ECLI:CZ:NSS:2015:6.ADS.228.2015:36
sp. zn. 6 Ads 228/2015 - 36
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy
a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Jana Vyklického v právní věci žalobců: a) Zentiva,
k.s., se sídlem U Kabelovny 130, Praha 10, b) APOTEX EUROPE B. V., se sídlem
Darwinweg 20, 2333 CR Leiden, Nizozemsko, c) APOTEX EUROPE LTD., se sídlem Street
Reading, Berkshire, London, Velká Británie, všichni zastoupeni JUDr. PharmDr. Vladimírem
Bíbou, advokátem, se sídlem Karlovo náměstí 17, Praha 2, proti žalovanému: Ministerstvo
zdravotnictví, se sídlem Palackého nám. 4, Praha 2, proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 12. 2. 2010, č. j. MZDR 2163/2010, sp. zn. FAR: L12/2010, v řízení o kasační stížnosti
žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 1. 7. 2015, č. j. 7 Ad 8/2010 - 271,
o návrhu žalovaného na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti,
takto:
Kasační stížnosti proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 1. 7. 2015,
č. j. 7 Ad 8/2010 - 271, se odkladný účinek nepřiznává .
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
Včas podanou kasační stížností žalovaný (dále „stěžovatel“) napadá rozsudek Městského
soudu v Praze (dále „městský soud“) ze dne 1. 7. 2015, č. j. 7 Ad 8/2010 – 271 (dále „napadený
rozsudek“), jímž městský soud zrušil výrok III. rozhodnutí žalovaného ze dne 12. 2. 2010,
č. j. MZDR 2163/2010, sp. zn. FAR: L12/2010 (dále „napadené rozhodnutí“), a věc vrátil
žalovanému k dalšímu řízení. Napadeným rozhodnutím bylo ve výroku III. zamítnuto odvolání
žalobce a) proti výrokům I., CIII. – CVII. a CLVII. – CLXII. a odvolání žalobců b) a c) proti
výrokům I., III: - XVI. rozhodnutí Státního ústavu pro kontrolu léčiv ze dne 18. 12. 2009,
č. j. SUKLS6033/2009, ve věci změny výše a podmínek úhrady ze zdravotního pojištění léčivých
přípravků v zásadě terapeuticky zaměnitelných s léčivými přípravky náležejícími do referenční
skupiny č. 28/1 – hypolipidemika, statiny; p. o.
Stěžovatel v kasační stížnosti navrhl, aby Nejvyšší správní soud přiznal kasační stížnosti
odkladný účinek. K tomu uvedl, že městský soud v napadeném rozsudku neuvedl jediné
konkrétní pochybení žalovaného v rámci jeho argumentace k aplikaci ustanovení §39c odst. 5
zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých
souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 48/1997 Sb.“). Soud staví
způsob aplikace tohoto ustanovení do rozporu s dikcí ustanovení §39c odst. 1 věty druhé a třetí
zákona č. 48/1997 Sb., připouští pouze možnost stanovení základní úhrady ve výši nejnižší ceny
pro konečného spotřebitele připadající na denní terapeutickou dávku léčivého přípravku
zařazeného do referenční skupiny, zjištěné v kterékoli zemi EU pro léčivý přípravek dostupný
v České republice, byť by byla extrémně nízká, a odmítl se vypořádat s namítanou problematikou
související s výběrem nejméně nákladného léčivého přípravku ve skupině č. 84 přílohy
č. 2 zákona č. 48/1997 Sb.
Stěžovatel uvádí, že aby mohly správní orgány v pokračování předmětného správního
řízení rozhodnout, musí mít dostatečné informace o tom, jakých konkrétních pochybení
se při aplikaci ustanovení §39c odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb. dopustily a jakým způsobem
má být toto ustanovení potom správně aplikováno, aby například nebylo v rozporu
s ustanovením §39c odst. 1 věty druhé a třetí zákona č. 48/1997 Sb. Jelikož soud tato konkrétní
pochybení žalovaného ve svém rozsudku neuvádí a ani neuvádí, jakým způsobem lze při aplikaci
ustanovení §39c odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb. naplnit i požadavek kladený ustanovením
§39c odst. 1 věty druhé a třetí zákona č. 48/1997 Sb., významně tím narušuje právní jistotu
správních orgánů v jejich dalším rozhodování; bez těchto informací prakticky nelze pokračovat
v předmětném správním řízení. Stanovení základní úhrady ve výši nejnižší ceny pro konečného
spotřebitele připadající na denní terapeutickou dávku léčivého přípravku zařazeného
do referenční skupiny, zjištěné v kterékoliv zemi EU pro léčivý přípravek dostupný v České
republice, jakožto výhradní možnost stanovení výše základní úhrady v předmětném správním
řízení s sebou nese extrémně nízké úhrady za balení všech předmětných léčivých přípravků.
Takto nízké úhrady však není možné ponechat, jelikož by tím bylo například popřeno zákonné
právo pacientů na zajištění plně hrazeného léčivého přípravku ve skupině č. 84 přílohy
č. 2 zákona č. 48/1997 Sb. ve smyslu ustanovení §39c odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb. Tím,
že soud neuvádí žádný konkrétní způsob, jak se má tomuto právu pacientů v předmětném
správním řízení učinit za dost a jeho rozsudek lze částečně přezkoumat pouze co do způsobu
stanovení základní úhrady a úhrad za balení předmětných léčivých přípravků v extrémně nízké
úrovni, významně tím narušuje právní jistotu správních orgánů v jejich dalším rozhodování,
jelikož není zřejmé, jak jinak se mají v předmětném správním řízení navyšovat úhrady,
a to například do plné úhrady pro nejméně nákladný léčivý přípravek ve skupině č. 84 přílohy
č. 2 zákona č. 48/1997 Sb. Bez těchto informací prakticky nelze pokračovat v předmětném
správním řízení.
Dále stěžovatel uvádí, že výběr nejméně nákladného léčivého přípravku ve skupině
č. 84 přílohy č. 2 zákona č. 48/1997 Sb. je prvním klíčovým krokem při aplikaci ustanovení
§39c odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb. Soud se problematikou výběru tohoto nejméně nákladného
léčivého přípravku ve svém rozsudku odmítl zabývat, jelikož to považoval za předčasné
a neúčelné. Soud však měl k dispozici dostatek podkladů (například spisový podklad „příloha2-
SK_84- SCAU091101“), aby mohl správnost výběru nejméně nákladného léčivého přípravku
v rámci skupiny č. 84 přílohy č. 2 zákona č. 48/1997 Sb. zhodnotit a nic mu v tom prakticky
nebránilo. V tomto případě tak soud významně narušil právní jistotu správních orgánů v jejich
dalším rozhodování, jelikož není zřejmé, zda správní orgány mohou i nadále takové spisové
podklady užívat jako důkazy o správnosti výběru nejméně nákladného léčivého přípravku
ve skupinách přílohy č. 2 zákona č. 48/1997 Sb.
Žalobci ve svém vyjádření k návrhu na přiznání odkladného účinku shodně uvedli,
že stěžovatel ve svém návrhu netvrdí skutečnosti, jež by dokládaly splnění zákonných podmínek
pro přiznání odkladného účinku ve smyslu §73 odst. 2 ve spojení s §107 odst. 1 zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Stěžovatel
ve svém návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti nedokládá žádnými konkrétními
skutečnostmi, že by výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí znamenaly pro žalobce
nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným osobám.
Stěžovatel ve svém návrhu dokonce nijak nespecifikuje, jakou újmu by pro něj mohlo nepřiznání
odkladného účinku znamenat. Pouhá tvrzení stěžovatele o narušení právní jistoty správních
orgánů v jejich dalším rozhodování podle názoru žalobců nemohou svědčit o žádné újmě hrozící
stěžovateli, tím méně pak tuto újmu jakkoliv prokazovat. Žalobci odkázali na usnesení
Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 5. 2015, č. j. 5 Ads 76/2015 – 43, ze dne 10. 6. 2015,
č. j. 5 As 93/2015 – 31, ze dne 16. 6. 2015, č. j. 4 As 124/2015 – 49, ze dne 12. 8. 2015,
č. j. 8 As 86/2015 – 47, ze dne 26. 8. 2015, č. j. 2 As 196/2015 – 38, ze dne 2. 9.2015,
č. j. 4 As 181/2015 – 42, a ze dne 26. 10. 2015, č. j. 9 As 236/2015 – 23 (pozn. Nejvyššího
správního soudu – takové usnesení však neexistuje; ve věci vedené pod touto spisovou značkou
nebylo ke dni podání vyjádření žalobců o návrhu na přiznání odkladného účinku rozhodnuto),
v nichž Nejvyšší správní soud v obdobných věcech stejného stěžovatele dospěl k závěru,
že zde neexistují podmínky pro přiznání odkladného účinku. Žalobci mají za to, že odůvodnění
těchto usnesení je přiléhavé i na nynější případ.
II. Posouzení návrhu Nejvyšším správním soudem
Podle §107 odst. 1 s. ř. s. nemá kasační stížnost odkladný účinek. Nejvyšší správní soud
jej však může na návrh stěžovatele přiznat. Ustanovení §73 odst. 2 až 5 s. ř. s. se užije přiměřeně.
Podle §73 odst. 2 s. ř. s. lze přiznat odkladný účinek, jestliže by výkon nebo jiné právní následky
rozhodnutí znamenaly pro žalobce (zde však stěžovatele, jenž je žalovaným správním orgánem)
nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným osobám,
a jestliže to nebude v rozporu s důležitým veřejným zájmem.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že podmínky pro přiznání odkladného účinku
nejsou splněny, a kasační stížnosti proto odkladný účinek nepřiznal.
Návrh stěžovatele, který je správním orgánem, je třeba hodnotit v souladu s usnesením
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 4. 2007, č. j. 2 Ans 3/2006 – 49
(veškerá zde uváděná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná
na www.nssoud.cz).: „S ohledem na postavení správního orgánu v systému veřejné správy bude přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti k jeho žádosti vyhrazeno zpravidla ojedinělým případům, které zákon
opisuje slovy o nenahraditelné újmě.“ Nyní ustanovení §73 odst. 2 s. ř. s. sice obsahuje namísto pojmu
„nenahraditelná újma“ pojem „nepoměrně větší újma“, to však nic nemění na aplikovatelnosti
názoru vysloveného rozšířeným senátem. Rozšířený senát v citovaném usnesení dále uvádí jako
relevantní situaci pro udělení odkladného účinku případ vrácení řidičského oprávnění duševně
choré osobě, vystavení zbrojního průkazu nebezpečnému recidivistovi, udělení povolení
k obchodu s vojenským materiálem zločinnému podniku apod.
Nejvyšší správní soud dále v usnesení ze dne 15. 7. 2009, č. j. 6 Ads 87/2009 - 49, uvedl,
že institut odkladného účinku je primárně spjat s žalobou, která představuje nástroj ochrany
veřejných subjektivních práv adresáta veřejnoprávního působení. Odkladný účinek přiznávaný
žalobě má ochránit tohoto adresáta před případnými neodstranitelnými negativními následky aktu
veřejné správy. Platí totiž, že podle §2 s. ř. s. poskytují soudy ve správním soudnictví primárně
ochranu veřejným subjektivním právům. Postavením žalovaného správního orgánu, jemuž soudní
řád správní přiznal legitimaci podat kasační stížnost, se vyjadřuje zájem na efektivitě působení
objektivního práva a jednotě a zákonnosti rozhodování krajských soudů ve správním soudnictví.
Tímto prismatem je nutné nahlížet i na návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti
správního orgánu.
Kasační stížnost je mimořádným opravným prostředkem, neboť směřuje proti
pravomocnému rozhodnutí krajského soudu. Přiznání odkladného účinku vůči pravomocnému
rozhodnutí je třeba připustit pouze tehdy, jestliže nezbytnost odkladného účinku převáží
nad požadavkem právní jistoty a stability právních vztahů opírajících se o pravomocná
rozhodnutí orgánů veřejné moci. Přiznáním odkladného účinku se prolamují právní účinky
pravomocného rozhodnutí krajského soudu, na které je třeba hledět jako na zákonné a věcně
správné, dokud není jako celek zákonným postupem zrušeno; tímto zákonným postupem ovšem
není přiznání odkladného účinku, ale až případný meritorní výrok o kasační stížnosti. Pokud
by správní orgány neměly být vázány pravomocným rozhodnutím krajských soudů, kterými
se ruší jejich správní akty, musel by zákonodárce zcela změnit koncepci správního soudnictví.
Přiznání odkladného účinku proto musí být vyhrazeno pro ojedinělé případy, které zákonodárce
popsal slovy o „nepoměrně větší újmě“.
Pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti musí být v souladu s usnesením
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 7. 2015, č. j. 10 Ads 99/2014 – 58,
splněny tři materiální předpoklady: 1) výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí musí
pro stěžovatele znamenat újmu, 2) újma musí být pro stěžovatele nepoměrně větší, než jaká
přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným osobám, 3) přiznání odkladného účinku
nesmí být v rozporu s důležitým veřejným zájmem.
Újma, která má hrozit stěžovateli, nesmí být vzhledem k jeho poměrům bagatelní,
ale naopak významná, taková, která opravňuje, aby v jeho konkrétním případě pravidlo,
že kasační stížnost nemá odkladný účinek, nebylo výjimečně uplatněno. Významnou bude újma
spíše tehdy, nebude-li možno v případě, že bude napadené správní rozhodnutí naplněno a poté
shledáno nezákonným a zrušeno, v podstatných ohledech navrátit v původní stav jím způsobené
následky či dopady. Významnou bude též spíše tehdy, půjde-li sice při uplatnění rozhodnutí
o následky vratné či napravitelné, avšak takového rázu, že způsobí žadateli vážné obtíže
či významné poruchy v jeho fungování, činnosti apod. (srov. usnesení Nejvyššího správního
soudu ze dne 21. 5. 2014, č. j. 6 Afs 73/2014 - 56).
Vznik takto chápané újmy musí být v příčinné souvislosti s výkonem či jiným právním
následkem plynoucím z rozhodnutí krajského soudu. Zatímco žalobce bude zpravidla spojovat
újmu se svými subjektivními právy, která může okamžitý výkon rozhodnutí krajského soudu
skutečně závažně ohrozit, žalovaný správní orgán žádná subjektivní práva nemá. Tím spíše
nemůže mít práva, jež by mohla být výkonem napadeného rozsudku či jeho jinými následky
ohrožena. Jeho úkolem je v soudním řízení hájit zákonnost jím vydaného rozhodnutí. Otázka
zákonnosti rozhodnutí však není kritériem pro přiznání odkladného účinku. Při rozhodování
o návrhu na přiznání odkladného účinku soud nijak nepředjímá, jaké bude meritorní rozhodnutí
ve věci samé.
Shora uvedené neznamená, že odkladný účinek kasační stížnosti nemůže být žalovanému
správnímu orgánu přiznán za žádných okolností. Půjde však o případy výjimečné, kdy odložení
účinků rozhodnutí krajského soudu bude podmíněno ochranou důležitého veřejného zájmu,
jehož ohrožení bude v konkrétním případě představovat právě onu nepoměrně větší újmu,
než která přiznáním odkladného účinků vznikne jiným osobám a jež nebude v rozporu s jiným
veřejným zájmem. Žalovaný správní orgán musí stejně jako žalobce újmu (resp. ohrožení
důležitého veřejného zájmu) tvrdit a osvědčit, tj. vysvětlit, v čem újma a její intenzita spočívá.
Vylíčení podstatných skutečností o nepoměrně větší újmě musí svědčit o tom, že negativní
následek, jehož se v souvislosti s napadeným rozsudkem krajského soudu žalovaný obává,
by pro něj byl zásadním zásahem, kterým by byl důležitý veřejný zájem skutečně ohrožen.
Nejvyšší správní soud má však za to, že této povinnosti stěžovatel nedostál. Ve značné
části návrhu stěžovatel pouze rekapituloval, v čem spatřuje nezákonnost, resp. nesprávnost
napadeného rozsudku. Jak již bylo uvedeno, toto tvrzení však není kritériem pro přiznání
odkladného účinku a bude předmětem až meritorního posouzení. Dále stěžovatel uvedl,
že napadeným rozsudkem je narušena právní jistota správních orgánů v jejich dalším
rozhodování a že v důsledku názoru městského soudu nelze pokračovat v předmětném správním
řízení, neboť není zřejmé, jak jinak se mají v předmětném správním řízení navyšovat úhrady,
a to například do plné úhrady pro nejméně nákladný léčivý přípravek ve skupině č. 84 přílohy
č. 2 zákona č. 48/1997 Sb. Soud se podle stěžovatele také nezabýval tím, který přípravek je oním
nejméně nákladným, čímž narušil právní jistotu správních orgánů v jejich dalším rozhodování,
jelikož není zřejmé, zda správní orgány mohou i nadále používat spisové podklady, jež využily
v předmětném řízení („příloha2-SK_84- SCAU091101“), jako důkazy o správnosti výběru
nejméně nákladného léčivého přípravku ve skupinách přílohy č. 2 zákona č. 48/1997 Sb. Nejvyšší
správní soud má za to, že ani tato tvrzení neodůvodňují přiznání odkladného účinku. Primárně
se opět jedná o tvrzení, jimiž je napadána správnost, resp. zákonnost názoru městského soudu;
ta však může být předmětem až meritorního posouzení. Tato stěžovatelova tvrzení navíc nikterak
nekonkretizují, v čem spočívá důležitý veřejný zájem, jehož ohrožení bude v konkrétním případě
představovat právě onu nepoměrně větší újmu, než která přiznáním odkladného účinků vznikne
jiným osobám a jež nebude v rozporu s jiným veřejným zájmem.
Pro úplnost Nejvyšší správní soud uvádí, že stěžovatel podobnou argumentaci zvolil
již v návrhu na přiznání odkladného účinku jiné jeho kasační stížnosti, přičemž tento návrh
Nejvyšší správní soud usnesením ze dne 27. 10. 2015, č. j. 3 Ads 211/2015 – 25, zamítl. Nyní
Nejvyšší správní soud neshledal důvody, pro které by se měl od názoru vysloveného v uvedeném
usnesení odchylovat.
Nejvyšší správní soud má za to, že argumentace stěžovatele je z tohoto hlediska navíc
problematická, neboť vlastně směřuje k nežádoucí představě o přiznání odkladného účinku
pokaždé, když správní orgán v kasační stížnosti rozporuje právní závěry vyslovené krajským
(městským) soudem. To by ovšem bylo jak v rozporu s principem, že přiznání odkladného
účinku musí být vyhrazeno pouze pro případy ojedinělé, tak i s výše citovaným usnesením
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu. Navíc, jak již bylo několikrát v tomto usnesení
připomenuto, je zřejmé, že Nejvyšší správní soud nemůže v rozhodnutí o návrhu na přiznání
odkladného účinku předjímat rozhodnutí ve věci, a stěžovatelem koncipovanou argumentaci
proto může jen stěží hodnotit (obdobně srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne
4. 11. 2015, č. j. 3 As 210/2015 - 34). V tomto ohledu lze odkázat na setrvalou judikaturu
zdejšího soudu, podle které „[r]ozhodnutí o přiznání odkladného účinku žalobě a o přiznání odkladného
účinku kasační stížnosti jsou svou podstatou rozhodnutími předběžné povahy a nelze v nich předjímat rozhodnutí
o věci samé. Proto nelze při rozhodování podle §73 odst. 2 a §107 s. ř. s. vždy učinit jednoznačný (konečný)
závěr, že správní rozhodnutí má za následek újmu pro žalobce či stěžovatele“ (blíže k tomu v usnesení
Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 10. 2005, č. j. 8 As 26/2005 – 76).“
S ohledem na uvedené je zřejmé, že stěžovateli se nepodařilo osvědčit, že negativní
následek, jehož se v souvislosti s napadeným rozsudkem obává, by pro něj byl zásadním zásahem,
kterým by byl důležitý veřejný zájem skutečně ohrožen. Z uvedených důvodů nemohl Nejvyšší
správní soud kasační stížnosti přiznat odkladný účinek.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. listopadu 2015
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu