ECLI:CZ:NSS:2015:5.AS.123.2014:20
sp. zn. 5 As 123/2014 - 20
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a Mgr. Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobce: Mgr. M. K., zast.
JUDr. Danielem Teleckým, advokátem se sídlem v Chomutově, Klostermannova 138, proti
žalovanému: Ministerstvo obrany, se sídlem v Praze 6, nám. Svobody 471/27, v řízení o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. 6. 2014, č. j. 11 Ad
8/2011 - 46,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný je povinen uhradit žalobci na nákladech soudního řízení částku
4114 Kč ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám advokáta
JUDr. Daniela Teleckého.
Odůvodnění:
Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) napadl kasační stížností rozsudek Městského soudu
v Praze (dále jen „městský soud“), kterým městský soud zrušil jeho rozhodnutí ze dne
14. 2. 2011, č. j. 421/3-963V-2/2001-7542, kterým bylo potvrzeno rozhodnutí Vojenského úřadu
sociálního zabezpečení ze dne 16. 12. 2010, sp. zn. 202516/VP-6/23, ve věci výsluhového
příspěvku žalobce.
I.
Podstatný obsah kasační stížnosti
V kasační stížnosti stěžovatel uvádí, že posouzení městského soudu, který dospěl
k závěru, že z hlediska části třetí zákona č. 133/1985 Sb., o požární ochraně, bylo
na pracovněprávní vztah žalobce u hasičského záchranného sboru (dále „HZS“) pohlíženo
jako na pracovní poměr příslušníka tohoto sboru, a jako na takový je třeba na něj pohlížet
i z hlediska ustanovení §21 odst. 3 zákona č. 238/2000 Sb., o Hasičském záchranném sboru
České republiky (dále „zákon o ZHS“), je nesprávné, neodpovídá výkladu předmětných právních
ustanovení a je v rozporu s úmyslem zákonodárce. Dle stěžovatele ustanovení §21 odst. 3
zákona o HZS nemá na mysli příslušníky HZS obecně, ale pouze příslušníky HZS ČR,
což ostatně vyplývá z ustanovení §3 odst. 1 tohoto zákona. Podpůrně v této souvislosti
stěžovatel uvádí, že problematika hodnocení pracovněprávního vztahu žalobce u HZS byla před
rozhodnutím o jeho výsluhových náležitostech konzultována s věcně příslušnými orgány
Ministerstva vnitra, které je gestorem služebního zákona. Jak v době rozhodování orgánů
sociálního zabezpečení Ministerstva obrany, tak po vydání předmětného rozsudku městského
soudu, byl výše uvedený právní názor stěžovatele těmito orgány potvrzen.
S ohledem na výše uvedené stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud
zrušil napadený rozsudek městského soudu a tomuto soudu věc vrátil k novému projednání
a rozhodnutí.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti plně odkazuje na žalobu podanou u městského
soudu a na ní navazující rozsudek městského soudu, se kterým se ztotožňuje, a to jak ve výroku,
tak zejména v jeho odůvodnění.
II.
Obsah soudního a správního spisu
Rozhodnutím žalovaného Ministerstva obrany, Vojenského úřadu sociálního zabezpečení
ze dne 16. 12. 2010, sp. zn. 202516/VP-6/23, byl žalobci přiznán výsluhový příspěvek ve výši
23 384 Kč. Z tohoto rozhodnutí je zřejmé, že žalobci byla započítána doba služby v rozsahu
19 roků 9 měsíců a 5 dnů, tedy 19 ukončených roků činné služby. Rozhodnutí o přiznání
výsluhového příspěvku žalobci bylo vydáno v souvislosti s tím, že dnem 30. 11. 2010 žalobce
ukončil služební poměr vojáka uplynutím stanovené doby. O výsluhových náležitostech tedy bylo
rozhodováno podle zákona o vojácích z povolání. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce
námitky, ve kterých argumentoval shodně, jako v posléze podané žalobě, tedy namítal, že mu
nesprávně nebyla započtena doba pracovního poměru u HZS sboru okresu Žďár nad Sázavou,
která se dle jeho názoru měla do rozhodné doby započíst jako pracovní poměr, který je podle
zvláštních předpisů posuzován jako doba služebního poměru. Ve spise je založena pracovní
smlouva, kterou žalobce uzavřel s HZS dne 1. 2. 1996, jako sjednaný druh práce je uvedeno
provádění hasebních prací, záchrana osob a věcí při požárech a mimořádných událostech,
provádění soustavné fyzické a odborné přípravy, práce na požární stanici typu ošetřování
techniky, úklid apod. Opatřením ředitele HZS okresu Žďár nad Sázavou ve věcech personálních
ze dne 11. 3. 1996, č. 2/1996, č. j. 227/1996-V, byl žalobce ke dni 1. 2. 1996 jmenován
do hodnosti rotmistr jako hasič HZS okresu Žďár nad Sázavou.
V odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí žalovaný uvedl, že pracovní poměr
žalobce v období od 1. 2. 1996 do 31. 5. 1996 nelze započíst do rozhodné doby proto, že žalobce
nebyl ke dni účinnosti zákona o HZS České republiky v pracovním poměru, z tohoto důvodu
se jeho pracovní poměr podle §21 odst. 1 nezměnil v poměr služební. Ustanovení §21 zákona
o HZS se proto na žalobce nevztahovalo, jeho pracovní poměr nezískal charakter služebního
poměru, a nemůže být započten do rozhodné doby pro nárok výsluhového příspěvku.
Žalobce v podané žalobě proti rozhodnutí stěžovatele namítl, že v rámci rozhodnutí
o přiznání výsluhového příspěvku mu nebyla do doby rozhodné pro výsluhové nároky započtena
doba pracovního poměru u HZS od 1. 2. 1996 do 31. 5. 1996, kdy žalobce podle pracovní
smlouvy z 1. 2. 1996 byl prokazatelně zařazen do přímého výkonu služby a měl i hodnost.
Poukázal na ustanovení §224 odst. 3 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků
bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů (dále „služební zákon“), na který odkazuje
ustanovení §143 zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o vojácích z povolání“) s tím, že ze zmíněného ustanovení §224 odst. 3
služebního zákona vyplývá, že do doby rozhodné pro výsluhové nároky se započtou též doby
pracovního poměru, které se podle zvláštních právních předpisů posuzují jako doby
služebního poměru. Zvláštním zákonem je v poznámce pod čarou mimo jiné uveden i zákon
č. 238/2000 Sb., o Hasičském záchranném sboru, který v ustanovení §21 odst. 3 stanovil,
že příslušníkům se do rozhodné doby započítávají i doby, které byly započítávané podle
dosavadních předpisů pro pracovní poměr příslušníka Hasičského záchranného sboru.
Dle žalobce při stanovení rozhodné doby mělo být vycházeno z uvedených právních ustanovení,
pokud se tak nestalo, jde o protizákonný postup, který žalobce poškozuje na jeho právech.
Městský soud se s jeho námitkami ztotožnil a rozhodnutí žalovaného zrušil.
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku [§106 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“)], je podána oprávněnou osobou, neboť stěžovatel byl
účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.).
Kasační stížnost je podle ustanovení §102 a násl. s. ř. s. přípustná a jsou v ní namítány
důvody dle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. nezákonnost spočívající v nesprávném
posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek městského soudu
a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Podle §143 odst. 1 zákona o vojácích z povolání není-li stanoveno jinak, je dobou trvání
služebního poměru rozhodnou pro nárok na výsluhový příspěvek a jeho výši doba trvání činné
služby vojáka, vyjma doby trvání základní a náhradní vojenské služby, a doba trvání služebního
poměru v bezpečnostních sborech podle zvláštního právního předpisu. Tímto zvláštním právním
předpisem je služební zákon, který v ustanovení §224 stanoví, že příslušníkům se ke dni
účinnosti tohoto zákona provede zápočet doby pro účely výsluhových nároků, přičemž do doby
rozhodné pro výsluhové nároky se započtou doby, po které trval služební poměr podle zvláštních
právních předpisů (§224 odst. 2 služebního zákona), do doby rozhodné pro výsluhové nároky
se započtou též doby pracovního poměru, které se podle zvláštních právních předpisů posuzují
jako doby služebního poměru (§224 odst. 3 služebního zákona) s výjimkou doby, která
je uvedena pod písm. a) až písm. d) tohoto právního ustanovení.
Z uvedených právních ustanovení vyplývá, že do rozhodné doby pro nárok na výsluhový
příspěvek se s přihlédnutím ke znění ustanovení §143 zákona o vojácích z povolání započítává
nejen doba trvání činné služby vojáka, ale také doba trvání služebního poměru v bezpečnostních
sborech podle služebního zákona, resp. také doba pracovního poměru, který se podle zvláštních
právních předpisů posuzuje jako doba služebního poměru.
V případě žalobce bylo tedy třeba posoudit, zda pracovní poměr, v jehož rámci žalobce
vykonával povolání hasiče HZS, lze posoudit jako služební poměr, tak jak jej má na mysli §224
odst. 3 služebního zákona.
Obecně je třeba konstatovat, že výsluhové nároky přísluší pouze zaměstnancům státu
v kvalifikovaném pracovním poměru, který zákon označuje jako služební poměr. Rozhodné
ve věci je posoudit, zda žalobce byl v takovém kvalifikovaném poměru, zakládajícím nárok
na výsluhový příspěvek, či nikoli (byl „pouze“ občanským zaměstnancem). Výsluhový příspěvek
a odchodné patří mezi dávky, na které vzniká nárok právě v důsledku plnění speciálních
povinností příslušníka HZS ČR. Na tyto dávky tak nemohl vzniknout nárok občanským
zaměstnancům pouze na základě změny zaměstnavatele bez toho, že by plnili speciální
povinnosti vyplývající ze služebního poměru či pracovního poměru příslušníka upraveného
v části třetí zákona č. 133/1985 Sb.
Nejvyšší správní soud v této souvislosti považuje za vhodné zdůraznit, že služební poměr
je považován za právní poměr „státnězaměstnanecký.“ Tento právní poměr vzniká nikoli
soukromoprávní dohodou nebo smlouvou (kde účastníci mají rovné postavení), ale mocenským
aktem služebního orgánu, po celou dobu svého průběhu se v různých aspektech výrazně odlišuje
od poměru pracovního (viz např. právní úprava služební kázně, možnost ukládat kázeňské
odměny a tresty, omezené možnosti propouštění, úprava služebního volna, nároky na dovolenou,
zvláštní nároky při skončení služebního poměru etc.) Právní povaha služebního poměru
příslušníka postihuje zvláštní povahu „zaměstnavatele“ jako primárního nositele veřejné moci,
potřebu pevného začlenění příslušníka do organismu veřejné moci a účast na jejím výkonu.
Nejedná se toliko o určitou modifikaci soukromoprávního pracovního poměru, ale (stejně jako
u některých dalších kategorií veřejných a zvláště státních zaměstnanců) o specifický státně
zaměstnanecký poměr veřejného práva. Vodítkem může být i charakter právní úpravy, kdy právě
u služebních poměrů má tato úprava „ kodexový charakter“.
Podle přechodného ustanovení §21 odst. 3 zákona o HZS, které upravuje přechod
z pracovního do služebního poměru a zápočet dob rozhodných pro přiznání nároků
ze služebního poměru, se příslušníkům do doby trvání služebního poměru rozhodné pro přiznání
nároků vyplývajících ze služebního poměru započítávají doby, které byly započítávané podle
dosavadních předpisů pro pracovní poměr příslušníka HZS České republiky. Tyto doby
se započtou též do doby trvání služebního poměru rozhodné pro přiznání nároků souvisejících
se skončením služebního poměru.
Zákon výslovně neuvádí, že by tak tomu mělo být pouze u příslušníků ve služebním
poměru, jak dovozuje stěžovatel. Lze souhlasit se stěžovatelem, že zákon o HZS v ustanovení §3
odst. 1 obsahuje definici pojmu příslušník, když uvádí, že „Úkoly hasičského záchranného sboru plní
příslušníci hasičského záchranného sboru ve služebním poměru (dále jen "příslušník") a občanští zaměstnanci
hasičského záchranného sboru v pracovním poměru (dále jen "občanský zaměstnanec")“. Lze tak konstatovat,
že každý zaměstnanec HZS ČR není současně jeho příslušníkem. Pro stanovení výsluhového
příspěvku a odchodného je rozhodné splnění formálních podmínek služebního poměru
příslušníků HZS ČR.
Přechodné ustanovení §21 cit. zákona však z logiky věci používá tohoto pojmu obecně
pro příslušníky, kteří jsou v pracovním i služebním poměru. Lze to dovodit již z věty prvního
ustanovení zmíněného paragrafu, kde kdyby se dosadil místo slovo „příslušník“ obsah definice
z ustanovení §3, věta by postrádala smyslu. Lze tedy přisvědčit krajskému soudu, že zákon
o Hasičském záchranném sboru v přechodném ustanovení §21 používá pojmu příslušník obecně
pro příslušníky v pracovním i služebním poměru. Nutno tak konstatovat, že žalobce byl
příslušníkem, jehož pracovní poměr se započítává do doby trvání služebního poměru rozhodné
pro přiznání nároků souvisejících se skončením služebního poměru.
Tomu nasvědčuje i skutečnost, že pokud by žalobce toto povolání neopustil, jeho pracovní
poměr by se účinností zákona o služebním poměru přetransformoval do služebního poměru
(ustanovení §21 odst. 1). Zákon o požární ochraně, podle kterého žalobce vykonával předmětný
pracovní poměr, rozlišoval, jak již bylo uvedeno, dva druhy zaměstnanců; právě příslušníky
v pracovním poměru a občanské zaměstnance. O občanských zaměstnancích se v ustanovení
§58 odst. 1 stanoví, že některé administrativní a pomocné činnosti v HZS vykonávají
zaměstnanci, na které se nevztahují odchylky pracovněprávních vztahů od zákoníku práce; těmto
zaměstnancům nepřísluší stejnokroj a hodnosti. Těmto občanským zaměstnancům se jejich
pracovní poměr účinností zákona o služebním poměru do služebního poměru
nepřetransformovával (viz rozsudek NSS ze dne 12. 6. 2008, č. j. 3 Ads 28/2008 - 47, v němž
zdejší soud mimo jiné konstatoval: „Občanští zaměstnanci Hasičského záchranného sboru České republiky,
kteří vykonávali některé administrativní a pomocné činnosti na základě §58 zákona č. 133/1985 Sb.,
o požární ochraně, se účinností zákona č. 238/2000 Sb. ke dni 1. 1. 2001 nestali příslušníky Hasičského
záchranného sboru České republiky ve služebním poměru.“). Činnosti, které tito občanští zaměstnanci
mohli vykonávat, jsou stanoveny v příloze č. 1 vyhlášky č. 294/1995 Sb. (činnosti, které podle
§58 zákona mohou vykonávat zaměstnanci, jsou: 1. administrativní činnosti, za které se považují
zejména manipulace se spisy (např. přijímání, třídění, odesílání pošty, vedení protokolu, skartace,
archivování), písařské práce (např. psaní na psacím stroji a na počítači, rozmnožování,
kopírování) a zabezpečení provozu knihovny; 2. pomocné činnosti, za které se považují
řemeslné, provozní, výrobní a manipulační práce (např. činnosti mechanika opraváře strojů
a přístrojů -- mimo odborných služeb, elektrikáře, zámečníka, instalatéra, svářeče, klempíře,
truhláře, malíře, natěrače, zedníka, krejčího, obuvníka, tiskaře, knihaře), promítání, fotografování,
fotolaboratorní práce, práce při výrobě a distribuci jídel (např. činnosti kuchaře, cukráře,
prodavače, umývače nádobí), řízení vozidel -- mimo vozidel s výstražným zařízením, střežení
objektů, činnosti skladníka, domovníka, topiče, uklízečky, pokojské.).
Již z tohoto výčtu v kontextu s charakterem vykonávané práce, která byla sjednána
ve smlouvě, a kterou žalobce vykonával, je zřejmé, že žalobce nebyl občanským zaměstnancem,
ale příslušníkem, který sice byl v pracovním poměru, ale jenž byl obdobou služebního poměru.
Lze tak usuzovat i na úmysl zákonodárce, aby osoby nacházející se v služebním poměru byly
náležitě oceněny nikoliv podle názvu, ale podle obsahu činnosti, kterou vykonávaly. Žalobce
pracoval u HZS, byť na základě pracovní smlouvy, současně po vzniku pracovního poměru byl
jmenován do hodnosti rotmistra. Lze tedy dovodit, že žalobce v důsledku uvedených skutečností
byl v postavení příslušníka HZS. Jednalo se přitom o pracovní poměr podle části třetí zákona
o požární ochraně a na žalobce jako na příslušníka hasičského sboru se vztahovaly odchylky
od zákoníku práce, jež byly v uvedené části tohoto zákona upraveny. To znamená,
že pracovněprávní vztah žalobce jako příslušníka HZS byl upraven jednak zákoníkem práce,
jednak se na jeho postavení vztahovaly odchylky, které byly uvedeny v ustanovení §43-57a
zákona o požární ochraně. To že se u žalobce jednalo o pseudoslužební poměr je tedy zřejmé
mimo jiné z toho, že jsou pro zaměstnance stanoveny odchylky o zákoníku práce, žalobce
se nacházel v podřízeném postavení, měl hodnost a nosil stejnokroj.
Obdobně zdejší soud, byť se jednalo o příslušníka jiného ozbrojeného sboru, konstatoval
v rozsudku ze dne 31. 5. 2004, č. j. 7 A 140/2002 – 46: „Do doby rozhodné pro přiznání příspěvku
za službu podle §116 odst. 1 zákona ČNR č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České
republiky, lze zahrnout u celníka jen takovou dobu trvání pracovního poměru, při které byl celník vystaven
srovnatelným podmínkám výkonu práce příslušníků bezpečnostních sborů, a to vzhledem k většímu rozsahu jeho
zákonem stanovených povinností či ohrožení života a zdraví vyplývajícímu z plnění úkolů celní správy při ochraně
zájmů státu.“; ke stejným závěrům dospěl zdejší soud např. i v případě příslušníka Sboru ozbrojené
ochrany železnic v rozsudku ze dne 20. 1. 2009, č. j. 4 Ads 24/2008 - 5 .
Započítání doby trvání pracovního poměru příslušníka HZS do doby rozhodné
pro přiznání příspěvku za službu je proto zcela v souladu s rozhodovací praxí Nejvyššího
správního soudu, i s nálezem pléna Ústavního soudu ze dne 28. 2. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 9/95,
publikovaného ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu pod č. 16/1996, podle kterého
příspěvek za službu i výsluhový příspěvek jsou koncipovány v právním řádu ČR spolu s jinými dávkami
jako určitá kompenzace práce vykonávané ve ztížených podmínkách a určitých osobních omezení, vyplývajících
z charakteru práce v ozbrojených složkách státu. Náleží všem, kteří splnili zákonem stanovené podmínky.
Jsou součástí systému dávek sociálního charakteru souvisejících s ukončením služebního poměru. Na základě
výše uvedeného lze shrnout, že pracovní poměr zaměstnanců Hasičského záchranného sboru,
kteří nebyli administrativní pracovníci, sice nebyl služebním poměrem, ale svým obsahem
a vymezením oprávnění a povinností příslušníků tohoto sboru se služebnímu poměru velmi blížil.
Nejvyšší správní soud dospěl shodně s krajským soudem k závěru, že v případě žalobce
se jednalo o kvalifikovaný poměr, zakládající nárok na výsluhový příspěvek; doba zaměstnání
u Hasičského záchranného sboru se proto podle §224 odst. 3 zákona o služebním poměru
ve spojení s ust. §143 zákona o vojácích z povolání v plném rozsahu započítává do doby
rozhodné pro přiznání příspěvku za službu podle zákona o služebním poměru.
Ze všech shora vyložených důvodů soud uzavírá, že kasační stížnost není důvodná,
a proto ji zamítl (ustanovení §110 odst. 1 in fine s. ř. s.).
Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nepřísluší mu proto náhrada nákladů řízení. Žalobce měl
ve věci plný úspěch, proto mu zdejší soud dle ustanovení §60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení
s ustanovením §120 s. ř. s., přiznal náhradu nákladů řízení proti stěžovateli. Žalobce byl v řízení
před Nejvyšším správním soudem zastoupen advokátem, který před Nejvyšším správním soudem
učinil jeden úkon právní služby, a to písemné podání soudu ve věci samé - vyjádření ke kasační
stížnosti [ustanovení §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů
a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif)]; náklady za úkon převzetí
a přípravy zastoupení na základě plné moci zdejší soud žalobci nepřiznal, když žalobce byl již
zastoupen advokátem v řízení před krajským soudem. Za každý úkon právní služby v dané věci
náleží mimosmluvní odměna ve výši 3100 Kč [ustanovení §9 odst. 4 písm. 4), ve spojení
s ustanovením §7 bodem 5. advokátního tarifu], která se zvyšuje o částku 300 Kč paušální
náhrady hotových výdajů dle ustanovení §13 odst. 3 advokátního tarifu. Celková částka za jeden
úkon právní služby činí 3400 Kč. Vzhledem k tomu, že zástupce žalobce doložil, že je plátcem
daně z přidané hodnoty, zvyšuje se uvedená částka o částku odpovídající dani (sazba daně 21 %),
kterou je advokát povinen z odměny a náhrady hotových výdajů odvést podle zákona
č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů. Přiznaná výše nákladů
se proto zvyšuje o částku 714 Kč. Celková výše přiznaných nákladů řízení před Nejvyšším
správním soudem tedy činí částku 4114 Kč, kterou je stěžovatel povinen zaplatit žalobci k rukám
jeho právního zástupce ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (ustanovení
§53 odst. 3, ustanovení §120 s. ř. s.).
V Brně dne 16. března 2015
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu