ECLI:CZ:NSS:2016:10.AS.5.2016:36
sp. zn. 10 As 5/2016 - 36
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna,
soudkyně Daniely Zemanové a soudce Miloslava Výborného v právní věci žalobce: M. Š., zast.
Mgr. Jaroslavem Topolem, advokátem se sídlem Na Zlatnici 301/2, Praha 4, proti žalovanému:
Krajský úřad Zlínského kraje, se sídlem tř. Tomáše Bati 21, Zlín, proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 26. 1. 2015, čj. KUZL-6092/2015, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Krajského soudu v Brně ze dne 14. 12. 2015, čj. 33 A 3/2015-23,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 14. 12. 2015, čj. 33 A 3/2015-23,
se r uší a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Spornou otázkou v posuzovaném případě je, zda bylo rozhodnutí správního orgánu
zmocněnci žalobce řádně doručeno fikcí ve smyslu §24 odst. 1 správního řádu, nebo zda správní
orgán pochybil, pokud se předtím nepokoušel rozhodnutí doručit na elektronickou adresu
zmocněnce, k čemuž ho v průběhu řízení zmocněnec vyzval.
[2] Rozhodnutím ze dne 2. 9. 2014 Městský úřad Uherské Hradiště (správní orgán
I. stupně) uznal žalobce vinným ze spáchání přestupku podle §125c odst. 1 písm. f) bod 4
zákona č. 361/2000 Sb., o silničním provozu. Tohoto přestupku se žalobce měl dopustit
tím, že dne 16. 5. 2014 v 15:45 hod. v obci Uherské Hradiště-Míkovice, u č.p. 179,
ve směru od obce Kunovice, řídil osobní motorové vozidlo zn. Suzuki SX4 nedovolenou
rychlostí dosahující při odečtení možné odchylky měřícího zařízení 67 km/h. Žalobce se odvolal.
Rozhodnutím specifikovaným v záhlaví žalovaný odvolání zamítl jako opožděné. Odvolání bylo
podáno dne 30. 12. 2014, zatímco odvoláním napadené rozhodnutí bylo doručeno poštou
na základě fikce doručení již 19. 9. 2014.
[3] Proti rozhodnutí žalovaného se žalobce bránil žalobou. Polemizoval se závěry o doručení
prvostupňového rozhodnutí, zpochybnil tak závěr o opožděnosti odvolání. Žalobce tvrdil,
že v dané věci v odporu proti příkazu ze dne 30. 6. 2014, který předcházel doručení
rozhodnutí, požádal žalovaného o doručování na elektronickou adresu svého zmocněnce X; na
tuto adresu mu však rozhodnutí doručeno nebylo. Nevypravil-li správní orgán I. stupně své
rozhodnutí na žalobcem zvolenou elektronickou adresu určenou jím k doručování, nemohlo
doručení na jeho adresu pobytu vyvolat ani účinky doručení fikcí.
[4] Krajský soud v Brně v záhlaví uvedeným rozsudkem žalobci vyhověl. Svůj právní názor
opřel především o rozsudek NSS ze dne 13. 8. 2015, čj. 9 As 60/2015-39, týkající se skutkově
i právně obdobné věci. Uvedl, že nepostačuje pouze jeden neúspěšný pokus o doručení
na elektronickou adresu, aby správní orgán již nadále ve správním řízení nemusel na tuto
adresu doručovat. Nedojde-li potvrzení přijetí písemnosti od účastníka nejpozději následující
pracovní den poté, co mu byla zaslána písemnost na jím uvedenou elektronickou adresu,
pak tato písemnost může být doručena na jinou adresu podle §20 správního řádu. V případě,
že správní orgán již dále nehodlá akceptovat navrženou elektronickou adresu, musí účastníka
či jeho zástupce o tomto záměru informovat. V postupu správního orgánu I. stupně tak shledal
pochybení, neboť správní orgán doručoval rozhodnutí zmocněnci žalobce na jeho adresu
uvedenou v systému evidence obyvatel. Správně měl znovu nejprve zaslat toto rozhodnutí
na sdělenou elektronickou doručovací adresu. Teprve pokud by opět přijetí písemnosti
zmocněnec žalobce nepotvrdil, či by se písemnost vrátila jako nedoručitelná, mohl správní orgán
doručovat poštou na adresu zmocněnce žalobce uvedenou v evidenci obyvatel.
II. Stručné shrnutí argumentů kasační stížnosti
[5] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek krajského soudu v celém rozsahu včas
podanou kasační stížností podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., tj. pro nesprávné posouzení
právní otázky soudem v předcházejícím řízení a pro nepřezkoumatelnost.
[6] Stěžovatel předně zdůrazňuje, že doručování na elektronickou adresu
není plnohodnotným způsobem doručování, ale toliko způsobem podpůrným,
závislým na součinnosti adresáta. Nedostatek součinnosti případně vyvolává potřebu písemnost
doručit do vlastních rukou, a to buď osobně, nebo prostřednictvím poskytovatele poštovních
služeb. Není proto vadou doručování, pokud z relevantních důvodů není respektováno přání
adresáta doručovat na elektronickou adresu.
[7] Dále stěžovatel nijak nezpochybňuje, že je v intencích práva na spravedlivý proces
žalobce dozvědět se, že jím sdělená adresa pro elektronické doručování není správním orgánem
akceptována. Krajský soud však podle něj pochybil v tom, že se nezabýval podmínkami
správního orgánu pro sdělení této skutečnosti žalobci, stejně tak jako nedostatečně zhodnotil
vliv obstrukčních úmyslů žalobce. Pokud zvolený zmocněnec (obdobně jako v mnoha jiných
případech) využívá elektronické doručování k obstrukčnímu jednání a písemnosti jakýmkoli
způsobem nepotvrzuje či nepřebírá, se podle stěžovatele zaslání informace o nedoručování stává
zcela nesmyslným legalistickým rituálem naprosto postrádajícím právní podklad a praktický
dopad. Stejně tak je zcela nesmyslné pokoušet se každou jednotlivou zásilku nejprve doručovat
na tuto adresu, a teprve poté, co její přijetí není potvrzeno, zvolit jiný zákonný způsob
doručování. Navíc, podle stěžovatele není požadavek na zaslání informace o neakceptaci
elektronické adresy doručování založen na přímé zákonné povinnosti, ale je dovozen toliko
extenzivním výkladem zásady součinnosti ve smyslu §4 odst. 3 a 4 správního řádu.
[8] K podpoře svých dalších tvrzení stěžovatel hojně cituje judikaturu. Dle jeho názoru
jednání zmocněnce žalobce nelze posuzovat odděleně, ale je na místě zohlednit jeho postup
v jiných věcech. To ve svém souhrnu ukazuje na cílenou procesní strategii zneužití práva.
[9] Konečně krajský soud přezkoumával napadené rozhodnutí nad rámec žalobních
námitek, tedy v rozporu s §75 odst. 2 s. ř. s. Žalobce totiž nikdy nenamítl, že jej správní orgán
I. stupně měl informovat o budoucí neakceptaci doručování na elektronickou adresu.
Stěžovateli je z jeho úřední povinnosti známo, že správní orgán I. stupně dal zmocněnci
žalobce ve vztahu ke všem řízením u něj v edeným dne 10. 7. 2014 na vědomí, že již nadále
nebude akceptovat jeho žádosti o doručování na jím zvolenou elektronickou adresu X. Správní
orgán I. stupně přitom v tomto oznámení uvedl, že od doručování na adresu pro doručení upustil
pro nepotvrzování přijetí písemností. Zasílání písemností na uvedenou elektronickou adresu
nikdy nevedlo k urychlení či zjednodušení řízení. Naopak mělo obstrukční charakter, neboť
správní orgán po nepotvrzení přijetí musel písemnosti stejně doručovat poštou.
[10] Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[11] Kasační stížnost má požadované náležitosti, byla podána včas a osobou oprávněnou.
Důvodnost kasační stížnosti posoudil soud v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů
[§103 odst. 1 písm. a) a písm. d) s. ř. s.]; neshledal přitom vady, jimiž by se musel zabývat
i bez návrhu.
[12] Kasační stížnost je důvodná.
[13] Nejvyšší správní soud nejprve stručně shrnuje právní základ nynějšího sporu.
Podle §19 odst. 3 správního řádu nevylučuje-li to zákon nebo povaha věci, na požádání účastníka
řízení správní orgán doručuje na adresu pro doručování nebo elektronickou adresu,
kterou mu účastník řízení sdělí, zejména může-li to přispět k urychlení řízení. Správní řád dále
v §19 odst. 8 stanoví, že v případě doručování na elektronickou adresu je písemnost
doručena v okamžiku, kdy převzetí doručované písemnosti potvrdí adresát zprávou
podepsanou jeho uznávaným elektronickým podpisem. Nepotvrdí-li adresát převzetí písemnosti
nejpozději následující pracovní den po odeslání zprávy, která se nevrátila jako nedoručitelná,
doručí správní orgán písemnost, jako by adresát o doručení na elektronickou adresu nepožádal.
V takovém případě správní orgán postupuje podle §20 správního řádu. Jestliže si adresát
následně uložené písemnosti ve lhůtě 10 dnů ode dne, kdy byla k vyzvednutí připravena,
nevyzvedne, písemnost se podle §24 odst. 1 považuje za doručenou posledním dnem této lhůty.
[14] Nejvyšší správní soud zvážil, co bylo vlastně mezi stranami sporné. Mezi stranami
je sporná účinnost doručení rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Správní orgán rozhodnutí
doručil prostřednictvím provozovatele poštovních služeb na adresu trvalého pobytu zmocněnce
uvedenou v evidenci obyvatel. Jelikož tato písemnost nebyla ve lhůtě uvedené správním řádem
vyzvednuta, rozhodnutí bylo dne 19. 9. 2014 doručeno fikcí. Žalobce však s výše uvedeným
nesouhlasí, neboť se domnívá, že mu písemnost měla být doručována na jím zvolenou
elektronickou adresu, která byla správnímu orgánu sdělena před vydáním rozhodnutí.
V podané žalobě argumentuje, že správní orgán je na žádost účastníka řízení povinen doručovat
na elektronickou adresu. Popírá, že by jakkoliv zneužíval právo, stejně tak jako vyvrací závěr,
že v tomto konkrétním případě by doručování na elektronickou adresu nepřispívalo k urychlení
řízení.
[15] Při svém rozhodování krajský soud vyšel ze závěrů rozsudku NSS ze dne 13. 8. 2015,
čj. 9 As 60/2015-39, týkajících se povinnosti správního orgánu doručovat na elektronickou
adresu. Z rozsudku mj. citoval následující pasáž (kterou zvýraznil tučným písmem): „V souladu
se zásadou součinnosti správního orgánu s dotčenými osobami (§4 odst. 3 a 4 správního řádu) je správní
orgán povinen účastníkovi sdělit, že mu nebude na jím požadovanou adresu doručovat a z jakých důvodů.
Pouze takovýto postup bude šetřit procesní práva účastníků a umožní jim uplatňovat jejich práva a oprávněné
zájmy“.
[16] Správní orgán I. stupně dle krajského soudu porušil povinnost sdělit účastníkovi řízení,
že již nebude akceptovat jeho žádost o doručování na elektronickou adresu. Tento právní závěr
více méně odpovídá žalobní námitce o povinnosti doručit rozhodnutí na uvedenou elektronickou
adresu. Je pravda, že žalobce tvrdil, že správní orgán měl povinnost zasílat písemnosti
na elektronickou adresu, nikoli že mohl od této povinnosti ustoupit, jen měl dát žalobci
tuto skutečnost najevo. Krajský soud však mohl v rámci přezkumu této žalobní námitky legitimně
dospět i k závěru, který je napaden kasační stížností. Jde v podstatě o jakousi „podmnožinu“
možností, proč bylo doručení fikcí nezákonné, čehož se žalobce domáhal. Proto krajský soud
v rámci soudního přezkumu rozsah námitek uvedených žalobcem v žalobě nepřekročil
(§75 odst. 2 s. ř. s.).
[17] Krajský soud nicméně pochybil nesprávnou interpretací zákona. To souvisí především
s tím, že si nesprávně vyložil závěry cit. rozsudku čj. 9 As 60/2015-39. Tento rozsudek
interpretoval tak, že se správní orgán nemůže spokojit s jedním neúspěšným pokusem o doručení
na elektronickou adresu, aby již nadále ve správním řízení nemusel na tuto elektronickou adresu
doručovat. Pokud adresát nepotvrdí přijetí písemnosti nejpozději následující pracovní den
poté, co mu byla zaslána písemnost na jím udanou elektronickou adresu, pak tuto písemnost
správní orgán může doručovat na jinou adresu této osoby podle kritérií §20 správního řádu.
Jestliže však správní orgán již nadále nehodlá doručovat na elektronickou adresu účastníka,
musí účastníka či jeho zástupce o této skutečnosti uvědomit. V posuzované věci tak dle krajského
soudu došlo k pochybení, neboť správní orgán I. stupně měl sporné rozhodnutí nejprve
znovu zaslat na elektronickou adresu. Teprve v případě následného nepotvrzení písemnosti
(nebo pokud by se písemnost vrátila jako nedoručitelná), měl správní orgán písemnost doručovat
na adresu trvalého pobytu uvedenou v systému evidence obyvatel.
[18] Tato interpretace však vůbec neodpovídá právním závěrům uvedeným v rozsudku
čj. 9 As 60/2015-39. Tam Nejvyšší správní soud rozlišil dvě situace, které mohou v rámci žádosti
účastníka o doručování na elektronickou adresu nastat. Pokud účastník požádá o doručování
písemností na jím zvolenou elektronickou adresu, správní orgán žádost posoudí podle §19
odst. 3 správního řádu, tj. posoudí, zda žádaný způsob doručování přispěje k urychlení
řízení nebo zda jsou zde jiné opodstatňující důvody. Dospěje-li správní orgán k závěru,
že doručování na elektronickou adresu k urychlení řízení nepřispěje (a neshledá ani žádné jiné
důvody opodstatňující takovéto doručování, resp. účastník řízení ani žádné takové důvody
netvrdí), je oprávněn účastníkovi na požadovanou elektronickou adresu písemnosti nezasílat
(a doručovat, jako by účastník o doručování na elektronickou adresu vůbec nepožádal).
Správní orgán tak však nemůže učinit bez dalšího, ale je povinen účastníkovi sdělit,
že mu na jím požadovanou elektronickou adresu doručovat nebude, včetně důvodů tohoto
postupu (srov. bod 34 rozsudku čj. 9 As 60/2015-39).
[19] V této situaci správní orgán po obdržení žádosti o doručování na elektronickou adresu
této žádosti nevyhoví, tj. od začátku řízení nebo od okamžiku podání žádosti bude doručovat,
jako by účastník o doručování na elektronickou adresu nepožádal. Správní orgán je nicméně
povinen (v souladu se zásadou součinnosti správního orgánu s dotčenými osobami ve smyslu §4
odst. 3 a 4 správního řádu) účastníkovi toto své rozhodnutí sdělit.
[20] Odlišná situace nastane, pokud správní orgán nevyužije výše uvedený postup a bude
účastníkovi na jím uvedenou adresu doručovat. Na základě §19 odst. 8 správního řádu bude
písemnost doručena, pokud adresát převzetí této písemnosti potvrdí zprávou podepsanou
jeho uznávaným elektronickým podpisem. Nepotvrdí-li adresát doručení takové písemnosti
nejpozději následující pracovní den po odeslání elektronické zprávy, správní orgán písemnost
doručí tak, jako by adresát o doručení na elektronickou adresu nepožádal. Proto je §19 odst. 8
nutno vykládat tak, že správní orgán je povinen zaslat na požadovanou elektronickou adresu
pouze první písemnost v řízení zasílanou adresátovi, resp. první písemnost zasílanou
adresátovi od okamžiku, kdy požádal o tento způsob doručování. Pokud účastník převzetí
této písemnosti nepotvrdí, je správní orgán oprávněn další písemnosti zasílat rovnou
tak, jako by adresát o doručování na elektronickou adresu vůbec nepožádal. Z výše uvedeného
vyplývá, že správní orgán není povinen opětovně se pokoušet o doručení na elektronickou adresu
adresáta (viz již cit. rozsudek NSS čj. 9 As 60/2015-39, bod 37; shodně rozsudky NSS ze dne
19. 6. 2015, čj. 2 As 202/2014-50, body 39 - 40, nebo ze dne 21. 10. 2015, čj. 9 As 149/2015-32).
[21] Závěry krajského soudu jsou proto v jasném rozporu s judikaturou NSS,
kterou přitom krajský soud sám cituje. Judikatura na straně jedné rozlišuje odmítnutí
žádosti doručovat na elektronickou adresu po podání žádosti (s následnou povinností sdělit
toto rozhodnutí účastníkovi), na straně druhé pak situaci, kdy správní orgán po podání žádosti
(bezvýsledně) doručuje na elektronickou adresu (bez následné nutnosti oznámit změnu v postupu
doručování nebo snahy opětovně doručovat). V rozsudku krajského soudu však tyto procesně
odlišné situace splynuly v jedno.
[22] Krajský soud dospěl k závěru nerespektujícímu nejen judikaturu, ale především text
a logiku správního řádu. Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelem, že výklad §19 odst. 8
správního řádu, jak jej provedl krajský soud, dělá (v rozporu s textem zákona) ze správního
řízení zcela nesmyslný legalistický rituál naprosto postrádající jakýkoliv praktický dopad.
Jak správně uvádí stěžovatel, správní řízení se v důsledku nesmyslného výkladu zákona nesmí stát
přehlídkou „bezduchých a neužitečných legalistických rituálů“.
[23] V posuzovaném případě je ze spisu patrné, že zmocněnec žalobce v odporu ze dne
30. 6. 2014 požádal správní orgán I. stupně, aby mu písemnosti doručoval na elektronickou
adresu X. Správní orgán tuto žádost akceptoval, zmocněnci zaslal předvolání k ústnímu jednání
ze dne 9. 7. 2014, doručení této zprávy však zmocněnec nepotvrdil. Proto správní orgán I. stupně
zcela legitimně postupoval tak, jak je naznačeno v bodě [20] shora. Nejvyšší správní soud k tomu
dodává, že tento skutkový stav vzal krajský soud jako prokázaný (viz skutková zjištění krajského
soudu na s. 8, třetí odstavec).
[24] Kasační stížnost je proto důvodná. S ohledem na charakter vady rozsudku krajského
soudu bylo již nadbytečné zabývat se dalšími důvody kasační stížnosti. Zdejší soud k dalším
stížním námitkám jen stručně připomíná, že aplikace obecného principu zákazu zneužití práva
přichází v úvahu jen tehdy, pokud není možno věc vyřešit aplikací některého konkrétního
zákonného ustanovení (srov. rozsudek NSS ze dne 13. 5. 2010, čj. 1 Afs 11/2010-94,
č. 2085/2010 Sb. NSS, bod 37). V nynější věci je evidentní, že správní orgán I. stupně
postupoval při doručování svého rozhodnutí v souladu se správním řádem. Proto jakékoliv úvahy
o obstrukčním a zneužívajícím jednání zmocněnce žalobce jsou pro nynější kauzu nadbytečné.
[25] Na závěr soud dodává, že neprovedl důkaz fotokopií e-mailové zprávy správního
orgánu I. stupně ze dne 10. 7. 2014 s názvem „sdělení o doručování písemností“.
V ní tento správní orgán sděluje zmocněnci žalobce, že s ohledem na setrvalé obstrukce
již nebude nadále doručovat na jeho elektronickou adresu. Tato písemnost není obsažena
ve správním spise, navíc je s ohledem na shora uvedené pro nynější věc nepodstatná.
IV. Závěr a náklady řízení
[26] S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
je důvodná, proto podle §110 odst. 1 s. ř. s. napadené rozhodnutí krajského soudu zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V novém řízení je krajský soud vázán právním názorem
vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[27] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. března 2016
Zdeněk Kühn
předseda senátu