ECLI:CZ:NSS:2016:1.AFS.2.2016:34
sp. zn. 1 Afs 2/2016 - 34
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové
a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobce:
SLOT Group, a. s., se sídlem Jáchymovská 142, Karlovy Vary, zastoupený Mgr. Alešem
Smetankou, advokátem se sídlem Jungmannova 745/24, Praha 1, proti žalovanému: Krajský
úřad Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. října 117, Ostrava, o žalobě proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 8. 2014, čj. MSK 11098/2014, v řízení o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 19. 11. 2015,
čj. 22 Af 107/2014 – 33,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalobci se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Magistrát města Frýdku-Místku (dále jen „správce poplatku“) vydal dne 28. 11. 2013
platební výměr čj. MMFM 140950/2013, kterým žalobci vyměřil místní poplatek za provozovaný
výherní hrací přístroj nebo jiné technické herní zařízení povolené Ministerstvem financí
za období od 1. 10. 2011 do 31. 12. 2011 ve výši 130.000 Kč. Celková poplatková povinnost
za uvedené období sice činila 145.000 Kč, nicméně žalobce k datu vydání platebního
výměru již uhradil část místního poplatku ve výši 15.000 Kč. V souladu s §11 odst. 3
zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, zvýšil správce poplatku nezaplacený poplatek
o dvojnásobek, tedy o 260.000 Kč, z důvodu, že poplatek nebyl zaplacen včas (prodlení trvalo
více než 19 měsíců) a ve správné výši. Celkově tak stanovil poplatkovou povinnost žalobce
na 390.000 Kč.
[2] K odvolání žalobce žalovaný v záhlaví specifikovaným rozhodnutím platební
výměr změnil tak, že včas nezaplacený místní poplatek zvýšil pouze o jednonásobek,
tedy o 130.000 Kč. Celková výše nedoplatku tak dle rozhodnutí žalovaného činila 260.000 Kč.
[3] Proti rozhodnutí žalovaného se žalobce bránil u krajského soudu, který jeho žalobě
vyhověl a napadené rozhodnutí zrušil z důvodu jeho nepřezkoumatelnosti. Žalovaný se sice
zabýval důvody, které uvedl správce poplatku k sankčnímu navýšení a částečně je korigoval
ve prospěch žalobce (snížil sankční navýšení z dvojnásobku na jednonásobek), avšak nijak
nevyhodnotil žalobcovu rozsáhlou argumentaci týkající se vlivu odlišného právního názoru
ohledně předmětu poplatku na sankční navýšení a s tím související právní nejistotu a vývoj
judikatury. Soud připomněl, že k rozhodování správních orgánů při sankčním navýšení místních
poplatků se opakovaně vyjadřoval Nejvyšší správní soud, konkrétně citoval rozsudek ze dne
22. 5. 2014, čj. 9 Afs/2013 – 75, jehož závěry jsou plně aplikovatelné i na tuto věc. Krajský soud
tak uzavřel, že rozhodnutí žalovaného je v části týkající se sankčního navýšení poplatku
odůvodněno nedostatečně, neboť nebyly vyhodnoceny veškeré odvolací námitky.
II. Argumentace kasační stížnosti a vyjádření žalobce
[4] Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost z důvodu
jeho nezákonnosti ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního (dále jen „s. ř. s.“), a nepřezkoumatelnosti dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Navrhl,
aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a vrátil věc krajskému soudu k dalšímu
řízení.
[5] Krajský soud dle názoru stěžovatele zcela pominul skutečnosti uvedené jak v odvolání
(resp. také v žalobě), tak v napadeném rozhodnutí. V souvislosti se sankčním zvýšením místního
poplatku žalobce v odvolání namítl, že uloženou poplatkovou povinnost splnil, pouze v jiné výši;
částečné plnění bylo zapříčiněno jiným výkladem právních předpisů ze strany žalobce,
než zastává správce poplatku. Samotná námitka tedy spočívala v nezohlednění úhrady
předmětného místního poplatku. Žalobce dále v odvolání uvedl, že ztrojnásobením poplatkové
povinnosti byl postaven na roveň subjektům, které poplatkovou povinnost nesplnily vůbec,
resp. které by jí nesplnily svévolně bez jakýchkoliv právně relevantních důvodů, a že k takovému
navýšení by mělo být přistupováno pouze v těch nejzávažnějších případech. S touto námitkou
se stěžovatel vypořádal zejména na str. 8 svého rozhodnutí, kde uvedl podmínky, které by dle
jeho názoru měly v souladu se zásadou přiměřenosti vést k maximálnímu navýšení poplatku
na trojnásobek. K tomuto navýšení by mělo docházet v případě, kdy poplatník vůbec neplní svou
poplatkovou povinnost a/nebo kdy nekomunikuje se správcem poplatku. Stěžovatel
v napadeném rozhodnutí uznal jako důvodnou námitku žalobce týkající se částečného plnění jeho
poplatkové povinnosti a dospěl tedy k závěru, že nedošlo k naplnění druhé podmínky
pro navýšení na trojnásobek. Krajský soud se však zabýval pouze tou částí odůvodnění
rozhodnutí, která následovala ihned za tímto zdůvodněním, tj. částí, jež hodnotila naplnění výše
uvedené první podmínky. Tím, že soud část odůvodnění týkající se částečného plnění poplatkové
povinnosti žalobce zcela pominul, zatížil svůj rozsudek vadou, která má zásadní vliv na jeho
zákonnost a správnost.
[6] Pokud jde o výslednou míru navýšení místního poplatku, stěžovatel v napadeném
rozhodnutí uvedl, že s ohledem na zaplacení poplatku pouze z části nelze sankční navýšení zrušit.
S ohledem na nezaplacení místního poplatku jak včas, tak ve správné výši, snížil toto navýšení
na jednonásobek. Stěžovatel se tedy zabýval mírou navýšení místního poplatku na základě
jasných a přezkoumatelných kritérií. Postupoval tak v souladu s rozsudkem Nejvyššího správního
soudu ze dne 26. 2. 2010, čj. 4 Ads 123/2009 – 99, dle něhož je řádné odůvodnění ukládané
sankce základním předpokladem pro přezkoumatelnost úvahy, kterou byl správní orgán při svém
rozhodování veden. Skutečnost, že stěžovatel použil označení námitky na str. 8 svého rozhodnutí
bez toho, aby k ní výslovně uvedl všechny argumenty použité v odvolání, nemůže znamenat
nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí, pokud se stěžovatel k těmto argumentům vyjádřil.
Stěžovatel rovněž odkázal na judikaturu, která všechny spory týkající se existence a výše
poplatkové povinnosti před vydáním platebního výměru vyjasnila, tudíž se v době vydání
platebního výměru již nemohlo jednat o relevantní odlišný právní názor, který by odůvodňoval
neplacení předmětného místního poplatku.
[7] Stěžovatel upozornil také na vnitřní rozpor rozsudku krajského soudu spočívající v tom,
že soud na jednu stranu potvrdil správnost závěrů stěžovatele ohledně dopadu poplatkové
povinnosti na žalobce a tím uznal, že se stěžovatel poplatkovou povinností zabýval, na druhou
stranu u hodnocení navýšení místního poplatku shledal, že se touto skutečností stěžovatel vůbec
nezabýval. Krajský soud tak zatížil svůj rozsudek nepřezkoumatelností, neboť svévolně
rezignoval na hodnocení žalobních námitek ve vztahu k rozhodnutí správce poplatku
a stěžovatele, a to ve světle podaného odvolání. Soud se měl dle stěžovatele zabývat kritérii, která
stěžovatel pro přezkoumání výše poplatku použil a posoudit tak výslednou míru navýšení
místního poplatku stanovenou stěžovatelem.
[8] Žalobce se ve stanovené lhůtě ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[9] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení. Dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla podána
včas a osobou oprávněnou, a je tedy projednatelná.
[10] Kasační stížnost není důvodná.
[11] Jádro kasační argumentace spočívá v polemice se závěrem krajského soudu, že stěžovatel
dostatečně neodůvodnil sankční zvýšení místního poplatku dle §11 odst. 3 zákona o místních
poplatcích a zatížil tak své rozhodnutí nepřezkoumatelností. Pro rozhodnutí této věci je proto
klíčové posoudit, zda stěžovatel v napadeném rozhodnutí dostatečně popsal všechny relevantní
úvahy vedoucí ho ke zvýšení poplatku a vypořádal se se všemi souvisejícími odvolacími
námitkami.
[12] Ze spisového materiálu vyplývá, že správce poplatku zaslal žalobci výzvu ze dne
17. 7. 2013 k prokázání skutečností potřebných pro správné stanovení daně, konkrétně, aby sdělil
všechna jiná technická herní zařízení povolená Ministerstvem financí podle jiného právního
předpisu (dále jen „jiná technická herní zařízení“) v období od 1. 10. 2011 do 31. 12. 2011.
Žalobce zaslal správci poplatku (přípisem ze dne 15. 8. 2013) přehled koncových videoloterních
terminálů spadajících pod centrální loterní systémy s interaktivními terminály. Zároveň
poznamenal, že dle jeho názoru je tento přehled pro výpočet místního poplatku zcela
bezpředmětný, neboť zpoplatněny mohou být pouze celé centrální loterní systémy, nikoliv
jednotlivé koncové terminály. Žalobce proto uvedl, že svoji poplatkovou povinnost řádně splnil,
neboť veškerá jiná technická herní zařízení provozovaná na území města Frýdek-Místek řádně
ohlásil a zároveň za ně uhradil místní poplatek. Správce poplatku následně vydal výše
specifikovaný platební výměr ze dne 28. 11. 2013, ve kterém uvedl, že ačkoliv byl žalobci znám
názor správce poplatku, že se poplatek vyměřuje za všechna povolená jiná technická herní
zařízení (včetně jednotlivých koncových terminálů) a nikoliv pouze provozovaná, doposud svou
poplatkovou povinnost nesplnil. Z důvodu prodlení s placením poplatku delšího než 19 měsíců
tak navýšil poplatek v maximálním možném rozsahu, tedy o dvojnásobek.
[13] V napadeném rozhodnutí o odvolání stěžovatel taktéž upozornil, že žalobce byl písemně
informován o povinnosti platit poplatek za povolená jiná technická herní zařízení. Žalobce
přitom správci poplatku sám zaslal přehled svých koncových zařízení, a zřejmě tedy věděl
o počtu zařízení, která podléhají poplatku. Přesto svou zákonnou povinnost nesplnil,
což je dostatečným důvodem pro navýšení poplatku. Žalovaný vysvětlil, proč se domnívá,
že nebylo adekvátní zvýšit poplatek o dvojnásobek, jak to učinil správce poplatku. V dané věci
totiž bylo podstatné, že žalobce plnil poplatek částečně (ve výši 15.000 Kč) a nebyl tedy zcela
nečinný. Prodlení s placením nelze přičítat pouze k jeho tíži, ale také k tíži správce poplatku, který
měl vydat platební výměr dříve, čímž mohl zabránit takto výraznému prodlení. Současně
s ohledem na to, že došlo k zaplacení poplatku pouze z části, nelze toto navýšení ani zrušit.
Pokud tedy poplatek nebyl zaplacen jak včas, tak ve správné výši, jeví se jako odpovídající
navýšení nezaplaceného poplatku na dvojnásobek.
[14] Toto odůvodnění sankčního zvýšení místního poplatku však Nejvyšší správní soud
nepovažuje s ohledem na svou rozhodovací praxi, kterou uvádí níže, za dostatečné.
[15] Podle §11 odst. 3 zákona o místních poplatcích může správce poplatku včas nezaplacené
nebo neodvedené poplatky nebo část těchto poplatků zvýšit až na trojnásobek; toto zvýšení
je příslušenstvím poplatku.
[16] Navýšení poplatku podle uvedeného ustanovení představuje rozhodnutí založené
na volné správní úvaze, neboť je zde dána pouze možnost správního orgánu rozhodnout
o zvýšení, bez dalších zákonem stanovených konkrétních omezení. Nicméně i takové rozhodnutí
musí být postaveno na racionálních důvodech, pro které správce poplatku k uložení navýšení
přistoupil. Je věcí správního orgánu, jaká kritéria pro své rozhodnutí zvolí, podstatné je, aby byla
transparentní a z rozhodnutí jednoznačně seznatelná. Jen tak mohou být úvahy správního orgánu
případně předmětem soudního přezkumu z hlediska překročení mezí libovůle. Přestože zákon
o místních poplatcích neobsahuje žádná kritéria, která by byl správní orgán povinen při své úvaze
o navýšení poplatku zohlednit, nezbavuje tato skutečnost správní orgán povinnosti řádně
odůvodnit, proč k navýšení přistoupil, včetně důvodů, které ho vedly ke stanovení výsledné
částky (viz rozsudky ze dne 3. 4. 2014, čj. 9 Afs 60/2013 – 126, či ze dne 14. 8. 2014,
čj. 1 Afs 43/2013 – 53).
[17] V rozsudku ze dne 3. 12. 2015, čj. 10 Afs 168/2015 – 45, Nejvyšší správní soud dospěl
k závěru, že ačkoli zákon nestanoví žádná bližší kritéria, kterými by se správce poplatku
měl při sankčním zvýšení řídit, neznamená to, že jakékoli zvýšení lze odůvodnit jen tím,
že poplatník byl v prodlení s úhradou, a protože spolupracoval, nepostihlo jej zvýšení
na trojnásobek, ale „jen“ na dvojnásobek. Naopak nestanoví-li zákon či obecně závazná vyhláška
vydaná k jeho provedení žádná kritéria, musí správce poplatku o to důkladněji posuzovat všechny
podstatné skutkové okolnosti, kterými se vyznačuje konkrétní věc, a o to pečlivěji popsat
v odůvodnění všechny úvahy, které ho vedly k tomu či onomu hodnocení různých aspektů věci.
Neprovede-li toto posouzení správce daně v prvním stupni, přechází povinnost na odvolací
orgán, který – ať už hodlá odvolání zamítnout, nebo napadené rozhodnutí změnit – musí
reagovat na odvolací námitky a ze svého hodnocení vyvodit právní závěry.
[18] V posuzovaném případě stěžovatel napadený platební výměr změnil a snížil sankční
zvýšení místního poplatku z trojnásobku na dvojnásobek. Do určité míry sice reagoval
na odvolací námitky (zejména dal žalobci za pravdu, že správce poplatku měl zohlednit částečnou
úhradu poplatku), ne ovšem vyčerpávajícím způsobem. Svůj závěr odůvodnil tím, že žalobce
si musel být správné výše své poplatkové povinnosti vědom, avšak jako polehčující okolnost
zohlednil, že žalobce nebyl nečinný a část poplatku zaplatil, přičemž prodlení s placením
bylo také pochybením správce daně. Nicméně nezaplacení poplatku ve správné výši a včas
dle jeho názoru odpovídá sankčnímu zvýšení poplatku o jednonásobek. Uvedené je však třeba
dle Nejvyššího správního soudu považovat pouze za nezbytný základ úvah stěžovatele,
na které pak musí navázat další posouzení specifických okolností a konkrétních argumentů
žalobce. Lze přitom připustit, že pouhá základní úvaha (kratší, nebo delší prodlení; poplatník
ochotný, nebo naopak zatvrzelý) by postačila tam, kde poplatník neplatí a mlčí, případně neplatí
a nevyjadřuje se příliš kvalifikovaným způsobem (viz rozsudek čj. 10 Afs 168/2015 – 45).
[19] V projednávané věci je však nezbytné přihlédnout k tomu, že žalobce již před vydáním
platebního výměru vyjádřil svou dobrou vůli a uhradil poplatek ve výši, kterou považoval
za správnou s tím, že upozornil na související dle jeho názoru spornou právní otázku,
kterou je ve svém jednání omezován. Tyto námitky zopakoval také ve svém odvolání a následně
v žalobě. V době vydání platebního výměru navíc existovala rozporná judikatura v otázce,
zda se žalobce mohl a měl v případě nesouhlasu s poplatkovou povinností bránit jiným
způsobem, než pozdní úhradou poplatku. Tato otázka již byla v době rozhodování stěžovatele
vyřešena usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 6. 2014,
čj. 2 Afs 68/2012 – 34 (zde bylo judikováno: „Správce místního poplatku má povinnost vydat platební
výměr podle §46 odst. 4 zákona o správě daní a poplatků, resp. dle §139 či 147 odst. 1 daňového řádu,
a řádně jej doručit, pokud nejpozději v poslední den lhůty, ve které byl poplatník povinen splnit ohlašovací
povinnost (§14 odst. 2 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích), sdělil poplatník kvalifikovaným
způsobem své pochybnosti a současně o vydání platebního výměru požádal, přestože místní poplatek ve stanovené
lhůtě včas a ve správné výši uhradil.). Žalobci tak nelze vytýkat, že se z důvodu možné ztráty dalších
procesních možností obrany zdráhal uhradit poplatek v požadované výši bez vydaného
platebního výměru. Postoj žalobce tak nelze považovat za odmítnutí spolupráce se správcem
poplatku (ostatně i stěžovatel mu při snížení sankčního zvýšení poplatku přičetl k dobru, že s ním
spolupracoval). Procesní strategie žalobce ani nemusela pro správce poplatku znamenat žádné
administrativní komplikace, pokud by platební výměr vydal bezprostředně po vzniku poplatkové
povinnosti, resp. po částečné úhradě poplatku žalobcem. Tím také správce poplatku mohl
zabránit prodlení, jež bylo uznáno jako hlavní důvod pro zvýšení poplatku.
[20] Vzhledem k výše uvedenému dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že se stěžovatel
dostatečně nevypořádal s konkrétními okolnostmi případu (zejména s nejasnou možností obrany
při nesouhlasu s poplatkovou povinností) avšak ani dostatečně nepřihlédl k obecnějšímu účelu
zvýšení místního poplatku dle §11 odst. 3 zákona o místních poplatcích. Ustanovení má zjevně
sankční povahu: právě proto, že se v agendě místních poplatků neuplatňují penále, úroky
a pokuty podle daňového řádu (§11 odst. 4 zákona o místních poplatcích), se tu dává správci
poplatku možnost zvýšit finanční zatížení těch poplatníků, kteří řádně neplní svou poplatkovou
povinnost (ať už proto, že platit nechtějí vůbec, nebo proto, že jsou liknaví). Stěžovatel
však dával najevo, že svou povinnost již splnil (úhradou poplatku ve výši 15.000 Kč) a na tomto
závěru setrval v celém správním řízení i řízení před soudem.
[21] Kasační soud tedy shrnuje, že před případným zvýšením poplatku dle §11 odst. 3 zákona
o místních poplatcích bylo povinností stěžovatele se vypořádat se všemi konkrétními okolnostmi,
které způsobily, že žalobce neuhradil poplatek v patřičné výši ve lhůtě k tomu určené. Stěžovatel
vystavěl své odůvodnění zejména na argumentu, že žalobce o správné výši své poplatkové
povinnosti věděl, a přesto zaplatil poplatek pouze z části a byl tak v prodlení. Tyto argumenty
však v posuzovaném kontextu nelze považovat za dostatečné.
[22] Krajský soud tedy dospěl ke správnému závěru, že napadené rozhodnutí stěžovatele
je z uvedeného důvodu nepřezkoumatelné. Důvodem nepřezkoumatelnosti ovšem není
to, že stěžovatel nezopakoval ve svém rozhodnutí odvolací argumentaci žalobce (jak se stěžovatel
domnívá ve své kasační stížnosti), nýbrž to, že se s ní nedostatečně vypořádal.
[23] Nejvyšší správní soud neshledal ani namítanou nepřezkoumatelnost napadeného
rozsudku. Na rozdíl od stěžovatele nepovažuje rozsudek za vnitřně rozporný. Naopak
se ztotožňuje s posouzením krajského soudu, že stěžovatel na jednu stranu správně zhodnotil
žalobcovu poplatkovou povinnost, na druhou stranu však opomněl do odůvodnění sankčního
zvýšení poplatku zahrnout také úvahy o žalobcových pochybách o správném výkladu právní
úpravy a o nejednotné rozhodovací praxi týkající se jeho možné obrany. Krajský soud tedy
správně uzavřel, že odůvodnění výsledné míry navýšení poplatku – ačkoliv nebylo prosto
vysvětlení základních relevantních kritérií – bylo ve světle dosavadní rozhodovací soudní praxe
nedostatečné.
IV. Závěr a náklady řízení o kasační stížnosti
[24] Nejvyšší správní soud tedy neshledal námitky stěžovatele důvodnými. Jelikož v řízení
nevyšly najevo ani žádné vady, k nimž musí kasační soud přihlížet z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou (§110 odst. 1 věta druhá
s. ř. s.).
[25] O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s.
Stěžovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměl
úspěch. Žalobci žádné náklady nevznikly, a proto mu soud náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. března 2016
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu