ECLI:CZ:NSS:2015:5.AZS.156.2014:40
sp. zn. 5 Azs 156/2014 - 40
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy
a soudců JUDr. Lenky Matyášové a Mgr. Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobkyně: M. S.,
zastoupená Mgr. Petrem Václavkem, advokátem se sídlem Václavské náměstí 21, Praha 1, adresa
pro doručování: Opletalova 25, Praha 1, proti žalovanému: Policie ČR, Ředitelství služby
cizinecké policie, se sídlem Olšanská 2, Praha 3, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 4. 8. 2014, č. j. 4 A 27/2014 – 33,
takto:
I. Výroky I. a II. rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 4. 8. 2014,
č. j. 4 A 27/2014 - 33, se ruší .
II. Rozhodnutí Policie ČR, Ředitelství služby cizinecké policie, ze dne 23. 5. 2014,
č. j. CPR-16273-3/ČJ-2013-930310-V242, a rozhodnutí Policie České republiky,
Krajského ředitelství policie hl. m. Prahy, ze dne 25. 11. 2013, č. j. KRPA-
42665/ČJ-2012-000022, se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení
částku 8228 Kč do šedesáti (60) dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám
Mgr. Petra Václavka, advokáta.
Odůvodnění:
Ze správního spisu vyplývá, že žalobkyně byla dne 2. 4. 2012 příslušníky Celního
úřadu Praha Ruzyně zastižena při výkonu úklidových prací v Obchodním centru Šestka,
Fajtlova 1090/1, Praha 6. V době prováděné kontroly měla žalobkyně povolen dlouhodobý
pobyt na území ČR s platností od 21. 12. 2010 do 20. 12. 2012, a to za účelem činnosti
„výkonného manažera – účasti v právnické osobě“. Šetřením celního úřadu bylo zjištěno,
že žalobkyně nemá platné pracovní povolení k zaměstnání, čímž měla porušit §89 zákona
č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti. Tentýž den zahájila Policie České republiky, Krajské ředitelství
policie hl. m. Prahy, odbor cizinecké policie, řízení o správním vyhoštění žalobkyně a vyhotovila
protokol o vyjádření účastníka správního řízení, který žalobkyně podepsala, včetně poučení
účastníka správního řízení a prohlášení, že rozumí jazyku, kterým se vede řízení, a tlumočníka
nežádá.
Do protokolu žalobkyně uvedla, že do ČR přicestovala v roce 2002 autobusem přes
Slovensko. Přijela kvůli práci za známým, který jí práci obstaral. Uvedla, že vízum jí opatřil „P.“,
kterému zaplatila 25 000 Kč. Pracovala na brigádách bez pracovního povolení. Nejdříve jako
sběračka jablek v Českém Brodě, pak jako uklízečka v Intersparu. Tato zaměstnání jí zařídil její
„klient P.“. Na území ČR nikdy žádné povolení k zaměstnání neměla, vždy pracovala „načerno“.
Dále uvedla, že pracuje pro firmu KAF Facility s.r.o., neví, kde firma sídlí ani čím se zabývá. Práci
jí zajistil „klient P.“. Žalobkyně uvedla, že žádnou smlouvu nepodepsala, ve firmě jen uklízela,
přičemž nemá živnostenský list ani platné povolení k zaměstnání a nikdy o ně nežádala. Sdělila, že
je zdravotně pojištěna. V ČR žije sama a žádné důvody jí nebrání k vycestování do domovského
státu.
Správní orgán I. stupně po provedeném dokazování uložil rozhodnutím ze dne 5. 4. 2012,
č. j. KRPA-42665/ČJ-2012-000022, žalobkyni správní vyhoštění dle §119 odst. 1 písm. b) bodu 3
zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých
zákonů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“). Proti uvedenému rozhodnutí podala žalobkyně
odvolání, na jehož základě žalovaný rozhodnutím ze dne 29. 10. 2012, č. j. CPR-8909-3/ČJ-2012-
009CPR-V242, rozhodnutí správního orgánu I. stupně zrušil a věc mu vrátil k novému
projednání a rozhodnutí. Žalovaný přitom zavázal správní orgán I. stupně, aby se vypořádal
zejména se skutečností, že ke dni 2. 4. 2012 se žalobkyně stala držitelkou živnostenského
oprávnění.
Správní orgán I. stupně následným rozhodnutím ze dne 25. 11. 2013, č. j. KRPA-
42665/ČJ-2012-000022, opakovaně uložil žalobkyni správní vyhoštění podle v §119 odst. 1
písm. b) bodu 3 zákona o pobytu cizinců, přičemž doba, po kterou jí nelze umožnit vstup
na území členských států EU, byla stanovena na jeden rok. Žalobkyně podala proti rozhodnutí
o správním vyhoštění opět odvolání, které žalovaný tentokrát rozhodnutím ze dne 23. 5. 2014,
č. j. CPR-16273-3/ČJ-2013-930310-V242, zamítl, a odvoláním napadené rozhodnutí potvrdil.
Žalobkyně podala proti tomuto rozhodnutí žalovaného žalobu u Městského soudu
v Praze, jenž ji výrokem I. svého rozsudku ze dne 4. 8. 2014, č. j. 4 A 27/2014 – 33, zamítl,
výrokem II. rozhodl o nákladech řízení a výrokem III. o vrácení zaplaceného soudního poplatku
žalobkyni, neboť jej žalobkyně, vzhledem k zákonnému osvobození, nebyla povinna platit.
Městský soud vyšel z obsahu správního spisu a uvedl, že správní orgán vzal správně za prokázané
tvrzení žalobkyně uvedené do protokolu dne 2. 4. 2012 o tom, že vykonávala zaměstnání bez
povolení k zaměstnání již od 14. 3. 2012. Pravdivost skutečností uvedených ve výpovědi
žalobkyně nebyla dle městského soudu zpochybněna ani následnými důkazy. Žalobkyně byla
dle městského soudu řádně poučena jako účastník řízení a skutečnost, že odpovídala na dotazy
pracovníka správního orgánu I. stupně, neměla za následek nezákonnost daného postupu.
K námitce nesrozumitelnosti rozhodnutí spočívající v tom, že ve výroku nebylo uvedeno, kterou
ze skutkových podstat uvedených v §119 odst. 1 písm. b) bodu 3 zákona o pobytu cizinců
žalobkyně měla svým jednáním naplnit, městský soud uvedl, že správní orgán nepochybil, neboť
v odůvodnění rozhodnutí bylo vytýkané jednání přesně konkretizováno. Správní orgán I. stupně
dle městského soudu rovněž dostatečně posoudil přiměřenost zásahu správního vyhoštění
do soukromého a rodinného života žalobkyně, a to i vzhledem k délce povoleného pobytu
na území ČR. Stanovená doba správního vyhoštění byla dle městského soudu uložena
v přiměřené délce odpovídající protiprávnímu jednání žalobkyně.
Proti tomuto rozsudku podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost, v níž namítala,
že městský soud nesprávně posoudil námitku, podle níž správní orgány porušily §3, §50 odst. 3
a §68 odst. 3 správního řádu tím, že hodnotily dostupné důkazy selektivním způsobem
v neprospěch stěžovatelky a přecenily význam protokolu o vyjádření účastníka ze dne 2. 4. 2012,
který dle názoru stěžovatelky navíc nemůže být podkladem pro vydání rozhodnutí.
Nepoužitelnost předmětného protokolu vyplývá ze skutečnosti, že před provedením
předmětného úkonu nebyla stěžovatelka poučena o všech právech a povinnostech, a dále proto,
že uvedený úkon byl konán až po zahájení řízení, a tudíž, nejedná-li se o úkon v řízení,
tak zmíněný protokol měl být následně v řízení proveden, což se ovšem nestalo. Dle stěžovatelky
byly správní orgány vzhledem k popsané důkazní situaci povinny rozšířit dokazování
o dostatečně podpůrný důkazní materiál, neboť z provedeného dokazování vyplynulo pouze to,
že stěžovatelka vykonávala činnost v předmětném obchodním domě až ode dne, kdy disponovala
živnostenským oprávněním. Správní orgány dále dle názoru stěžovatelky porušily §68 odst. 3
správního řádu tím, že ignorovaly její vyjádření jakožto účastníka řízení ze dne 12. 2. 2013,
ačkoliv bylo učiněno ještě v nalézací fázi řízení, a mělo tedy být podkladem pro vydání
rozhodnutí.
Nejzávažnější nezákonnost rozsudku městského soudu stěžovatelka spatřovala
v posouzení „přiměřenosti rozhodnutí“ a porušení §174a a §119a odst. 2 zákona o pobytu
cizinců. Pochybení dle stěžovatelky spočívalo v tom, že nebyla poučena o faktorech, které mohou
ovlivňovat „přiměřenost rozhodnutí“, a ačkoliv se jedná o řízení vedené z moci úřední, správní
orgán neprovedl dokazování vedoucí ke zjištění všech faktorů ovlivňujících „přiměřenost
rozhodnutí“ v rozsahu §174a zákona o pobytu cizinců. Dle stěžovatelky se správní orgán měl
zabývat intenzitou vytýkané protiprávnosti. Měl zjistit nejen dobu domnělého trvání
protiprávního stavu, ale i jeho celkový charakter, druh a závažnost. Správní orgán přitom nijak
nereflektoval pobytový status stěžovatelky ani celkovou dobu, po kterou se stěžovatelka nachází
na území ČR.
Správní orgán dle stěžovatelky rovněž nepopsal, zda došlo k naplnění všech znaků závislé
práce a zda se nejednalo o pouhou občanskou úsluhu, a nevzal v potaz materiální stránku
předmětné protiprávnosti.
Závěrem stěžovatelka zpochybňovala zákonnost výroku rozhodnutí správního orgánu
pro nejednoznačnost, neboť výroková část neuvádí, která konkrétní skutková podstata §119
odst. 1 písm. b) bodu 3 zákona o pobytu cizinců měla být jednáním stěžovatelky naplněna.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti plně odkázal na své vyjádření k žalobě
a uvedl, že se ztotožňuje se závěry městského soudu.
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána oprávněnou osobou, neboť stěžovatelka
byla účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.), a je zastoupena
advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud následně posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí městského soudu netrpí
vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl
k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval kasační námitkou, jíž stěžovatelka vytýkala
výroku rozhodnutí správního orgánu nesrozumitelnost. V nyní posuzované věci bylo stěžovatelce
uloženo správní vyhoštění dle §119 odst. 1 písm. b) bodu 3 zákona o pobytu cizinců, dle něhož
„[p]olicie vydá rozhodnutí o správním vyhoštění cizince, který pobývá na území přechodně, s dobou, po kterou
nelze cizinci umožnit vstup na území členských států Evropské unie, a zařadí cizince do informačního systému
smluvních států, […] je-li cizinec na území zaměstnán bez oprávnění k pobytu anebo povolení k zaměstnání,
ačkoli je toto povolení podmínkou výkonu zaměstnání, nebo na území provozuje dani podléhající výdělečnou
činnost bez oprávnění podle zvláštního právního předpisu anebo bez povolení k zaměstnání cizince zaměstnal nebo
takové zaměstnání cizinci zprostředkoval“. Dle judikatury zdejšího soudu musí být z rozhodnutí
o správním vyhoštění cizince dle citovaného ustanovení jednoznačně patrné, zda cizinec a) byl
zaměstnán bez povolení k zaměstnání, ačkoli je toto povolení podmínkou výkonu zaměstnání,
nebo b) provozoval dani podléhající výdělečnou činnost bez oprávnění podle zvláštního právního
předpisu, nebo c) bez povolení k zaměstnání cizince zaměstnal, nebo d) takové zaměstnání cizinci
zprostředkoval, případně že svým jednáním naplnil několik z těchto skutkových podstat zároveň
(srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 1. 2011, č. j. 7 As 98/2010 - 67,
a ze dne 9. 12. 2010, č. j. 1 As 70/2010 – 99, oba dostupné na www.nssoud.cz). Nejvyšší správní
soud se v dané věci neztotožnil se stěžovatelkou, že by ze správních rozhodnutí nebylo patrné,
z jakého konkrétního důvodu uvedeného v §119 odst. 1 písm. b) bodu 3 zákona o pobytu
cizinců bylo stěžovatelce správní vyhoštění uloženo. Z odůvodnění rozhodnutí správního orgánu
I. stupně i žalovaného je zřejmé, že se výrok o uložení správního vyhoštění vztahoval k činnosti
stěžovatelky spočívající ve výkonu úklidových prací, což na základě provedených důkazů správní
orgány kvalifikovaly tak, že stěžovatelka byla zaměstnána bez povolení k zaměstnání, ačkoli bylo
toto povolení v daném případě podmínkou výkonu zaměstnání.
Nejvyšší správní soud se shoduje s hodnocením městského soudu, že postačí, pokud
z výroku rozhodnutí o správním vyhoštění vyplývá, podle kterého ustanovení zákona o pobytu
cizinců bylo vyhoštění uloženo, a až v odůvodnění je dostatečně popsáno jednání, které
je podřazeno pod §119 odst. 1 písm. b) bod 3 zákona o pobytu cizinců, a uvedeno, pod který
důvod v tomto ustanovení jednání spadá. V tomto ohledu nemá Nejvyšší správní soud jakýkoliv
důvod se od uvedeného závěru odchýlit, neboť vychází z ustálené judikatury zdejšího soudu
(srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 1. 2011, č. j. 7 As 98/2010 - 67,
ze dne 9. 12. 2010, č. j. 1 As 70/2010 - 99, ze dne 6. 6. 2011, č. j. 2 As 62/2011 - 77,
ze dne 23. 5. 2012, č. j. 1 As 38/2012 - 38, ze dne 26. 9. 2012, č. j. 8 As 28/2012 - 33, a ze dne
12. 11. 2013, č. j. 2 As 47/2013 - 30, všechny dostupné na www.nssoud.cz).
Nejvyšší správní soud se neztotožnil ani s tím, že správní orgány neprovedly komplexní
posouzení přiměřenosti dopadů rozhodnutí o správním vyhoštění na osobní a rodinný život
stěžovatelky ve smyslu §119a odst. 2 ve spojení s §174a zákona o pobytu cizinců a nezohlednily
délku pobytu stěžovatelky na území ČR. Z rozhodnutí správního orgánu I. stupně je zcela zjevné,
že se přiměřeností zásahu do osobního, případně rodinného života stěžovatelky výslovně zabýval
(str. 5 rozhodnutí I. stupně), totéž lze říci o rozhodnutí žalovaného (rovněž str. 5 žalobou
napadeného rozhodnutí). Stěžovatelka však kromě délky pobytu na území ČR neuvedla žádné
další konkrétní skutečnosti, které by svědčily o jejích výrazných osobních, natož pak rodinných
vazbách k ČR, a to ani v rámci svého výslechu dne 12. 2. 2013 (při němž, s výjimkou sdělení
adresy svého pobytu, odmítla vypovídat), ani v rámci svého písemného vyjádření z téhož dne,
ani později. Nejvyšší správní soud souhlasí se závěry žalovaného a městského soudu, že délka
povoleného pobytu na území ČR není v daném případě bez dalšího dostačujícím důvodem
pro neuložení správního vyhoštění dle §119a odst. 2 ve spojení s §174a zákona o pobytu
cizinců.
Podle §174a zákona o pobytu cizinců „[p]ři posuzování přiměřenosti dopadů rozhodnutí podle
tohoto zákona správní orgán zohlední zejména závažnost nebo druh protiprávního jednání cizince, délku pobytu
cizince na území, jeho věk, zdravotní stav, povahu a pevnost rodinných vztahů, ekonomické poměry, společenské
a kulturní vazby navázané na území a intenzitu vazeb ke státu, jehož je cizinec státním občanem, nebo v případě,
že je osobou bez státního občanství, ke státu jeho posledního trvalého bydliště“. Nejde tedy ve vztahu
k rozhodnutí o správním vyhoštění o jakýsi samostatně použitelný „materiální korektiv“,
jak se patrně domnívá stěžovatelka, ale o demonstrativní výčet kritérií pro posuzování, zda by byl
ve smyslu §119a odst. 2 zákona o pobytu cizinců důsledkem rozhodnutí o správním vyhoštění
nepřiměřený zásah do osobního a rodinného života cizince, či nikoliv.
S dále uvedenou výhradou k dosavadnímu zjišťování skutkového stavu ze strany
správních orgánů tedy zdejší soud kasační námitky stěžovatelky týkající se přiměřenosti dopadů
rozhodnutí o správním vyhoštění důvodnými neshledal.
Za stěžejní ovšem Nejvyšší správní soud považuje kasační námitky nedostatečně
zjištěného skutkového stavu a nepoužitelnosti protokolu o vyjádření účastníka řízení. Pokud
jde o argumentaci stěžovatelky, že protokol ze dne 2. 4. 2012 byl sepsán mimo správní řízení,
považuje ji Nejvyšší správní soud za mylnou, neboť z obsahu správního spisu je zjevné, že datum
4. 4. 2012 na oznámení o zahájení řízení je pouze písařskou chybou a že toto řízení bylo zahájeno
již dne 2. 4. 2012, jak ostatně vyplývá z data převzetí zmiňovaného oznámení o zahájení řízení
stěžovatelkou, a téhož dne byl tedy i sepsán předmětný protokol.
Závažnější jsou ovšem námitky směřující proti samotnému úkonu, který protokol ze dne
2. 4. 2012 zachycuje. Již ve své žalobě stěžovatelka namítala, že správní orgán v rozporu
se zákonem „zneužil institut vyjádření účastníka dle §36 odst. 3 správního řádu, přičemž de facto prováděl
výslech účastníka řízení, aniž by mu zaručil jeho procesní práva. Vyjádření účastníka řízení je úkonem v jeho
dispozici a nelze jej použít k opatření důkazů pokládáním otázek“. Dle žalobní námitky tak stěžovatelka
byla záměrně uvedena v omyl tím, že správní orgán fakticky prováděl výslech, který však následně
zaprotokoloval jako její dobrovolné vyjádření.
Městský soud při vypořádání této námitky k povaze úkonu pouze konstatoval,
že stěžovatelka byla poučena jako účastník řízení a že skutečnost, že následně odpovídala
na dotazy pracovníka správního orgánu I. stupně nečiní daný postup nezákonným. Nejvyšší
správní soud názor městského soudu nesdílí a považuje vzhledem k námitkám stěžovatelky
za nezbytné posoudit i skutečný obsah úkonu dle protokolu ze dne 2. 4. 2012. Správní orgán
I. stupně tento protokol označil jako „protokol o vyjádření účastníka správního řízení“. První strana
protokolu obsahuje obecné poučení účastníka správního řízení, druhá strana shrnuje dosavadní
zjištění správního orgánu a uvádí soupis podkladů rozhodnutí o správním vyhoštění, za nímž
již následuje pasáž označená jako vyjádření podle §36 odst. 3 správního řádu, jež obsahuje
26 konkrétně formulovaných otázek, pod nimiž jsou zachyceny odpovědi stěžovatelky.
Ačkoliv ze spisu nelze dovodit, že by stěžovatelka byla k výpovědi přímo nucena,
zachycený projev nepůsobí jako spontánní projev stěžovatelky vycházející z její procesní aktivity,
jež by byl případně pouze upřesněn doplňujícími dotazy správního orgánu. Z obsahu protokolu
vyplývá, že správní orgán stěžovatelce aktivně pokládal otázky týkající se zejména okolností jejího
příjezdu do České republiky, její předchozí ekonomické činnosti, jejích rodinných a osobních
poměrů a zejména okolností souvisejících s výkonem úklidových prací, při nichž byla zastižena.
Stěžovatelka nad rámec položených otázek přitom sama žádné vyjádření neposkytla. Svým
obsahem tedy uvedený úkon neodpovídá vyjádření účastníka řízení k podkladům rozhodnutí
ve smyslu §36 odst. 3 správního řádu.
Nejvyšší správní soud ve své judikatuře opakovaně připomíná, že správní řád jakožto
obecný procesní předpis, podle něhož se vedou správní řízení, neupravuje - s výjimkou sporného
řízení (§141 odst. 6 správního řádu) - výslech účastníka jako obecný důkazní prostředek. To sice
neznamená, že by byl vyloučen (§51 odst. 1 správního řádu zdůrazňuje, že výčet důkazních
prostředků je demonstrativní a že k provedení důkazu lze užít všech důkazních prostředků, které
jsou vhodné ke zjištění stavu věci a které nejsou získány nebo provedeny v rozporu s právními
předpisy), jeho použitelnost je však značně omezená. Limity tohoto důkazního prostředku
spočívají nejen v možné kolizi s ústavně garantovaným právem neobviňovat sebe sama
(srov. čl. 40 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv
a základních svobod, pokud by byl k výslechu nucen účastník v řízeních, jež mají trestní, resp.
správně trestní charakter), ale zejména v povaze a účelu tohoto důkazního prostředku. V nálezu
ze dne 11. 11. 2003, sp. zn. II. ÚS 182/02, dostupném na nalus.usoud.cz, k §131 o. s. ř., jenž
upravuje důkaz výslechem účastníků v občanském soudním řízení, Ústavní soud uvedl, že „důkaz
výslechem účastníka řízení není určen k tomu, aby při něm účastník uváděl svá tvrzení o rozhodujících
skutečnostech, […] ani aby se touto formou vyjadřoval k jiným provedeným důkazům. K tomu slouží právě
přednesy účastníka a jeho procesní úkony.“. Uvedené lze nepochybně vztáhnout i na případný výslech
účastníka ve správním řízení. I v něm se totiž účastník vyjadřuje ke skutkovým a právním
otázkám věci primárně svými tvrzeními a stanovisky uplatňovanými v celém jeho průběhu (srov.
§36 odst. 1 až 3 správního řádu, podle něhož mají účastníci právo vyjádřit v řízení své stanovisko
a vyjádřit se k podkladům rozhodnutí, a §52 správního řádu, podle něhož jsou účastníci povinni
označit důkazy na podporu svých tvrzení), nikoli prostřednictvím formalizovaného důkazního
prostředku. Také ve správním řízení obecně platí, že účastník řízení nesmí být nucen k výpovědi;
vyjadřovat se k prováděným důkazům a uplatňovat skutková a právní tvrzení je jeho právem,
nikoliv povinností, a povinnost svědčit má toliko svědek, jenž je osobou odlišnou od účastníka
řízení (§55 odst. 1 správního řádu).
V řízení o správním vyhoštění podle zákona o pobytu cizinců se ovšem správní řád
uplatní s odchylkami stanovenými zákonem o pobytu cizinců jakožto právním předpisem
zvláštním (srov. §168 a násl. citovaného zákona). Právě pro výslech účastníka v řízení podle
zákona o pobytu cizinců platí zvláštní úprava (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 20. 2. 2014, č. j. 4 As 166/2013 – 25, a ze dne 6. 2. 2014, 6 As 147/2013 – 29, oba
dostupné na www.nssoud.cz). Podle§169 odst. 2 zákona o pobytu cizinců je totiž správní orgán
oprávněn vyslechnout účastníka řízení, je-li to nezbytné pro zjištění skutečného stavu věci,
zejména pro posouzení, zda se nejedná o obcházení tohoto zákona cizincem s cílem získat
oprávnění k pobytu na území, zejména zda účelově neuzavřel manželství nebo zda jeho účelově
prohlášeným souhlasem nebylo určeno otcovství. Účastník řízení je povinen vypovídat pravdivě
a nesmí nic zamlčet. Správní orgán účastníka řízení poučí o důsledcích odmítnutí výpovědi
a nepravdivé nebo neúplné výpovědi.
Citované ustanovení bylo do zákona o pobytu cizinců (původně do §169 odst. 3)
včleněno s účinností od 21. 12. 2007 novelou provedenou zákonem č. 379/2007 Sb. Důvodová
zpráva k této novele ve vztahu k citovanému ustanovení uvádí, že „[n]a základě zkušeností z praxe
se jeví jako nezbytné doplnit možnost správního orgánu vyslechnout účastníka řízení vedeného podle cizineckého
zákona k některým skutečnostem. Tato potřeba vyvstává především v souvislosti s prokazováním účelových
manželství a obdobných jednání, ale též při zjišťování existence překážek vycestování. Účastník řízení má podle
§36 odst. 2, 3 správního řádu právo vyjádřit v řízení své stanovisko, resp. vyjádřit se k podkladům rozhodnutí,
nicméně v rámci využití těchto institutů není účastník povinen zodpovědět případné otázky správního orgánu.
Po účastníku řízení lze sice požadovat vysvětlení (§137 správního řádu a §167 odst. 1 písm. c) cizineckého
zákona), ale záznam o podání vysvětlení nelze podle §137 odst. 4 správního řádu použít jako důkazní
prostředek“ (sněmovní tisk 191/0, dostupný v digitálním repozitáři www.psp.cz).
S ohledem na výše uvedené je dle Nevyššího správního soudu nezbytné respektovat
odlišný účel a povahu obou institutů, které nejsou vzájemně zaměnitelné. O skutečnosti,
že v projednávaném případě protokol ze dne 2. 4. 2012 nezachycuje vyjádření účastníka řízení,
svědčí rovněž obsah protokolu o výslechu účastníka správního řízení ze dne 12. 2. 2013, při němž
správní orgán stěžovatelce pokládal obdobné otázky, kterým však předcházelo řádné předvolání
a poučení stěžovatelky ve smyslu §169 odst. 2 zákona o pobytu cizinců. Jak již bylo řečeno,
stěžovatelka při tomto výslechu odmítla vypovídat, přičemž ve svém písemném vyjádření z téhož
dne odvolala v plném rozsahu svou předchozí výpověď ze dne 2. 4. 2012.
Otázkou vzájemného rozlišení obou institutů se Nejvyšší správní soud zabýval rovněž
v rozsudku ze dne 2. 10. 2013, č. j. 1 As 58/2013 – 43, www.nssoud.cz, v němž judikoval,
že „[p]ro zjištění, o jaký úkon se v projednávané věci jednalo, je třeba se zaměřit na jeho obsah. Nelze přitom
souhlasit s městským soudem, že se jednalo o ústní podání či vyjádření žalobkyně a jejího manžela: takový úkon
je zpravidla činěn spontánně účastníky řízení a případně jen korigován doplňujícími otázkami správního orgánu.
V projednávaném případě však byli účastníci předvoláni správním orgánem a byl s nimi veden rozhovor
nazákladě otázek pokládaných a formulovaných správním orgánem. Tento úkon proto není možné kvalifikovat
jinak než jako účastnický výslech.“ (srov. rovněž výše zmíněný rozsudek ze dne 20. 2. 2014,
sp. zn. 4 As 166/2013).
Ke stejnému závěru Nejvyšší správní soud dospívá i v právě posuzovaném případě.
Lze proto uzavřít, že úkon zaznamenaný v protokolu ze dne 2. 4. 2012 odpovídá výslechu
účastníka řízení dle §169 odst. 2 zákona o pobytu cizinců, a nikoliv vyjádření účastníka řízení
dle §36 odst. 3 správního řádu.
Nejvyšší správní soud se tedy dále zaměřil na posouzení otázky, zda byl uvedený úkon
proveden v souladu se zákonem. Z poslední věty §169 odst. 2 zákona o pobytu cizinců vyplývá,
že správní orgán účastníka řízení před výslechem poučí o důsledcích odmítnutí výpovědi
a nepravdivé nebo neúplné výpovědi. Tato podmínka však dle poučení, které bylo stěžovatelce
před uvedeným úkonem poskytnuto, splněna nebyla. Nejvyšší správní soud proto dospěl
k dílčímu závěru, že v důsledku pochybení správního orgánu I. stupně nelze výpověď
stěžovatelky zaznamenanou v protokolu ze dne 2. 4. 2012 použít v její neprospěch, neboť
se jedná o důkaz, jenž byl proveden nezákonným způsobem.
Dále je však třeba se zabývat otázkou, zda tato vada řízení měla v daném případě vliv
na zákonnost rozhodnutí správních orgánů o věci samé, tedy zda šlo o takovou vytýkanou vadu
řízení před správním orgánem, pro niž měl městský soud rozhodnutí žalovaného zrušit [§76
odst. 1 písm. c), §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.]. Skutečnost, že stěžovatelka byla takto
zkrácena na svých procesních právech postupem správního orgánu, ještě bez dalšího neznamená,
že se jedná o podstatnou vadu řízení, pro niž mělo být žalobou napadené rozhodnutí zrušeno.
O podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, které mohlo mít za následek
nezákonné rozhodnutí o věci samé, by se jednalo jen tehdy, pokud by skutkové závěry správních
orgánů bez použití nezákonných důkazů nemohly obstát (srov. např. rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 26. 3. 2009, č. j. 5 Afs 51/2008 – 95, a ze dne 8. 3. 2012,
č. j. 5 As 21/2011 - 39, oba dostupné na www.nssoud.cz).
Taková situace však v projednávaném případě zjevně nastala. Jak v napadeném
rozhodnutí uvádí sám žalovaný, „výše uvedený protokol je v daném případě rozhodujícím důkazem“.
S tímto hodnocením se Nejvyšší správní soud ztotožňuje a souhlasí s argumentací stěžovatelky,
že bez využití obsahu protokolu by skutkové závěry správních orgánů ohledně existence
protiprávního jednání stěžovatelky a doby jeho trvání nemohly obstát. Správní orgán prvního
stupně sice založil své skutkové závěry vedle předmětného nezákonného důkazu ještě na kopiích
docházkové knihy, z níž mělo být patrné, ve kterých dnech vykonávala stěžovatelka předmětné
úklidové práce, žalovaný však tyto kopie nepovažoval za řádný důkaz. Ani z výpovědí svědkyň
správní orgány ve svých skutkových závěrech nevycházely, neboť měly za to, že jsou v rozporu
právě s výpovědí stěžovatelky zachycenou v protokolu ze dne 2. 4. 2012.
Za dané situace by bylo předčasné, aby se Nejvyšší správní soud dále detailně zabýval
další stížní námitkou, podle níž nebylo prokázáno ani naplnění všech znaků závislé práce, neboť
je v každém případě zřejmé, že dosavadní skutkové závěry správních orgánů nemohou obstát.
Vzhledem k uvedenému Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou
a v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil výroky I. a II. rozsudku městského soudu. Zruší-li
Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu, a pokud již v řízení před krajským soudem
byly pro takový postup důvody, současně se zrušením rozhodnutí krajského soudu může
sám podle povahy věci rozhodnout o zrušení rozhodnutí správního orgánu [§110 odst. 2 písm. a)
s. ř. s., ve znění účinném od 1. 1. 2012]. Vzhledem k tomu, že v dané věci by městský soud
v souladu s vysloveným závazným právním názorem neměl jinou možnost, než zrušit
napadené rozhodnutí žalovaného a případně i rozhodnutí správního orgánu prvního stupně,
na něž se předmětná vada řízení rovněž vztahuje, přičemž bude třeba v dalším řízení podstatným
způsobem doplnit dokazování, rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §110 odst. 2 písm. a)
ve spojení s §78 odst. 1, 3 a 4 s. ř. s. tak, že sám rozhodnutí žalovaného a rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. V něm budou správní
orgány postupovat podle právního názoru vysloveného v tomto rozsudku.
Podle §110 odst. 3 věty druhé s. ř. s. rozhodne Nejvyšší správní soud v případě, že zruší
podle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. rozhodnutí žalovaného, o nákladech řízení o kasační stížnosti i
o nákladech řízení před krajským soudem. Stěžovatelka měla ve věci úspěch, podle §60 odst. 1
s. ř. s. jí tedy přísluší právo na náhradu nákladů řízení vůči neúspěšnému žalovanému.
Stěžovatelka byla v řízení před městským soudem zastoupena zmocněncem Lubomírem Švecem
a v řízení o kasační stížnosti advokátem Mgr. Petrem Václavkem, náleží jí tedy pouze náhrada
nákladů spojených se zastoupením advokátem. Tyto náklady spočívají v odměně advokáta
Mgr. Petra Václavka za zastupování ve výši 2 x 3100 Kč za dva úkony právní služby, tj. převzetí
právního zastoupení a podání kasační stížnosti [§7 bod 5 ve spojení s §9 odst. 4 písm. d) a §11
odst. 1 písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů
za poskytování právních služeb (advokátní tarif)], a v paušální náhradě hotových výdajů ve výši
2 x 300 Kč podle §13 odst. 3 advokátního tarifu. Stěžovatelce tedy náleží náhrada nákladů
spojených se zastoupením v celkové výši 6800 Kč, zvýšená o částku 1428 Kč připadající
na DPH ve výši 21 %, celkem tedy 8228 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 24. dubna 2015
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu