ECLI:CZ:NSS:2015:9.AS.17.2015:41
sp. zn. 9 As 17/2015 - 41
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobkyně: Mgr. H.
B., proti žalovanému: Krajský úřad Jihomoravského kraje, se sídlem Žerotínovo náměstí 3/5,
Brno, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 12. 2009, č. j. JMK 138965/2009, sp. zn. S-JMK
138965/2009/OÚPSŘ, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Město Veselí nad Moravou,
se sídlem Masarykova tř. 119, Veselí nad Moravou, v řízení o kasační stížnosti žalovaného
proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 11. 12. 2014, č. j. 29 A 7/2010 – 163,
takto:
I. Kasační stížnost se z amí t á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Osoba zúčastněná na řízení n e má právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
[1] Podanou kasační stížností se žalovaný (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení v záhlaví
uvedeného rozsudku Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“), kterým bylo podle §78
odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„s. ř. s.“), zrušeno jeho shora označené rozhodnutí. Tímto rozhodnutím byla zamítnuta odvolání
žalobkyně (vlastník sousední nemovitosti) a osoby zúčastněné na řízení, a bylo potvrzeno
rozhodnutí Městského úřadu Veselí nad Moravou ze dne 27. 8. 2009, č. j. ŽPSÚ/34842/2008
(dále jen „rozhodnutí stavebního úřadu“), kterým byla Ing. K. L. a V. L. (dále jen „stavebníci“)
dodatečně povolena již rozestavěná, dočasná stavba rodinného domu o 1 b. j. na ulici Karlova,
Veselí nad Moravou, včetně přípojek vodovodu, kanalizace, elektro a zpevněných ploch vjezdu,
na pozemcích p. č. 8528, p. č. 103/4 a p. č. 3665/24 v k. ú. Veselí - Předměstí, na dobu trvání do
31. 12. 2030 (dále též „stavba“).
I. Vymezení věci
[2] Žalobkyně v podané žalobě namítala, že napadené rozhodnutí je v rozporu s územním
plánem města Veselí nad Moravou ve znění změny č. 4, který stanoví, že stavební čára musí sledovat
stavební čáru navazující zástavby. Dodatečně povolená stavba je od stavební čáry navazující zástavby
odsunuta o 3,5 m směrem dovnitř pozemku.
[3] Krajský soud v napadeném rozsudku shrnul obsah správního spisu včetně relevantních
částí územního plánu města Veselí nad Moravou a obsahu vyhlášky č. 5/2006, o závazných
částech územního plánu města Veselí nad Moravou. Dále odkázal na právní úpravu územního
plánu a regulačního plánu, a odbornou literaturu vymezující stavební čáru jako hranici, rozhraní
mezi stavbou a nezastavěnou částí pozemku. Podle návaznosti budov se jedná o stavební čáru uzavřenou (rozhraní
souvislé a úplně v celé své délce zastavěné) nebo o stavební čáru otevřenou (rozhraní stavebně přerušované
na hranici sousedních parcel stavebními mezerami). Podle závaznosti se může jednat o stavební čáru závaznou
(rozhraní musí zástavba dodržet v celém svém průběhu, tj. nesmí překročit, ale ani ustupovat s výjimkou arkýřů,
rizalitu, apod.) a stavební čáru nepřekročitelnou (rozhraní nemusí být dokročeno, nelze je ovšem překročit směrem
ven – opět s výjimkou arkýřů, rizalitu, stanovené hloubky, atd.). U bloku se rozlišuje stavební čára vnější
a vnitřní (vzdálenost mezi nimi je pak „hloubkou zástavby“), (Neier Karel: Územní plánování. Skripta. Praha:
FA ČVUT, 1997, Metodika – slovník pojmů. Vnitřní předpis Útvaru hl. m. Prahy. Praha: 1997).
[4] Zdůraznil, že územní plán je především formalizovaným výrazem představy místního
společenství o tom, jak by mělo vypadat jeho okolí. Do této „představy“ by orgány státní moci
měly zasahovat pouze tehdy, je-li forma nebo obsah územního plánu v rozporu se zákonem.
V daném případě představitelé města učinili závaznými též zásady, kterými se stanoví urbanistická
koncepce. V nich vyjádřili obecné principy prostorového uspořádání obce, mimo jiné i ty týkající
se stavební čáry. Je pravdou, že podrobné regulativy prostorového uspořádání, včetně stavební
čáry, lze stanovit až v dalším stupni územně plánovací dokumentace [viz odst. 2 písm. b) přílohy
č. 11 k vyhlášce č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně
plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti (dále jen „vyhláška
č. 500/2006 Sb.“)]. Nicméně vůle představitelů samosprávy zakotvit do územně plánovací
dokumentace též regulaci formou stavební čáry je pro státní orgány aplikující územní plán do jisté
míry závazná. Skutečnost, že stavební čára není konkrétně a „nepřekročitelně“ stanovena
v tom typu územně plánovací dokumentace či podkladu, do něhož mírou své podrobnosti náleží,
totiž neznamená, že správní orgány mohou její zakotvení coby obecného principu v územním
plánu zcela pominout. Při aplikaci takové územně plánovací dokumentace by tedy měly k takto
obecně stanovenému způsobu prostorové regulace přihlížet a podrobně odůvodnit,
proč v daném případě od takové zásady ustupují. To vše samozřejmě v relaci s mírou obecnosti
daného principu.
[5] V posuzovaném případě lze principy ohledně stavební čáry v územním plánu považovat
za poměrně konkrétní. Přesto správní orgány jejich nedodržení odůvodnily nedostatečně. V prvé
řadě tím, že pojem stavební čáry není v územním plánu přesně definován. Tato argumentace
je však vnitřně rozporná, neboť v dalších částech napadeného rozhodnutí vymezení stavební čáry
problémy nečinilo. Ostatně není-li určitý specifický pojem v daném aktu vyložen, je nutno
jej aplikovat v tom významu, jak je běžně používán.
[6] Dále správní orgány argumentovaly rozborem zástavby v ulici Karlova. Zde se však
problematiky dodržení stavební čáry týká jen argumentace, že stávající objekty jsou umístěny většinou
ve stavební čáře, ale jsou zde i objekty odsunuté. Tato je však na první pohled velmi strohá, postrádající
bližší údaje, např. o tom, kolik objektů (ať již absolutně či poměrně) v dané ulici je odsunuto,
v jakém rozsahu, v jaké fázi vývoje zástavby ulice byly tyto odsunuté objekty budovány apod.
Další uváděné okolnosti (nejednotná výška hřebenů staveb, sklon střech, výška říms) se týkají
spíše charakteru okolních staveb, tedy jejich hmotové struktury a výškové hladiny, která byla
hodnocena na jiném místě napadeného rozhodnutí, byť s problematikou stavební čáry může
částečně souviset.
[7] Napadené rozhodnutí tedy shledal krajský soud jako nepřezkoumatelné, neboť z něj není
dostatečně patrno, proč bylo rozhodnuto ve prospěch stavebníka. Takové odůvodnění
je nepřijatelné zejména za situace, kdy k otázce dodržení stavební čáry byla vznesena námitka
ze strany mezujícího souseda. Z tohoto důvodu krajský soud rozhodnutí žalovaného zrušil.
[8] Jako nedůvodnou krajský soud shledal námitku žalobkyně, že žalovanému nepřísluší
posuzovat platnost smlouvy o výpůjčce. Konstatoval, že stavební úřad i žalovaný jsou oprávněni
v rámci řízení podle stavebního zákona hodnotit platnost a účinnost smlouvy o výpůjčce
z hlediska stavebního zákona, tj. zda taková smlouva zakládá právo příslušné stavby
na příslušném pozemku.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření ke kasační stížnosti
[9] Proti rozsudku krajského soudu brojí stěžovatel kasační stížností, jejíž důvody podřazuje
pod ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[10] Nejprve nesouhlasí s krajským soudem, že obdobné požadavky na územní plán
a regulační plán, jako jsou stanoveny v zákoně č. 183/2006 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu (stavební zákon), v rozhodném znění (dále jen „nový stavební zákon“), byly
vymezeny i v zákoně č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon),
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „starý stavební zákon“). Poukazuje na to, že od 1. 1. 2007
může dle §43 odst. 2 stavebního zákona územní plán ve vybraných plochách a koridorech uložit
prověření změn jejich využití územní studií nebo pořízení regulačního plánu jako podmínku
pro rozhodování o změnách v území. Změna č. 4 územního plánu města Veselí nad Moravou
byla schválena dne 4. 11. 2006, tedy za účinnosti starého stavebního zákona. V této době
legislativa neumožňovala vymezovat či stanovovat plochy či koridory, ve kterých by bylo
prověření využití území regulačním plánem či územně plánovacím podkladem (urbanistickou
studií) podmínkou pro další rozhodování v území. Z toho také pramení, proč bylo ve změně č. 4
územního plánu města Veselí nad Moravou jen obecně stanoveno, že podrobné regulativy
prostorového uspořádání lze stanovit až v dalším stupni územně plánovací dokumentace
(regulačním plánu) nebo v územně plánovacím podkladu (např. urbanistická studie) ve vhodném
měřítku. Změnou č. 4 tedy žádné plochy stanoveny nebyly, neboť to legislativa platná v době
přijetí této změny neumožňovala.
[11] K citaci textu změny č. 4 územního plánu města Veselí nad Moravou v části B.,
bod Z4.10, uvedené v textu napadeného rozsudku, stěžovatel poukazuje na to, že krajský soud
vypustil větu „prostorové regulace pro plochy bydlení budou v textu regulativů ÚP města
Veselí nad Moravou vypuštěny.“ Z této věty je zřejmé, že prostorový regulativ stanovující,
že při dostavbách a rekonstrukcích objektů je nutno sledovat půdorysnou osnovu
zástavby - stavební čáru, má být z kap. Regulativy prostorového uspořádání vypuštěn.
[12] K citaci územního plánu v napadeném rozsudku stěžovatel dále uvádí, že z ní není
zřejmé, že text uvedený pod bodem 2.2 – Regulativy funkčního uspořádání byl změnou č. 4
územního plánu vypuštěn. V důsledku vypuštění podrobných prostorových regulativů bylo nutno
zásady ochrany urbanistických a architektonických hodnot v území doplnit do územního plánu
takovým způsobem, aby nebyla narušena urbanistická koncepce rozvoje města. Provedené změny
jsou zřejmé ze závazné části změny č. 4 územního plánu z kapitoly 2.3 Urbanistická koncepce.
[13] Pro posuzování souladu záměrů zástavby s územně plánovací dokumentací je velmi
důležité, že celý odstavec týkající se prostorových regulací je součástí kap. 2.3 Urbanistická
koncepce a je uvozován slovy „obecně platí“; zdůrazňuje to, že v následujícím textu jsou popsány
pouze obecné principy uplatňující se při navrhování nové zástavby, je zde navržena základní
koncepce rozvoje města, na regulace umístěné v rámci urbanistické koncepce je třeba nahlížet
z jiného úhlu pohledu, než na regulativy funkčního uspořádání. Územní plán obce nemůže
vymezovat prostorové regulativy (přináležející regulačnímu plánu nebo územně plánovacím
podkladům); změna č. 4 územního plánu města Veselí nad Moravou tedy stavební čáry přímo
nevymezila, úkolem podrobnější dokumentace nebo dokumentace pro navazující řízení
pak je zkoumání prostorových podmínek při umísťování nové zástavby, při zohledňování obecně
platných podmínek uvedených v kap. 2.3 Urbanistická koncepce. Konkrétní požadavky,
jak rozhodovat v území, kde není zpracována podrobnější dokumentace, změna č. 4 územního
plánu nestanoví.
[14] Judikatura Nejvyššího správního soudu v mnoha případech řeší soulad umísťované
stavby s územním plánem. Obecně z ní vyplývá, že územní plán stanoví urbanistickou koncepci,
řeší přípustné, nepřípustné, popřípadě podmíněné funkční využití ploch, jejich uspořádání, určuje
základní regulaci území. Územní rozhodnutí musí vždy z územního plánu vycházet a respektovat
jím vystavěné „mantinely“, což ovšem neznamená, že územní rozhodnutí musí územní plán
kopírovat. Územní plán stanoví jen velmi obecné podmínky případné zástavby, územní
rozhodnutí již posuzuje konkrétní zamýšlenou stavbu, a tedy je zřejmé, že posuzuje její případnou
realizaci z bližšího měřítka a ve vazbě na konkrétní poměry v lokalitě. Územní plán je tedy
nástrojem koncepčním a územní rozhodnutí nástrojem realizačním, které jediné může zvažovat
dopady navrhované stavby na okolí. Hodnocení konkrétního případu je správním uvážením
stavebního úřadu, zda kladně rozhodnout o umístění stavby, nebo posoudit, jestli nebyly
překročeny zákonem stanovené meze.
[15] V souladu s uvedeným stěžovatel posoudil rozhodnutí stavebního úřadu o dodatečném
povolení stavby a souhlasil s úvahou stavebního úřadu. Ten na základě rozboru zástavby v ulici
Karlova a možných dopadů na okolní zástavbu stavbu rodinného domu dodatečně povolil.
Stavební úřad na základě rozboru zástavby v ulici Karlova (tato není jednotná výškou hřebenů
staveb, sklonem střech ani výškou říms, stávající objekty jsou umístěny většinou v jedné linii
staveb, ale jsou zde i objekty odsunuté) konstatoval, že rozestavěný dům svým vzhledem i výškou
hřebene vhodně doplní stávající zástavbu. Situování stavby v odsunuté poloze vzhledem
ke stavební čáře sousedního objektu samo o sobě nemá vliv na přírodní, civilizační a kulturní
hodnoty v území ani na prostorové vazby a na okolní zástavbu a odpovídá charakteru staveb
v území. Nelze ani prokázat, že by došlo k zásahu do hmotných práv žalobkyně způsobených
odsunutým umístěním stavby domu.
[16] Stěžovatel dále uvádí, že návrh zadání změny č. 4 územního plánu konstatoval,
že je nutno vypustit prostorové regulace a prověřit možnosti jejich uplatnění v rámci urbanistické
koncepce. Vypuštění prostorové regulace u jednotlivých funkčních ploch v rámci změny č. 4
vycházelo z rozporu mezi úkoly, které má řešit územní plán obce a regulační plán a skutečnostmi,
které obsahoval původní územní plán města Veselí nad Moravou. Úkolem územního plánu
je zejména stanovení urbanistické koncepce, řešení funkčního využití ploch a jejich uspořádání
a určení základní regulace území; řešení podrobných regulativů prostorového uspořádání není
úkolem územního plánu obce a vzhledem k měřítku zpracování výkresů územního plánu
to ani není možné. V rámci změny č. 4 byly ve shora uvedeném smyslu vypuštěny prostorové
regulace v kap. 2.2 Regulativy funkčního uspořádání u jednotlivých funkčních ploch (např. uliční
a stavební čáry, výšková hladina zástavby, hmotová struktura, objemy a tvary zástavby, způsob
zastřešení).
[17] Jak v rozhodnutí stavebního úřadu, tak v napadeném rozhodnutí byla v dostatečné míře
vyhodnocena situace v území (umístění povolované stavby, charakter okolní zástavby, možné
konkrétní vlivy stavby domu na okolí) i platná územně plánovací dokumentace. Stěžovatel
nesouhlasí se závěrem krajského soudu ohledně nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí.
Cílem rozboru zástavby v ulici je posouzení urbanistické koncepce zástavby v dané lokalitě
s ohledem na situování povolovaného domu a vyhodnocení případného negativního vlivu
odsunuté polohy domu na okolní zástavbu. Situování stavby domu v odsunuté poloze vzhledem
ke stavební čáře sousedního objektu samo o sobě nemá vliv na přírodní a civilizační hodnoty
v území ani na okolní zástavbu. Bylo nutno posoudit, zda odsunutí domu nemá negativní vliv
na prostorové vazby či respektování charakteru staveb v území, na zásah do architektonické
koncepce nebo zda nezpůsobuje nevhodné zahušťování stávající zástavby. Stěžovatel má za to,
že k vyhodnocení těchto dopadů do území je rozbor zástavby v ulici Karlova dostatečný
a postačuje k odůvodnění povolení stavby.
[18] Dodává, že způsob posuzování souladu záměru s územně plánovací dokumentací
odpovídá požadavkům legislativy platné v současné době. Dle bodu 4. přechodných ustanovení
novely stavebního zákona č. 350/2012 Sb. platí: části územně plánovací dokumentace, které podle zákona
č. 183/2006 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, nemohou být její součástí,
se nepoužijí a při nejbližší aktualizaci nebo změně musí být z této dokumentace vypuštěny. Dle §43 odst. 3
stavebního zákona (ve znění účinném od 1. 1. 2013) územní plán ani vyhodnocení vlivů na udržitelný
rozvoj území nesmí obsahovat podrobnosti náležející svým obsahem regulačnímu plánu nebo územním
rozhodnutím. Podrobnost stanovení stavební čáry je dle přílohy č. 9 vyhlášky č. 500/2006 Sb.
podrobností prostorových regulací náležejících regulačnímu plánu. Na základě uvedeného
by bylo v současné době možné ustanovení o stavební čáře jako podrobnost náležející
regulačnímu plánu při rozhodování stavebního úřadu nepoužít. Vzhledem k tomu, že územní
plán obsahuje náležitosti s podrobnostmi, které řeší regulační plán, a o žalobě bylo rozhodováno
za účinnosti novely stavebního zákona č. 350/2012 Sb., mělo být k citovaným přechodným
ustanovením přihlédnuto.
[19] Žalobkyně v žalobě jako další žalobní námitky uvedla, že došlo k zásahu do jejích
hmotných práv (umístění domu do proluky, zastínění dvorního traktu jejího rodinného domu,
zhoršení výhledu, snížení možnosti využití dvorního traktu). Krajský soud v napadeném
rozsudku pouze obecně konstatoval, že uplatněné žalobní námitky jsou ve vztahu k napadenému
rozhodnutí odůvodněné, aniž by specifikoval, o které konkrétní žalobní námitky se jedná.
[20] K žalobkyní namítanému zkrácení práv stěžovatel uvádí, že v odůvodnění napadeného
rozhodnutí je detailně popsáno, z jakých důvodů nemůže dodatečné povolení stavby přízemního
rodinného domu manželů L. ohrozit užívání domu žalobkyně a zhoršit dosavadní podmínky.
Dodatečně povolená stavba nemůže vzhledem ke svému objemu a umístění na severozápadní
straně vůči patrovému domu žalobkyně zastínit žádnou část, tedy ani dvorní trakt tohoto domu.
Pokud došlo k zastínění některé části domu a dvora žalobkyně, pak toto bylo způsobeno již
v dřívější době přístavbou vlastního domu žalobkyně, osazením stříšky nad částí dvora a
výstavbou jejího cca 2 m vysokého neprůhledného oplocení. Zastínění dvora objemově
uměřenou stavbou na severní straně pozemku je zcela nereálné. Nemohlo tedy dojít
ani ke snížení využitelnosti dvorního traktu a ke zhoršení výhledu z domu. Zatímco stavebníci
nemohou na pozemek žalobkyně vůbec vidět, má žalobkyně výhled na celý pozemek stavebníků.
Všechny tyto skutečnosti jsou jednoznačně zřejmé z fotodokumentace.
[21] S ohledem na výše uvedené navrhuje, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek
krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[22] Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že kasační stížnost neobsahuje nic
nového. Zdůrazňuje, že územní plán stanoví, že při dostavbě v prolukách se musí sledovat
stavební čára navazující zástavby. Žalovaný vědomě porušil zákon a musí nést odpovědnost.
Dále konstatuje, že nedodržením stavební čáry došlo ke zvýšenému zastínění jejího dvora
a zahrady. Kdyby bylo stavěno na stavební čáře, k této škodě by nedošlo. S ohledem na uvedené
navrhuje zamítnutí kasační stížnosti.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[23] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas a za stěžovatele jedná pověřená osoba ve smyslu ustanovení §105
odst. 2 s. ř. s. S ohledem na opakované projednávání věci se nejprve zabýval přípustností kasační
stížnosti ve smyslu §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s.
[24] Podle §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. je kasační stížnost nepřípustná proti rozhodnutí,
jímž soud rozhodl znovu poté, kdy jeho původní rozhodnutí bylo zrušeno Nejvyšším správním
soudem; to neplatí, je-li jako důvod kasační stížnosti namítáno, že se soud neřídil závazným
právním názorem zdejšího soudu.
[25] Pravým smyslem výše uvedeného ustanovení s. ř. s. je zamezit tomu, aby se Nejvyšší
správní soud musel zabývat znovu věcí, u které již jedenkrát svůj právní názor vyslovil,
a to v situaci, kdy se tímto právním názorem krajský soud řídil. Ostatně i zdejší soud
je předchozím vysloveným právním názorem vázán, jestliže rozhoduje za jinak nezměněných
poměrů v téže věci o kasační stížnosti proti novému rozhodnutí krajského soudu. K výkladu
citovaného ustanovení se vyslovil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu např. v usnesení
ze dne 22. 3. 2011, č. j. 1 As 79/2009 - 165, publikovaném pod č. 2365/2011 Sb. NSS, kde uvedl:
„Ze zákazu opakované kasační stížnosti judikatura Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu dovodila
nad rámec doslovného znění §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. výjimky, jejichž respektování znamená dodržení smyslu
a účelu rozhodování Nejvyššího správního soudu. Dospěla k závěru, že toto ustanovení nelze vztáhnout zejména
na případy, kdy Nejvyšší správní soud vytýká nižšímu správnímu soudu procesní pochybení nebo nedostatečně
zjištěný skutkový stav, případně nepřezkoumatelnost jeho rozhodnutí. Odmítnutí kasační stížnosti za tohoto
procesního stavu by znamenal odmítnutí věcného přezkumu rozhodnutí z pohledu aplikace hmotného práva. (…)
Lze tedy shrnout, že ustanovení §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. limituje přípustnost kasační stížnosti ve vztahu
k otázkám již dříve v téže věci Nejvyšším správním soudem závazně posouzeným.“
[26] Tento princip může být dále prolomen v případě, změní-li se skutková zjištění, právní
poměry anebo dojde-li k podstatné změně judikatury na úrovni vrcholných soudů, tj. Nejvyššího
správního soudu, Ústavního soudu, Evropského soudu pro lidská práva či Soudního dvora
Evropské unie (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 7. 2008,
č. j. 9 Afs 59/2007 – 56, publ. pod č. 1723/2008 Sb. NSS).
[27] Předchozí rozhodnutí krajského soudu bylo Nejvyšším správním soudem zrušeno
pro vadu řízení, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Krajský soud
totiž rozhodl bez nařízení jednání, ačkoliv k tomu neměl splněny zákonné podmínky. Nejvyšší
správní soud ve zrušujícím rozsudku ze dne 28. 3. 2013, č. j. 9 As 129/2012 – 35, výslovně uvedl,
že se nemohl zabývat samotnou podstatou věci, neboť k tomu by bylo lze přistoupit pouze za předpokladu
procesně bezvadného průběhu řízení ve věci před krajským soudem. Kasační stížnost obsahující námitky
směřující do přezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu a do věcného posouzení sporu
je tak přípustná.
[28] Stěžovatel v kasační stížnosti namítl, že krajský soud v napadeném rozsudku pouze
obecně konstatoval, že uplatněné žalobní námitky jsou ve vztahu k napadenému rozhodnutí
odůvodněné, aniž by specifikoval, o které konkrétní žalobní námitky se jedná (srov. shrnutí
v odstavci 19 tohoto rozsudku). Stěžovatel tedy považuje napadený rozsudek
za nepřezkoumatelný.
[29] Vlastní přezkum rozhodnutí krajského soudu je možný pouze za předpokladu,
že napadené rozhodnutí splňuje kritéria přezkoumatelnosti. Tedy, že se jedná o rozhodnutí
srozumitelné, které je opřeno o dostatek relevantních důvodů, z nichž je zřejmé,
proč krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí. Nepřezkoumatelnost
rozhodnutí je natolik závažnou vadou, že k ní soud přihlíží i bez námitky, z úřední povinnosti
(§109 odst. 4 s. ř. s.).
[30] Veškerá výše uvedená kritéria napadený rozsudek splňuje. Jedná se o srozumitelné
rozhodnutí opřené o dostatek relevantních důvodů. Je z něj zcela zřejmé, proč krajský soud
rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku.
[31] S námitkou stěžovatele se Nejvyšší správní soud neztotožnil. Z napadeného rozsudku
je zcela zřejmé, že krajský soud zrušil žalobou napadené rozhodnutí stěžovatele z toho důvodu,
že ačkoliv bylo v územním plánu jako obecný princip stanoveno, že stavební čára musí sledovat
stavební čáru navazující zástavby, správní orgány dostatečně neodůvodnily porušení uvedeného
principu. Dle krajského soudu tedy není zřejmé, proč správní orgány rozhodly ve prospěch
stavebníka. Co se týče námitek žalobkyně ohledně porušení jejích hmotných práv (umístění domu
do proluky, zastínění dvorního traktu jejího rodinného domu, zhoršení výhledu, snížení možnosti
využití dvorního traktu), je z textu napadeného rozsudku evidentní, že se krajský soud těmito
námitkami uplatněnými až v replice ze dne 30. 5. 2010 nezabýval. Jelikož žalobkyně porušení
jejích hmotných práv dávala do souvislosti s odsunutím stavby od stavební čáry, bylo namístě
se tímto zabývat až v případě, že by krajský soud shledal, že stavba byla postavena v odsunuté
poloze od stavební čáry v souladu s územním plánem. Krajský soud shledal odůvodnění
správních orgánů z hlediska dodržení stavební čáry jako nepřezkoumatelné, proto nebylo možné
se zabývat navazující námitkou porušení hmotných práv žalobkyně v důsledku nedodržení
stavební čáry.
[32] Před posouzením kasačních námitek směřujících do věcného posouzení sporu považuje
Nejvyšší správní soud za nutné odcitovat relevantní části územního plánu, resp. jeho změny č. 4,
a to i s ohledem na skutečnost, že stěžovatel v kasační stížnosti namítl, že krajský soud relevantní
části územního plánu necitoval správně (srov. odstavce 11 a 12 tohoto rozsudku).
[33] V textu Změny č. 4 Územního plánu města Veselí nad Moravou je v části B. Regulativy,
závazná část pod bodem Z4.10 uvedeno následující: Změna (omezení) prostorové regulace – regulativu
stanovujícího při dostavbách a rekonstrukcích objektů nutnost sledovat půdorysnou osnovu zástavby – stavební
čáru (v rámci celého k.ú.). Platný územní plán – prostorové regulace: ve stávajících plochách bydlení při dostavbách
nebo rekonstrukcích respektovat charakter okolní zástavby (hmotovou strukturu, výškovou hladinu, způsob
zastřešení) a sledovat půdorysnou osnovu zástavby – stavební čáru. Požadovaná změna znění – bude prověřena
v rámci kapitoly „Zásady urbanistické koncepce“ (prostorové regulace pro plochy bydlení budou v textu regulativů
ÚP města Veselí nad Moravou vypuštěny. Regulativy budou přesunuty do kapitoly Zásady urbanistické koncepce,
text bude projednán v souladu se zákonem).
[34] Pod bodem 2.3 Urbanistická koncepce je uvedeno následující: Podrobné regulativy
prostorového uspořádání lze stanovit až v dalším stupni územně plánovací dokumentace (regulačním plánu) nebo
v územně plánovacím podkladu (např. urbanistická studie) ve vhodném měřítku. Obecně platí: novou výstavbu
je třeba navrhovat tak, aby odpovídala svému okolí – v rámci dostavby proluk v souvislé kompaktní zástavbě
v současně zastavěném území města musí zástavba respektovat charakter okolních staveb (hmotovou strukturu
a výškovou hladinu). Stavební čára musí sledovat stavební čáru navazující zástavby. V prolukách, kde je stavební
čára navazujících objektů vzájemně posunuta, se připouští navázání stavební čáry na úroveň objektu ustupujícího.
Shodný text je obsažen i v čl. 5 vyhlášky č. 5/2006, o závazných částech územního plánu města
Veselí nad Moravou.
[35] Stěžovatel namítl, že z napadeného rozsudku není zřejmé, že krajským soudem citovaný
regulativ obsažený v bodu 2.2 Regulativy funkčního uspořádání: ve stávajících plochách bydlení
při dostavbách nebo rekonstrukcích je nutno respektovat charakter okolní zástavby a sledovat půdorysnou osnovu
zástavby – stavební čáru, byl změnou územního plánu č. 4 vypuštěn. K této námitce Nejvyšší
správní soud uvádí, že v textu změny č. 4 Územního plánu města Veselí nad Moravou je v části
B. Regulativy, závazná část v nadpisu na str. 22 uvedeno: Závazná část – text regulativů s promítnutím
požadovaných změn (žlutě vyznačený text se vypouští, text psaný červeně se doplňuje). Za tímto nadpisem
následují jednotlivé regulativy rozdělené do bodů, přičemž jsou graficky rozlišeny části textu,
které zůstávají nezměněny, části textu, které se vypouští a části textu, které se doplňují. Krajským
soudem citovaný regulativ obsažený v bodu 2.2 je v textu žlutě zvýrazněn. Jedná se tedy o text,
který byl změnou č. 4 územního plánu vypuštěn. Lze tedy přisvědčit námitce stěžovatele, že tento
regulativ byl změnou č. 4 vypuštěn a že z napadeného rozsudku toto není nijak zřejmé. Uvedené
dílčí pochybení krajského soudu však nemá vliv na zákonnost napadeného rozsudku,
neboť regulativ nebyl změnou č. 4 vypuštěn bez náhrady, ale naopak přesunut do bodu 2.3
Urbanistická koncepce (viz citace výše).
[36] Ze stejných důvodů nemá žádný vliv na zákonnost napadeného rozsudku další dílčí
pochybení krajského soudu, který z citace bodu Z4.10 na str. 12 napadeného rozsudku vypustil
větu prostorové regulace pro plochy bydlení budou v textu regulativů ÚP města Veselí nad Moravou vypuštěny
(viz citace v bodu 33 tohoto rozsudku, kde je již bod Z4.10 změny č. 4 územního plánu citován
správně). Z této věty totiž nelze dovozovat, že prostorový regulativ stavební čáry měl být změnou
č. 4 územního plánu zrušen. Tento regulativ byl pouze přesunut z bodu 2.2. Regulativy funkčního
uspořádání do bodu 2.3 Urbanistická koncepce.
[37] Změna č. 4 územního plánu města Veselí nad Moravou byla zastupitelstvem schválena
dne 4. 11. 2006 a vyhláška č. 5/2006 se stala účinnou dne 1. 12. 2006, tedy za účinnosti starého
stavebního zákona. S ohledem na přechodná ustanovení §188 a 189 nového stavebního zákona
je pro posouzení otázky, zda bylo přípustné výše citovaný regulativ stavební čáry zakotvit
již v územním plánu (nebo až v regulačním plánu či v územně plánovacích podkladech, jak tvrdí
stěžovatel), relevantní právní úprava starého stavebního zákona.
[38] Podle §10 odst. 1 starého stavebního zákona územní plán obce stanoví urbanistickou koncepci,
řeší přípustné, nepřípustné, případně podmíněné funkční využití ploch, jejich uspořádání, určuje základní
regulaci území a vymezuje hranice zastavitelného území obce. Podle §18 odst. 2 písm. b) vyhlášky
č. 135/2001 Sb., o územně plánovacích podkladech a územně plánovací dokumentaci (dále jen
„vyhláška č. 135/2001 Sb.“), závazná část územně plánovací dokumentace obsahuje zejména u územního
plánu obce urbanistickou koncepci, využití ploch a jejich uspořádání, vymezení zastavitelného území, omezení
změn v užívání staveb, zásady uspořádání dopravního, technického a občanského vybavení, vymezení územního
systému ekologické stability, limity využití území, plochy přípustné pro těžbu nerostů, vymezení ploch pro veřejně
prospěšné stavby a pro provedení asanací nebo asanačních úprav.
[39] Regulační plán podle §11 odst. 1 starého stavebního zákona stanoví využití jednotlivých
pozemků a určuje regulační prvky plošného a prostorového uspořádání. Podle §18 odst. 2 písm. c) vyhlášky
č. 135/2001 Sb. závazná část územně plánovací dokumentace obsahuje zejména u regulačního plánu vymezení
zastavitelného území, jednotlivých stavebních pozemků, jejich využití, umístění staveb, omezení změn v jejich
užívání, přístupy ke stavbám a napojení na technické vybavení, prvky územního systému ekologické stability,
pozemky přípustné pro těžbu nerostů, pokud těžba přichází v úvahu, regulační prvky plošného a prostorového
uspořádání (např. uliční a stavební čáry, výška a objemy zástavby, ukazatele využití území, řešení dopravy
a technického vybavení), limity využití území a vymezení pozemků pro veřejně prospěšné stavby a pro provedení
asanací nebo asanačních úprav.
[40] Urbanistická koncepce, jakožto součást závazné části územního plánu, nebyla ve starém
stavebním zákoně ani ve vyhlášce 135/2001 Sb., podrobněji vymezena. Dle odborné literatury
urbanistickou koncepci tvoří zásady hmotově-prostorového uspořádání, základní architektonické a kompoziční
zásady, funkce a limity využití ploch a významných objektů, uspořádání dopravy a technického vybavení a řešení
vazeb zastavěného území a přírodního prostředí [DOLEŽAL, J., MAREČEK, J., VOBOŘIL, O. Stavební
zákon v teorii a praxi: úplné znění zákona s komentářem, souvisící a provádějící předpisy. 11. aktualiz. vyd.
podle stavu k 1. 5. 2005. Praha: Linde, 2005, s. 71]. Shodně je urbanistická koncepce vymezena
i v publikaci VESELÝ, J. Stavební zákon a předpisy související. Zákony s poznámkami. 1. vydání. Praha:
C. H. Beck, 1998, s. 9.
[41] Ostatně obdobným způsobem je pojem urbanistická koncepce definován v novém
stavebním zákoně, který v §43 odst. 1 tento pojem vymezuje jako základní koncepci rozvoje území
obce, ochrany jeho hodnot, jeho plošného a prostorového uspořádání. Vyhláška č. 500/2006 Sb. pak v příloze
7 odst. 1 písm. f) do textové části územního plánu mj. zařazuje podmínky prostorového
uspořádání, včetně základních podmínek ochrany krajinného rázu.
[42] Podrobný a konkrétní regulativ stavební čáry lze bezesporu stanovit na úrovni
regulačního plánu (jak je zřejmé z výše citované vyhlášky č. 135/2001 Sb.), tj. v regulačním plánu
lze stanovit, jak bude vedena stavební čára v konkrétní ulici, popř. na konkrétních pozemcích
(takovýto regulativ bude zpravidla přesně vymezen v grafické části regulačního plánu).
Již v územním plánu však lze stanovit zásady prostorového uspořádání obce, lze tedy v obecné
rovině vymezit, jak by měla být zástavba v obci prostorově uspořádána. Mezi takovéto zásady
prostorového uspořádání lze zcela jistě podřadit i zásadu týkající se stavební čáry při dostavbě
proluk v zastavěném území města (k výše uvedenému lze obdobně odkázat na rozsudek
Krajského soudu v Brně ze dne 8. 2. 2013, č. j. 63 A 6/2012 – 227, publ. pod č. 2885/2013 Sb.
NSS, kde bylo konstatováno, že již na úrovni územního plánu je přípustné stanovení výškové
regulace formou určení nepřekročitelné výškové hladiny, popř. na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 23. 7. 2012, č. j. 8 As 83/2011 - 132, kde se soud zabýval regulativem zakotveným
v územním plánu upravujícím uliční frontu při přestavbách a dostavbách).
[43] Regulativ týkající se stavební čáry obsažený v bodě 2.3 územního plánu města Veselí nad
Moravou je nutné vykládat v kontextu celého odstavce a v návaznosti na předchozí větu [Obecně
platí: novou výstavbu je třeba navrhovat tak, aby odpovídala svému okolí – v rámci dostavby proluk v souvislé
kompaktní zástavbě v současně zastavěném území města musí zástavba respektovat charakter okolních staveb
(hmotovou strukturu a výškovou hladinu). Stavební čára musí sledovat stavební čáru navazující zástavby.
V prolukách, kde je stavební čára navazujících objektů vzájemně posunuta, se připouští navázání stavební čáry
na úroveň objektu ustupujícího.], tj. tak, že stavební čára musí sledovat stavební čáru navazující
zástavby v případě, kdy se jedná o dostavbu proluk v souvislé kompaktní zástavbě v současně
zastavěném území města. V takovém případě musí být dostavba proluky navržena tak,
aby odpovídala svému okolí, tj. musí respektovat architektonický ráz dané ulice či části města.
Takto vymezený regulativ stavební čáry považuje Nejvyšší správní soud za zásadu prostorového
uspořádání obce a lze jej tedy stanovit již na úrovni územního plánu.
[44] Nejedná se o obecný princip, od kterého by se stavební úřad při rozhodování o umístění
stavby mohl odchýlit, jak uvádí krajský soud, ale o regulativ, který je v souladu s §189 odst. 2
nového stavebního zákona závazný pro pořizování regulačních plánů a pro rozhodování v území.
Pokud tedy správní orgán dospěje k závěru, že jsou naplněny podmínky pro aplikaci regulativu
(tj. že se jedná o dostavbu proluky v souvislé kompaktní zástavbě v současně zastavěném území
města), není možné umístit stavbu v rozporu s tímto regulativem.
[45] V posuzované věci správní orgány podrobně posoudily zástavbu v ulici Karlova
z hlediska počtu podlaží, způsobu zastřešení a architektonického ztvárnění domů (srov. str. 5 až 6
napadeného rozhodnutí). Ke stavební čáře (jejíž nedodržení bylo stěžovatelkou v průběhu
správního řízení a i v odvolání výslovně namítáno) však správní orgány pouze uvedly, že stávající
objekty spolu nekorespondují stavební čárou, resp. že stávající objekty jsou většinou umístěny
ve stavební čáře, ale jsou zde i objekty odsunuté. Nejvyšší správní soud se ztotožnil s krajským
soudem, že za situace, kdy bylo nedodržení stavební čáry výslovně namítáno (přičemž územní
plán obsahuje výše citovaný regulativ), bylo na místě se podrobněji zabývat stávající zástavbou
z hlediska dodržení stavební čáry (např. jaká část objektů je od stavební čáry odsunuta a v jakém
rozsahu, zda se jedná o objekty v blízkosti povolované stavby, či o objekty vzdálené). V této části
je napadené rozhodnutí stěžovatele nepřezkoumatelné. Není z něj totiž zřejmé, zda se z hlediska
stavební čáry v posuzované věci jedná o dostavbu proluky v souvislé a kompaktní zástavbě
či nikoliv. Posouzení skutečnosti, zda se jedná o dostavbu proluky v souvislé a kompaktní
zástavbě v současně zastavěném území města, je stěžejní pro zodpovězení otázky, zda se bude
aplikovat výše citovaný regulativ obsažený v územním plánu.
[46] K poukazu stěžovatele na to, že od 1. 1. 2007 může dle §43 odst. 2 stavebního zákona
územní plán ve vybraných plochách a koridorech uložit prověření změn jejich využití územní
studií nebo pořízení regulačního plánu jako podmínku pro rozhodování o změnách v území,
Nejvyšší správní soud uvádí, že možnost uložit v územním plánu uvedenou podmínku, která byla
zakotvena až novým stavebním zákonem, není v posuzované věci nikterak relevantní. Změna č. 4
územního plánu města Veselí nad Moravou byla schválena za účinnosti starého stavebního
zákona. V dané době tedy nebylo možné v územním plánu uvedenou podmínku zakotvit.
Takováto podmínka ostatně ani v územním plánu města Veselí nad Moravou zakotvena nebyla,
o čemž není mezi stranami sporu.
[47] Co se týče námitky stěžovatele, že krajský soud měl přihlédnout k legislativě platné
v současné době (novela stavebního zákona č. 350/2012 Sb.), Nejvyšší správní soud konstatuje,
že dle §75 odst. 1 s. ř. s. soud při přezkoumání rozhodnutí vychází ze skutkového a právního
stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. Rozhodující je tedy právní úprava
účinná v době rozhodování stěžovatele. Krajský soud tak k novele č. 350/2012 Sb. přihlédnout
nemohl a neměl.
IV. Závěr
[48] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. podanou
kasační stížnost zamítl. O věci při tom rozhodl bez jednání postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s.,
dle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
[49] O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu
nákladů řízení. Procesně úspěšná žalobkyně žádné náklady řízení nepožadovala. Z uvedených
důvodů soud rozhodl, že žádnému z účastníků se právo na náhradu nákladů řízení nepřiznává.
[50] Výrok o náhradě nákladů řízení v případě osoby zúčastněné na řízení se opírá o §60
odst. 5, větu první, s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s., dle kterého osoba zúčastněná na řízení
má právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou
jí soud uložil. Protože soud v dané věci osobě zúčastněné na řízení žádné povinnosti neuložil,
rozhodl tak, že tato osoba nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. června 2015
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu