ECLI:CZ:NSS:2015:6.ADS.221.2015:27
sp. zn. 6 Ads 221/2015 - 27
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy
a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Jana Vyklického v právní věci žalobců:
a) Zentiva, k.s., se sídlem U Kabelovny 130, Praha 10, b) APOTEX EUROPE B.V., se sídlem
Darwinweg 20, 2333 CR Leiden, Holandsko, oba zastoupeni JUDr. PharmDr. Vladimírem
Bíbou, advokátem, se sídlem Karlovo náměstí 17, Praha 2, proti žalovanému: Ministerstvo
zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 4, Praha 2, proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 16. 7. 2010, č. j. MZDR32194/2010, sp. zn. FAR:L86/2010, v řízení o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 15. 7. 2015,
č. j. 10 Ad 23/2010 - 181, o návrhu žalovaného na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti,
takto:
Kasační stížnosti proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 15. 7. 2015,
č. j. 10 Ad 23/2010 – 181, se odkladný účinek nepřiznává .
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
Včas podanou kasační stížností žalovaný (dále „stěžovatel“) napadá rozsudek Městského
soudu v Praze (dále „městský soud“) ze dne 15. 7. 2015, č. j. 10 Ad 23/2010 – 181 (dále
„napadený rozsudek“), jímž městský soud zrušil ve výroku II. rozhodnutí žalovaného ze dne
16. 7. 2010, č. j. MZDR32194/2010, sp. zn. FAR:L86/2010 (dále „napadené rozhodnutí“).
Napadeným rozhodnutím bylo ve výroku II. zamítnuto odvolání žalobce a) proti výrokům
č. 1, 27, 28, 29, 30 a 31 a odvolání žalobce b) proti výrokům č. 1, 3 a 4 rozhodnutí Státního
ústavu pro kontrolu léčiv ze dne 31. 3. 2010, sp. zn. SUKLS92653/2009, ve věci stanovení výše
základní úhrady léčivých přípravků v zásadě terapeuticky zaměnitelných s léčivými přípravky,
náležejícími do referenční skupiny č. 46/2 – léčiva k terapii benigní hyperplazie prostaty, ostatní,
p. o. a léčivých přípravků s touto skupinou v zásadě terapeuticky zaměnitelných a o změně výše
a podmínek úhrady léčivých přípravků s obsahem léčivých látek Pygeum africanum a Serenoa
repens a stanovení výše a podmínek úhrady léčivých přípravků PENESTER [ve vztahu k žalobci
a)] a APO-FINAS [ve vztahu k žalobci b)]; a rozhodnutí bylo potvrzeno.
Stěžovatel v kasační stížnosti navrhl, aby Nejvyšší správní soud přiznal kasační stížnosti
odkladný účinek. K tomu uvedl, že napadený rozsudek nezohledňuje zásadní překážky
a podklady pro posouzení možností aplikace §39c odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném
zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon č. 48/1997 Sb.“), a zásadní odborné důkazy pro možnost aplikace
ustanovení §24 odst. 3 vyhlášky č. 92/2008 Sb., o stanovení seznamu zemí referenčního koše,
způsobu hodnocení výše, podmínek a formy úhrady léčivých přípravků a potravin pro zvláštní
lékařské účely a náležitostech žádosti o stanovení výše úhrady, v rozhodném znění (dále
jen „vyhláška č. 92/2008 Sb.“). Byť uvedené právní předpisy naznaly od roku 2010 určitých
změn, jsou dle stěžovatele stále aktuální. Právní řád nedává správním orgánům možnost
ve správním řízení o změně úhrady měnit úhradu léčivých přípravků (například navyšovat jejich
úhradu do plné úhrady), se kterými není dané správní řízení vedeno. Jelikož soud tento zásadní
aspekt rozhodování ve správním řízení ve svém rozsudku nezohlednil a podřadil ho pod jakousi
mimoběžnou polemiku, významně tím narušil právní jistotu správních orgánů v jejich dalším
rozhodování.
Spisový podklad "Priloha2-SK_114-26012010.pdf" a jemu podobné se ve správních
řízeních pravidelně objevují, aby poskytly účastníkům řízení zásadní informace o léčivých
přípravcích náležících do příslušné skupiny léčivých látek v příloze č. 2 zákona č. 48/1997 Sb.,
které jsou pak určující pro možnost zajištění plně hrazeného léčivého přípravku v těchto
skupinách. Dále povinně zveřejňované seznamy hrazených léčivých přípravků jsou důležitým
nástrojem, jak v každou chvíli ověřit stav úhrad hrazených léčivých přípravků (včetně jejich plné
úhrady). Jelikož soud tyto zásadní zdroje informací pro ověřování plné úhrady ve správním řízení
ve svém rozsudku nezohlednil, významně tím narušil právní jistotu správních orgánů v jejich
dalším rozhodování, jelikož jiný relevantní zdroj dokazování plné úhrady léčivých přípravků
v průběhu správních řízení neexistuje.
Stanoviska odborných lékařských společností a doporučené léčebné a diagnostické
postupy od odborných lékařských společností jsou běžným nástrojem odborného hodnocení
léčivých přípravků v rámci správních řízení o změně úhrad léčivých přípravků. Jelikož soud jasné
stanovisko odborné lékařské společnosti bagatelizoval a doporučené léčebné a diagnostické
postupy v klinické praxi ve svém rozsudku nevzal v potaz, významně tím narušil právní jistotu
správních orgánů v jejich dalším rozhodování, jelikož právě informace z klinické praxe jsou těmi
nejlepšími možnými informacemi o reálném používání léčivých přípravků, bez těchto informací
prakticky nelze stanovovat výše a podmínky úhrady léčivých přípravků tak, aby byly v praxi
proveditelné a takový stav by ve svém nejhorším důsledku vedl k ohrožení zdraví a životů
pacientů.
Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku představuje významnou újmu v rozsahu
rozhodování správních orgánů - de facto toto rozhodování zcela znemožňuje. Správní řízení
o stanovení či změně výše a podmínek úhrad léčivých přípravků má za cíl výše a podmínky úhrad
léčivých přípravků stanovovat a zachovávat tak, aby bylo možno udržet stabilní a funkční systém
vynakládání prostředků veřejného zdravotního pojištění na léčivé přípravky. Takto významným
omezením rozsahu rozhodování správních orgánů v těchto správních řízeních však nepochybně
dojde i k významnému narušení systému vynakládání prostředků veřejného zdravotního pojištění
na léčivé přípravky, což ve svém nejhorším důsledku může znamenat i jeho kolaps. Zájem
na stabilním systému vynakládání prostředků veřejného zdravotního pojištění na léčivé přípravky
mají však bez pochyby i samotní účastníci těchto správních řízení, jelikož nestabilita tohoto
systému ohrožuje finanční přispívání zdravotních pojišťoven pacientům na léčiva, s kterými
účastníci správních řízení na českém trhu obchodují.
Žalobci ve svém vyjádření k návrhu na přiznání odkladného účinku uvedli, že stěžovatel
ve svém návrhu netvrdí skutečnosti, jež by dokládaly splnění zákonných podmínek pro přiznání
odkladného účinku ve smyslu §73 odst. 2 ve spojení s §107 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb.,
soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Stěžovatel svůj návrh opírá
o emotivní, avšak ničím nepodložená a zcela nepravdivá tvrzení o tom, že „významným
omezením rozsahu rozhodování správních orgánů v těchto správních řízeních nepochybně dojde
i k významnému narušení systému vynakládání prostředků veřejného zdravotního pojištění
na léčivé přípravky, což ve svém nejhorším důsledku může znamenat i jeho kolaps.“ Je zcela
nejasné, z jakých důvodů by postup, který byl shledán soudem jako nezákonný, mohl „udržet
stabilní a funkční systém vynakládání prostředků veřejného zdravotního pojištění na léčivé
přípravky“. Žalobci odkázali na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 5. 2015,
č. j. 5 Ads 76/2015 – 43, ze dne 10. 6. 2015, č. j. 5 As 93/2015 – 31, ze dne 16. 6. 2015,
č. j. 4 As 124/2015 – 49, ze dne 12. 8. 2015, č. j. 8 As 86/2015 – 47, ze dne 26. 8. 2015,
č. j. 2 As 196/2015 – 38, a ze dne 2. 9.2015, č. j. 4 As 181/2015 – 42, v nichž Nejvyšší správní
soud v obdobných věcech dospěl k závěru, že zde neexistují podmínky pro přiznání odkladného
účinku. Žalobci mají za to, že odůvodnění těchto usnesení je přiléhavé i na nynější případ.
II. Posouzení návrhu Nejvyšším správním soudem
Podle §107 odst. 1 s. ř. s. nemá kasační stížnost odkladný účinek. Nejvyšší správní soud
jej však může na návrh stěžovatele přiznat. Ustanovení §73 odst. 2 až 5 s. ř. s. se užije přiměřeně.
Podle §73 odst. 2 s. ř. s. lze přiznat odkladný účinek, jestliže by výkon nebo jiné právní následky
rozhodnutí znamenaly pro žalobce (zde však stěžovatele, jenž je žalovaným správním orgánem)
nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným osobám,
a jestliže to nebude v rozporu s důležitým veřejným zájmem.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že podmínky pro přiznání odkladného účinku
nejsou splněny, a kasační stížnosti proto odkladný účinek nepřiznal.
Návrh stěžovatele, který je správním orgánem, je třeba hodnotit v souladu s usnesením
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 4. 2007, č. j. 2 Ans 3/2006 – 49
(veškerá zde uváděná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná
na www.nssoud.cz).: „S ohledem na postavení správního orgánu v systému veřejné správy bude přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti k jeho žádosti vyhrazeno zpravidla ojedinělým případům, které zákon
opisuje slovy o nenahraditelné újmě.“ Nyní ustanovení §73 odst. 2 s. ř. s. sice obsahuje namísto pojmu
„nenahraditelná újma“ pojem „nepoměrně větší újma“, to však nic nemění na aplikovatelnosti
názoru vysloveného rozšířeným senátem. Rozšířený senát v citovaném usnesení dále uvádí jako
relevantní situaci pro udělení odkladného účinku případ vrácení řidičského oprávnění duševně
choré osobě, vystavení zbrojního průkazu nebezpečnému recidivistovi, udělení povolení
k obchodu s vojenským materiálem zločinnému podniku apod.
Nejvyšší správní soud dále v usnesení ze dne 15. 7. 2009, č. j. 6 Ads 87/2009 - 49, uvedl,
že institut odkladného účinku je primárně spjat s žalobou, která představuje nástroj ochrany
veřejných subjektivních práv adresáta veřejnoprávního působení. Odkladný účinek přiznávaný
žalobě má ochránit tohoto adresáta před případnými neodstranitelnými negativními následky aktu
veřejné správy. Platí totiž, že podle §2 s. ř. s. poskytují soudy ve správním soudnictví primárně
ochranu veřejným subjektivním právům. Postavením žalovaného správního orgánu, jemuž soudní
řád správní přiznal legitimaci podat kasační stížnost, se vyjadřuje zájem na efektivitě působení
objektivního práva a jednotě a zákonnosti rozhodování krajských soudů ve správním soudnictví.
Tímto prismatem je nutné nahlížet i na návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti
správního orgánu.
Kasační stížnost je mimořádným opravným prostředkem, neboť směřuje proti
pravomocnému rozhodnutí krajského soudu. Přiznání odkladného účinku vůči pravomocnému
rozhodnutí je třeba připustit pouze tehdy, jestliže nezbytnost odkladného účinku převáží
nad požadavkem právní jistoty a stability právních vztahů opírajících se o pravomocná
rozhodnutí orgánů veřejné moci. Přiznáním odkladného účinku se prolamují právní účinky
pravomocného rozhodnutí krajského soudu, na které je třeba hledět jako na zákonné a věcně
správné, dokud není jako celek zákonným postupem zrušeno; tímto zákonným postupem ovšem
není přiznání odkladného účinku, ale až případný meritorní výrok o kasační stížnosti. Pokud
by správní orgány neměly být vázány pravomocným rozhodnutím krajských soudů, kterými
se ruší jejich správní akty, musel by zákonodárce zcela změnit koncepci správního soudnictví.
Přiznání odkladného účinku proto musí být vyhrazeno pro ojedinělé případy, které zákonodárce
popsal slovy o „nepoměrně větší újmě“.
Pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti musí být v souladu s usnesením
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 7. 2015, č. j. 10 Ads 99/2014 – 58,
splněny tři materiální předpoklady: 1) výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí musí
pro stěžovatele znamenat újmu, 2) újma musí být pro stěžovatele nepoměrně větší, než jaká
přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným osobám, 3) přiznání odkladného účinku
nesmí být v rozporu s důležitým veřejným zájmem.
Újma, která má hrozit stěžovateli, nesmí být vzhledem k jeho poměrům bagatelní,
ale naopak významná, taková, která opravňuje, aby v jeho konkrétním případě pravidlo,
že kasační stížnost nemá odkladný účinek, nebylo výjimečně uplatněno. Významnou bude újma
spíše tehdy, nebude-li možno v případě, že bude napadené správní rozhodnutí naplněno a poté
shledán
o nezákonným a zrušeno, v podstatných ohledech navrátit v původní stav jím způsobené
následky či dopady. Významnou bude též spíše tehdy, půjde-li sice při uplatnění rozhodnutí
o následky vratné či napravitelné, avšak takového rázu, že způsobí žadateli vážné obtíže
či významné poruchy v jeho fungování, činnosti apod. (srov. usnesení Nejvyššího správního
soudu ze dne 21. 5. 2014, č. j. 6 Afs 73/2014 - 56).
Vznik takto chápané újmy musí být v příčinné souvislosti s výkonem či jiným právním
následkem plynoucím z rozhodnutí krajského soudu. Zatímco žalobce bude zpravidla spojovat
újmu se svými subjektivními právy, která může okamžitý výkon rozhodnutí krajského soudu
skutečně závažně ohrozit, žalovaný správní orgán žádná subjektivní práva nemá. Tím spíše
nemůže mít práva, jež by mohla být výkonem napadeného rozsudku či jeho jinými následky
ohrožena. Jeho úkolem je v soudním řízení hájit zákonnost jím vydaného rozhodnutí. Otázka
zákonnosti rozhodnutí není kritériem pro přiznání odkladného účinku. Při rozhodování o návrhu
na přiznání odkladného účinku soud nijak nepředjímá, jaké bude meritorní rozhodnutí ve věci
samé.
Shora uvedené neznamená, že odkladný účinek kasační stížnosti nemůže být žalovanému
správnímu orgánu přiznán za žádných okolností. Půjde však o případy výjimečné, kdy odložení
účinků rozhodnutí krajského soudu bude podmíněno ochranou důležitého veřejného zájmu,
jehož ohrožení bude v konkrétním případě představovat právě onu nepoměrně větší újmu,
než která přiznáním odkladného účinků vznikne jiným osobám a jež nebude v rozporu s jiným
veřejným zájmem. Žalovaný správní orgán musí stejně jako žalobce újmu (resp. ohrožení
důležitého veřejného zájmu) tvrdit a osvědčit, tj. vysvětlit, v čem újma a její intenzita spočívá.
Vylíčení podstatných skutečností o nepoměrně větší újmě musí svědčit o tom, že negativní
následek, jehož se v souvislosti s napadeným rozsudkem krajského soudu žalovaný obává,
by pro něj byl zásadním zásahem, kterým by byl důležitý veřejný zájem skutečně ohrožen.
Nejvyšší správní soud má však za to, že této povinnosti stěžovatel nedostál. V značné
části návrhu stěžovatel pouze rekapituloval, v čem spatřuje nezákonnost, resp. nesprávnost
napadeného rozsudku. Jak již bylo uvedeno, toto tvrzení však není kritériem pro přiznání
odkladného účinku a bude předmětem až meritorního posouzení. Dále stěžovatel uvedl,
že napadeným rozsudkem je narušena právní jistota správních orgánů v jejich dalším
rozhodování a že tento rozsudek de facto znemožňuje rozhodování správních orgánů v dalších
případech. To má podle stěžovatele vést k tomu, že nebude lze udržet stabilní a funkční systém
vynakládání prostředků veřejného zdravotního pojištění na léčivé přípravky, což může vést
i k samotnému kolapsu tohoto systému. Nejvyšší správní soud však nemohl těmto tvrzením
přisvědčit, neboť má za to, že se jedná o tvrzení spekulativní, jež stěžovatel nepodkládá, resp.
ani nekonkretizuje. Povinnost správního orgánu řídit se právním názorem, který městský soud
vyslovil ve zrušujícím rozsudku, se totiž vztahuje pouze na další řízení před správním orgánem
v konkrétní posuzované věci (§78 odst. 5 s. ř. s.) a nelze ji bez dalšího vztahovat na jiné,
byť obdobné případy v situaci, kdy byla proti danému rozsudku městského soudu podána kasační
stížnost a kdy správní orgán řádně zdůvodní, proč se hodlá odchýlit od názoru krajského
(městského) soudu vysloveného v jiné věci. Nelze tak konstatovat, že by správní orgány byly
bez dalšího povinny postupovat před rozhodnutím Nejvyššího správního soudu o kasační
stížnosti stěžovatele podle názoru vysloveného v napadeném rozsudku městského soudu
i v jiných věcech (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 6. 2015,
č. j. 5 As 93/2015 - 31).
Přiznáním odkladného účinku kasační stížnosti navíc nelze dosáhnout dočasné změny
či „neexistence“ právního názoru již jednou vysloveného v napadeném rozhodnutí krajského,
resp. městského soudu. Přiznání odkladného účinku vůči kasační stížností napadenému
zrušujícímu rozsudku krajského (městského) soudu má pouze ten důsledek, že se na rozhodnutí
správního orgánu hledí po dobu řízení o kasační stížnosti, jakoby zrušeno nebylo.
To mj. znamená, že správní orgán nemá povinnost v dané konkrétní věci vydat do rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu o jeho kasační stížnosti nové rozhodnutí. Právní názor vyslovený
krajským (městským) soudem ve zrušujícím rozsudku však zůstává přiznáním odkladného účinku
kasační stížnosti nedotčen, je tedy pouze na správním orgánu, jakým způsobem bude postupovat
v jiných obdobných věcech. Jinými slovy, přiznáním odkladného účinku kasační stížnosti nelze
dosáhnout toho, aby právní názor již jednou vyslovený v pravomocném rozsudku krajského
(městského) soudu přestal po dobu řízení o kasační stížnosti „existovat“. Naopak je povinností
správních orgánů tento právní názor zohlednit a vypořádat se s ním i při rozhodování
v obdobných věcech, byť s tímto názorem nemusejí nutně souhlasit (srov. např. usnesení
Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 3. 2013, č. j. 5 Afs 3/2013 – 34). Stejně
tak lze poznamenat, že přiznání odkladného účinku kasační stížnosti v nynější věci může mít
jen stěží vliv na právní názor, který městský soud zaujme v případných jiných řízeních o žalobách
proti rozhodnutím stěžovatele.
S ohledem na uvedené je zřejmé, že stěžovateli se nepodařilo osvědčit, že negativní
následek, jehož se v souvislosti s napadeným rozsudkem obává, by pro něj byl zásadním zásahem,
kterým by byl důležitý veřejný zájem skutečně ohrožen. Z uvedených důvodů nemohl Nejvyšší
správní soud kasační stížnosti přiznat odkladný účinek.
Závěrem Nejvyšší správní soud upozorňuje, že přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti je svou podstatou rozhodnutím předběžné povahy a nelze z něj předjímat rozhodnutí
o věci samé (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 10. 2005,
č. j. 8 As 26/2005 - 76).
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. listopadu 2015
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu