ECLI:CZ:NSS:2016:1.AS.198.2015:34
sp. zn. 1 As 198/2015 - 34
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců
JUDr. Filipa Dienstbiera a JUDr. Lenky Kaniové v právní věci žalobkyně: AUTOART
RUN a. s., se sídlem Voskovcova 1075/45, Praha 5, zastoupené Mgr. Alicí Chlaňovou,
advokátkou se sídlem Dřevná 382/2, Praha 2, proti žalovanému: Magistrát města Plzně,
se sídlem nám. Republiky 1, Plzeň, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 12. 2013,
č. j. MMP/265392/13, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu
v Plzni ze dne 30. 6. 2015, č. j. 57 Af 5/2014 - 76,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 30. 6. 2015, č. j. 57 Af 5/2014 – 76,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Úřad městského obvodu Plzeň 1 (dále jen „správní orgán I. stupně“) rozhodnutím ze dne
9. 10. 2013, č. j. Fin/VHP/25/16367/2013/Bou zamítl žádost žalobkyně ze dne 30. 8. 2013
o povolení provozování 5 ks výherních hracích přístrojů (dále jen „VHP“) v provozovně herna
Parking Game, na adrese Gerská 2187/30h, v období od 1. 1. 2014 do 31. 12. 2014, protože
dle vyhlášky statutárního města Plzně č. 4/2012, o stanovení míst a času, ve kterém mohou
být provozovány loterie, sázkové a nebo jiné podobné hry, ve znění vyhlášky č. 5/2013 (dále
jen „vyhláška“), na výše uvedeném místě již není dovoleno provozovat sázkové hry a jiné
podobné hry. Žalovaný v záhlaví označeným rozhodnutím odvolání žalobkyně zamítl a potvrdil
prvostupňové rozhodnutí.
[2] Rozhodnutí žalovaného napadla žalobkyně u Krajského soudu v Plzni. Namítala,
že povolení dle části druhé zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o loteriích“), je nárokové a vydá se, jsou-li splněny
zákonem stanovené podmínky. Žalobkyně namítala, že žádost o povolení provozování výherních
hracích přístrojů bez dalšího nelze zamítnout pouze na základě prostého konstatování
skutečnosti, že na dané adrese není jejich provoz povolen. Dále uvedla, že v seznamu vyhlášky
figurují provozovny, které se nacházejí v bezprostřední blízkosti mateřských školek, dětských
hřišť a na dalších nevhodných místech ohrožujících veřejný pořádek a výchovu mládeže.
Dle názoru žalobkyně z uvedeného vyplynulo, že seznam míst určených k provozování VHP
stanovených vyhláškou je silně diskriminační a je projevem zcela nepřípustné libovůle
Zastupitelstva statutárního města Plzně. Vyhláška dále nemůže obstát v testu čtyř kroků, protože
nesplňuje kritéria a to konkrétně, že obec při vydání vyhlášky nezneužila zákonem jí svěřenou
působnost a to, že obec přijetím napadeného ustanovení nejednala zjevně nerozumně. Žalobkyně
namítla, že vyhláška trpí řadou vad vzniklých v procesu příjímání její novely. Na závěr žalobkyně
uvedla, že správní orgán I. stupně nedodržel lhůtu pro vydání rozhodnutí stanovenou
dle §71 správního řádu a nevydal tak rozhodnutí bez zbytečného odkladu a došlo tím k porušení
zásady rychlosti.
II. Právní názor krajského soudu
[3] Krajský soud žalobu zamítl. K otázce regulace umístnění VHP prostřednictvím obecně
závazných vyhlášek obcí odkazoval na nálezy Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2011,
sp. zn. Pl. ÚS 29/10, ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10 a ze dne 27. 9. 2011,
sp. zn. Pl. ÚS 22/11. Ústavní soud v nich učinil závěr, že obce jsou povolány k této regulaci
na základě §10 písm. d) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), resp. §50 odst. 4
ve spojení s §2 písm. e) zákona o loteriích. Krajský soud uvedl, že podle těchto ustanovení byla
vydána novela vyhlášky.
[4] Za použití judikatury ústavního soudu pak dospěl k závěru, že novela vyhlášky splňuje
test čtyř kroků. Konstatoval, že novela vyhlášky byla vydána ústavně konformním způsobem,
v souladu s §84 odst. 2 písm. h), §87 a §12 obecního zřízení, není diskriminační, jí provedená
regulace míst, kde lze loterie a jiné podobné hry provozovat, není porušením principů rovnosti,
a není projevem nepřípustné libovůle Zastupitelstva statutárního města Plzeň. Její aplikace
při rozhodování o žádosti žalobce nezpůsobila nezákonnost napadeného rozhodnutí.
[5] Za důvodnou nepovažoval ani námitku týkající se vydání prvostupňového rozhodnutí
ve smyslu §71 správního řádu bez zbytečného odkladu, resp. ve lhůtě 30 dnů. Překročení lhůty
o 11 dní sice považoval za procesní pochybení, které však nemá vliv na zákonnost
prvostupňového rozhodnutí.
III. Obsah kasační stížnosti
[6] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) podala proti rozsudku krajského soudu kasační
stížnost, jejíž důvody podřadila pod §103 odst. 1 písm. b) a písm. d) zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
[7] Soud se řádně nevypořádal se všemi žalobními námitkami, některé zůstaly opomenuty,
jiné námitky soud nedostatečně odůvodnil či odůvodnil skutečnostmi, které dle názoru
stěžovatelky ze spisu nevyplývají či jsou s nimi v rozporu. Rozsudek je tak nezákonný
a nepřezkoumatelný.
[8] Vyhláška nemůže obstát v testu čtyř kroků, vymezeném Ústavním soudem a aplikovaném
krajským soudem v napadeném rozhodnutí. Konkrétně jde o požadavek nezneužití zákonem
svěřené působnosti obce a požadavek absence zjevné nerozumnosti při přijímání vyhlášky. Soud
tak rozhodl nesprávně, neboť neshledal tyto nedostatky vyhlášky a nedostatečně zohlednil
a posoudil námitky stěžovatelky uvedené v žalobě.
[9] Stěžovatelka uvádí, že krajský soud při posouzení 3. kroku testu vycházel zejména
z nálezů Ústavního soudu ČR sp. zn. Pl. ÚS 29/10 ze dne 14. 6. 2011 a sp. zn. Pl. ÚS 56/10
ze dne 7. 9. 2011. Soud se omezil na citaci pouze některých konkrétních částí výše uvedených
nálezů a dospěl k závěru, že účelem novely vyhlášky bylo přispět k zabezpečení veřejného
pořádku ve městě Plzeň. Soud sám, bez jakékoliv opory v důkazech, dotvářel úvahy, které vedly
zastupitelstva městských obvodů a zastupitelstvo města ke schválení novely vyhlášky.
[10] Na seznam povolených heren nebyly zcela bezdůvodně zahrnuty provozovny dodržující
veškerá pravidla. Zároveň v seznamu figurují místa, která jsou v rozporu s účelem regulace novely
vyhlášky, což dokládá konkrétními příklady. Soud konstatoval, že obecným kritériem při přijímání
novely vyhlášky byl požadavek, aby se budova herny nenacházela v okruhu do sta metrů
od budovy školského zařízení, přičemž je též zohledněno dodržování zákonných pravidel
spojených s provozováním herního zařízení. Soud se nedostatečně a bez opory ve spise vypořádal
s námitkou, že novela vyhlášky povoluje řadu provozoven umístněných v rozporu s účely
regulace.
[11] Krajský soud při aplikaci nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/10 ze dne 7. 9. 2011 nezohlednil část
týkající se vymezení míst, které se musí opírat o racionální důvody, musí být neutrální
a nediskriminační ve vztahu ke konkrétním osobám, na něž regulace při aplikaci dopadá. Podle
stěžovatelky novela vyhlášky nesplňuje daná kritéria a krajský soud měl vyzvat žalovaného, aby
tyto racionální a neutrální důvody předestřel.
[12] Soud dále nepřihlédl k principům stanoveným rozsudkem Evropského soudního dvora
SIA Garklans v. Rigas dome C-470/11 ze dne 19. 7. 2012, dle kterého musí být režim povolování
hazardních her založen na objektivních, nediskriminačních a předem známých kritériích tak, aby
byly pro výkon posuzovací pravomoci orgánů stanoveny určité meze, které by zabránily tomu,
aby byla použita svévole.
[13] Krajský soud nesprávně vyložil nález ze dne 27. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 22/11, dle něhož
uvedení konkrétních nemovitostí nesměřuje vůči konkrétnímu provozovateli, neboť tento zákaz
umístnit výherní hrací přístroj mimo novelu vyhlášky povolená místa platí pro kohokoliv, kdo
by chtěl v budoucnu výherní hrací přístroj provozovat.
[14] Kritérium dodržování zákonných pravidel spojených s provozem herního zařízení bylo
zaměřeno na stávající provozovatele provozoven. Obec totiž nemůže předvídat, jakým způsobem
budou zákonná pravidla dodržovat případní další provozovatelé na stejné adrese v budoucnu.
[15] Námitku ohledně pochybení a rozporných momentů v procesu schvalování obecně
závazné vyhlášky č. 5/2013, kterou byl změněn výčet míst, na kterých je povoleno provozování
loterií, sázkových a jiných podobných her, krajský soud odmítl jako nedůvodnou s tím, že pokud
zastupitelstvo obce tuto vyhlášku schválilo a ta nabyla účinnosti, nemá soud důvod zpochybňovat
procesní postup, který ve smyslu obecního zřízení, vedl k jejímu schválení. Soud námitku týkající
se vad a zjevných nelogičností schvalovacího postupu nesprávně vyložil a měl okolnosti přijímání
vyhlášky zahrnout do testu ústavnosti, tj. měl se vypořádat s tím, zda z těchto okolností nelze
dovodit zneužití zákonem svěřené působnosti nebo zda přijetím vyhlášky nejednalo město zjevně
nerozumně.
[16] Stěžovatelka poukazuje na nestandardní způsob při přijímání vyhlášky č. 5/2013, který
probíhal v rozporu se zásadami pro vydávání právních předpisů města, které tvoří přílohu
č. 4 vyhlášky statutárního města Plzně č. 8/2001, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„Zásady“) a to zejména, že nedošlo k projednání návrhu novely vyhlášky příslušnými komisemi
města. Zpracovatel podle čl. 4 odst. 5 Zásad byl dle názoru stěžovatelky povinen uvést rovněž
finanční a hospodářský dopad nové úpravy. Nestandardní postup stěžovatelka spatřuje také
v tom, že usnesením Zastupitelstva statutárního města Plzně ze dne 26. 4. 2012, č. 196, které
tvoří přílohu č. 1 důvodové zprávy k vyhlášce č. 5/2013, byl pan Bc. Robert Houdek, člen Rady
města Plzně, pověřen, aby jednal se zástupci a provozovateli herního průmyslu na území města
Plzně o realizaci bezprostředních podmínek doporučených Odborem bezpečnosti a kriminality
Magistrátu města Plzně. Vyhláška č. 5/2013 však byla přijata, aniž by došlo k jakémukoliv jednání
se zástupci a provozovateli herního průmyslu na území města Plzně. Krajský soud opomenul
námitku, že na poslední chvíli byly některé provozovny na seznam teprve doplněny těsně před
zahájením jednání Zastupitelstva města Plzně a některé připomínky jednotlivých obvodů nebyly
akceptovány.
[17] Poslední pochybení stěžovatelka spatřuje v nesprávném vyhodnocení námitky týkající
se nedodržení lhůty pro vydání prvostupňového rozhodnutí o zamítnutí povolení stanovenou
v §71 správního řádu. Krajský soud tuto námitku posoudil jako nedůvodnou. Podle názoru
stěžovatelky pokud by došlo k vydání prvostupňového rozhodnutí v řádné lhůtě a bez
zbytečného odkladu dle §71 odst. 1 správního řádu, potom by toto rozhodnutí nebylo zamítavé.
Opožděným vydáním prvostupňového rozhodnutí došlo dle stěžovatelky k zásahu do jejího
práva na svobodné podnikání.
[18] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[19] Kasační stížnost je přípustná. Důvodnost kasační stížnosti soud posoudil v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[20] Kasační stížnost je důvodná.
[21] Nejprve se musel soud zabývat námitkou tvrzené nepřezkoumatelnosti rozsudku
krajského soudu. Nepřezkoumatelnost je vadou natolik závažnou, že se jí Nejvyšší správní soud
musí zabývat ex officio, tedy i tehdy, pokud by ji stěžovatel nenamítal (srov. §109 odst. 4 s. ř. s.).
[22] Přezkoumatelné rozhodnutí je rozhodnutí srozumitelné, s dostatkem důvodů
podporujících výrok rozhodnutí. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je dána především
tehdy, opřel-li soud rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné
v rozporu se zákonem (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Ads 58/2003 – 75, publ. pod č. 133/2004 Sb. NSS), nebo pokud zcela opomněl vypořádat
některou z námitek uplatněných v žalobě (viz např. rozsudek ze dne 27. 6. 2007,
č. j. 3 As 4/2007 – 58, rozsudek ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 – 73, publ.
pod č. 787/2006 Sb. NSS, či rozsudek ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 – 74).
[23] Za nepřezkoumatelná pro nesrozumitelnost lze považovat zejména ta rozhodnutí,
která postrádají základní zákonné náležitosti; z nichž nelze seznat, o jaké věci bylo rozhodováno
či jak bylo rozhodnuto; která zkoumají správní úkon z jiných než žalobních důvodů (pokud
by se nejednalo o případ zákonem předpokládaného přezkumu mimo rámec žalobních námitek);
jejichž výrok je v rozporu s odůvodněním; která neobsahují vůbec právní závěry vyplývající
z rozhodných skutkových okolností nebo jejichž důvody nejsou ve vztahu k výroku jednoznačné
(viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 – 130,
publ. pod č. 244/2004 Sb. NSS).
[24] S ohledem na výše uvedené kasační soud posoudil napadený rozsudek a dospěl k závěru,
že jeho odůvodnění požadavkům přezkoumatelnosti neodpovídá. Napadený rozsudek trpí
nedostatky, které jej činí nepřezkoumatelným ve smyslu výše uvedené judikatury.
[25] Krajský soud při posuzování námitky nemožnosti aplikace vyhlášky resp. při posuzování
její zákonnosti ve velké míře citoval judikaturu Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu
v obdobných věcech a provedl tzv. test čtyř kroků, přičemž tomuto postupu obecně nelze nic
vytknout.
[26] Nejvyšší správní soud však připomíná povinnost soudů před aplikací posuzovat každou
obecně závaznou vyhlášku individuálně z hlediska kriterií stanovených ústavním pořádkem
a zákony. Tuto povinnost vyjádřil ústavní soud takto (nález ze dne 7. 9. 2011,
sp. zn. Pl. ÚS 56/10, zvýraznění Nejvyššího správního soudu):
[27] „Ústavní soud již v řadě svých rozhodnutí uvedl, že definičním znakem pojmu zákon či právní předpis
je jeho obecnost, přičemž důvody setrvání na požadavku všeobecnosti právního předpisu jsou dělba moci, rovnost
a právo na vlastního, nezávislého soudce [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 40/02 ze dne 11. 6. 2003
(N 88/30 SbNU 327; 199/2003 Sb.) nebo nález sp. zn. Pl. ÚS 36/05 ze dne 16. 1. 2007 (N 8/44
SbNU 83; 57/2007 Sb.)]. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/08 ze dne 17. 3. 2009 (N 56/52 SbNU 555;
124/2009 Sb.) pak Ústavní soud traktoval, že výjimkou, při jejímž splnění lze akceptovat právní předpis
upravující jedinečný (konkrétní) případ, je situace, kdy taková regulace nepředstavuje porušení principu rovnosti.
Regulace jedinečných případů a jejich vydělení z rámce obecnosti proto musí být jednoznačně objektivně
ospravedlněná a nesmí být výrazem libovůle. Současně však je nutno mít při zacházení s těmito kautelami
na zřeteli, že byly Ústavním soudem vysloveny ve vztahu k normám zákonným, jež z povahy věci musí být nadány
velkou mírou obecnosti. Vztahovat bez dalšího požadavek obecnosti ve stejné míře na obecně závazné vyhlášky,
které regulují aktivity a důsledky lidské činnosti v obcích podle místních specifik, by bylo nepřípadné.
Ve vztahu k obecně závazným vyhláškám, zejména označují-li na základě výslovné zákonné autorizace
[§10 písm. a) obecního zřízení či §50 odst. 4 loterijního zákona] konkrétní místa (ať už označením čtvrti, ulic
a jejich částí či návsi nebo konce v malé vesnici), je nutno požadavek obecnosti regulace interpretovat tak,
že se vymezení míst musí opírat o racionální důvody, neutrální a nediskriminační ve vztahu ke konkrétním
osobám, na něž regulace při aplikaci dopadá. Nevyplývá-li důvod vymezení konkré tních míst
z okolností nebo povahy věci, tíží nakonec obec, jež obecně závaznou vyhlášku vydala,
povinnost v řízení před soudem takové racionální a neutrální důvody předestřít a obhájit.
V řízení před Ústavním soudem se tyto úvahy uplatní při přezkumu obecně závazné vyhlášky v rámci
3., případně 4. kroku testu.
[28] „… Správní soud je pak oprávněn posoudit všechny individuální okolnosti
případu, tj. případně i to, zda obec zařazením té které nemovitosti do textu vyhlášky
nejednala libovolně či diskriminačně. Je to také správní soud, který má možnost v této
části obecně závaznou vyhlášku případně neaplikovat (srov. obdobně nález sp. zn. Pl. ÚS 5/07
ze dne 30. 4. 2008; N 80/49 SbNU 165; 287/2008 Sb.).“
[29] V nyní posuzované věci krajský soud uvedeným požadavkům přezkumu nedostál. Ani
z jeho spisu, ani ze spisů správních orgánů není zřejmé, podle jakého klíče statutární město Plzeň
určilo časový a místní rozsah regulace.
[30] Podle vyhlášky je provozování sázkových her a loterie a jiné podobné hry povoleno
na konkrétních adresách v jednotlivých městských obvodech, v některých případech bez
časového omezení, v jiných zase pouze ve vybraných hodinách. Samotná obecně závazná
vyhláška neobsahuje žádné vysvětlení tohoto výběru.
[31] Krajský soud vycházel z důvodové zprávy k návrhu vyhlášky č. 5/2013, ani z ní však
konkrétní kritéria výběru lokalit neplynou. Soud jen obecně uvádí, že obecným důvodem
od počátku regulace povolování míst na území statutárního města Plzně je snaha o zajištění
bezpečnosti a omezení kriminality a realizace snahy o omezení provozování loterií a jiných
podobných her, a to dle požadavků zastupitelstev jednotlivých městských obvodů. Soud dále
argumentoval dopady závislosti na hře a problémy v místě provozování loterií.
[32] Argumentace obecnými důvody však není namístě, soud v případě pochybností
o racionalitě regulace nemůže sám důvody domýšlet. Nebyly-li důvody volby konkrétních míst
zřejmé, bylo povinností statutárního města Plzeň, aby předestřelo a obhájilo racionální
a nediskriminační (neutrální) důvody.
[33] Svým postupem krajský soud zatížil své rozhodnutí částečnou nepřezkoumatelností.
[34] Tento závěr však v posuzované věci nebrání přezkumu rozsudku z pohledu dalších
kasačních námitek napadajících skutkové a právní závěry, které jsou oddělitelné
od nepřezkoumatelné části rozsudku (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006 - 74, publ. pod č. 1566/2008 Sb. NSS).
[35] Stěžovatelka dále namítá, že se soud dostatečně nezabýval jejími žalobními námitkami
ve vztahu k procesu schvalování vyhlášky č. 5/2013.
[36] Krajský soud označil tyto námitky za nedůvodné, přičemž tento závěr odůvodnil
skutečností, že novelu vyhlášky schválilo zastupitelstvo města Plzně usnesením č. 409 ze dne
5. 9. 2013 a předpis nabyl účinnosti 1. 10. 2013.
[37] Ani tento závěr krajského soudu nelze považovat za přezkoumatelný. Zejména není
zřejmé, zda krajský soud tyto námitky vůbec jednotlivě posuzoval z toho hlediska, zda konkrétní
tvrzené vady postupu při přípravě a vydávání vyhlášky č. 5/2013 představovaly porušení předpisů
upravujících vydávání obecně závazných vyhlášek obcí.
[38] Pro zákonnost obecně závazné vyhlášky obce nepostačí dodržení ustanovení Ústavy
České republiky a obecního zřízení, podle nichž obecně závazné vyhlášky obcí schvaluje jejich
zastupitelstvo, a ustanovení obecního zřízení o jejich vyhlašování. To samozřejmě nutně
neznamená neplatnost obecně závazné vyhlášky pro jakékoliv dílčí pochybení v procesu jejího
přijímání, spočívající například v nedodržení usnesení orgánu obce o projednání návrhu
s vybranými zainteresovanými subjekty.
[39] Krajský soud rovněž neuvedl, zda, případně jaký význam má v posuzovaném případě
skutečnost, že se jedná o statutární město, které si (alespoň podle žalobního tvrzení) upravilo
podrobnosti procesu vydávání obecně závazných vyhlášek svým obecně závazným předpisem.
[40] K námitce nedodržení lhůty ve správním řízení Nejvyšší správní soud v souladu se svou
předchozí judikaturou (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2013,
č. j. 6 Ads 39/2013 – 29, či rozsudek ze dne 26. 3. 2014, č. j. 1 Ads 16/2014 - 21) uvádí, že ani
případné nedodržení lhůt pro vydání správního rozhodnutí by samo o sobě nemohlo mít vliv
na zákonnost správního rozhodnutí. Proti průtahům ve správním řízení stěžovatelka mohla
využít institutu ochrany před nečinností podle správního řádu, případně by se mohla domáhat
náhrady škody způsobené nesprávným úředním postupem.
V. Závěr a náklady řízení o kasační stížnosti
[41] Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů napadený rozsudek krajského soudu
podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V tomto řízení je krajský soud
vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu, který byl vysloven v odůvodnění tohoto
rozsudku.
[42] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. května 2016
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu