ECLI:CZ:NSS:2015:8.AS.154.2014:49
sp. zn. 8 As 154/2014 - 49
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jana Passera a soudců
Mgr. Petra Sedláka a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobkyně: nezl. M. F., zastoupena Mgr.
Romanem Pfeiferem, advokátem se sídlem Pecháčkova 1245/8, Praha 5, proti žalovanému:
Krajský úřad Jihomoravského kraje, se sídlem Žerotínovo nám. 3/5, Brno, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 31. 10. 2012, čj. JMK 110551/2012, o kasační stížnosti žalovaného proti
rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 14. 8. 2014, čj. 30 A 115/2012 – 62,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovaný je povinen nahradit žalobkyni nák lady soudního řízení ve výši
10 200 Kč ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce žalobkyně
Mgr. Romana Pfeifera.
Odůvodnění:
I.
[1] Ředitelka Mateřské školy Újezd u Brna rozhodnutím ze dne 11. 9. 2012,
čj. MŠ/162/2012, rozhodla tak, že žalobkyně nebyla ode dne 3. 9. 2012 přijata k předškolnímu
vzdělávání do Mateřské školy Újezd u Brna.
[2] Žalobkyně podala proti uvedenému rozhodnutí odvolání, které žalovaný rozhodnutím
ze dne 31. 10. 2012, čj. JMK 110551/2012, zamítl a potvrdil napadené rozhodnutí.
II.
[3] Žalobkyně napadla rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Brně,
který rozsudkem ze dne 14. 8. 2014, čj. 30 A 115/2012 - 62, zrušil žalobou napadené rozhodnutí
a vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení.
[4] Krajský soud úvodem uvedl, že ve věci bylo žalovaným rozhodováno již podruhé poté,
co o žádosti o přijetí k předškolnímu vzdělání ze dne 30. 4. 2012, rozhodla ředitelka
mateřské školy dne 25. 5. 2012, pod čj. MŠ/77/2012, tak, že žalobkyně nebyla přijata
k předškolnímu vzdělání. Toto rozhodnutí bylo rozhodnutím žalovaného ze dne 11. 7. 2012,
čj. JMK 66872/2012, zrušeno pro nepřezkoumatelnost a věc byla vrácena k novému projednání.
Přijetím žalobkyně k předškolnímu vzdělávání do Mateřské školy Újezd u Brna pro školní
rok 2013/2014 se žalobkyně necítila být uspokojena.
[5] Krajský soud v rozsudku hodnotil tři otázky. Nevyhověl žalobní námitce, kterou byla
napadena směrnice ředitelky mateřské školy čj. MŠ/182/11, která stanovila kritéria pro přijímání
dětí k předškolnímu vzdělávání v mateřské škole, a to pro její diskriminační charakter.
Krajský soud po obsáhlém odůvodnění diskriminační charakter směrnice neshledal a uvedl,
že kritérium přednosti staršího dítěte považuje za nediskriminační, neboť z §34 odst. 4 zákona
č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání
(školský zákon) plyne priorita přípravy staršího dítěte na předškolní přípravu. Zároveň v daném
kritériu soud shledává legitimní sociální důvod, neboť nepřijetí dítěte do předškolního zařízení
obvykle zakládá zásah do majetkových poměrů rodičů
[6] Pochybení ale krajský soud shledal v aplikaci kritéria trvalého pobytu. Krajský soud
dospěl k závěru, že, nejsou-li kritéria pro přijetí stanovena jednoznačně, je pak toliko v pravomoci
ředitelky, aby provedla jejich jednoznačný výklad a v souladu s ním pak postupovala v řízení
o přijetí do předškolního zařízení. Jestliže ředitelka mateřské školy podala jasný výklad okamžiku
posuzování trvalého pobytu dítěte, tj. ke dni nástupu do MŠ, a v rozhodnutí ze dne 25. 5. 2012,
čj. MŠ/77/2012, takto i postupovala, tak žalovaný, který v následném řízení výklad podaný
ředitelkou MŠ popřel, nepřípustně zasáhl do pravomoci ředitelky mateřské školy. Zároveň krajský
soud konstatoval, že po zrušení prvého rozhodnutí ředitelky mateřské školy byla žalobkyně
oprávněna uplatňovat nové skutečnosti a navrhovat nové důkazy ve smyslu §36 odst. 1, část
věty před středníkem, správního řádu, a proto měl být zhodnocen i jí předložený údaj o místu
jejího pobytu.
[7] Dále shledal krajský soud pochybení i v aplikaci kritéria dne nástupu do mateřské školy
a názor žalovaného, který považoval uvedení dne 3. 9. 2012 (pondělí) jako dne nástupu
do mateřské školky za nesplnění kritéria nástupu do mateřské školy dne 1. 9. 2012 (sobota),
označil za příliš formalistický a neudržitelný.
III.
[8] Žalovaný podal kasační stížnost z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[9] Žalovaný (stěžovatel) v kasační stížnosti shrnul obsah žaloby a ve vazbě na jednotlivé
žalobní body i kasační stížností napadený rozsudek. Stěžovatel se ztotožnil s krajským soudem
v hodnocení námitky diskriminace a akceptoval soudní hodnocení aplikace kritéria dne nástupu
do mateřské školky. Naopak v případě hodnocení kritéria trvalého pobytu namítl stěžovatel
nesprávné posouzení právní otázky soudem a z tohoto důvodu podal kasační stížnost.
[10] Stěžovatel namítl, že vyložil kritérium trvalého pobytu a trval na použití tohoto kritéria
tak, jak odpovídá jeho povaze a konstrukci v zákoně č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel,
a vyjádřil nesouhlas se závěrem soudu, že by nepřípustně zasáhl do správního uvážení ředitelky
mateřské školky.
[11] Předmětem sporu je dle stěžovatele a) den, ke kterému má být skutečnost trvalého pobytu
prokazována, b) jaký důkazní prostředek k prokázání této skutečnosti je dostačující a c) kdy měl
a mohl být tento důkazní prostředek uplatněn.
[12] V případě bodu a) stěžovatel uvedl, že je možné posuzovat skutečnost trvalého pobytu
buď ke dni podání přihlášky, nebo ke dni sestavení seznamu přijatých uchazečů, nebo ke dni
nástupu do mateřské školky. Dle stěžovatele je rozhodné datum sestavení seznamu přijatých
uchazečů, což stěžovatel dovozuje jednak z textu samotného kritéria, ve kterém chybělo uvedení
konkrétního data, ve spojení s pravidlem, že správní orgán hodnotí stav, který existuje v době
vydání rozhodnutí, a dále ze samotné povahy právní institutu trvalého pobytu. Stěžovatel namítl,
že každá osoba má jen jedno místo trvalého pobytu a místo trvalého pobytu žalobkyně ke dni
sestavení seznamu přijatých uchazečů nebylo v Újezdu u Brna, a dále to, že nelze posuzovat
trvalý pobyt pro futuro z důvodu možných změn.
[13] Stěžovatel nesouhlasil se závěry krajského soudu, že popřel jasný výklad kritéria trvalého
pobytu, který podala ředitelka mateřské školky, a že tak zasáhl nepřípustně do její pravomoci,
neboť ředitelka mateřské školky nepodala žádný jasný výklad kritéria trvalého pobytu.
[14] K bodu b) stěžovatel namítl, že čestné prohlášení je jako důkazní prostředek přípustné
pouze v případech a za podmínek stanovených zvláštním zákonem a v konkrétním případě
ho ani školský zákon ani zákon o evidenci obyvatel jako důkazní prostředek nepřipouští.
[15] Předmětem sporu u bodu c) je, zda mohla žalobkyně doložit důkazní prostředek
k prokázání trvalého pobytu poté, co bylo první rozhodnutí správní orgánu prvního stupně
v odvolacím řízení zrušeno. Stěžovatel namítl, že nebylo možné dokládat trvalý pobyt v řízení
před správním orgánem prvního stupně poté, co první rozhodnutí bylo zrušeno, neboť jednak
by si účastník mohl v mezidobí svoje poměry upravit tak, aby to pro něj bylo výhodnější, a dále
by potencionální změna mohla ovlivnit výsledné pořadí a postavení jiných uchazečů,
kteří obdobnou možnost neměli.
IV.
[16] Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti předně namítla její nepřípustnost ve smyslu
§104 odst. 2 s. ř. s., neboť byť formálně kasační stížnost směřuje proti rozsudku
Krajského soudu v Brně ze dne 14. 8. 2014, čj. 30 A 115/2012 - 62, „v plném rozsahu“,
ve skutečnosti – dle jejího obsahu – důvody v ní uvedené nemohou vést k závěru, že měl správní
soud rozhodnout jinak. Stěžovatel ve své kasační stížnosti brojí proti posouzení jedné z námitek,
které krajský soud vyhověl. Podle žalobkyně nemůže být přípustná kasační stížnost brojící
jen proti posouzení jedné (z vícero) žalobních námitek, protože i případné odlišné posouzení
dané (sporované) žalobní námitky ze strany Nejvyššího správního soudu nemůže vést ke změně
výroku rozsudku správního soudu. Taková kasační stížnost vlastně materiálně nenapadá výrok
jako takový, ale jen jeho dílčí odůvodnění, směřuje tedy jen proti jeho důvodům.
[17] Pokud by Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost žalovaného nepřípustnou,
navrhla žalobkyně, aby byla kasační stížnost jako nedůvodná zamítnuta.
[18] Žalobkyně se shoduje se stěžovatelem, že vzhledem k tomu, že u kritéria trvalého pobytu
nebyl uveden časový okamžik, ke kterému se jeho splnění posuzuje, připadají v úvahu tři možné
alternativy.
[19] Pokud však žalovaný dovozuje, že splnění předmětného kritéria je třeba posuzovat
„ke dni sestavení seznamu přijatých uchazečů“, jedná se dle žalobkyně o úvahu zcela arbitrární.
Žalobkyně uvedla, že bylo na ředitelce mateřské školy, aby podala jednoznačný výklad,
a že si přesný výklad kritéria trvalého pobytu u ředitelky mateřské školy ověřovala. Postup
ředitelky, který je doložen i ve spise, jednoznačně prokazuje, jakým způsobem měla v úmyslu
dané kritérium hodnotit. Zároveň žalobkyně namítla, že žalovaný opakovaně účelově překrucuje
okolnosti daného případu. Podle žalobkyně byl jasný výklad sporného kritéria ředitelkou
podán ještě před vydáním prvního rozhodnutí ve věci, tato skutečnost je zachycena ve správním
spise – a žalovaný výklad tohoto kritéria ve svém rozhodnutí toliko účelově změnil.
[20] Žalobkyně namítla, že se žalovaný mýlí, když uvádí, že trvalý pobyt měl být prokazován
k okamžiku vydání rozhodnutí a snaží se účelově navodit dojem, jako by byl v řízení o přijetí
trvalý pobyt předmětem dokazování. V souvislosti s dokazováním odkázala žalobkyně
na svá předchozí vyjádření ve věci a uvedla, že pokud by byl pobyt posuzován k datu podání
přihlášky, pak by mohla být podkladem pro rozhodnutí toliko veřejná listina prokazující trvalý
pobyt účastníka řízení ke dni podání přihlášky. Pokud by byl pobyt posuzován k datu vydání
rozhodnutí nelze už danou skutečnost dokazovat (chybí důkazní prostředek), musí se toliko
osvědčovat, protože se jedná o skutečnost budoucí, přičemž, jak sám žalovaný uvádí, dokazovat
trvalý pobyt pro futuro je nemožné. Pokud by byl pobyt posuzován k datu nástupu
k předškolnímu vzdělávání, je situace úplně stejná jako v případě prokazování ke dni vydání
rozhodnutí.
[21] Podle žalobkyně nebylo kritérium trvalého pobytu při přijímání žadatelů k předškolnímu
vzdělávání ve školním roce 2012/2013 v Mateřské škole Újezd u Brna vůbec předmětem
dokazování. Podkladem pro rozhodnutí tu byly pouze údaje vyplněné v přihlášce a čestné
prohlášení je pak podkladem pro rozhodnutí naprosto rovnocenným s nijak neověřovaným
údajem vyplněným v přihlášce.
[22] Žalobkyně dále uvedla, že nový důkaz veřejnou listinou prokazující existenci trvalého
pobytu v Újezdu u Brna navrhla v rámci řízení před správním orgánem prvního stupně za situace,
kdy původní rozhodnutí o nepřijetí bylo v odvolacím řízení zrušeno. Důkaz byl tedy navržen
ve lhůtě do vydání rozhodnutí podle §36 odst. 1 správního řádu (jiná lhůta pro navrhování
důkazů nebyla správním orgánem podle §39 odst. 1 správního řádu stanovena) a jak správní
orgán prvního stupně, tak žalovaný jej měl provést a zahrnout mezi podklady pro rozhodnutí.
Podle žalobkyně jde o obecné pravidlo zakotvené v §36 odst. 1 správního řádu, které se uplatní
ve všech správních řízeních. Zásada koncentrace řízení může vyplývat buď ze zákona,
nebo ji může uplatnit správní orgán svým usnesením, a ani jedna z možností v předmětné
věci nenastala.
[23] V doplnění vyjádření ke kasační stížnosti žalobkyně namítla nepřezkoumatelnost
rozsudku krajského soudu, ke které by měl Nejvyšší správní soud přihlédnout z úřední
povinnosti. Krajský soud se podle ní nijak nevypořádal se základní žalobní námitkou žalobkyně,
že vyšší potřeba předškolního vzdělávání u starších dětí (kterou snad lze dovodit z §34 odst. 4
školského zákona) je pojmově vázána na okamžik nástupu dítěte k povinné školní docházce.
Bez vazby na tuto okolnost (tedy mezi dětmi, jejichž okamžik nástupu k povinné školní docházce
je totožný) žádný legitimní důvod pro upřednostnění starších dětí neexistuje. Pokud krajský soud
v odůvodnění rozsudku uvedl, že zákaz diskriminace není zákazem rozlišování odlišností,
opomněl již zcela uvést, v čem spatřuje – z hlediska jejich věku – odlišnost mezi dvěma dětmi
narozenými v rozsahu jednoho týdne např. v průběhu měsíce května, které čeká nástup
k povinné školní docházce v jeden den. V podrobnostech žalobkyně odkázala na svá předchozí
tvrzení, která opětovně uvedla i v tomto doplnění vyjádření se závěrem, že se soud
ve své argumentaci nijak nezabýval jednoznačným diskriminačním účinkem postupu Mateřské
školy Újezd u Brna, v jehož důsledku starší děti (narozené např. do února daného roku, záleží
vždy na konkrétní skladbě žadatelů o přijetí k předškolnímu vzdělávání) měly nárok na tříleté
předškolní vzdělávání, zatímco mladší děti (narozené podobně jako žalobkyně např. v květnu)
měly nárok toliko na dvouleté předškolní vzdělávání.
V.
[24] Kasační stížnost má požadované náležitosti, byla podána včas a osobou oprávněnou.
Kasační stížnost je přípustná.
[25] Nejvyšší správní soud se neztotožnil s žalobkyní namítanou nepřípustností kasační
stížnosti. Žalobkyně namítla, že kasační stížnost směřuje pouze proti důvodům rozhodnutí
krajského soudu, neboť bez ohledu na posouzení kasační stížnosti nebude mít výsledek řízení
před Nejvyšším správním soudem vliv na zrušení žalobou napadeného rozhodnutí, neboť nadále
budou existovat jiné, kasační stížnosti nenapadené důvody pro zrušení rozhodnutí stěžovatele.
[26] Krajský soud ve svém rozsudku řešil několik vzájemně oddělitelných otázek. Kasační
stížnost formálně navrhuje zrušení rozsudku krajského soudu pro nezákonnost hodnocení
jedné z otázek. Odmítnutí kasační stížnosti pro nepřípustnost by bylo ryzím formalismem a bylo
by v rozporu se zásadou procesní ekonomie. V případě, že by Nejvyšší správní soud odmítl
kasační stížnost, vystavil by stěžovatele nutnosti buď jednat v rozporu se svým právním názorem,
nebo jednat v rozporu se závazným právním názorem krajského soudu, což by v konečném
důsledku vedlo k množení soudních sporů, neboť teprve v opětovném řízení o případné kasační
stížnosti stěžovatele by mohly být uplatněny námitky, které uplatňuje stěžovatel již v této kasační
stížnosti.
[27] Navíc stěžovatel je v pozici správního orgánu, kterému bylo zrušeno jeho rozhodnutí,
a stejně jako jakýkoliv jiný neúspěšný účastník řízení má právo k využití opravných prostředků.
Úprava nepřípustnosti kasační stížnosti v §104 odst. 2 s. ř. s. pamatuje především na situace,
kdy kasační stížnost podává úspěšný účastník, který se však domáhá změny odůvodnění
pro něj jinak pozitivního rozhodnutí krajského soudu.
[28] Jelikož Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost přípustnou, posoudil její důvodnost
v mezích jejího rozsahu a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž
by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[29] Nejvyšší správní soud se zabýval nejprve přezkoumatelností rozsudku krajského soudu.
Nepřezkoumatelnost je natolik závažnou vadou rozhodnutí soudu, že se jí Nejvyšší správní
soud musí zabývat i tehdy, pokud by ji stěžovatel nenamítal, tedy z úřední povinnosti (srov. §109
odst. 4 s. ř. s.). Má-li rozhodnutí soudu projít testem přezkoumatelnosti, je třeba, aby se ve smyslu
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. jednalo o rozhodnutí srozumitelné, s uvedením dostatku důvodů
podporujících výrok rozhodnutí. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je dána mimo
jiné tehdy, pokud soud zcela opomenul vypořádat některou z námitek uplatněných v žalobě
(viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 6. 2007, čj. 3 As 4/2007 – 58,
rozsudek ze dne 18. 10. 2005, čj. 1 Afs 135/2004 – 73, publ. pod č. 787/2006 Sb. NSS,
či rozsudek ze dne 8. 4. 2004, čj. 4 Azs 27/2004 – 74). Ve věci jinak úspěšná žalobkyně ve svém
vyjádření namítla nedostatečné vypořádání její námitky diskriminace podle věku.
[30] Nejvyšší správní soud neshledal rozsudek krajského soudu nepřezkoumatelný. Krajský
soud možné diskriminaci žadatelů o přijetí k předškolnímu vzdělávání podle věku věnoval
podstatnou část napadeného rozhodnutí. Velmi podobně zdůvodňuje přípustnost kritéria věku
dítěte pro přijetí k předškolnímu vzdělávání. Namítaná abstraktnost odůvodnění rozsudku
krajského soudu představuje nutné obecné odůvodnění možnosti uplatnit kritérium věku dítěte,
které poskytuje relevantní rámec pro závěry krajského soudu. Na základě tohoto obecného rámce
dospěl krajský soud ke správnému závěru, že při výběru lze uplatnit i věkové kritérium.
[31] Žalobkyně namítala nedostatečně vypořádání námitky diskriminačního charakteru
doplňkového kritéria věku při rovnosti bodů. Toto kritérium je plně podřaditelné pod obecnou
námitku diskriminace podle věku, jak ji vypořádal krajský soud. Lze očekávat, že v přijímacím
řízení k předškolnímu vzdělávání může dojít k tomu, že se bude k předškolnímu vzdělávání hlásit
skupina dětí obdobného věku, ale z kapacitních důvodů bude moci být přijata pouze jejich
omezený počet. Rozdělení na přijaté a nepřijaté podle data narození lze považovat za objektivní.
Alternativou je pouze případné losování mezi skupinou dětí se stejným počtem bodů a patřících
do jedné skupiny podle data nástupu do základní školy. Ředitelka mateřské školy není oprávněna
přijmout více dětí, než kolik je kapacita vzdělávacího zařízení. Proto vždy bude docházet
k neumístění určitého počtu dětí. I z toho důvodu školský zákon speciálně pamatuje na děti
předškolního věku, a to v §34 odst. 4 školského zákona.
[32] Nejvyšší správní soud z uvedených důvodů nepovažuje rozsudek krajského soudu
za nepřezkoumatelný.
[33] Dále stěžovatel brojil proti rozsudku krajského soudu námitkami proti hodnocení kritéria
trvalého pobytu, které stanovil správní orgán prvního stupně jako jedno z kritérií, za které mohl
žadatel o přijetí k předškolnímu vzdělávání v Mateřské škole Újezd u Brna získat bodové
ohodnocení.
[34] Obecně panuje mezi stranami shoda na tom, že kritérium trvalého pobytu nebylo
ve směrnici ředitelky mateřské školy č. MŠ/182/11 dostatečně specifikováno a umožňuje
trojí možný výklad. Stěžovatel se z těchto tří možných výkladů přiklonil k výkladu kritéria
ve smyslu trvalého bydliště ke dni sestavení seznamu vybraných žadatelů. Nejvyšší správní soud
se s tímto výkladem neztotožnil.
[35] První zásadní otázkou v souzené věci je, který orgán je oprávněn interpretovat nejasně
formulované kritérium přijímacího řízení. V tomto bodě se Nejvyšší správní soud ztotožňuje
se závěry krajského soudu, který dovodil, že tím, kdo je oprávněn interpretovat nejasně
formulované kritérium trvalého pobytu není stěžovatel, ale správní orgán prvního stupně.
Ředitelka mateřské školy vydala směrnici, v jejímž rámci stanovila určitá kritéria a jejich bodové
hodnocení. Pokud by některé z kritérií nebylo dostatečně jasné, mělo být takové kritérium
vyjasněno ještě před rozhodováním správního orgánu prvního stupně. Z toho jednoznačně
vyplývá, že primárně je oprávněn k interpretaci směrnice ten, kdo předmětnou směrnici vydal.
Úkolem nadřízeného správního orgánu v odvolacím řízení je ověřit, zda stanovená kritéria
pro přidělování bodového hodnocení byla stanovena v souladu se zákonem a zda byla
interpretována nediskriminačním způsobem. Není na odvolacím orgánu, aby přiděloval
stanoveným kritériím jiný obsahový význam, než jaký jim přidělil správní orgán prvního stupně,
který přijímací kritéria vytvořil.
[36] S tím souvisí další zásadní otázka a to, jakým způsobem správní orgán prvního
stupně takto nejasně stanovené kritérium interpretoval, zejména zda zvolil přístup,
který byl nediskriminační. Odpověď na tuto otázku by měl poskytnout správní spis předložený
žalovaným. Ze správního spisu však lze interpretaci kritéria trvalého pobytu správním orgánem
prvního stupně vyčíst pouze z vyjádření ředitelky mateřské školy k podanému odvolání. Z tohoto
vyjádření však zřetelně vyplývá, že správní orgán prvního stupně chápal kritérium trvalého
pobytu ke dni nástupu dítěte do mateřské školy. Právě proto umožnil žalobkyni
doplnit její tvrzení ohledně údaje trvalého pobytu a umožnil ji doložit čestné prohlášení. Vyplývá
z něj, že kritérium trvalého pobytu nebylo ke dni sestavení seznamu vybraných uchazečů splněno
u čtyřech dětí a všem z nich bylo umožněno, aby se vyjádřili, zda budou mít ke dni nástupu
do mateřské školy bydliště v Újezdu u Brna. V předmětné věci uvedla budoucí trvalý pobyt
v Újezdu u Brna pouze žalobkyně.
[37] Jestliže správní orgán prvního stupně umožnil všem žadatelům s trvalým bydlištěm mimo
Újezd u Brna doložit skutečnosti stejně jako žalobkyni a přistoupil k hodnocení jednotlivých
kritérií shodně u všech žadatelů, pak nelze v jeho postupu shledat nepředvídatelnost
ani diskriminační charakter.
[38] Stanovení kritérií pro přijetí do mateřské školy je autonomním oprávněním ředitelky
mateřské školky (§164 odst. 1 písm. a) školského zákona), není výsledkem správního řízení,
resp. rozhodováním o právech a povinnostech v oblasti státní správy (§165 odst. 2 školského
zákona) a nepodléhá tedy přezkumu odvolacím orgánem, a to ani v řízení o přijetí nebo nepřijetí
žadatele do mateřské školy. Jestliže stěžovatel reinterpretoval obsahově kritérium trvalého pobyt
namísto správního orgánu prvního stupně, zasáhl tím do stanovení podmínek pro přijetí žadatele
do mateřské školy, ačkoliv byl oprávněn pouze hodnotit, zda se správní orgán prvního stupně
pohyboval ve stanovených mantinelech.
[39] Závěry stěžovatele, krom toho, že překročil rozsah své pravomoci v rámci odvolacího
řízení, navíc nejsou v souladu se zákonem.
[40] Stěžovatel konstatoval, že jediným možným okamžikem, ke kterému by mělo být
v souladu se správním řádem hodnoceno kritérium trvalého pobytu, je okamžik sestavení
seznamu vybraných uchazečů. Tento závěr je však v rozporu s ostatní argumentací samotného
stěžovatele. Stěžovatel vychází (a správně) z toho, že o přijetí do mateřské školky je vedeno
správní řízení. Zároveň vychází z toho, že kritéria pro přijetí do mateřské školy mají být v řízení
prokázána důkazními prostředky a za důkaz nepovažuje čestné prohlášení. Třetí premisou závěrů
stěžovatele je, že kritérium trvalého pobytu je kritérium „binární“, tedy buď je splněno,
nebo není, a lze ho měnit v podstatě okamžitě „ze dne na den“. Tyto tři premisy ale nelze splnit
zároveň tak, jak uvádí stěžovatel.
[41] Druhý a třetí závěr stěžovatele vylučuje naplnění prvního závěru. V praktické rovině nelze
doložit trvalý pobyt ke dni sestavení seznamu vybraných uchazečů ani ke dni rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně. Uchazeč o přijetí do mateřské školy musí naplnění kritérií
pro přijetí do mateřské školy doložit dříve, než bude správní orgán prvního stupně rozhodovat.
Pokud by chtěl správní orgán prvního stupně vycházet z důkazů doložených těsně před
rozhodnutím, musel by postupovat podle §36 odst. 3 správního řádu, tím by opětovně došlo
k odložení termínu, ke kterému by mělo být doloženo místo trvalého pobytu, a bylo by fakticky
znemožněno konečné rozhodnutí ve věci samé, neboť trvalý pobyt ke dni rozhodnutí správního
orgánu by v logice stěžovatele nemohl být nikdy doložen.
[42] Žadatel o přijetí do mateřské školy mohl v souzené věci doložit trvalý pobyt pouze ke dni
podání přihlášky, nebo k jedinému dni v průběhu doby mezi podáním přihlášky a rozhodnutím
správního orgánu prvního stupně, ale nemohl doložit splnění kritéria trvalého pobytu ke dni
sestavení seznamu vybraných uchazečů, jak požaduje stěžovatel. V případě tvrzení trvalého
pobytu v přihlášce k přijetí k předškolnímu vzdělávání nebo i v případě doložení trvalého pobytu
před sestavením seznamu vybraných uchazečů, se jedná o prokázání trvalého pobytu ke dni
vystavení potvrzení o trvalém pobytu a ke dni sestavení seznamu vybraných uchazečů může mít
takové potvrzení pouze povahu deklarace pro futuro stejně jako v případě čestného prohlášení,
pokud je splnění kritéria trvalého pobytu vyžadováno v budoucnu.
[43] Lze souhlasit se stěžovatelem, že podle §53 odst. 5 správního řádu je možné nahradit
předložení listiny v případech a za podmínek stanovených zvláštním zákonem čestným
prohlášením účastníka nebo svědeckou výpovědí. Nicméně v souzené věci nebyl prostor
pro uplatnění jiného prostředku. Správní orgán prvního stupně interpretoval předmětné kritérium
jako skutečnost, která má být splněna v budoucnu. Existenci trvalého pobytu v budoucnu nebylo
možné doložit žádným listinným důkazním prostředkem. V souzené věci bylo čestné prohlášení
stejně relevantním prostředkem, jako tvrzení žadatele o přijetí do mateřské školy o nástupu ke dni
1. září, případně o tom, že dítě bude navštěvovat mateřskou školu na celodenní docházku.
Ani jedna z těchto skutečností nemůže být ke dni sestavení seznamu přijatých uchazečů
prokázána žádným důkazním prostředkem.
[44] Zároveň je ale třeba konstatovat, že čestné prohlášení může být podkladem pro vydání
rozhodnutí ve smyslu §50 odst. 1 správního řádu, jakkoliv nemůže být listinným důkazem.
Předmětné ustanovení totiž čestné prohlášení z podkladů rozhodnutí výslovně nevylučuje a výčet
obsažený v §50 odst. 1 správního řádu je pouze demonstrativní.
[45] Ve správním řízení o přijetí do mateřské školy splnění některých kritérií nebylo možné
ke dni rozhodnutí ve správním řízení prokázat jakýmkoliv důkazním prostředkem, protože
se jednalo o kritéria, k jejichž naplnění mělo dojít v budoucnu (např. den nástupu do mateřské
školy), přičemž stěžovatel tento postup nezpochybňuje. A naopak u jiného kritéria, u kterého
byl jeden z možných výkladů ten, že bude splněno v budoucnu, obdobný postup neakceptuje
a vyžaduje prokázání naplnění kritéria v době rozhodování správního orgánu. Přitom i jiná
v budoucnu splnitelná kritéria lze považovat, slovy stěžovatele, za „binární“. V případě kritéria
nástupu do mateřské školy buď dítě k 1. 9. 2012 do mateřské školy nastoupilo, nebo nenastoupilo
(obdobně u ostatních možných dat nástupu do mateřské školy), shodné platí k celodenní
docházce – buď dítě bude navštěvovat školku celodenně, nebo nebude, a stejně tak dítě buď
bude předškolního věku, nebo nebude. V řízení o přijetí byla hodnocena i jiná kritéria, která buď
mohla, nebo nemohla být k určitému časovému okamžiku splněna, avšak pouze jediné z nich,
a to dosažení předškolního věku, mohlo být v řízení o přijetí k předškolnímu vzdělávání najisto
prokázáno ke dni rozhodování správního orgánu prvního stupně relevantním důkazním
prostředkem. Přitom např. relevance kritéria nástupu dítěte k 1. 9. 2012 s celodenní docházkou
(hodnocení - pět bodů) je jen o jeden bod méně významná než kritéria trvalého pobytu
(hodnocení - šest bodů) a naplnění tohoto pětibodového, pouze v budoucnu splnitelného kritéria
nebylo možné žádným relevantním důkazním prostředkem ke dni rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně prokázat. Je zjevné, že stěžovatel pro různá, v budoucnu splnitelná kritéria
uplatňoval různá měřítka nutnosti jejich prokázání, což se v kontextu vysoce formálních nároků
stěžovatele na prokázání splnění kritéria trvalého pobytu jeví jako zcela neproporcionální.
[46] Zároveň jsou nesprávné závěry stěžovatele ve vztahu ke koncentraci řízení. Stěžovatel
má sice pravdu v tom, že absence koncentrace řízení v konečném důsledku může způsobit
to, že si žadatel o přijetí do mateřské školky v mezidobí upraví poměry tak, aby dosáhl vyššího
bodového hodnocení, avšak vystavět na tomto hodnocení závěr o automatické koncentraci řízení
a nemožnosti uplatňovat nové důkazní návrhy v opětovném řízení před správním orgánem
prvního stupně je zcela nedostatečné. Koncentrace řízení je významným zásahem do procesních
práv účastníků řízení, ke kterému může dojít jen na základě zákona.
[47] Podle §36 odst. 1 správního řádu jsou účastníci oprávněni navrhovat důkazy a činit jiné
návrhy po celou dobu řízení až do vydání rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak; správní orgán
může usnesením prohlásit, dokdy mohou účastníci činit své návrhy.
[48] V souzené věci nebyla koncentrace řízení upravena školským zákonem a ani ze správního
spisu nevyplývá, že by správní orgán prvního stupně vlastním usnesením jakkoliv omezil lhůtu
pro návrhy účastníků. Je tedy zřejmé, že podmínky §36 odst. 1 správního řádu nebyly splněny.
I když úvahy stěžovatele o možném získání výhody oproti ostatním účastníkům řízení mohou
být po věcné stránce relevantní, nemohou tyto důvody bez zákonné opory postačovat k omezení
procesních práv účastníka, která jsou mu přiznána zákonem.
[49] Stěžovatel se tedy domáhá omezení zákonného práva žalobkyně, aniž by k tomu byly
splněny zákonné podmínky. Jestliže nenastala v řízení o žádosti žalobkyně koncentrace řízení,
mohla žalobkyně i v opakovaném řízení před správním orgánem prvního stupně uplatňovat nové
návrhy. Přístup stěžovatele v tomto bodě ostře kontrastuje s názory ve vztahu k čestnému
prohlášení. Zatímco v případě čestného prohlášení stěžovatel důsledně trval na splnění podmínek
pro možnost dokazování čestným prohlášením, v případě koncentrace zákonnou úpravu zcela
pomíjí na základě mimoprávních úvah.
[50] Nejvyšší správní soud neshledal napadený rozsudek krajského soudu nezákonným
ani nepřezkoumatelným, proto kasační stížnost zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[51] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60
odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Podle §60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s., má účastník,
který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně
vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nenáleží
mu proto právo na náhradu nákladů řízení. Procesně úspěšnou byla v dané věci žalobkyně,
a proto jí náleží náhrada nákladů řízení
[52] Pokud jde o jejich výši v průběhu řízení o nyní posuzované kasační stížnosti,
ta je představována náklady spojenými se zastoupením za 3 úkony právní služby ve výši 9300 Kč
(převzetí právního zastoupení a dvě vyjádření ke kasační stížnosti) a dále paušální náhradou
hotových výdajů ve výši 900 Kč [§7, §9 odst. 4 písm. d), §11 odst. 1 písm. d) a §13 odst. 3
vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních
služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů]. Náklady zastoupení a zároveň celková
výše nákladů řízení činí 10 200 Kč a žalovaný je povinen nahradit stěžovatelce náklady soudního
řízení ve výši celkem ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce
žalobkyně Mgr. Romana Pfeifera.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 9. dubna 2015
JUDr. Jan Passer
předseda senátu