ECLI:CZ:NSS:2015:9.ADS.24.2014:69
sp. zn. 9 Ads 24/2014 - 69
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa
Baxy a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína, Mgr. Jany Brothánkové, JUDr. Miluše Doškové,
JUDr. Zdeňka Kühna, JUDr. Barbary Pořízkové a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci
žalobce: Staves.cz, družstvo, se sídlem Lipová 370/6, Brno, zastoupeného JUDr. Ing. Janem
Kopřivou, Ph.D., advokátem se sídlem Zahradnická 223/6, Brno, proti žalované: Česká
správa sociálního zabezpečení, se sídlem Křížová 25, Praha 5, o přezkoumání
rozhodnutí České správy sociálního zabezpečení, pracoviště Brno ze dne 19. 7. 2012,
č. j. 47091/010/9014/22.6.2012/2600/M6, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Krajského soudu v Brně ze dne 26. 11. 2013, č. j. 36 Ad 12/2012 – 31,
takto:
I. Zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, se po dobu své účinnosti subsidiárně
vztahoval na kontrolu plnění úkolů zaměstnavatelů v nemocenském pojištění
podle zákona č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, i na kontrolu plnění
povinností ve věcech pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní
politiku zaměstnanosti podle zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění
sociálního zabezpečení.
II. Věc se vrací k projednání a rozhodnutí devátému senátu.
Odůvodnění:
I.
Dosavadní průběh řízení
1) Rozhodnutím Městské správy sociálního zabezpečení v Brně ze dne 24. 5. 2012 bylo
žalobci uloženo podle §104c zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního
zabezpečení, uhradit nedoplatek na pojistném na sociální zabezpečení a státní politiku
zaměstnanosti ve výši 204.614 Kč zjištěný za kontrolované období od 1. 3. 2011
do 30. 6. 2011 a penále z tohoto dlužného pojistného ve výši 35.917 Kč. Rozhodnutím
žalované ze dne 19. 7. 2012 bylo podle §90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád,
zamítnuto odvolání žalobce a toto rozhodnutí potvrzeno.
2) Žalobu proti rozhodnutí odvolacího správního orgánu Krajský soud v Brně rozsudkem
ze dne 26. 11. 2013 zamítl. Námitky žalobce směřující proti obsahu kontrolního protokolu
vypracovaného správním orgánem prvního stupně ve znění jeho doplňku vyhodnotil jako
nedůvodné, ztotožnil se i s právním názorem správního orgánu o účasti dosud
nepřihlášených družstevníků na nemocenském pojištění podle §5 písm. a) bod 15 zákona
č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění.
3) Kasační stížnost podal žalobce (dále jen stěžovatel) z důvodů uvedených v ustanovení
§103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. K onkrétně nesouhlasil se způsobem zpracování
kontrolního protokolu, který byl vyhotoven v režimu zákona č. 552/1991 Sb., o státní
kontrole (dále jen zákon o státní kontrole), a s právní kvalifikací zjištěných skutečností,
jež se pak promítla do napadeného správního rozhodnutí. Samotnou použitelnost tohoto
zákona při kontrole plnění povinností v oblasti nemocenského pojištění a pojistného
na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti však nezpochybnil,
stejně jako skutková zjištění kontrolou učiněná.
4) Při posuzování věci dospěl devátý senát k závěru, že k otázce právního režimu kontrol
na úseku nemocenského pojištění a pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku
na státní politiku zaměstnanosti existuje v judikatuře Nejvyššího správního soudu rozpor.
V rozsudku ze dne 19. 4. 2006, č. j. 6 Ads 18/2005 – 65, byl vysloven názor, že se zákon
o státní kontrole v těchto případech použije subsidiárně, zatímco v rozsudku ze dne
30. 4. 2008, č. j. 4 Ads 83/2007 – 64, byl naopak vyjádřen názor, že se zákon o státní
kontrole na tuto oblast vůbec nevztahuje. Oba senáty vyšly z odlišného výkladu
ustanovení §3 odst. 1 zákona o státní kontrole, podle něhož „státní kontrolou se rozumí
kontrolní činnost orgánů uvedených v §2 tohoto zákona zaměřená na hospodaření s finančními
a hmotnými prostředky České republiky a plnění povinností vyplývajících z obecně závazných právních
předpisů nebo uložených na základě těchto předpisů“.
5) Důvody rozdílného výkladu tohoto ustanovení oběma senáty spočívaly v tom, že čtvrtý
senát zřejmě chápal pojmy zde uvedené jako vzájemně podmíněné a vyloučil proto
působení zákona pro oblast kontroly povinností v oblasti sociálního zabezpečení a státní
politiky zaměstnanosti s poukazem na skutečnost, že Česká správa sociálního zabezpečení
s finančními a hmotnými prostředky České republiky při této činnosti nehospodaří. Šestý
senát tyto pojmy naopak chápal jako součásti určitého výčtu a o použitelnosti zákona
neměl žádných pochyb.
6) Usnesením ze dne 14. 8. 2014, č. j. 9 Ads 24/2014 – 62, postoupil devátý senát věc
rozšířenému senátu k odstranění uvedeného rozporu a vyslovení závazného právního
názoru ke sporné otázce. Sám se přiklonil k názoru šestého senátu.
II.
Pravomoc rozšířeného senátu
7) Dříve, než rozšířený senát přistoupil k posouzení věci, musel zodpovědět otázku své
pravomoci. Podle §17 odst. 1 s. ř. s. dospěl-li senát Nejvyššího správního soudu při svém
rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného
v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu.
Při postoupení svůj odlišný právní názor zdůvodní.
8) Předkládající senát má za to, že pro jeho rozhodnutí je podstatnou otázka právního
režimu kontroly prováděné k plnění povinností v oblasti nemocenského pojištění
a pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti. Z výše
uvedeného je rovněž zřejmé, že tento senát nejen že chce vyslovit odlišný právní názor
od názoru Nejvyšším správním soudem dříve vyjádřeného, ale že k judikaturnímu rozkolu
Pokračování 9 Ads 24/2014 - 70
v rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu již došlo. Rozšířený senát
proto uzavřel, že jeho pravomoc je dána.
III.
Posouzení věci
9) V projednávané věci je předmětem přezkumu rozhodnutí v oblasti pojistného na sociální
zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti. Podkladem pro toto rozhodnutí
je posouzení účasti členů družstva na nemocenském pojištění. Problematika pojistného
je z hmotně-právního hlediska upravena převážně v zákoně č. 589/1992 Sb., o pojistném
na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, účast
na nemocenském pojištění v zákoně č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění.
Organizační a procesní aspekty ve vztahu k pojistnému upravuje zákon č. 582/1991 Sb.,
o organizaci a provádění sociálního zabezpečení (dále jen zákon o organizaci), ve vztahu
k nemocenskému pojištění citovaný zákon o nemocenském pojištění.
10) Plnění povinností, které pro plátce pojistného stanoví zákon o pojistném a zákon
o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, kontrolují příslušné okresní správy
sociálního zabezpečení. Místní příslušnost je podle §7 písm. d) zákona o organizaci určena
místem útvaru, ve kterém je vedena evidence mezd, věcná příslušnost je upravena
v §6 odst. 4 písm. o) citovaného zákona.
11) Oprávnění zaměstnanců okresních správ sociálního zabezpečení při kontrole jsou
explicitně vyjádřena v §15 zákona o organizaci. Na základě tohoto ustanovení mohou
pracovníci správ vstupovat do kontrolovaných subjektů, kontrolovat plnění povinností
uložených předpisy o sociálním zabezpečení, k odstranění zjištěných nedostatků jsou též
oprávněni vyžadovat přijetí opatření k nápravě; kontrolované subjekty jsou pak povinny
poskytnout jim potřebnou součinnost. Podle §13 odst. 2 zákona o organizaci mohou
orgány sociálního zabezpečení kontrolovat účetní a další podklady, které jsou rozhodné
pro určení výše pojistného; k tomu jsou povinné subjekty rovněž povinny poskytnout
potřebnou součinnost.
12) Zákon o nemocenském pojištění upravuje danou problematiku ve své části páté, hlavě
první a druhé obdobně.
13) Podrobnější úpravu výkonu kontrolní činnosti však žádný z uvedených zákonů
neobsahuje, naskýtá se proto otázka, jakými dalšími pravidly by se měl kontrolní orgán
při svých postupech řídit. V době vydání napadeného správního rozhodnutí přicházel
v úvahu primárně zákon o státní kontrole, který je v současné době již zrušen, účinný však
byl až do 31. 12. 2013.
14) Není pochyb o tom, že okresní správy sociálního zabezpečení, stejně tak jako Česká
správa sociálního zabezpečení, jsou orgány státní správy, do jejichž působnosti spadala
specializovaná státní kontrola ve smyslu §2 písm. d) tohoto zákona. Spornou otázkou
je pouze vymezení věcné působnosti zákona tak, jak byla zakotvena v jeho ustanovení
§3 odst. 1. Je tak nutno posoudit, zda se o státní kontrolu ve smyslu tohoto zákona
jednalo jen v těch případech, kdy byla prováděna kontrola plnění povinností vyplývajících
z obecně závazných předpisů na úseku hospodaření s finančními a hmotnými prostředky
České republiky, nebo zda jsou znaky v tomto ustanovení uvedené výčtově a kontrola
tak nebyla omezena jen na otázku hospodaření.
15) Názoru šestého a následně devátého senátu svědčí již samotný jazykový výklad tohoto
ustanovení. Spojka „a“ mezi pojmy „hospodaření s finančními a hmotnými prostředky České
republiky“ a „plnění povinností vyplývajících z obecně závazných předpisů nebo uložených na základě
těchto předpisů“ je spíše dokladem výčtu tematických okruhů, jichž se státní kontrola týká,
než výrazem na sobě závislých definičních znaků. Pokud by zákonodárce chtěl skutečně
stanovit tyto znaky jako vzájemně podmíněné, použil by zajisté formulaci jinou, například
„plnění povinností vyplývajících z obecně závazných právních předpisů nebo uložených na základě těchto
předpisů na úseku hospodaření s finančními a hmotnými prostředky České republiky“, či nějakou
obdobnou.
16) Ke stejnému výsledku lze dospět i výkladem historickým a systematickým. V původním
znění zákona o státní kontrole navazovalo na ustanovení §3 v části prvé dnes již zrušené
ustanovení §5 v části druhé, které v souvislosti s tím upravovalo kompetence tehdejšího
Ministerstva státní kontroly České republiky.
17) Podle §5 písm. a) zákona o státní kontrole ministerstvo kontrolovalo plnění úkolů státní
správy, nešlo-li o činnost uvedenou v §4 tohoto zákona, podle písmene b) pak zákonnost a účelnost
nakládání s finančními a hmotnými prostředky poskytnutými státem a při nakládání s majetkovými
právy ve státním vlastnictví.
18) Z uvedeného je zřejmé, že zákonodárce rozlišoval činnost státní správy a hospodaření
s finančními prostředky a majetkem státu jako dvě samostatné oblasti státní kontroly
a přizpůsobil tomu i úpravu kompetencí jednotlivých orgánů v oblasti kontroly
působících.
19) Tomu ostatně odpovídá i důvodová zpráva k zákonu, kde v obecné části předkladatel
na úvod objasňuje svůj záměr a uvádí, že „současné hluboké politické a ekonomické přeměny,
směřující k vytvoření demokratické společnosti a tržní ekonomiky, nezbytně vyžadují též provedení celkové
rekonstrukce právní úpravy kontroly v národním hospodářství a ve státní správě.“ Ve zvláštní části
pak k §1 zákona deklaruje, že účelem zákona je zajištění výkonu státní kontroly v působnosti České
republiky. Ke kontrolnímu řádu, který je upraven v části třetí zákona, se poté uvádí,
že „kontrolní řád bude závazný pro kontrolní činnost těch orgánů státní správy, které nemají zvláštními
předpisy upraven vlastní kontrolní postup, ostatní kontrolní orgány jej budou používat pouze subsidiárně.
20) Z výše uvedeného je zřejmé, že zákon o státní kontrole byl zamýšlen jako předpis státními
orgány všeobecně použitelný, přičemž rozlišení na jednotlivé oblasti učinil zákonodárce
především v souvislosti s rozdělením kompetencí při kontrole mezi jednotlivé státní
orgány. Z právní úpravy nelze dovodit, že by zákonodárce zamýšlel některé typy
prováděných kontrol vyloučit z věcné působnosti zákona, částečnou výjimku tvořily
pouze případy výslovně uvedené v §4 a dále mohly být vyloučeny ty případy, kde by byl
proces kontroly komplexně upraven zvláštním právním předpisem (§8 odst. 2 zákona
„a contrario“).
21) Zákon o státní kontrole byl s účinností od 1. 1. 2014 nahrazen zákonem č. 255/2012 Sb.,
o kontrole (kontrolní řád), který ve svých ustanoveních §1 a 2 vymezuje působnost
zákona i pojem kontroly již bez jakýchkoliv pochybností, a to tak, že zákonem určené
kontrolní orgány postupují podle tohoto zákona vždy, týká-li se kontrola plnění
povinností stanovených jinými právními předpisy.
Pokračování 9 Ads 24/2014 - 71
IV.
Závěr
22) V projednávané věci prováděl specializovaný kontrolní orgán (okresní správa sociálního
zabezpečení) kontrolu povinností stanovených zvláštními právními předpisy, konkrétně
povinností vyplývajících ze zákona o nemocenském pojištění a ze zákona o organizaci
a provádění sociálního zabezpečení, a to především v oblasti účastenství členů
kontrolovaného družstva na nemocenském pojištění a z něho vyplývající povinnosti
zaměstnavatele podat za tyto osoby přihlášku k pojištění a platit pojistné. Procesní
postupy při tomto typu kontroly upravují primárně výše uvedené zákony, tyto předpisy
však obsahují pouze dílčí úpravu oprávnění a postupu kontrolních orgánů, nikoliv úpravu
komplexní.
23) Lze tak uzavřít, že zákon č. 552/1991 Sb. o státní kontrole, se po dobu své účinnosti
subsidiárně vztahoval na kontrolu plnění úkolů zaměstnavatelů v nemocenském pojištění
podle zákona č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, i na kontrolu plnění povinností
ve věcech pojistného na sociální zabezpečení a státní politiku zaměstnanosti podle zákona
č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení.
24) S tímto právním názorem vrací rozšířený senát věc podle §71 odst. 1 Jednacího řádu
Nejvyššího správního soudu devátému senátu k dalšímu projednání a rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. dubna 2015
JUDr. Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu