ECLI:CZ:NSS:2015:9.ADS.319.2014:47
sp. zn. 9 Ads 319/2014 - 47
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Barbary
Pořízkové a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobkyně:
A-ASKA grafik s.r.o., se sídlem Optátova 244/35, Brno, zast. Mgr. Petrem Žídkem, Ph.D.,
advokátem se sídlem třída Kpt. Jaroše 13, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo práce
a sociálních věcí, se sídlem Na Poříčním právu 1/376, Praha 2, proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 1. 4. 2014, č. j. 2013/80914-421/1, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení
Krajského soudu v Brně ze dne 27. 11. 2014, č. j. 36 Ad 31/2014 - 38,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 27. 11. 2014, č. j. 36 Ad 31/2014 - 38,
se zr u šuj e a věc se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáhá zrušení v záhlaví
označeného usnesení Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“), kterým byla odmítnuta
její žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne 1. 4. 2014, č. j. 2013/80914-421/1. Tímto
rozhodnutím bylo zamítnuto její odvolání proti výroku II. rozhodnutí Úřadu práce České
republiky – krajské pobočky v Brně ze dne 3. 12. 2013, č. j. MPSV-UP/11498624/13/AIS-ZAM
(dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), a tento výrok byl potvrzen. Výrokem II. prvostupňového
rozhodnutí nebyl stěžovatelce podle §78 odst. 3 a odst. 8 písm. e) zákona č. 435/2004 Sb.,
o zaměstnanosti, ve znění účinném pro posuzovanou věc (dále jen „zákon o zaměstnanosti“),
poskytnut příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením za 3. čtvrtletí roku
2013 ve výši 14 331,52 Kč.
[2] Krajský soud žalobu odmítl podle §46 odst. 1 písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního
řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), ve spojení s §68 písm. e) a §70
písm. f) s. ř. s. Odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2013,
č. j. 4 Ads 66/2013 – 23, v němž soud uvedl, že příspěvky poskytované na základě dohody
o zřízení chráněného pracovního lze zahrnout pod pojem dotace podle §3 písm. a) zákona
č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů
(rozpočtová pravidla), ve znění účinném pro posuzovanou věc (dále jen „rozpočtová pravidla“).
V posuzovaném případě se sice nejednalo o příspěvek na zřízení chráněného pracovního místa,
nýbrž o příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením, i tento příspěvek
však má povahu dotace dle rozpočtových pravidel. Poukázal na shodný závěr vyslovený
v rozsudcích Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 8. 2014, č. j. 5 Ads 44/2014 – 20 a ze dne
27. 8. 2014, č. j. 3 Ads 124/2014 – 15.
[3] Podle §14 odst. 5 rozpočtových pravidel se na rozhodnutí o neposkytnutí příspěvku
na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením dle §78 odst. 3 zákona
o zaměstnanosti, jakožto „dotace“ ve smyslu §3 písm. a) rozpočtových pravidel, nevztahují
obecné předpisy o správním řízení, a toto rozhodnutí je dle krajského soudu vyloučeno
ze soudního přezkumu.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření ke kasační stížnosti
[4] Stěžovatelka napadá usnesení krajského soudu kasační stížností z důvodů dle §103
odst. 1 písm. e) s. ř. s.
[5] Nesouhlasí s důvody, na jejichž základě krajský soud odmítl žalobu. Rozsudek ve věci
sp. zn. 4 Ads 66/2013 na projednávanou věc vůbec nedopadá, protože tam byl předmětem sporu
příspěvek poskytnutý na základě dohody o vymezení chráněného pracovního místa podle §75
zákona o zaměstnanosti, zatímco v nyní posuzované věci jde o příspěvek na podporu
zaměstnávání osob se zdravotním postižením podle §78 uvedeného zákona.
[6] Závěry uvedené v rozsudcích ve věci sp. zn. 5 Ads 44/2014 a sp. zn. 3 Ads 124/2014
se posuzovaného příspěvku týkají, avšak stěžovatelka s nimi nesouhlasí. Posuzovaný příspěvek
(bez ohledu na to, zda je či není dotací) je při splnění zákonem o zaměstnanosti stanovených
podmínek nárokový, což vyplývá ze znění zákona, který hovoří o „poskytování příspěvku“
a o tom, že zaměstnavateli „náleží“.
[7] Právo na poskytnutí příspěvku lze dovodit i z jeho účelu. Ten je poskytován
zaměstnavatelům, u kterých více než 50 % zaměstnanců tvoří osoby se zdravotním postižením
na chráněných pracovních místech. Tito zaměstnavatelé museli jednak investovat do vytvoření
chráněných míst značné prostředky, jednak nesou zvýšené náklady spojené s jejich provozem.
Zákonem garantovaná výše příspěvků je podstatná pro to, aby zaměstnavatelé zaměstnávali
osoby se zdravotním postižením. Vyloučení soudního přezkumu by znamenalo značnou právní
nejistotu a v konečném důsledku by mohlo zcela narušit politiku státu ve vztahu k zaměstnávání
zdravotně postižených osob.
[8] Při rozhodování o poskytnutí příspěvku správní orgány postupují vždy ve správním
řízení, přičemž posuzují splnění zákonem stanovených podmínek pro jeho poskytnutí
a nerozhodují na základě správního uvážení.
[9] Rozpočtová pravidla na danou věc nedopadají. Ty mohou dopadat jen na dotace,
na jejichž poskytnutí není právní nárok, a proto jejich neposkytnutím nemohou být práva
žadatelů žádným způsobem zasažena. Posuzovaný příspěvek se svojí povahou blíží příspěvku
na mobilitu či příspěvku na péči, jejichž neposkytnutí soudnímu přezkumu bez jakýchkoliv
pochybností podléhá.
[10] Závěry uvedené v rozsudku ze dne 27. 5. 2011, č. j. 5 Afs 69/2010-135, na který také
odkázal krajský soud, se týkaly hypotečního úvěru, který je poskytován podle vládního nařízení
č. 249/2002 Sb. Uvedené nařízení bylo vydáno k provedení zákona o rozpočtových pravidlech,
ke kterému je však zákon o zaměstnanosti lex specialis.
[11] Nárokovost tohoto příspěvku, na rozdíl od jiných příspěvků podle zákona
o zaměstnanosti, dovozuje i odborná literatura (Steinichová, L., Zákon o zaměstnanosti.
Komentář. Wolters Kluwer, a.s. Praha 2010).
[12] Nejvyššímu správnímu soudu navrhuje, aby zrušil usnesení krajského soudu a věc
mu vrátil k dalšímu řízení.
[13] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožňuje se závěry krajského soudu.
Příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením je účelovou dotací a na jeho
poskytování dopadá dle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu výluka soudního
přezkumu, stanovená v zákoně o rozpočtových pravidlech (např. rozsudek ve věci
sp. zn. 5 Ads 44/2014 či ve věci sp. zn 3 Ads 124/2014). Navrhuje kasační stížnost zamítnout.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[14] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná
a stěžovatelka je zastoupena advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Na základě kasační stížnosti
přezkoumal napadené usnesení krajského soudu v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán
rozsahem a důvody, které uplatnila stěžovatelka v podané kasační stížnosti, dospěl k závěru,
že kasační stížnost je důvodná.
[15] Devátý senát při předběžném projednání věci vedené u Nejvyššího správního soudu
pod sp. zn. 9 Ads 83/2014 zjistil, že ohledně věcného přezkumu rozhodnutí o neposkytnutí
příspěvku na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením, existuje rozdílná
rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu.
[16] Usnesením ze dne 8. 1. 2015, č. j. 9 Ads 83/2014 – 37, předložil rozšířenému senátu
k posouzení následující otázky: Je rozhodnutí o neposkytnutí příspěvku na podporu
zaměstnávání osob se zdravotním postižením podle §78 zákona o zaměstnanosti vyloučeno
z přezkumu ve správním soudnictví? Je výluka ze soudního přezkumu podle §14 rozpočtových
pravidel týkající se rozhodnutí o poskytnutí dotace aplikovatelná i na rozhodnutí o dotacích,
na které je právní nárok, a na rozhodnutí, kterými nebyla dotace přiznána?
[17] Usnesením ze dne 11. 5. 2015, č. j. 9 Ads 319/2014 - 39, proto rozhodla předsedkyně
senátu podle ustanovení §48 odst. 3 písm. d) s. ř. s. o přerušení řízení o kasační stížnosti
stěžovatelky, neboť rozhodnutí rozšířeného senátu mohlo mít vliv na rozhodování soudu
v projednávané věci.
[18] Rozšířený senát ve věci sp. zn. 9 Ads 83/2014 rozhodl dne 30. 9. 2015, tím odpadla
překážka, pro kterou bylo řízení přerušeno, a proto bylo usnesením ze dne 1. 10. 2015,
č. j. 9 Ads 319/2014 - 42, rozhodnuto o tom, že v řízení se pokračuje.
[19] Rozšířený senát k předloženým otázkám zejména uvedl, že doslovný výklad rozpočtových
pravidel jednoznačně svědčí tomu, že výluka ze soudního přezkumu se vztahuje pouze na taková
rozhodnutí, jimiž poskytovatel žádosti o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci
vyhověl. Na taková rozhodnutí, jimiž poskytovatel žádosti nevyhověl (resp., pokud vyhověl
jen částečně, v rozsahu částečného nevyhovění), se obecné předpisy o správním řízení vztahují
a není vyloučeno jejich soudní přezkoumání (§14 odst. 5 a contrario). Rozšířený senát nemohl
zvolit výklad, kterým by v rozporu s textem zákona rozšířil rozsah výluky ze soudního přezkumu.
[20] Rozhodnutí, jimiž poskytovatel dotační žádosti nevyhověl, je s to citelně zasáhnout
do právní sféry žadatele. U některých dotačních typů lze předně uvažovat o zásahu do práva
vlastnit a pokojně užívat majetek (čl. 11 odst. 1 Listiny, případně čl. 1 Prvního dodatkového
protokolu Evropské úmluvy). To platí zejména tehdy, pokud žadatel může se zřetelem
k adekvátně pevnému, rozumnou pochybnost nepřipouštějícímu právnímu prostředí,
vytvořenému jednoznačnou právní úpravou a stabilizovanou rozhodovací praxí příslušných
orgánů, opodstatněně očekávat konkrétní majetkový prospěch či jiný majetkový efekt
(srov. odlišné stanovisko soudce Kůrky k nálezu ÚS ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. Pl.ÚS 12/14).
Ústavní ochranu má tedy takový majetkový zájem, u kterého existuje s ohledem na konstrukci
právní ochrany přinejmenším důvodné legitimní očekávání, že k jeho nabytí dojde.
[21] O soudním přezkumu procesních i hmotněprávních norem proto nelze v právě
uvedených případech vůbec pochybovat. Zákonodárce totiž v těchto typech dotací projevil jasně
svou vůli určité prostředky při splnění stanovených podmínek poskytnout a orgány moci výkonné
mají jasně projevenou vůli zákonodárce vykonat. Při splnění zákonem stanovených podmínek
proto žadatel poskytnutí dotace právem očekává a tomuto legitimnímu očekávání musí být
poskytnuta soudní ochrana v procesní i hmotněprávní rovině.
[22] Posuzovaný příspěvek je motivačním opatřením. Jeho účelem je stimulovat zájem
podnikatelů o zaměstnávání osob se zdravotním postižením a kompenzovat případné snížené
výnosy a zvýšené náklady z důvodu jejich zaměstnávání. Finanční prostředky vyčleněné na tyto
příspěvky jsou poskytovány z rozpočtové kapitoly Ministerstva práce a sociálních věcí a podléhají
rozpočtovým pravidlům. Svojí povahou jde o účelovou dotaci.
[23] Jde o příspěvek, který není úřadem práce poskytován na základě dohody,
ale zaměstnavateli na něj při splnění zákonných podmínek vzniká nárok. Tomu odpovídá text
§78, („zaměstnavateli … se poskytuje příspěvek“, „příspěvek náleží zaměstnavateli měsíčně
ve výši“, „úřad práce vydá rozhodnutí o poskytnutí příspěvku, pokud zaměstnavatel splňuje …“).
Žadatel, který za příslušné kalendářní čtvrtletí splní všechny zákonem stanovené podmínky,
má na vyplacení této dotace nárok, a může tedy legitimně očekávat, že mu bude příspěvek
poskytnut. Zamítavé rozhodnutí se jednoznačně dotýká jeho právní sféry a nemůže být
ze soudního přezkumu ve správním soudnictví vyloučeno.
[24] Uvedený závěr vyplývá i z důvodové zprávy k návrhu zákona o zaměstnanosti:
„zaměstnavatelé osob se zdravotním postižením byli od roku 1993 do roku 2000 podporováni
formou dotací ze státního rozpočtu prostřednictvím Ministerstva financí. Od roku 2001
v souvislosti s účinností zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, byly finanční
prostředky vyčleněné na tyto dotace převedeny do rozpočtové kapitoly Ministerstva práce
a sociálních věcí. V roce 2001 byly tyto nenárokové dotace poskytovány na základě příkazu
ministra práce a sociálních věcí, s účinností od 1. 1. 2002 byly novelou zákona o zaměstnanosti
změněny na nárokový příspěvek, náležející zaměstnavatelům, kteří přizpůsobili svůj výrobní
program a pracovní podmínky zaměstnávání osob se zdravotním postižením.“
[25] Rozhodnutí o neposkytnutí příspěvku na podporu zaměstnávání osob se zdravotním
postižením dle §78 zákona o zaměstnanosti je proto plně přezkoumatelné ve správním
soudnictví (§65 odst. 1 s. ř. s.).
IV. Závěr
[26] Ze shora uvedených důvodů byl krajský soud povinen žalobu věcně přezkoumat,
neboť nebyly splněny podmínky pro její odmítnutí. Proto Nejvyšší správní soud kasační stížností
napadené usnesení krajského soudu zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
V tomto řízení je krajský soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku. V novém
rozhodnutí rozhodne krajský soud i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 3
s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. října 2015
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu