ECLI:CZ:NSS:2015:5.AS.9.2015:42
sp. zn. 5 As 9/2015 - 42
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců Mgr. Ondřeje Mrákoty a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobkyně: Vysoká škola
báňská – Technická univerzita Ostrava, se sídlem Ostrava, 17. listopadu 2172/15,
proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem Brno, třída
Kpt. Jaroše 7, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Brně
ze dne 19. 12. 2014, č. j. 29 A 95/2014 – 30,
takto:
Věc se p o s t u p u je dle §17 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního, rozšířenému senátu.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) se žalobou podanou u Krajského soudu v Brně
(dále jen „krajský soud“) dne 28. 11. 2014 domáhala podle §79 zákona č. 150/2002 Sb., soudní
řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), ochrany proti nečinnosti
předsedy žalovaného v řízení o rozkladu proti rozhodnutí žalovaného ze dne 22. 5. 2014,
č. j. ÚOHS-S140/2014/VZ-10908/2014/531/Olu/LFr. Stěžovatelka uvedla, že rozhodnutí
žalovaného ze dne 22. 5. 2014 obdržela dne 26. 5. 2014 a dne 5. 6. 2014 proti němu podala
rozklad, o kterém do dne podání žaloby nebylo rozhodnuto, přestože předsedovi žalovaného
uplynula zákonná lhůta pro vydání rozhodnutí.
V záhlaví označeným usnesením krajský soud žalobu odmítl podle §46 odst. 1 písm. a)
s. ř. s., neboť stěžovatelka před podáním žaloby ve smyslu §79 s. ř. s. bezvýsledně nevyčerpala
prostředek ochrany proti nečinnosti podle §80 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“).
II. Kasační stížnost
Usnesení krajského soudu o odmítnutí žaloby napadla stěžovatelka z důvodu jeho
nezákonnosti podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
Stěžovatelka připustila, že před podáním žaloby nevyčerpala prostředky ochrany proti
nečinnosti podle §80 odst. 3 správního řádu, ale namítá, že následně učinila kroky k tomu,
aby absentující podmínku bezvýsledného vyčerpání prostředků podle §79 odst. 1 s. ř. s. splnila.
Stěžovatelka odůvodnění napadeného usnesení považuje za nedostatečné a za nepřípustnou
považuje argumentaci krajského soudu, že brojila-li stěžovatelka proti nečinnosti žalovaného,
měla tak nejprve (ještě před zasláním žaloby) učinit v souladu s §80 odst. 3 správního řádu
u nadřízeného správního orgánu (tedy u předsedy žalovaného) a teprve pokud by taková žádost
nebyla úspěšná, mohla se domáhat soudní ochrany. Usnesení krajského soudu považuje
stěžovatelka za formalistické, v rozporu s principy materiálního právního státu, jakož i smyslem
a účelem soudního řízení. S odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
10. 2. 2010, č. j. 2 Ans 5/2009 – 59, stěžovatelka zdůraznila, že v řízení o ochraně proti
nečinnosti správního orgánu rozhoduje správní soud podle §81 odst. 1 s. ř. s. na základě
skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí.
Dále stěžovatelka namítla, že pro rozhodnutí o nákladovém výroku měla mít relevanci
skutečnost, že v důsledku podání žaloby předseda žalovaného vydal rozhodnutí o rozkladu
stěžovatelky proti rozhodnutí žalovaného ze dne 22. 5. 2014.
III. Vyjádření žalovaného
Žalovaný navrhl zamítnutí kasační stížnosti, neboť podle jeho názoru nelze podmínku
vyčerpání prostředků k ochraně proti nečinnosti zhojit dodatečně, jak se stěžovatelka domnívá.
Žalovaný poukázal na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
20. 5. 2014, č. j. 8 Ans 2/2012 - 278, kterým Nejvyšší správní soud sjednotil do té doby
nejednotnou judikaturu zdejšího soudu v otázce využití postupu na odstranění nečinnosti podle
správního řádu jako podmínky pro následnou soudní ochranu v případě ústředního správního
orgánu.
K otázce náhrady nákladů řízení před krajským soudem žalovaný uvedl, že krajský soud
musel postupovat podle §60 odst. 3 s. ř. s., protože žaloba byla odmítnuta. Skutečnost,
že po podání žaloby předseda žalovaného vydal rozhodnutí o rozkladu stěžovatelky, nemůže mít
na výrok o náhradě nákladů vliv.
Žalovaný nesouhlasí ani s námitkou stěžovatelky, že postupem žalovaného mohlo dojít
k porušení práva na spravedlivý proces. Stěžovatelce nebyla upřena možnost využití všech
právních institutů, které jí právní řád v případě nečinnosti správního orgánu nabízí. Stěžovatelka
se mohla před podáním žaloby domáhat ochrany proti nečinnosti postupem dle §80 odst. 3
správního řádu. Vzhledem k tomu, že stěžovatelka této možnosti nevyužila, nemohl krajský soud
její žalobě vyhovět.
Závěrem žalovaný poukázal na skutečnost, že rozhodnutí o rozkladu proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 22. 5. 2014, jehož vydání se stěžovatelka žalobou domáhala, bylo vydáno dne
23. 12. 2014 pod sp. zn. ÚOHS-R186/2014/VZ-27465/2014/321/TNo a právní moci nabylo
dne 2. 1. 2015.
IV. Posouzení věci 5. senátem Nejvyššího správního soudu
Stěžovatelka se kasační stížností podanou v zákonem stanovené dvoutýdenní lhůtě
(§106 odst. 2 s. ř. s.) domáhá přezkoumání rozhodnutí krajského soudu, které vzešlo z řízení,
jehož byla účastnicí (§102 s. ř. s.), její kasační stížnost splňuje veškeré náležitosti (§106 odst. 1
s. ř. s.) a jedná za ni její pověřený zaměstnanec, který má vysokoškolské právnické vzdělání, které
je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie (§105 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 s. ř. s., vázán
rozsahem a důvody uplatněnými v kasační stížnosti.
Z obsahu soudního a správního spisu plyne, že k výzvě krajského soudu ze dne
2. 12. 2014 stěžovatelka přípisem doručeným krajskému soudu dne 8. 12. 2014 sdělila,
že se s ohledem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 9. 2009,
č. j. 1 Ans 2/2009 - 79, domnívá, že není nutné, aby před podáním žaloby vyčerpala jiné
prostředky ochrany. Přesto se však z důvodu procesní opatrnosti obrátila na předsedu
žalovaného a požádala o uplatnění opatření proti nečinnosti ve věci vydání rozhodnutí
o rozkladu. Tuto skutečnost pak ve sdělení ze dne 9. 12. 2014 potvrdil žalovaný, který uvedl,
že mu žádost stěžovatelky o uplatnění opatření proti nečinnosti ve věci vydání rozhodnutí
o rozkladu byla doručena dne 8. 12. 2014.
Pátý senát Nejvyššího správního soudu předesílá, že se ztotožňuje s názorem krajského
soudu o subsidiaritě soudní ochrany poskytované správními soudy. K tomu již v rozsudku ze dne
18. 10. 2007, č. j. 7 Ans 1/2007 - 100, publikovaném pod č. 1683/2008 Sb. NSS, Nejvyšší správní
soud uvedl: „Nezbytnou podmínkou řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu je podle
ust. §79 odst. 1 s. ř. s. bezvýsledné vyčerpání procesních prostředků, které má žalobce k ochraně proti nečinnosti
k dispozici ve správním řízení. (…) Uvedená podmínka vychází z celkové koncepce správního soudnictví v České
republice, která je založena na subsidiaritě ochrany veřejných subjektivních práv fyzických a právnických osob
ve správním soudnictví oproti ochraně, která je těmto právům poskytována v rámci veřejné správy. Před použitím
některé z žalob ve správním soudnictví je tedy nutné vždy vyčerpat řádné opravné prostředky či jiné procesní
prostředky nápravy, které jsou k dispozici v řízení před správním orgánem. Tato zásada je v obecné rovině
vyjádřena v ust. §5 s. ř. s. a je pak pro jednotlivé typy žalob konkretizována v ust. §68 písm. a), §79 odst. 1
a §85 s. ř. s.“
V usnesení ze dne 20. 5. 2014, č. j. 8 Ans 2/2012 – 278, dospěl rozšířený senát
Nejvyššího správního soudu k závěru: „Účastník řízení je povinen vyčerpat prostředek ochrany proti
nečinnosti podle §80 odst. 3 správního řádu před podáním žaloby podle §79 s. ř. s. i za situace, kdy se domáhá
ochrany proti nečinnosti ústředního správního úřadu.“
Druhý senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 10. 2. 2010,
č. j. 2 Ans 5/2009 – 59, dovodil: „Pokud v době rozhodování krajského soudu o žalobě na ochranu proti
nečinnosti správního orgánu není splněna podmínka bezvýsledného vyčerpání prostředků, které procesní předpis
platný pro řízení u správního orgánu stanoví k ochraně proti nečinnosti, není krajský soud oprávněn žalobu
bez dalšího odmítnout, je-li mu z podání žalobce známo, že pro naplnění absentující podmínky (postupem podle
§80 správního řádu z roku 2004) již podnikl odpovídající procesní kroky. Při vědomosti této skutečnosti
a při respektování principu šetření procesních práv účastníků řízení, je soud povinen vyčkat, jakým způsobem
nadřízený správní orgán se žádostí o uplatnění prostředku proti nečinnosti naloží a podle toho přijmout
odpovídající rozhodnutí. Opačný přístup nese znaky formalismu, který vede k odmítnutí efektivní ochrany práv
žalobce.“
S právním názorem druhého senátu pátý senát nesouhlasí.
Podle §79 odst. 1 s. ř. s. ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis
platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu,
může se žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci
samé nebo osvědčení. To neplatí, spojuje-li zvláštní zákon s nečinností správního orgánu fikci,
že bylo vydáno rozhodnutí o určitém obsahu nebo jiný právní důsledek.
Podle názoru pátého senátu ze znění §79 odst. 1 s. ř. s. plyne, že podmínka
bezvýsledného vyčerpání prostředků ochrany proti nečinnosti musí být splněna již ke dni podání
žaloby. Znění §79 odst. 1 s. ř. s. je v tomto směru jednoznačné a nepřipouští pochybnosti.
Ostatně rovněž z důvodové zprávy k zákonu č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, plyne: „Záměr
zákona míří především na nejzávažnější případy nečinnosti, které nelze pravidelnými procesními instituty napravit
vzhledem k tomu, že návrh správního řádu předpokládá možnost bránit se proti nečinnosti správních orgánů
cestou institutu procesní stížnosti. Proto bude možno se dovolávat soudní ochrany teprve v případě, kdy žalobce
bezvýsledně vyčerpá tuto možnost.“ [ Poslanecká sněmovna PČR; Vláda ČR K §78 - 80. Důvodová
zpráva k zákonu č. 150/2002 Sb., o soudním řádu správním (Systém ASPI) PSP - Poslanecká
sněmovna Parlamentu (cit. 2015-5-18) ASPI_ID LIT22602CZ. Dostupné v Systému ASPI. ISSN:
2336-517X. ].
Stejný názor vyslovil i Nejvyšší správní soud např. v rozsudku ze dne 18. 10. 2007,
č. j. 7 Ans 1/2007 – 100: „…nezbytnou podmínkou řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního
orgánu je podle ust. §79 odst. 1 s. ř. s. bezvýsledné vyčerpání procesních prostředků, které má žalobce k ochraně
proti nečinnosti k dispozici ve správním řízení…uvedená podmínka vychází z celkové koncepce správního
soudnictví v České republice, která je založena na subsidiaritě ochrany veřejných subjektivních práv fyzických
a právnických osob ve správním soudnictví oproti ochraně, která je těmto právům poskytována v rámci veřejné
správy. Před použitím některé z žalob ve správním soudnictví je tedy nutné vždy vyčerpat řádné opravné prostředky
či jiné prostředky nápravy, které jsou k dispozici v řízení před správním orgánem. Tato zásada je v obecné rovině
vyjádřena v ust. §5 s. ř. s. a je pak pro jednotlivé typy žalob konkretizována v ust. §68 písm. a), §79 odst. 1
a §85 s. ř. s. takovým prostředkem ochrany proti nečinnosti je ve správním řízení žádost k nadřízenému
správnímu orgánu podle ust. §80 odst. 3 správního řádu…Domáhal-li se stěžovatel ochrany před nečinností
Úřadu, měl tak nejprve učinit v souladu s ust. §80 odst. 3 správního řádu u nadřízeného správního orgánu
a teprve pokud by taková žádost nebyla úspěšná, mohl stěžovatel podat žalobu na soud.“
V této souvislosti pátý senát zdůrazňuje, že je podstatný rozdíl mezi podmínkami řízení,
tj. i podmínkou předchozího vyčerpání prostředku ochrany proti nečinnosti správního orgánu
před podáním žaloby proti nečinnosti ve smyslu §79 odst. 1 s. ř. s. a skutkovým stavem ke dni
rozhodnutí soudu ve smyslu §81 odst. 1 s. ř. s., tj. např. otázkou, zda správní orgán vydal
rozhodnutí nebo osvědčení (tj. otázkami důvodnosti žaloby).
Podmínky řízení představují předpoklady, za nichž může soud rozhodnout ve věci samé
a soud k nim musí přihlížet z úřední povinnosti po dobu celého řízení. Důsledky nedostatku
některé z podmínek řízení jsou závislé na tom, zda jde o nedostatek podmínky odstranitelný
či neodstranitelný.
Skutkovým stavem ve smyslu §81 odst. 1 s. ř. s. se rozumí zjištění učiněná ve vztahu
k meritornímu rozhodnutí ve věci, a to: „…zda namítaná nečinnost se skutečně týká žalovaného,
tj. vydání rozhodnutí nebo osvědčení patří do jeho působnosti a pravomoci, z hlediska procesního pak, je-li
žalovaný věcně i místně příslušný. Dále, zda jde skutečně o nečinnost a žalobci svědčí subjektivní veřejné právo
v dané věci, zejména tedy zda žalovaný je povinen rozhodnout (vydat osvědčení, nebo jeho vydání odepřít způsobem,
který vyplývá ze zvláštního zákona.)“ (Vopálka, V., Mikule, V., Šimůnková, V., Šolín, M., Soudní řád
správní. Komentář. 1. Vydání. Praha: C. H. Beck, 2004, str. 190).
Podle názoru pátého senátu podmínka předchozího vyčerpání prostředku ochrany proti
nečinnosti správního orgánu před podáním žaloby proti nečinnosti ve smyslu §79 odst. 1 s. ř. s.
představuje podmínku řízení o žalobě proti nečinnosti, není-li tato podmínka ke dni podání žaloby
splněna, je nutné žalobu podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítnout.
Závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 2. 2010, č. j. 2 Ans 5/2009 – 59,
s neodstranitelným nedostatkem podmínky řízení, tj. s faktem, že žaloba byla podána dříve,
než byly bezvýsledně vyčerpány prostředky k ochraně proti nečinnosti ve správním řízení,
nesprávně nakládají jako s odstranitelným nedostatkem podmínky řízení a ve svém důsledku
popírají subsidiaritu ochrany veřejných subjektivních práv fyzických a právnických osob
ve správním soudnictví oproti ochraně, která je těmto právům poskytována v rámci
veřejné správy a jsou v rozporu s výše citovaným rozsudkem ze dne 18. 10. 2007,
č. j. 7 Ans 1/2007 – 100.
Připuštění možnosti čerpání prostředků ochrany proti nečinnosti správního orgánu
až po podání žaloby proti nečinnosti přitom podle názoru pátého senátu ani neposkytuje
fyzickým a právnickým osobám efektivnější ochranu jejich veřejných subjektivních práv.
Rozhodování o prostředku ochrany proti nečinnosti správního orgánu ve správním řízení v době
soudního řízení nijak neurychlí a na postavení fyzické či právnické osoby nemá ani žádný
jiný vliv. Jediným důsledkem názoru vysloveného v rozsudku ze dne 10. 2. 2010,
č. j. 2 Ans 5/2009 – 59, je, že soud rozhodující o žalobě nebude po určitou dobu konat a ve věci
rozhodovat. Tato doba je přitom značně nejistá a její délku v některých případech lze jen stěží
odhadnout.
Oproti tomu respektování pravidla obsaženého v §79 odst. 1 s. ř. s., že žalobu
na ochranu proti nečinnosti lze podat až po bezvýsledném vyčerpání procesních prostředků
na ochranu proti nečinnosti ve správním řízení, a v případě nesplnění této podmínky odmítnutí
takové žaloby podle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. nijak efektivitu ochrany veřejných subjektivních
práv fyzických a právnických osob nenarušuje, neboť nebrání opětovnému podání žaloby proti
nečinnosti po splnění předmětné podmínky stanovené §79 odst. 1 s. ř. s.
Závěrem pátý senát dodává, že je mu známo, že v usnesení ze dne 20. 5. 2014,
č. j. 8 Ans 2/2012 – 278, rozšířený senát Nejvyššího správního soudu dospěl k závěru: „Účastník
řízení je povinen vyčerpat prostředek ochrany proti nečinnosti podle §80 odst. 3 správního řádu před podáním
žaloby podle §79 s. ř. s. i za situace, kdy se domáhá ochrany proti nečinnosti ústředního správního úřadu.“
V odůvodnění tohoto usnesení je pak rovněž opakovaně uvedeno, že prostředek ochrany proti
nečinnosti musí být vyčerpán před podáním žaloby. Podle názoru pátého senátu však tímto
usnesením nedošlo k překonání názoru vysloveného v rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 10. 2. 2010, č. j. 2 Ans 5/2009 – 59, neboť rozšířený senát se v citovaném usnesení
nezabýval nyní relevantní otázkou, zda lze až po podání žaloby podle §79 odst. 1 s. ř. s. „zhojit“
nedostatek podmínky řízení, tj. podání této žaloby dříve, než byly bezvýsledně vyčerpány
prostředky k ochraně proti nečinnosti ve správním řízení.
V. Závěr
Z výše uvedených důvodů se tedy pátý senát, který nyní ve věci rozhoduje,
hodlá od právních závěrů vyslovených v rozsudku zdejšího soudu ze dne 10. 2. 2010,
č. j. 2 Ans 5/2009 – 59, odchýlit, neboť druhý senát dostatečně nezohlednil, že v případě
nevyčerpání prostředků, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví
k ochraně žalobce proti nečinnosti správního orgánu, jde o neodstranitelný nedostatek podmínky
řízení. Posouzení výše nastolené otázky je přitom pro kasační řízení, které pátý senát
pod sp. zn. 5 As 9/2015 vede, zásadní, a proto pátý senát předkládá v souladu s §17 s. ř. s.
věc k rozhodnutí rozšířenému senátu.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: JUDr. Josef Baxa,
JUDr. Zdeněk Kühn, JUDr. Karel Šimka, JUDr. Lenka Matyášová,
Mgr. Aleš Roztočil, JUDr. Barbara Pořízková a Mgr. Jana Brothánková.
Účastníci mohou namítnout podjatost těchto soudců (§8 odst. 1 s. ř. s.)
do jednoho týdne od doručení tohoto usnesení. V téže lhůtě mohou účastníci
podat svá vyjádření k právní otázce předkládané rozšířenému senátu
V Brně dne 7. srpna 2015
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu