje krajský soud uvedl,
že ačkoli tento výdaj, který byl vynaložen za účelem informování občanů o průběhu voleb,
lze považovat za výdaj sloužící k přípravě voleb, směrnice Ministerstva financí žádný výdaj
na jakékoliv tiskoviny takového charakteru nepřipouští, a proto tento výdaj nelze uznat.
K výdajům na nákup USB flash disků pro potřeby přenosu dat krajský soud uvedl, že ačkoli
v §42 odst. 4 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně
a doplnění některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o volbách
do Parlamentu ČR“) je při zpracování výsledků voleb předpokládáno využití technického nosiče
dat, jde o způsob pouze alternativní. Byť by bylo možné tento způsob hodnotit jako efektivnější,
nelze s ohledem na zásahu hospodárnosti při vynakládání výdajů, tento postup hradit
z prostředků státního rozpočtu.
II. Kasační stížnost žalobce a vyjádření žalovaného
Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, kterou opírá
o důvod podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy namítá nezákonnost spočívající v nesprávném
posouzení právní otázky krajským soudem v předcházejícím řízení, a o důvod podle §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s., v němž namítá nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu pro nedostatek
důvodů.
Nepřezkoumatelnost rozsudku pro nedostatek důvodů stěžovatel spatřuje ve strohém
vypořádání se s žalobní argumentací ohledně nezákonnosti směrnice Ministerstva financí,
jejíž podstatou bylo tvrzení, že Ministerstvo financí nebylo oprávněno tuto směrnici vůbec
vydat. Krajský soud pouze uvedl, že jelikož tato směrnice sloužila k zabezpečení účelného
a hospodárného vynakládání prostředků státního rozpočtu, je logicky správné a zákonné,
že autorem tohoto předpisu je Ministerstvo financí. Tuto argumentaci stěžovatel považuje nejen
za nedostatečnou, ale též za nesprávnou, neboť v podstatě znamená, že Ministerstvo financí,
jakožto odborný garant státního rozpočtu, je oprávněn zasahovat do jakékoli oblasti státní správy.
Stěžovatel již v žalobě tvrdil, že příslušným orgánem k vydání této směrnice je Ministerstvo
vnitra. Na tuto argumentaci však krajský soud nereagoval.
Stěžovatel též zpochybňuje základní východisko, na němž krajský soud postavil své
úvahy, totiž že ze státního rozpočtu lze hradit pouze ty výdaje vynaložené na organizačně
technické zabezpečení voleb, které jsou výslovně uvedeny ve směrnici Ministerstva financ í,
přičemž jiné výdaje, byť účelně vynaložené v souvislosti s konáním voleb, hradit nelze. Krajský
soud pomíjí, že vedle zákona o rozpočtových pravidlech, který je obecným právním předpisem,
existují i speciální ustanovení volebních zákonů, podle kterých se výdaje spojené s volbami
hradí plně ze státního rozpočtu. V tomto směru stěžovatel poukazuje na závěry rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 11. 2012, č. j. 5 Ans 7/2011 – 95, publikovaného
pod č. 2782/2013 Sb. NSS. S ohledem na shora uvedenou vadnou výchozí premisu, posoudil
krajský soud nesprávně otázku hrazení výdajů na informování občanů o konání voleb a výdajů
na nákup USB flash disků za účelem vyhotovení a předání údajů o průběhu a výsledku voleb.
Ačkoli totiž krajský soud připustil, že jd e o výdaje vynaložené za účelem konání voleb, shledal
je neoprávněnými, protože nejsou uvedeny ve směrnici Ministerstva financí.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti nesouhlasí s tvrzením stěžovatele
o nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu pro nedostatek důvodů. Z napadeného
rozsudku je dle žalovaného zřejmé, z jakého skutkového stavu zjišt ěného správními orgány
krajský soud vyšel, jak vyhodnotil pro věc rozhodné skutkové okolnosti a jak je právn ě posoudil.
Z odůvodnění rozsudku je rovněž zřejmé, proč považuje soud závěry žalobce za liché, mylné
a vyvrácené. V přezkoumávaném rozhodnutí soud zcela jednoznačně a srozumitelně uvedl,
na základě jakých důvodů dospěl k závěru, že nelze vyhovět žalobě.
K podstatě věci žalovaný uvádí, že směrnice Ministerstva financí byla vydána v dohodě
s Ministerstvem vnitra k zabezpečení účelného a hospodárného vynakládání prostředků státního
rozpočtu při financování výdajů spojených s volbami do zastupitelstev obcí, krajů a voleb
do Parlamentu České republiky. Ministerstvo financí tuto směrnici vydalo jako správce
Všeobecné pokladní správy, z níž jsou výdaje spojené s volbami hrazeny. Tato směrnice, která
prošla řádným legislativním procesem a byla zveřejněna v příslušném věstníku, je pro orgány
obce při výkonu přenesené působnosti závazná a při financování výdajů spojených s volbami
je třeba z ní striktně vycházet, neboť specifikuje výdaje, které jsou považovány za nezbytné
pro organizačně technické zabezpečení voleb. Byť s přípravou voleb mohou souviset i jiné
výdaje, které je třeba vynaložit, nelze je uhradit ze státního rozpočtu a takové výdaje musí obec
uhradit z rozpočtu svého. Proto žalovaný souhlasí s krajským soudem, který dle jeho názoru
správně posoudil úhradu tisku městského zpravodaje a úhradu 36 kusů USB flash disků jako
výdaje nevynaložené v souladu se směrnicí Ministerstva financí.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatel
byl účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.), a je dná za něj pověřený
zaměstnanec, který má vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních předpisů
vyžadováno pro výkon advokacie (§105 odst. 2 s. ř. s.).
Následně Nejvyšší správní soud přistoupil k posouzení kasační stížnosti v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru,
že kasační stížnost je důvodná.
Financování výdajů vynaložených správními orgány v souvislosti s konáním voleb není
právními předpisy systematicky a podrobně upraveno. Volební zákony upravující jednotlivé volby
v tomto ohledu obsahují vždy pouze jediné ustanovení, a to §84 zákona volbách do Parlamentu
ČR, §63 zákona č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů, ve znění pozdějších předpisů,
§69 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí, ve znění pozdějších předpisů, §66
zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů a §70
zákona č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky a o změně některých zákonů (zákon
o volbě prezidenta republiky). Byť se tato ustanovení terminologicky vždy mírně odlišují
(v závislosti na typu voleb a době vzniku jednotlivého volebního zákona), v základu všechna
vycházejí z téhož principu, podle něhož se výdaje správních úřadů a volebních orgánů spojené
s jednotlivými volbami hradí ze státního rozpočtu. Tato ustanovení tedy stanoví hmotněprávní
podmínky financování výdajů státních úřadů a volebních orgánů, které tyto vynaloží v souvislosti
s konáním voleb.
Procesními aspekty této problematiky se Nejvyšší správní soud podrobně zabýval
v rozsudku ze dne 29. 11. 2012, č. j. 5 Ans 7/2011 - 90, publikovaném pod č. 2782/2013 Sb.
NSS. V této souvislosti Nejvyšší správní soud uvedl, že již z povahy věci se liší způsob
financování volebních výdajů obcí a krajů od financování výdajů volebních orgánů, které jsou
organizační složkou státu nebo její součástí (např. Ministerstvo vnitra, Stání volební komise).
Zatímco totiž organizační složky státu hospodaří s prostředky státního rozpočtu, jejich výdaje
tedy jsou přímo výdaji státního rozpočtu [§5 odst. 3 a §7 odst. 1 písm. a) zákona o rozpočtových
pravidlech], obce, kraje a hlavní město Praha i činnosti vykonávané v přenesené působnosti,
kterými jsou též činnosti správních úřadů a volebních orgánů související s volbami, financují
z vlastního rozpočtu. Náklady vynaložené územními samosprávnými celky v souvislosti
s konáním voleb tedy patří mezi výdaje územních rozpočtů [§9 odst. 1 písm. c) a §10 odst. 1
písm. c) zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění
pozdějších předpisů]. Jelikož však podle volebních zákonů mají být tyto výdaje v plné výši
hrazeny ze státního rozpočtu, musí být odpovídající prostředky ze státního rozpočtu
do územních rozpočtů převedeny. K tomu podle ustálené praxe dochází formou neinvestičních
účelových dotací, přičemž tyto dotace se poskytují z rozpočtové kapitoly Všeobecná pokladní
správa, jejímž správcem je Ministerstvo financí. Zat ímco krajům jsou dotace poskytovány přímo
Ministerstvem financí, obcím jsou tyto dotace poskytovány podle §19 odst. 2 zákona
o rozpočtových pravidlech prostřednictvím krajů, v jejichž obvodu se obce nacházejí. Právě
k této činnosti krajů se posléze upínaly další úvahy Nejvyššího správního soudu uvedené ve shora
označeném rozsudku, neboť předmětem řízení v dané věci byla tvrzená nečinnost krajského
úřadu při vydání rozhodnutí o neposkytnutí dotace obci (současnému stěžovateli).
Krom toho však Nejvyšší správní soud učinil i další zásadní úvahy, které je třeba
zopakovat a na které je třeba s ohledem na předmět řízení v nyní rozhodované věci navázat.
Nejvyšší správní soud tedy uvedl: „V rámci uvedeného modelu financování volebních výdajů tedy územní
samosprávné celky vystupují ve dvojím postavení. Na jedné straně jako volební orgány samy platí výdaje související
s konáním voleb, a to z prostředků, které jsou součástí jejich rozpočtu. Zároveň jsou příjemcem účelové dotace
ze státního rozpočtu, z níž mají být výdaje financovány, resp. nahrazeny. Tato dotace tvoří příjem rozpočtu
územních samosprávných celků [§7 odst. 1 písm. g) a §8 odst. 1 písm. f) zákona o rozpočtových pravidlech
územních rozpočtů], vzhledem k účelovosti dotace ovšem mohou být tyto prostředky použity pouze k úhradě výdajů
důvodně vynaložených v souvislosti s konáním voleb.
Zároveň je třeba zdůraznit, že podle §66 zákona o volbách do EP musí prostředky ze státního
rozpočtu územním samosprávným celkům plně krýt výdaje související s konáním voleb. Jedná se o lex specialis
ve vztahu k §62 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení) a §29 odst. 2 zákona č. 129/2000 Sb.,
o krajích (krajské zřízení), podle nichž je obcím a krajům poskytován ze státního rozpočtu na plnění úkolů
v přenesené působnosti pouze příspěvek, jenž nemusí plně krýt náklady spojené s výkonem činností v přenesené
působnosti (srov. nález Ústavního soudu ze dne 5. 2. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 34/02, publikovaný
pod č. 53/2003 Sb.). Naopak ze znění §66 zákona o volbách do EP vyplývá, že obce a kraje nemají povinnost
nést náklady voleb z vlastních prostředků. Náklady spojené s výkonem přenesené působnosti při přípravě a konání
voleb proto nesmí zatěžovat hospodaření obcí a krajů s jejich vlastním majetkem. Územní samosprávné celky jsou
rozpočtově autonomními veřejnoprávními korporacemi (čl. 101 odst. 3 Ústavy). Do jejich činnosti lze zasahovat
pouze způsobem stanoveným zákonem (čl. 101 odst. 4 Ústavy). Stanoví-li tedy §66 zákona o volbách do EP,
že se výdaje spojené s volbami hradí ze státního rozpočtu, pak mají územní samosprávné celky vůči státu
subjektivní právo na plnou úhradu těch výdajů, které v této souvislosti důvodně vynaložily. Tomuto subjektivnímu
právu odpovídá i povinnost orgánů státu poskytnout do rozpočtů územních samosprávných celků dotace ve výši
odpovídající důvodně vynaloženým nákladům.“
K tomu nutno připomenout, že tyto závěry platí nejen pro výdaje spojené s volbami
do Evropského parlamentu, kterých se týkal citovaný rozsudek, ale i pro výdaje spojené s volbami
do zastupitelstev obcí, do zastupitelstev krajů, do Poslanecké sněmovny, do Senáru a volbami
prezidenta, neboť jak již bylo uvedeno v úvodu, všechny volební zákony upravující volby
do vyjmenovaných zastupitelských sborů a volby prezidenta obsahují tutéž hmo tněprávní úpravu
financování voleb, jejíž podstatou, pokud jde o územně samosprávně celky (obce a kraje), je jejich
právo na plnou úhradu těch výdajů, které v souvislosti s volbami ze svých územních rozpočtů
důvodně vynaložily.
O to, které výdaje jsou těmi, jejichž náhradu má obec právo požadovat, je přitom veden
spor v nyní rozhodované věci. K tomu je třeba uvést následující podstatné skutkové okolnosti
věci:
V souvislosti s volbami do Poslanecké sněmovny konanými ve dnech 28. a 29. 5. 2010 byl
na základě rozpočtového opatření Krajského úřadu Královéhradeckého kraje č. 1727 ze dne
30. 4. 2010 zvýšen rozpočet stěžovatele o částku 651 800 Kč s tím, že použití těchto prostředků
je účelově určeno na úhradu výdajů souvisejících s uvedenými volbami a řídí se směrnicí
Ministerstva financí. Tato částka byla následně na základě finančního vypořádání Krajského
úřadu Královéhradeckého kraje ze dne 1. 3. 2011 ještě zvýšena o 72 338,20 Kč
Tato rozpočtové opatření bylo následně předmětem kontroly zahájené finančním úřade m
u stěžovatele dne 8. 10. 2010 s cílem ověřit skutečnosti rozhodné pro stanovení povinnosti
odvodu za porušení rozpočtové kázně podle §44 zákona o rozpočtových pravidlech. Ze zprávy
o kontrole č. 2010/68 ze dne 13. 9. 2011 vyplynulo, že za porušení rozpočtové kázně finanční
úřad v případě financování voleb do Poslanecké sněmovny konaných ve dnech 28. a 29. 5. 2010
považuje mj. částečnou úhradu tisku městského zpravodaje a úhradu 36 kusů USB flash disků.
Kromě těchto kontrolních zjištění, proti kterým stěž ovatel brojil žalobou u krajského soudu,
učinil finanční úřad i další zjištění, kdy například za porušení rozpočtové kázně považoval úhradu
nájemného za volební místnosti ve vlastnictví města. Toto posledně uvedené kontrolní zjištění
stěžovatel žalobou a ani kasační stížností nenapadá, a proto se jím Nejvyšší správní soud
nezabývá.
Jelikož základní premisou finančního úřadu, žalovaného a též krajského soudu je úvaha,
že ze státního rozpočtu lze hradit pouze ty výdaje vynaložené na organizačně technické
zabezpečení voleb, které jsou výslovně uvedeny ve směrnici Ministerstva financí, přičemž
jiné výdaje, byť účelně vynaložené v souvislosti s konáním voleb, hradit nelze, je třeba,
aby se Nejvyšší správní soud nyní zabýval charakterem této směrnice. Nejprve k jejímu obsahu.
Tato směrnice Ministerstva financí byla vydána v dohodě s Ministerstvem vnitra k zabezpečení
účelného a hospodárného vynakládání prostředků státního rozpočtu při financování výdajů
spojených s volbami do zastupitelstev obcí, krajů a voleb do Parlamentu České republiky. Podle
čl. 1 odst. 1 se tato směrnice vztahuje na výdaje obcí, krajů a volebních komisí. Naopak se podle
čl. 1 odst. 2 nevztahuje na výdaje hrazené ze státního rozpočtu prostřednictv ím rozpočtových
kapitol Ministerstva vnitra, Českého statistického úřadu, Ministerstva obrany a Ministerstva
zahraničních věcí. Tato výluka je přitom logická s ohledem na již zmiňovaný odlišný způsob
financování volebních výdajů obcí a krajů a výdajů voleb ních orgánů, které jsou organizační
složkou státu nebo její součástí. Z hlediska rozhodované věci je dále podstatný čl. 1 odst. 3
této směrnice, který taxativně vypočítává, které výdaje lze považovat za výdaje nezbytné
pro organizačně technické zabezpečení voleb, tedy výdaje, které podle názoru žalovaného
i krajského soudu lze obci nahradit. Bylo by nadbytečné uvádět všechny tyto „uznané“
výdaje. S ohledem na předmět sporu v dané věci je však třeba uvést alespoň výdaje uvedené pod
bodem a), kterými jsou výdaje na základní kancelářské potřeby (papír, psací pomůcky, pravítka,
nůžky, sponky, desky na spisy apod.) a poštovní poplatky; a výdaje uvedené bod bodem f),
kterými jsou výdaje na zajištění distribuce hlasovacích lístků voličům, a to v částce 3 Kč
na jednoho voliče; v případech, kdy distribuce hlasovacích lístků bude zajišťována
prostřednictvím pošty, výdaje na poštovné, a to ve výši dohodnuté Ministerstvem vnit ra
s držitelem poštovní licence. Čl. 2 této směrnice stanoví podrobnosti k zařazení přijaté účelové
dotace podle platné rozpočtové skladby, zajištění sledování čerpání účelové dotace a zařazení
výdajů. Čl. 3 posléze upravuje povinnosti krajů související s předložením předběžného vyúčtování
výdajů a souhrnného vyúčtování výdajů.
Pro úplnost lze dodat, že tato směrnice Ministerstva financí byla s účinností od 8. 1. 2014
zrušena směrnicí Ministerstva financí ze dne 19. 12. 2013, č. MF-62 970/2013/12-1204,
o postupu obcí a krajů při financování voleb, která vedle ní zrušila i s měrnici Ministerstva
financí ze dne 11. 3. 2004, č. 124/42 055/2004, kterou se upravuje postup obcí a krajů
při financování voleb do Evropského parlamentu, a směrnici Ministerstva financí ze dne
3. 12. 2012, č. MF-78 977/2012/12-124, o postupu obcí a krajů při financování volby prezidenta
republiky. Úprava financování voleb tedy byla tímto na úrovni těchto předpisů sjednocena
pro všechny typy voleb.
Všechny uvedené směrnice jsou vnitřními předpisy. Tedy nejsou právní nor mou,
neboť jim především chybí obecná právní závaznost. Zavazova t mohou pouze podřízené orgány
a osoby ve vnitřních vztazích veřejné správy, přičemž jejich vydávání je uskutečňováním
oprávnění řídit činnost podřízených subjektů a jejich plnění je zachováváním právní povinnosti
řídit se pokyny nadřízených subjektů (viz Boguszak, J., Čapek, J., Teorie práva. Praha: Codex
Bohemia, 1997, s. 74). Z toho vyplývá, že vnitřní předpisy mohou primárně ukládat úkoly
a pokyny pouze těm, kteří podléhají řídící pravomoci toho, kdo vnitřní předpis vydává. Určitým
typem pokynu je i pokyn k výkladu právní normy, který je tím pro podřízené orgány závazný
při jejich rozhodování o právech a povinnostech účastníků správního řízení. V dané věci takový
závazný právní výklad obsahuje shora částečně citovaný čl. 1 odst. 3, který určuje, jak mají
při výkladu ustanovení volebních zákonů týkajících se financování výdajů souvisejících s volbami
postupovat správní úřady podřízené Ministerstvu financí, kterými mj. byla i finanční ředitelství
a finanční úřady rozhodující v dané věci [§4a odst. 1 písm. d), §9 písm. a) a §11 písm. a) zákona
č. 531/1990 Sb., o územních finančních orgánech, ve znění účinném od 1. 1. 2011].
Závaznost vnitřního předpisu však může stanovit i zákon. Směrnicí Ministerstva financí
tak je především vázán krajský úřad, na který b yla fakticky přenesena působnost poskytovatele
dotace do rozpočtů obcí; jde přitom o působnost přenesenou (§19 odst. 2 zákona
o rozpočtových pravidlech). Závaznost této směrnice pro krajský úřad vyplývá z §30 písm. b)
zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Toto ustanovení
je důsledkem nutnosti zajistit pokud možno jednotný výkon státní správy a současně je nástrojem
k tomu, aby ministerstva (zde Ministerstvo financí, které je ústředním orgánem státní správy
mj. pro státní rozpočet) mohla dostát své povinnosti plynoucí z §24 zákona č. 2/1969 Sb.,
o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky , ve znění
pozdějších předpisů, podle něhož ministerstva dbají o zachování zákonnosti v okruhu
své působnosti.
Dalším nástrojem k tomu, aby ministerstva a jiné ústřední správní úřady mohly plnit
povinnost plynoucí z posledně uvedeného ustanovení, je dále samotné oprávnění k vydávání
vnitřních předpisů, které tedy plyne právě z §24 zákona o zřízení ministerstev a jiných ústředních
orgánů státní správy České republiky, z něhož současně vyplývá, že toto oprávnění ministerstvům
a jiným ústředním správním úřadům přísluší pouze v rozsahu jejich působnosti.
Namítá-li stěžovatel v této souvislosti nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu
proto, že se dostatečně nevypořádal s jeho námitkami popírajícími oprávnění Ministerstva financí
k vydání ve věci aplikované směrnice, nelze mu přisvědčit. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek
důvodů je vyhrazena jen vážným nedostatkům odůvodnění rozhodnutí krajského soudu, kdy
závěry soudem vyslovené vůbec nelze přezkoumat v řízení o kasační stížnosti. Jedná se o případy,
kdy z odůvodnění napadeného rozsudku není zřejmé, „proč soud nepovažoval za důvodnou právní
argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné
nebo vyvrácené“, a to zejména tehdy, „jde-li o právní argumentaci, na níž je postaven základ žaloby“
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 – 44,
publ. pod č. 689/2005 Sb. NSS). Vadu takové intenzity Nejvyšší správní soud neshledává, neboť
krajský soud k podstatě žalobní námitky týkající se oprávnění Ministerstva financí k vydání
aplikované směrnice sice stručně, avšak dosta tečným způsobem argumentoval. Pokud snad
podrobně nevyvrátil všechny dílčí stěžovatelovy argumenty, nezakládá to nepřezkoumatelnost
jeho rozsudku pro nedostatek důvodů. Nutno přitom dodat, že jeho závěr je správný. Je sice
pravdou, že podle volebních zákonů je pravomoc metodicky řídit organizační a technickou
přípravu, průběh a provedení voleb přiznána Ministerstvu vnitra [§9 odst. 2 písm. a) zákona
o volbách do Parlamentu České republiky, §8 odst. 1 písm. a) zákona o volbách do zastupitelstev
obcí], nicméně nelze pominout, že samotné financování voleb je již činností odlišnou. Jsou -li
navíc volby financovány formou účelových dotací ze státního rozpočtu, a to přímo z kapitoly,
jejímž správcem je Ministerstvo financí, nelze tomuto ministerstvu upřít oprávně ní metodicky
řídit prostřednictvím směrnice správní úřady (krajské úřady), jejichž prostřednictvím jsou dotace
poskytovány.
Toto odlišení se nutně projevuje i v specifickém dvojím postavení územně
samosprávných celků. Ty na straně jedné jako volební orgán y činí úkony směřující k zajištění
voleb a tuto činnost vykonávají v přenesené působnosti [§61 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb.,
o obcích (obecního zřízení) ve znění pozdějších předpisů (dále jen „obecní zřízení“)], přičemž
při této činnosti jsou ve smyslu §61 odst. 2 písm. b) obecního zřízení vázány směrnicemi
ústředních správních úřadů. Nicméně s ohledem na shora uvedené by šlo o směrnice Ministerstva
vnitra týkající se problematiky přípravy, průběhu a povedení samotných voleb. Územně
samosprávné celky se však na straně druhé v důsledku toho, že ze svého rozpočtu platí výdaje
související s konáním voleb, dostávají do postavení příjemce účelové dotace ze státního rozpočtu,
z níž mají být tyto výdaje financovány, respektive nahrazeny. Vztah, který tu tak vzn iká mezi
územně samosprávným celkem a poskytovatelem dotace (tj. mezi obcí a krajským úřadem nebo
mezi krajem a Ministerstvem financí), již není finančním vztahem uvnitř hierarchicky
uspořádaných orgánů podílejících se na výkonu státní správy. Obce tu již nevykonávají
přenesenou působnost, při níž by s ohledem na shora uvedený §61 odst. 2 písm. b) obecního
zřízení byly vázány jakoukoli směrnicí ústředního správního úřadu. Obce si totiž v rámci tohoto
vztahu toliko nárokují náhradu výdajů, které vynaložily při výkonu přenesené působnosti
z vlastního rozpočtu. V podstatě tento jejich nárok na příjem do jejich rozpočtu má totožný
charakter jako nyní posuzovaný odvod z jejich rozpočtu pro porušení rozpočtové kázně, o který
je veden spor, a který není sporem tý kajícím se výkonu státní správy, který je na územní
samosprávné celky přenesen.
Žádnými vnitřními předpisy nelze zavazovat soudce, neboť ti jsou při výkonu své funkce
nezávislí (čl. 82 odst. 1 Ústavy ČR) a při svém rozhodování jsou vázáni pouze zákonem
a mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu, přičemž jsou oprávněni posoudit
soulad jiného právního předpisu se zákonem nebo s takovou mezinárodní smlouvou (čl. 93
odst. 1 Ústavy ČR). Pokud tedy krajský soud dospěl k závěru, že ze státního rozpočtu lze hradit
pouze ty výdaje vynaložené na organizačně technické zabezpečení voleb, které jsou výslovně
uvedeny ve směrnici Ministerstva financí, přičemž jiné výdaje, byť účelně vynaložené
v souvislosti s konáním voleb, hradit nelze, zaujal nesprávný právní názor. V dané věci
nepřicházelo do úvahy ani posouzení souladu směrnice Ministerstva financí s volebním zákonem,
neboť, jak již bylo řečeno, vnitřní předpis není předpisem právním. Bylo tedy na krajském soudu,
aby vyložil ustanovení volebního zákona o financování výdajů souvisejících s volbami, které
je jedinou hmotněprávní normou na úrovni právních předpisů, a posoudil, zda jednotlivé
výdaje, které uplatnil stěžovatel, jsou výdaji důvodně vynaloženými v souvislosti s volbami.
V této souvislosti krajský soud ve vztahu k výdajům na tisk městského zpravodaje Radniční listy
obsahujícího volební informace uvedl, že tento výdaj byl nepochybně vynaložen za účelem
informování občanů o průběhu voleb, a ve vztahu k výdajům na nákup 36 USB flash disků uvedl,
že zákon o volbách do Parlamentu ČR předpokládá při zpracování výsledků voleb využití
technického nosiče dat, avšak pouze alternativně. Krajský soud tedy sice správně konstatoval,
že šlo o výdaje důvodně vynaložené, avšak dodal, že takové výdaje nelze je nahradit, neboť
nepatří mezi výdaje uvedené ve směrnici Ministerstva financí, což již je ze strany krajského soudu
závěr nesprávný, jak bylo vyloženo shora.
K tomu Nejvyšší správní soud dodává, že při hledání odpovědi na otázku, které výdaje lze
považovat za výdaje důvodně vynaložené v souvislosti s konáním voleb, je třeba vyjít
z následujících obecných kritérií. Prvním kritériem je skutečnost, že výdaj je navázán na splnění
povinnosti, kterou správním úřadům a volebním orgánům v souvislosti s konáním voleb ukládá
volební zákon. Dalšími kritérii je pak nezbytnost takového výdaje a jeho přiměřenost (z pohledu
ceny), tedy kritéria, která sledují hospodárné počínání správních úřadů a volebních orgánů. Jde
o požadavek, aby tyto orgány k vynakládání finančních prostředků v souvislosti s volbami
přistupovaly s rozvahou, neboť byť na straně jedné nelze připustit, aby obce ze svých rozpočtů
hradily volební výdaje bez toho, aby jim byly nahrazeny, nelze současně na straně druhé připustit,
aby se v rámci zabezpečení voleb s finančními prostředky státního rozpočtu plýtvalo.
V souvislostech rozhodované věci, tj. při posuzování charakteru výdaje na tisk městského
zpravodaje je třeba poukázat na povinnost uloženou starostovi obce týkající se informování
voličů. Ta v případě voleb do Poslanecké sněmovny vyplývá z §15 zákona o volbách
do Parlamentu ČR, podle něhož starosta zveřejní způsobem v místě obvyklým, nejpozději 15 dnů
přede dnem voleb, oznámení o době a místě konání voleb v obci. Bylo -li na území obce zřízeno
více volebních okrsků, uvede, které části obce náleží do jednotlivých volebních okrsků,
a oznámení zveřejní na území každého z nich. Zároveň starosta uvede v oznámení adresy
volebních místností. Dále starosta v oznámení upozorní voliče na povinnost prokázat
při hlasování totožnost a státní občanství České republiky a uvede další potřebné údaje n utné
k nerušenému průběhu voleb, přičemž v obci, ve které se zřizuje výbor pro národnostní menšiny
podle zvláštního zákona, to vše zveřejní i v jazyce příslušné národnostní menšiny. Splní-li tuto
povinnost starosta obce tím, že vydá zvláštní číslo městského zpravodaje (či jeho zvláštní
přílohu), který je bezplatně distribuován do všech domácností ve městě, přičemž po státním
rozpočtu nárokuje pouze náklady vynaložené na jeho tisk v rozsahu převyšujícím náklady spojené
s vydáním běžného čísla (bez přílohy), má Nejvyšší správní soud za to, že jde o náklady důvodně
vynaložené. K argumentaci žalovaného, že tato povinnost může být splněna uveřejněním
zákonem požadovaných informací na úřední desce obce, a tedy že jakékoli další náklady nelze
přiznat jako oprávněné, je třeba uvést, že smyslem informování voličů je dosáhnout
maximální volební účasti, přičemž z tohoto úhlu pohledu je třeba způsob informování voličů,
který zvolil stěžovatel, považovat ve srovnání s jejím pouhým uveřejněním na úřední
desce (a to i elektronické) výrazně efektivnější. Nejvyšší správní soud přitom neshledává,
že by se uplatněný výdaj vymykal dalším shora uvedeným kritériím, neboť volební informace
byly otištěny v přiměřeném rozsahu a po státním rozpočtu byly náklady nárokovány pouze
v poměrné výši, přičemž ani cena tisku není nepřiměřená.
Ve vztahu k výdaji na nákup 36 kusů USB flash disků, které sloužily okrskovým komisím
k předání výsledků hlasování Českému statistickému úřadu na technickém nosiči dat, je třeba
upozornit na §42 odst. 4 zákona o volbách do Parlamentu ČR, podle něhož „ využije-li okrsková
volební komise nebo zvláštní okrsková volební komise pro vyhotovení zápisu o průběhu a výsledku hlasování,
popřípadě i pro vyhotovení údajů na technickém nosiči počítač, využije programové vybavení dodané Českým
statistickým úřadem“, a na §43 odst. 1 zákona o volbách do Parlamentu ČR, podle něhož
„po podepsání zápisu o průběhu a výsledku hlasování předseda okrskov é volební komise nebo pověřený člen
okrskové volební komise předá 1 stejnopis zápisu o průběhu a výsledku hlasování, popřípadě i výsledek hlasování
na technickém nosiči neprodleně Českému statistickému úřadu na pracovišti u pověřeného obecního úřadu“ .
Z citovaných ustanovení plyne, že lze zápis o průběhu a výsledku hlasování zpracovat a Českému
statistickému úřadu předat v elektronické podobě, což zcela odpovídá technickému vývoji
a trendu doby. Byť jde o způsob alternativní, lze se domnívat, že v dnešní době půjde o způsob
převažující, který s sebou nese řadu výhod, například v podobě časové úspory z důvodu,
že odpadá nutnost přepisovat výsledky voleb z papírové do elektronické podoby, a v podobě
minimalizace chyb, které při takovém přepisování mohou vznikn out.
I tento výdaj je tedy výdajem důvodným, a to i z hlediska dalších kritérií, neboť počet
zakoupených USB flash disků je úměrný počtu volebních místností a ani jejich cena není
nepřiměřeně vysoká (200 Kč za jeden kus včetně DPH). Lze přitom předpokláda t, že toto
zařízení má delší životnost a bude opakovaně využíváno i při dalších volbách. Řečeno jinak,
za nezbytný výdaj by nebylo možné považovat nákup obdobného zařízení při konání každých
voleb.
Toliko na okraj a nad rámec nutných úvah lze upozornit na novou směrnici Ministerstva
financí ze dne 19. 12. 2013, č. MF -62 970/2013/12-1204, o postupu obcí a krajů při financování
voleb, účinnou od 8. 1. 2014, jíž byla úprava financování voleb na úrovni těchto předpisů
sjednocena pro všechny typy voleb. Tato směrnice v čl. 1 odst. 2 písm. a) totiž uvádí, že výdajem
nezbytně nutným pro organizačně technické zabezpečení voleb jsou mj. paměťové klíče USB
(flash disky), přičemž tyto mohou být pořízeny pro jeden volební okrsek nejvýše jednou za 5 let,
a to v pořizovací ceně nejvýše 200 Kč včetně DPH za kus.
Nejvyšší správní soud uzavírá, že v případě úhrady tisku volebního městského zpravodaje
a v případě úhrady USB flash disků se tedy stěžovatel nedopustil porušení rozpočtové kázně
podle §44 odst. 1 písm. b) zákona o rozpočtových pravidlech.
IV. Závěr a náklady řízení
Nejvyšší správní soud tak konstatuje, že kasační stížnost jako celek je důvodná,
a v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. rozsudek krajského soudu zrušil. Zruší-li Nejvyšší správní soud
rozhodnutí krajského soudu, a pokud již v řízení před krajským soudem byly pro takový postup
důvody, současně se zrušením rozhodnutí krajského soudu může sám podle povahy věci
rozhodnout o zrušení rozhodnutí správního orgánu [§110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.]. Vzhledem
k tomu, že v dané věci by krajský soud v souladu s vysloveným závazným právním názorem
neměl jinou možnost, než zrušit napadené rozhodnutí žalovaného, rozhodl Nejvyšší správní soud
v souladu s §110 odst. 2 písm. a) ve spojení s §78 odst. 1 a 4 s. ř. s. tak, že sám rozhodnutí
žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm bude žalovaný postupovat podle
právního názoru vysloveného v tomto rozsudku.
Podle §110 odst. 3 věty druhé s. ř. s. rozhodne Nejvyšší správní soud v případě, že zruší
podle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. rozhodnutí žalovaného, o nákladech řízení o kasační stížnosti
i o nákladech řízení před krajským soudem. Stěžovatel měl ve věci úspěch, a proto mu podle §60
odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Nejvyšší správní soud přiznal právo na náhradu nákladů
řízení v částce 8000 Kč. Tuto částku tvoří zaplacené soudní poplatky za žalobu a kasační stížnost.
Tuto částku je žalovaný povinen zaplatit stěžovateli do třiceti (30) dnů od právní moci tohoto
rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 26. března 2015
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu