ECLI:CZ:NSS:2016:1.AS.48.2016:29
sp. zn. 1 As 48/2016 - 29
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové
a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobkyně: Ing. I. J.,
zastoupena Mgr. Jitkou Zderčíkovou, advokátkou se sídlem Nuselská 375/98, Praha 4,
proti žalovanému: Krajský úřad Zlínského kraje, se sídlem tř. Tomáše Bati 21, Zlín, o žalobě
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 9. 2013, čj. KUZL 61073/2013, sp. zn.
KUSP 45998/2013 ÚP-Ha, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského
soudu v Brně ze dne 15. 12. 2015, čj. 29 A 71/2013 – 50,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Městský úřad Uherský Ostroh, odbor výstavby a životního prostředí (dále jen „stavební
úřad“) vydal dne 3. 6. 2013 rozhodnutí čj. SÚ-MIK-14-NAŘ-1342/2013, kterým v souladu
s §129 odst. 1 písm. b) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební
zákon) žalobkyni nařídil odstranění stavby: chatka – plechová maringotka (dále jen „stavba“)
na pozemku parc. č. 3729/3 v k. ú. Chylice, která byla provedena bez rozhodnutí, opatření nebo
jiného úkonu stavebního úřadu vyžadovaného stavebním zákonem. Proti rozhodnutí stavebního
úřadu podala žalobkyně odvolání, které žalovaný v záhlaví specifikovaným rozhodnutím zamítl
a napadené rozhodnutí potvrdil.
[2] Žalobu ze dne 25. 11. 2013 proti rozhodnutí žalovaného krajský soud zamítl jako
nedůvodnou. Ve svém rozsudku se nejprve zabýval otázkou, zda žalobní body týkající
se nedostatků správního řízení uvedené v dalších dvou podáních žalobkyně – ze dne 22. 4. 2014
a ze dne 28. 4. 2014 – byly uplatněny včas. Dospěl k závěru, že tyto námitky představovaly
žalobní body uplatněné až po lhůtě k podání žaloby, tedy opožděně, a proto nebylo povinností
soudu se jimi zabývat a opatřovat si k nim důkazy; nejednalo se ani o vady, ke kterým by soud
musel přihlížet z úřední povinnosti. Soud se tedy zabýval pouze včas uplatněnými žalobními
námitkami, a to absencí poučení o možnosti podat žalobu, porušením zásady legitimního
očekávání a nepřezkoumatelností napadeného rozhodnutí. Žádnou z těchto námitek však
neshledal důvodnou.
II. Argumentace kasační stížnosti
[3] Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost
z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního (dále jen „s. ř. s.“). Navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil
a přiznal jí náhradu nákladů řízení.
[4] Předně namítala porušení práva na spravedlivý proces v důsledku toho, že ji správní orgán
nepoučil o možnosti podat žalobu podle §65 a násl. s. ř. s. Dále brojila proti nesprávnému
postupu správního orgánu při provádění „kontrolní prohlídky“ dne 20. 11. 2012, která nebyla
provedena v souladu se zákonem, neboť zástupce správního orgánu vstoupil na pozemek
stěžovatelky bez jejího vědomí. Stěžovatelku o tom neinformoval v souladu se zákonem
bezprostředně, o vstupu ani nesepsal protokol. Nejednalo se přitom o případ, kdy by šlo
o „bezprostřední ohrožení života nebo zdraví osob či zvířat“. Takový důkaz je bezpředmětný, neboť
je v rozporu s §172 odst. 2 až 6 stavebního zákona. Nebylo ani patrné, že se stavba (maringotka)
nacházela právě na pozemku stěžovatelky. Tvrzení stavebního úřadu o tom, že se v blízkosti
stavby nacházelo WC, je naprosto absurdní; pokud by tomu tak bylo, pak by stavební úřad zahájil
také řízení o odstranění této „stavby“. Toto tvrzení se navíc objevilo až v rozsudku soudu
a stěžovatelka neměla možnost na něj nijak reagovat. Krajský soud ani neprovedl důkaz obsahem
spisu stavebního úřadu, zejména s ohledem na namítané procesní vady, které byl soud povinen
zkoumat z úřední povinnosti, pokud na ně stěžovatelka upozornila. V této věci odkázala
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 8. 2013, čj. 4 As 28/2013 – 24. Stěžovatelka
shrnula, že správní orgán rozhodl na základě jediného důkazu, který byl získán nezákonnou
cestou, a neunesl tak důkazní břemeno.
[5] Soud se také nezabýval námitkou stěžovatelky, že stavba stála na pozemku dočasně
a je s ní průběžně manipulováno. Je zcela logické, že pokud je maringotka odstavena na místě
mimo civilizaci (jako nyní), odstraněním kol se majitel brání krádeži jak přívěsu, tak také kol,
a plní tím zákonnou prevenční povinnost vzniku škodám. Stavební úřad ani neprovedl
opakované místní šetření, aby si ověřil tvrzení o dočasném parkování maringotky.
[6] Stěžovatelka namítla, že soudem uváděné „rozšíření“ žaloby bylo pouze reakcí
na vyjádření žalovaného. Celé správní řízení mělo tolik procesních vad, že jej nelze považovat
za zákonné a bylo úřední povinností krajského soudu, aby se těmito procesními vadami zabýval.
Stěžovatelka proto navrhla výslech svědků ohledně stavu „staveb“ na jejím pozemku v roce 2012,
kdy mělo probíhat místní šetření.
[7] Na závěr poznamenala, že ten samý stavební úřad ji vyzval k tomu, aby odstranila,
in eventum, požádala o stavební povolení u „stavby“, která, pokud by byla stavbou, pak
by vyžadovala ohlášení.
III. Vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti
[8] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti nejprve uvedl, že možnost podání žaloby
proti správnímu rozhodnutí je dána zákonem a správní orgán nemá v této věci vůči účastníku
správního řízení poučovací povinnost.
[9] Dále poznamenal, že stavební úřad provedl v dané lokalitě místní šetření při výkonu své
působnosti dle §171 stavebního zákona. Místní šetření proběhlo dne 20. 11. 2012, tedy ještě před
zahájením řízení o odstranění stavby. Ze zápisu z šetření, který je založen ve spise vedeném
ve věci odstranění stavby, je zřejmé, že na pozemku stěžovatelky bylo umístěno i WC.
Z oznámení o zahájení řízení o odstranění stavby ze dne 26. 2. 2013 i výzvy ze dne 24. 4. 2013
je patrné, že stavební úřad dal účastníkům řízení dostatečnou možnost seznámit se s podklady
pro rozhodnutí a vyjádřit se k nim. Stěžovatelka však údaje vyplývající ze zápisu nezpochybnila.
V souvislosti se stěžovatelkou tvrzeným vstupem stavebního úřadu na její pozemek bez jejího
povolení žalovaný uvedl, že stavební úřad se při zjišťování uvedených skutečností pohyboval
na zcela volně přístupné oblasti „štěrkových jezer“; nebylo nutné vstupovat na pozemek,
na kterém byla maringotka umístěna. Upozornil také, že objekt WC je jednoznačně součástí
stavby, kterou stavební úřad nařídil odstranit, jak vyplývá ze spisového materiálu.
[10] Za účelové považuje žalovaný tvrzení stěžovatelky týkající se odstranění kol maringotky
jako prevence proti krádeži. V daném případě je totiž vzhledem k charakteru a konstrukci
předmětného objektu zřejmé, že se o přívěs, resp. přípojné vozidlo, nejedná. Objekt není
mobilní, je stabilně umístěn na pozemku stěžovatelky a i přistavěné WC TOI svědčí o tom,
že objekt slouží k užívání, ať už přímo k rekreaci, občasnému odpočinku či současnému uložení
nářadí.
[11] Dle žalovaného jsou tedy rozhodnutí správních orgánů i krajského soudu správná,
a navrhl proto kasační stížnost jako nedůvodnou zamítnout.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[12] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení. Dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla podána
včas a osobou oprávněnou, a je tedy projednatelná.
[13] Kasační stížnost není důvodná.
[14] Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval námitkou stěžovatelky, že nebyla poučena
o možnosti podat žalobu proti rozhodnutí žalovaného. Podle §68 odst. 5 zákona
č. 500/2004 Sb., správního řádu, správní orgán v poučení rozhodnutí uvede, „zda je možné proti
rozhodnutí podat odvolání, v jaké lhůtě je možno tak učinit, od kterého dne se tato lhůta počítá, který správní
orgán o odvolání rozhoduje a u kterého správního orgánu se odvolání podává“. Ze zákona tedy nevyplývá,
že by měl správní orgán (resp. odvolací správní orgán) ve svém rozhodnutí poučovat také
o možnosti podat správní žalobu dle §65 a násl. s. ř. s. Stejný závěr dovodila také soudní
judikatura, kterou citoval krajský soud, podle níž z §68 odst. 1, 5 a 6 správního řádu nelze
dovodit povinnost správního orgánu poučit účastníky řízení o možnosti napadnout správní
rozhodnutí žalobou včetně uvedení lhůty pro podání této žaloby (viz rozsudek NSS ze dne
26. 6. 2008, čj. 8 Afs 47/2007 – 90). Tato kasační námitka proto není důvodná.
[15] Dále se kasační soud věnoval námitce nezákonnosti závěru krajského soudu týkajícího
se nepřípustného rozšiřování žaloby a s tím související kasační argumentaci, že se krajský soud
měl zabývat procesními vadami správního řízení z úřední povinnosti.
[16] Podle §72 odst. 1 s. ř. s. lze žalobu podat „do dvou měsíců poté, kdy rozhodnutí bylo žalobci
oznámeno doručením písemného vyhotovení nebo jiným zákonem stanoveným způsobem, nestanoví-li zvláštní
zákon lhůtu jinou“. V souladu s §71 odst. 2 lze rozšířit žalobu na dosud nenapadené výroky
rozhodnutí nebo ji rozšířit o další žalobní body pouze ve lhůtě pro podání žaloby.
[17] Řízení ve správním soudnictví je plně ovládáno zásadou dispoziční. Je tedy na žalobci,
zda proti rozhodnutí správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho
práva nebo povinnosti, bude brojit žalobou u soudu či nikoliv. Stejně tak je na něm, aby
v případě, kdy se bude domáhat ochrany svých práv žalobou u soudu, v této žalobě jasně vymezil,
které výroky správního rozhodnutí napadá, a v žalobních bodech pak specifikoval, z jakých
skutkových a právních důvodů považuje napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo
nicotné. Vedle toho je správní soudnictví ovládáno i zásadou koncentrační. Žalobu je třeba podat
v zákonem stanovené dvouměsíční lhůtě a pouze v této lhůtě může žalobce rozšířit žalobu na
dosud nenapadené výroky rozhodnutí nebo ji rozšířit o další žalobní body; zmeškání lhůty
pro podání žaloby nelze prominout (§72 odst. 4 s. ř. s.). Soud je při přezkoumání správního
rozhodnutí vázán rozsahem napadení, jak je žalobce ve své žalobě vymezí, a přezkoumá jen
ty výroky rozhodnutí, které byly žalobou napadeny, a v souladu s §75 odst. 2 s. ř. s. jen v mezích
žalobních bodů (viz rozsudek NSS ze dne 29. 12. 2004, čj. 1 Afs 25/2004 – 69).
[18] Vady, ke kterým je krajský soud povinen při přezkumu rozhodnutí správního orgánu
přihlížet i bez návrhu, lze dovodit z §76 s. ř. s. Zákon výslovně uvádí, že pokud rozhodnutí trpí
takovými vadami, které vyvolávají jeho nicotnost, vysloví soud rozsudkem tuto nicotnost i bez
návrhu (§76 odst. 2 s. ř. s.). Dovozuje se však, že krajský soud je oprávněn a povinen přihlížet
z úřední povinnosti i k vadám uvedeným v §76 odst. 1 s. ř. s. [podle tohoto ustanovení „[s]soud
zruší napadené rozhodnutí pro vady řízení bez jednání rozsudkem a) pro nepřezkoumatelnost spočívající
v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, b) proto, že skutkový stav, který vzal správní orgán
za základ napadeného rozhodnutí, je v rozporu se spisy nebo v nich nemá oporu anebo vyžaduje rozsáhlé nebo
zásadní doplnění, c) pro podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, mohlo-li mít za následek
nezákonné rozhodnutí o věci samé“], ovšem toliko tehdy, pokud tyto vady brání přezkoumání
rozhodnutí v rozsahu žalobních bodů. Tato vadnost a nemožnost přezkumu musí být zjevná buď
ze správního spisu, z rozhodnutí samého nebo ji soud sezná z jiných rozhodných skutečností, jež
se dostanou do jeho sféry (k tomu srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 8. 3. 2011,
čj. 7 Azs 79/2009 – 84, publ. pod č. 2288/2011 Sb. NSS).
[19] Ze spisové dokumentace Nejvyšší správní soud ověřil, že rozhodnutí žalovaného bylo
stěžovatelce doručeno dne 25. 9. 2013 a lhůta k podání žaloby a vymezení žalobních bodů tak
uplynula dne 25. 11. 2013. V této lhůtě také stěžovatelka žalobu podala a uvedla v ní námitky, pro
které napadá rozhodnutí žalovaného. Konkrétně se jednalo o námitku absence poučení
o možnosti podat žalobu, námitku porušení zásady legitimního očekávání a námitku
nepřezkoumatelnosti rozhodnutí. Na žalobu reagoval žalovaný svým vyjádřením ze dne
11. 3. 2014, na které stěžovatelka odpověděla svým vyjádřením doručeným krajskému soudu dne
22. 4. 2015, v němž uvedla také novou žalobní námitku týkající se procesních pochybení
stavebního úřadu, kterou ještě rozvedla ve svém vyjádření doručeném soudu dne 28. 4. 2015.
Je tedy zjevné, že stěžovatelka tuto žalobní námitku uplatnila až 7 měsíců po doručení
napadeného rozhodnutí, tedy opožděně.
[20] Stěžovatelka je přesvědčena, že se krajský soud měl opožděně namítanými pochybeními
stavebního úřadu, tj. zejména nezákonným provedením kontrolní prohlídky, zabývat z úřední
povinnosti. Této kasační námitce však nelze přisvědčit. Krajský soud totiž dospěl
ke správnému závěru, že z odůvodnění rozhodnutí žalovaného ani ze správního spisu či z jiných
okolností nebyly zjevné žádné vady, které by bránily přezkoumání rozhodnutí v mezích žalobních
bodů a k nimž by bylo proto nutno v souladu s výše uvedenými závěry (viz odst. [18] tohoto
rozsudku) přihlížet z úřední povinnosti. Z ničeho nevyplývá, že by správní orgány založily
svá rozhodnutí na důkazu získaném v rozporu se zákonem a ani tvrzení stěžovatelky se v tomto
ohledu nejeví jako opodstatněné. Zápis o kontrolní prohlídce ze dne 20. 11. 2012 je obsažen
ve správním spise a s námitkou jeho nezákonného opatření se žalovaný vypořádal v napadeném
rozhodnutí. Krajský soud tedy postupoval správně, pokud se námitkou procesních pochybení
stavebního úřadu nezabýval; v opačném případě by porušil zásadu dispoziční a zásadu
koncentrace, na kterých je správní řízení založeno. Na tomto závěru nic nemění ani odkaz
stěžovatelky na rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 4 As 28/2013 – 24, ve kterém se soud
zabýval použitím nezákonně získaných důkazů a kde konstatoval, že takové pochybení nemusí
být vždy bez dalšího důvodem pro zrušení rozhodnutí správního orgánu pro vady řízení dle
§76 odst. 1 s. ř. s. V nyní posuzovaném případě ani nic nenasvědčovalo existenci pochybení
správních orgánů spočívajícího v použití nezákonného důkazu, proto není odkaz na tento
rozsudek přiléhavý.
[21] Vzhledem k tomu, že krajský soud se správně nezabýval pozdě namítanými procesními
pochybeními správních orgánů, nepřísluší ani v řízení o kasační stížnosti zabývat se těmito
námitkami Nejvyššímu správnímu soudu. Jedná o námitky nepřípustné, neboť nebyly řádně
uplatněny v řízení před krajským soudem (viz §104 odst. 4 s. ř. s.).
[22] Stěžovatelka nemá pravdu v tom, že by se zmínka o existenci WC v blízkosti maringotky
poprvé objevila až v napadeném rozsudku. Již v zápisu z kontrolní prohlídky ze dne 20. 11. 2012
bylo uvedeno, že je na pozemku stěžovatelky umístěna stavba „chatky plechová maringotka bílé barvy,
zastřešena sedlovou střechou s přesahem, o rozměrech cca 2,0 x 6,0 m, včetně WC TOI“. Toto zjištění
stěžovatelka ani v řízení před stavebním úřadem ani ve svém odvolání nezpochybnila.
Z oznámení stavebního úřadu ze dne 26. 2. 2013 o zahájení řízení o odstranění stavby pak
vyplývá, že mělo jít jak o odstranění plechové maringotky, tak WC TOI.
[23] Důvodná není ani kasační námitka, podle níž se krajský soud opomněl zabývat dočasností
odstraňované stavby, se kterou je průběžně manipulováno. Tuto námitku totiž stěžovatelka taktéž
neuplatnila v zákonné dvouměsíční lhůtě pro podání žaloby a krajský soud se jí proto v souladu
s §75 odst. 2 ve spojení s §71 odst. 2 s. ř. s. nebyl povinen ani oprávněn zabývat.
[24] Stěžovatelka na závěr uvedla, že pokud by odstraňovaná stavba byla stavbou, vyžadovala
by ohlášení stavby, nikoliv stavební povolení, jak bylo uvedeno v oznámení stavebního úřadu
o zahájení řízení o odstranění stavby. Nejvyšší správní soud naopak souhlasí se žalovaným,
že poučení stavebního úřadu bylo zcela v souladu s §129 odst. 2 stavebního zákona. Z textového
znění tohoto ustanovení (podle něj: „[…] V oznámení zahájení řízení vlastníka nebo stavebníka poučí
o možnosti podat ve lhůtě 30 dnů od zahájení řízení žádost o dodatečné povolení stavby. […] Jde-li o stavbu
vyžadující stavební povolení, žadatel předloží podklady předepsané k žádosti o stavební povolení. Jde-li o stavbu
vyžadující ohlášení, žadatel předloží podklady předepsané k ohlášení. Jde-li o stavbu vyžadující pouze územní
rozhodnutí, žadatel předloží podklady předepsané k žádosti o územní rozhodnutí. V řízení o dodatečném povolení
stavby stavební úřad postupuje přiměřeně podle §90 a §110 až 115; ohledání na místě je povinné. […])
vyplývá, že dodatečným povolením je myšleno stavební povolení, ohlášení stavby či územní
rozhodnutí. V posuzovaném případě by stavba podléhala územnímu rozhodnutí, nikoliv ohlášení
stavby, jak uvádí stěžovatelka. Ani tato výtka, navíc uváděná pouze na okraj, proto není
opodstatněná.
V. Závěr a náklady řízení o kasační stížnosti
[25] Nejvyšší správní soud tedy neshledal námitky stěžovatelky důvodnými. Jelikož v řízení
nevyšly najevo ani žádné vady, k nimž musí kasační soud přihlížet z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou (§110 odst. 1 věta druhá
s. ř. s.).
[26] O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s.
Stěžovatelka nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměla
úspěch. Žalovanému žádné náklady nad rámec jeho úřední činnosti nevznikly, a proto mu soud
náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. dubna 2016
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu