ECLI:CZ:NSS:2015:8.AS.141.2012:57
sp. zn. 8 As 141/2012 - 57
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa
Baxy a soudců Mgr. Aleše Roztočila, Mgr. Jany Brothánkové, JUDr. Lenky Matyášové,
JUDr. Barbary Pořízkové, JUDr. Karla Šimky a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci žalobkyně:
CET 21, spol. s r. o., se sídlem Kříženeckého nám. 1078/5, Praha 5, zastoupené
JUDr. Vladimírem Kroupou, advokátem se sídlem Zavadilova 1925/15, Praha 6, proti žalované:
Rada pro rozhlasové a televizní vysílání, se sídlem Škrétova 44/6, Praha 2, proti rozhodnutí
žalované ze dne 9. 5. 2012, čj. LOJ/1827/2012, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 15. 11. 2012, čj. 8 A 106/2012 – 56,
takto:
I. Povinnost uvést ve výrokové části rozhodnutí správního orgánu právní ustanovení,
podle nichž bylo rozhodováno (§68 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád),
je splněna i tehdy, když je příslušné ustanovení právního předpisu uvedeno
v tzv. návětí (záhlaví) rozhodnutí, které je třeba pokládat za součást výrokové části
rozhodnutí.
II. Věc se vrací k projednání a k rozhodnutí osmému senátu.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím ze dne 9. 5. 2012, čj. LOJ/1827/2012, žalovaná shledala, že žalobkyně
porušila povinnosti uvedené v §32 odst. 1 písm. g) zákona č. 231/2001 Sb., o provozování
rozhlasového a televizního vysílání a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o vysílání“), a uložila podle §60 odst. 3 písm. d) téhož zákona žalobkyni pokutu
ve výši 300.000 Kč a náhradu nákladů řízení ve výši 1.000 Kč. Odvysíláním pořadu Expozitura
(4), podtitul Sedmý den, dne 28. 9. 2011 ve 20:00 hodin na programu NOVA žalobkyně porušila
povinnost nezařazovat do vysílání v době od 6:00 do 22:00 hodin pořady a upoutávky,
které by mohly ohrozit fyzický, psychický nebo mravní vývoj dětí a mladistvých.
[2] Žalobkyně napadla rozhodnutí žalované u Městského soudu v Praze, který
její žalobu rozsudkem ze dne 15. 11. 2012, čj. 8 A 106/2012 – 56, zamítl.
[3] Žalobkyně (stěžovatelka) brojila proti rozsudku městského soudu kasační stížností.
Městský soud podle ní pochybil, mj. pokud neshledal nezákonnost výroku rozhodnutí
žalované, způsobenou chybějícím odkazem na §60 odst. 3 písm. d) zákona o vysílání
(§68 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád). Vytkla také městskému soudu, že nezdůvodnil,
proč se odchýlil od judikatury Nejvyššího správního soudu, kterou argumentovala ve vztahu
k této námitce. Městský soud nezdůvodnil ani to, proč ve vztahu k námitce vady výroku
rozhodnutí zaujal odlišný právní názor než v rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
15. 10. 2012, čj. 3 A 77/2012 – 54, podle kterého je nedostatek odkazu na §60 odst. 3 písm. d)
zákona o vysílání ve výroku rozhodnutí vadou, která zakládá nezákonnost rozhodnutí.
V tomto ohledu poukázala na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 8. 2004,
čj. 2 Afs 47/2004 – 83, č. 398/2004 Sb. NSS, ze dne 20. 9. 2007, čj. 2 As 94/2006 – 51,
č. 1424/2008 Sb. NSS, a ze dne 29. 12. 2009, čj. 8 As 62/2009 – 65, z nichž vyplývá, že rozdílné
rozhodování různých senátů krajských soudů je nežádoucí, pokud se senát, který rozhoduje
později, argumentačně nevypořádá s dříve vysloveným právním názorem jiného senátu.
[4] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že stěžovatelka nevysvětlila,
v čem ji výrok správního rozhodnutí zkracuje na jejích právech. Dále citovala část
svého rozhodnutí a uvedla, že se jedná o jediný výrok, nikoliv o návětí a výrok.
Proto nesouhlasila s názorem, že výrok postrádal odkaz na §60 zákona o vysílání. Není možné,
aby pouhé vizuální oddělení sloužící pro přehlednost zakládalo nezákonnost rozhodnutí.
Účastník řízení nemůže být tímto způsobem zkrácen na svých právech (obdobně srov. názor
městského soudu vyslovený ve věcech sp. zn. 10 A 165/2012 a sp. zn. 10 A 166/2012).
II. Důvody předložení věci rozšířenému senátu
[5] Osmý senát Nejvyššího správního soudu se při předběžném posouzení kasační stížnosti
zabýval otázkou, zda napadené správní rozhodnutí odpovídalo požadavkům §68 odst. 2
správního řádu, neobsahoval-li jeho výrok odkaz na §60 odst. 3 písm. d) zákona o vysílání,
podle kterého žalovaná uložila stěžovatelce pokutu. Tento odkaz byl uveden v „záhlaví“
napadeného rozhodnutí.
[6] Touto otázkou se Nejvyšší správní soud zabýval v rozsudcích ze dne 7. 4. 2011,
čj. 8 As 54/2010 – 85, ze dne 29. 6. 2011, čj. 8 As 33/2011 – 70, a ze dne 31. 10. 2011,
čj. 8 As 68/2011 – 98. V nich uvedl, že §68 odst. 2 správního řádu vyžaduje, aby ustanovení
právního předpisu, podle něhož správní orgán rozhoduje, bylo uvedeno ve výroku rozhodnutí,
který je zpravidla uvozen slovy „rozhodl
takto:“. Pokud je aplikované ustanovení právního
předpisu citováno v tzv. záhlaví rozhodnutí (tj. před takto vymezeným výrokem), jedná se o vadu
řízení, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí, a rozhodnutí správního orgánu
je třeba z tohoto důvodu zrušit.
[7] V nyní posuzované věci osmý senát ovšem dospěl při výkladu §68 odst. 2 správního řádu
k odlišnému právnímu názoru. Podle §68 odst. 1 správního řádu rozhodnutí obsahuje výrokovou
část, odůvodnění a poučení účastníků. Ve výrokové části správní orgán uvede řešení otázky, která
je předmětem řízení, právní ustanovení, podle nichž bylo rozhodováno, a označení účastníků
podle §27 odst. 1. Výroková část rozhodnutí může obsahovat jeden nebo více výroků; výrok
může obsahovat vedlejší ustanovení. Osmý senát s ohledem na právní úpravu obsaženou
ve správním řádu vyslovil přesvědčení, že z §68 správního řádu nelze dovodit, že by odkaz
na právní ustanovení, podle kterých bylo rozhodováno, byl nutnou součástí výroku rozhodnutí,
nýbrž postačuje jeho uvedení ve výrokové části rozhodnutí, která kromě samotného výroku
rozhodnutí zpravidla obsahuje další údaje označované jako záhlaví rozhodnutí.
[8] S ohledem na to, že tento názor osmého senátu, k němuž dospěl při posouzení této věci,
je odlišný od právního názoru vysloveného ve výše citovaných rozsudcích Nejvyššího správního
soudu, postoupil dle §17 odst. 1 s. ř. s. věc rozšířenému senátu k rozhodnutí o otázce,
zda je v souladu se zákonem, pokud odkaz na ustanovení, podle něhož je rozhodováno,
je uveden v záhlaví rozhodnutí, nikoli v jeho výroku.
III. Posouzení věci
III.1 Pravomoc rozšířeného senátu
[9] Podle §17 odst. 1 s. ř. s. dospěl-li senát Nejvyššího správního soudu při svém
rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného
v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu.
Při postoupení věci svůj odlišný právní názor zdůvodní.
[10] Otázkou, zda musí být odkaz na aplikované ustanovení právního předpisu uveden přímo
ve výroku rozhodnutí správního orgánu, se Nejvyšší správní soud zabýval v rozsudku
ze dne 7. 4. 2011, čj. 8 As 54/2010 – 85. Přisvědčil názoru městského soudu, že výrok
rozhodnutí správního orgánu (v tomto i v dalších dvou rozsudcích citovaných dále se jednalo
právě o žalovanou) musí obsahovat odkaz na ustanovení, podle kterého byla uložena
pokuta [v daném případě §60 odst. 1 písm. l) zákona o vysílání]; nepostačovala citace
§48 odst. 4 písm. a) tohoto zákona, které bylo jednáním žalobkyně porušeno, neboť toto
ustanovení není komplexní úpravou zakotvující skutkovou podstatu správního deliktu. Soud
odmítl názor žalované, že uvedení §60 odst. 1 písm. l) zákona o vysílání v záhlaví rozhodnutí
je třeba považovat za splnění zákonného požadavku na náležitosti výroku rozhodnutí. Stejnou
otázkou se zabýval soud v rozsudku ze dne 29. 6. 2011, čj. 8 As 33/2011 – 70, v němž uvedl,
že „[v]e výrokové části je vyjádřen obsah rozhodnutí, který je zpravidla uvozen slovy „rozhodl
takto:“ či „vydal
toto rozhodnutí:“. […] Úvaha stěžovatelky vyplývající z obsahu kasační stížnosti, podle které začíná výrok
za uvedením formy příslušného rozhodnutí, proto neobstojí. Text, kterého se stěžovatelka dovolává, je tou částí
rozhodnutí, jež se obecně považuje za záhlaví. V návaznosti na výše uvedené se Nejvyšší správní soud ztotožnil
se závěrem městského soudu, že vada výroku rozhodnutí spočívající v neoznačení zákonných ustanovení, podle
nichž stěžovatelka rozhodovala, mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé.“ K citovaným
závěrům Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 31. 10. 2011, čj. 8 As 68/2011 – 98, doplnil,
že „[p]okud by byl akceptován závěr o existenci výrokové části v širším smyslu, jejíž součástí je i záhlaví
rozhodnutí, došlo by tím k popření samotného smyslu rozlišování jednotlivých náležitostí správních rozhodnutí.“
I v tomto případě soud dovodil, že neuvedení zákonného ustanovení, podle kterého žalovaná
uložila stěžovatelce sankci [§60 odst. 1 písm. l) zákona o vysílání], ve výroku rozhodnutí
je vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé. Toto pochybení
nemohlo být zhojeno ani tím, že příslušné ustanovení bylo označeno v záhlaví rozhodnutí.
Ve všech třech těchto řízeních byla předmětem přezkumu rozhodnutí žalované, která byla vydána
podle správního řádu 2004 a která tedy musela splňovat náležitosti vymezené v §68 tohoto
zákona.
[11] V nyní rozhodované věci má osmý senát za to, že uvedení odkazu na právní ustanovení,
podle nichž bylo rozhodováno, toliko v záhlaví rozhodnutí je v souladu s §68 odst. 2 správního
řádu. Pravomoc rozšířeného senátu je tedy dána.
III. 2 Názor rozšířeného senátu
[12] Podle §68 odst. 1 správního řádu rozhodnutí obsahuje výrokovou část, odůvodnění a poučení
účastníků. Podle odst. 2 stejného paragrafu se ve výrokové části uvede řešení otázky, která je předmětem
řízení, právní ustanovení, podle nichž bylo rozhodováno, a označení účastníků podle §27 odst. 1. Účastníci, kteří
jsou fyzickými osobami, se označují údaji umožňujícími jejich identifikaci (§18 odst. 2); účastníci, kteří jsou
právnickými osobami, se označují názvem a sídlem. Ve výrokové části se uvede lhůta ke splnění ukládané
povinnosti, popřípadě též jiné údaje potřebné k jejímu řádnému splnění a výrok o vyloučení odkladného účinku
odvolání (§85 odst. 2). Výroková část rozhodnutí může obsahovat jeden nebo více výroků; výrok může obsahovat
vedlejší ustanovení.
[13] Rozšířený senát se otázkou náležitostí výrokové části rozhodnutí správního
orgánu o správním deliktu již ve své judikatuře zabýval. V usnesení ze dne 15. 1. 2008,
čj. 2 As 34/2006 - 73, č. 1546/2008 Sb. NSS, rozšířený senát uvedl: „Vymezení předmětu řízení
ve výroku rozhodnutí o správním deliktu proto vždy musí spočívat ve specifikaci deliktu tak, aby sankcionované
jednání nebylo zaměnitelné s jednáním jiným. Tento závěr je přitom dovoditelný přímo z ustanovení §47 odst. 2
starého správního řádu, neboť věcí, o níž je rozhodováno, je v daném případě jiný správní delikt a vymezení věci
musí odpovídat jejímu charakteru. V rozhodnutí trestního charakteru, kterým jsou i rozhodnutí o jiných správních
deliktech, je nezbytné postavit najisto, za jaké konkrétní jednání je subjekt postižen – to lze zaručit
jen konkretizací údajů obsahující popis skutku uvedením místa, času a způsobu spáchání, popřípadě i uvedením
jiných skutečností, jichž je třeba k tomu, aby nemohl být zaměněn s jiným. Taková míra podrobnosti
je jistě nezbytná pro celé sankční řízení, a to zejména pro vyloučení překážky litispendence, dvojího postihu
pro týž skutek, pro vyloučení překážky věci rozhodnuté, pro určení rozsahu dokazování a pro zajištění řádného
práva na obhajobu. V průběhu řízení lze jistě vymezení skutku provedené při zahájení řízení změnit v závislosti
na dalších skutkových zjištěních či výsledku dokazování. Tak může dojít k jinému časovému ohraničení
spáchaného skutku, rozsahu způsobeného následku, apod. Typicky takové situace mohou nastat zejména
u tzv. trvajících či hromadných deliktů, deliktů spáchaných v pokračování (dílčí útoky vedené jednotným záměrem,
spojené stejným či podobným způsobem provedení a blízkou souvislostí časovou a v předmětu útoku, které naplňují
stejnou skutkovou podstatu). Je to až vydané rozhodnutí, které jednoznačně určí, čeho se pachatel dopustil
a v čem jím spáchaný delikt spočívá. Jednotlivé skutkové údaje jsou rozhodné pro určení totožnosti skutku,
vylučují pro další období možnost záměny skutku a možnost opakovaného postihu za týž skutek a současně
umožňují posouzení, zda nedošlo k prekluzi možnosti postihu v daném konkrétním případě. Ze všech výše
uvedených důvodů je třeba odmítnout úvahu, že postačí, jsou-li tyto náležitosti uvedeny v odůvodnění rozhodnutí.“
Rozšířený senát ovšem v této věci rozhodoval podle úpravy obsažené ve správním řádu z roku
1967, který nerozlišoval mezi výrokem rozhodnutí a výrokovou částí. Proto rozšířený senát užíval
tyto pojmy promiscue.
[14] Správní řád z roku 2004 (na rozdíl od správního řádu z roku 1967, srov. jeho
§47 odst. 1 a 2) rozlišuje výrokovou část rozhodnutí a výrok či výroky jako užší kategorii.
Správní řád tak respektuje nauku, která uvádí jako obsahové náležitosti rozhodnutí výrokovou
část, odůvodnění a poučení (srov. např. Skulová, S.: a kol.: Správní právo procesní, II. upravené vydání,
Plzeň: Aleš Čeněk, s.r.o., 2012, str. 195 – 199). Z požadavku na srozumitelnost rozhodnutí
je dovozováno, že jednotlivé části (obsahové náležitosti) rozhodnutí mají být zřetelně odlišeny.
Výroková část rozhodnutí obsahuje jeden nebo více výroků. Výrok je výrazem vlastního
autoritativního rozhodnutí správního orgánu o právu nebo povinnosti v otázce, která
je předmětem správního řízení. Ve výrokové části rozhodnutí se uvádí nejen výrok či výroky,
ale také další zákonem předepisované údaje (srov. Průcha, P.: Správní řád s poznámkami
a judikaturou, Praha: Leges, 2012, str. 197).
[15] Rozšířený senát v této souvislosti považuje za vhodné ocitovat rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 11. 1. 2012, čj. 3 Ads 96/2011 - 118, kde se výstižně uvádí, že „výrokovou
část správního rozhodnutí nelze ztotožňovat s výrokem rozhodnutí. Ve výrokové části je označen orgán, který jako
věcně příslušný ve věci rozhodl; poté jsou v ní označeni účastníci řízení podle §27 odst. 1 s. ř., kterým správní
rozhodnutí zakládá, mění nebo ruší práva anebo povinnosti nebo o nichž, se prohlašuje, že práva nebo povinnosti
mají nebo nemají, a jejich zástupců; poté je v ní uvedena vlastní právní otázka, která je předmětem řízení
(např. uložení pokuty za protiprávní jednání /jak tomu bylo ostatně v tomto případě/ nebo zamítnutí žádosti
o určitou dávku či nepřiznání nároku); dále jsou uvedena příslušná ustanovení právních předpisů, na jejichž
základě bylo vydáno rozhodnutí a samozřejmě samotný výrok rozhodnutí. Právě samotný výrok rozhodnutí
náležitě vyjadřuje, jakým způsobem příslušný správní orgán rozhodl o předmětu řízení. Výrok rozhodnutí musí
být přitom jasný, srozumitelný, přesný a určitý, neboť pouze ten (na rozdíl od ostatních částí správního aktu,
jako je označení orgánu, který rozhodl, návětí, odůvodnění, poučení) v sobě nese autoritativní úpravu práv
a povinností. Je tedy třeba odlišit „výrok“ jako nejdůležitější součást správního aktu (většinou i vhodně graficky
oddělený, zpravidla mezi slovy „rozhodl takto“ a „odůvodnění“) od „výrokové části rozhodnutí“, která vyjadřuje,
jakým způsobem bylo rozhodnuto v dané věci a, nabude-li právní moci, představuje překážku věci rozhodnuté
a v případě nepravomocného rozhodnutí překážku litispendence a umožňuje řádné právo na obhajobu (obdobně
viz rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 25. 5. 1998, sp. zn. 6 A 168/1995). Ve výrokové části
rozhodnutí ve smyslu §68 odst. 2 s. ř. jsou tedy uvedeny jak výše zmíněné údaje (označení orgánu, který ve věci
rozhodoval, označení účastníků řízení a příslušná ustanovení právních předpisů, na jejichž základě bylo vydáno
rozhodnutí), které se obecně nazývají záhlavím či návětím rozhodnutí, tak samotný výrok, příp. výroky (…)“
[16] Je třeba zároveň uvést, že konkrétní podobu výrokové části rozhodnutí, tedy např. její
grafické či jiné rozlišení na záhlaví (návětí) a výrok (enunciát), zákon výslovně nestanoví.
Rozčlenění výrokové části je tedy do značné míry ovlivněno aplikační praxí a různé orgány
mohou používat různé varianty grafického a obsahového členění, za předpokladu, že jsou
naplněny požadavky uvedené v §68 odst. 1 a 2. Často správní orgány (ostatně i soudy,
srov. též §54 odst. 2 s. ř. s. a §157 odst. 1 o. s. ř.) koncipují výrokovou část ze syntaktického
hlediska jako jedinou větu, v jejíž uvozovací části sdělí označení správního orgánu, účastníků
řízení podle §27 odst. 1 správního řádu a předmět řízení; tato část končí slovy „rozhodl takto“
(případně „vydal toto rozhodnutí“) a dvojtečkou. Po tomto návětí (záhlaví) následuje samotný výrok
či výroky rozhodnutí, včetně výroku o nákladech řízení a vedlejších ustanovení. Lze si ovšem
představit, že by správní orgán nerozdělil výrok a návětí a všechny náležitosti výrokové části
rozhodnutí požadované §68 odst. 3 správního řádu by byly obsaženy ve výroku. I takový postup
správního orgánu, pokud by nebyl na újmu srozumitelnosti rozhodnutí (viz níže), by byl
v souladu se zákonem.
[17] Správní řád nestanoví, že odkaz na právní ustanovení, podle něhož je rozhodnutí
vydáváno, má být uveden přímo ve výroku. Je proto třeba ve shodě se zněním §68 odst. 2
správního řádu vycházet z toho, že postačí, pokud je tento odkaz uveden ve výrokové části,
a to včetně jejího návětí (záhlaví).
[18] Je však nutné zdůraznit, že takovýto postup správního orgánu nesmí mít za následek,
že by z jeho rozhodnutí nebylo jednoznačně seznatelné, jaký byl předmět řízení před správním
orgánem, jakým způsobem o něm bylo rozhodnuto a podle jakých právních ustanovení.
Pokud by tomu tak bylo (např. jednotlivé dílčí podčásti výrokové části rozhodnutí by byly
ve vzájemném nesouladu, případně by byly příliš obecné až bezobsažné), pak by to vedlo
k nepřezkoumatelnosti rozhodnutí.
IV. Závěrečné shrnutí
[19] Rozšířený senát tedy uzavřel, že povinnost uvést ve výrokové části rozhodnutí správního
orgánu právní ustanovení, podle nichž bylo rozhodováno (§68 odst. 2 správního řádu z roku
2004), je splněna i tehdy, když je příslušné ustanovení právního předpisu uvedeno v tzv. návětí
(záhlaví) rozhodnutí, které je třeba pokládat za součást výrokové části rozhodnutí.
V. Další postup ve věci
[20] Rozšířený senát posoudil spornou právní otázku a v souladu s §71 odst. 1 Jednacího řádu
Nejvyššího správního soudu rozhodl usnesením jen o této otázce a věc vrací osmému senátu,
který o ní rozhodne v souladu s vysloveným právním názorem.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. července 2015
JUDr. Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu