ECLI:CZ:NSS:2016:2.AS.241.2015:39
sp. zn. 2 As 241/2015 - 39
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky a soudců
Mgr. Marka Bedřicha a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobce O2 Czech Republic a. s.,
se sídlem v Praze 4, Za Brumlovkou 266/2, zastoupeného JUDr. Petrem Přecechtělem,
advokátem se sídlem v Praze 1, Klimentská 1207/10, proti žalovanému Úřadu pro ochranu
hospodářské soutěže, se sídlem v Brně, třída Kpt. Jaroše 1926/7, proti rozhodnutí předsedy
žalovaného ze dne 5. 12. 2013, č. j. ÚOHS-R194/2013/HS-23755/2013/320/EDy, o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 10. 9. 2015,
č. j. 62 Af 8/2014 - 144,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovaný je povinen uhradit žalobci náhradu nákladů kasačního řízení v částce
4114 Kč do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce žalobce
JUDr. Petra Přecechtěla, advokáta.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
Kasační stížností, podanou v zákonné lhůtě, se žalovaný správní orgán jako stěžovatel
domáhal zrušení shora uvedeného rozsudku krajského soudu, kterým bylo zrušeno rozhodnutí
předsedy žalovaného ze dne 5. 12. 2013, č. j. ÚOHS-R194/2013/HS-23755/2013/320/EDy,
a věc byla vrácena žalovanému k dalšímu řízení. Rozhodnutí předsedy stěžovatele se týkalo
žalobcovy žádosti o nahlédnutí do spisu vedeného stěžovatelem pod sp. zn. S109/2011/DP,
a to ve věci podezření, že žalobce zneužil své dominantní postavení.
Ze spisového matriálu je zřejmé, že žalobce podal žádost o umožnění nahlédnutí do spisu
vedeného stěžovatelem pod sp. zn. S109/2011/DP. Tento spis je veden ve věci
podezření, že žalobce zneužil své dominantní postavení. Dne 14. 6. 2013 vydal
stěžovatel usnesení č. j. ÚOHS-V74/2013/NH-9669/2013/830, kterým žádosti žalobce
o nahlédnutí do tzv. vedlejších spisů vedených pod sp. zn. P615/2008/DP, D308/2012/IN
a D465/2012/NH nevyhověl.
Tzv. vedlejší spis „P615/2008/DP“ je spisem vedeným ve fázi předběžného šetření,
jež vyústilo v zahájení správního řízení se žalobcem pod sp. zn. S109/2011/DP; žalobce
je jediným účastníkem tohoto správního řízení.
Tzv. vedlejší spis „D465/2012/NH“ je spisem, který je u stěžovatele samostatně veden
o žádosti třetí osoby o nahlédnutí do spisu vedeného se žalobcem ve věci sp. zn. S109/2011/DP.
Tzv. vedlejší spis „D308/2012/IN“ je spisem, který je u stěžovatele samostatně veden
ohledně žádosti žalobce o poskytnutí informací o vztahu, spolupráci a komunikaci vedené mezi
stěžovatelem a CRS Economics s. r. o.
Odepření nahlédnutí do prvních dvou spisů („P615/2008/DP“ a „D465/2012/NH“)
bylo stěžovatelem opřeno o argumentaci, podle které žalobce není účastníkem řízení a neprokázal
právní zájem či jiný důvod pro nahlédnutí. Odepření nahlédnutí do třetího spisu
(„D308/2012/IN“) stěžovatel odůvodnil tím, že tento spis nemá k dispozici, neboť jej předal
Krajskému soudu v Brně v řízení vedeném pod sp. zn. 62 Af 103/2012.
Proti usnesení stěžovatele o nevyhovění žádosti o nahlédnutí do uvedených spisů podal
žalobce rozklad, který byl nyní napadeným rozhodnutím předsedy stěžovatele zamítnut,
a prvostupňové usnesení stěžovatele bylo potvrzeno. Proti tomuto rozhodnutí o rozkladu podal
žalobce žalobu.
II. Rozhodnutí krajského soudu o žalobě
Krajský soud napadeným rozsudkem rozhodnutí předsedy stěžovatele zrušil.
V odůvodnění rozsudku krajský soud shrnul skutkový stav a uzavřel, že pokládá žalobu
zčásti za nepřípustnou (ustanovení §68 písm. e/ a §70 písm. c/ zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů – dále jen „s. ř. s.“), zčásti
za nedůvodnou a zčásti za důvodnou. Pro nepřípustnost ji však nemohl částečně odmítnout
podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., neboť žalobou bylo napadeno vnitřně nedělitelné rozhodnutí
žalovaného jako celek žalobní argumentací částečně přípustnou. Tam, kde byla žaloba přípustná,
byla částečně důvodná a částečně nedůvodná. Právě proto, že žalobou bylo napadeno vnitřně
nedělitelné rozhodnutí žalovaného jako celek, nebylo možno žalobu ani zčásti zamítnout podle
§78 odst. 7 s. ř. s., nýbrž bylo třeba napadené rozhodnutí z důvodů vážících se k nahlížení
do spisu „D465/2012/NH“ podle §78 odst. 1 s. ř. s. zrušit a podle §78 odst. 4 s. ř. s. věc vrátit
žalovanému k dalšímu řízení.
Žalobce se podanou žalobou domáhal přístupu k tzv. vedlejším spisům, které se vztahují
ke správnímu řízení vedenému stěžovatelem pod sp. zn. S109/2011/DP. Mezi žalobcem
a stěžovatelem je nesporné, že žalobce žádal o nahlížení v době vedení správního řízení
pod sp. zn. S109/2011/DP a že žalobce je jeho jediným účastníkem. Nesporné je též to, že spis
„P615/2008/DP“ je spisem vedeným ve fázi předběžného šetření, jež vyústilo v zahájení
správního řízení se žalobcem pod sp. zn. S109/2011/DP, že spis „D465/2012/NH“ je spisem,
který je u stěžovatele samostatně veden o žádosti třetí osoby o nahlédnutí do spisu vedeného
se žalobcem ve věci sp. zn. S109/2011/DP v průběhu vedení správního řízení, a že spis
„D308/2012/IN“ je spisem, který je u stěžovatele samostatně veden ohledně žádosti žalobce
o poskytnutí informací o vztahu, spolupráci a komunikaci vedené mezi stěžovatelem
a CRS Economics s. r. o. Mezi žalobcem a stěžovatelem tak je sporná 1. zákonnost (správnost)
praxe vedení tzv. vedlejších spisů a 2. existence důvodů pro odepření nahlédnutí v jednotlivých
třech případech do těchto tzv. vedlejších spisů.
Krajský soud dospěl k závěru, že nemůže obstát postup, v rámci něhož budou
shromážděné dokumenty týkající se téže věci jakkoli selektovány na základě průběžných úvah
ohledně jejich relevance pro konečné hodnocení a ve spisu žurnalizovány pouze ty, které
se budou stěžovateli jevit jako z jakýchkoli důvodů „vyhovující k žurnalizaci“. Tento výchozí
postoj ve výsledku znamená povinnost správního orgánu vést v každé jednotlivé věci, jež je dána
předmětem podezření z porušení zákona, byť by nejprve bylo toto podezření prošetřováno před
zahájením správního řízení, jeden správní spis, v němž bude postupně žurnalizováno
vše, co se k takto vymezené věci vztahuje.
Odepření nahlédnutí do tzv. vedlejšího spis „P615/2008/DP“, jež stěžovatel opřel
o argumentaci, podle které žalobce není účastníkem řízení a neprokázal právní zájem či jiný
důvod pro nahlédnutí, již na základě shora uvedeného nemůže být pokládáno za postup souladný
s §38 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „správní řád“), neboť je opřeno o nesprávné východisko stěžovatele, podle něhož tato
dokumentace není součástí spisu ve věci sp. zn. S109/2011/DP.
Krajský soud dále vyjádřil názor, podle něhož každé správní řízení však musí vyústit
v soudně přezkoumatelné rozhodnutí. Konkrétně ve správním řízení vedeném stěžovatelem
pod sp. zn. S109/2011/DP půjde o rozhodnutí, zda žalobce zneužil své dominantní postavení,
či nikoli, přitom právo nahlížet do spisu s vedením tohoto správního řízení přímo souvisí.
Rozhodnutí stěžovatele ve věci samé může být při nesouhlasu žalobce s rozhodnutím předmětem
řízení o rozkladu a případně následně pod kontrolou správních soudů v režimu
§65 a následujících s. ř. s., a to v závislosti na uplatněných žalobních bodech jak samotný
hmotněprávní závěr, k němuž stěžovatel dospěje, tak jeho procesní postup v průběhu správního
řízení. Ochrana veškerých práv žalobce souvisejících s možností nahlížení do (kompletního)
správního spisu tedy není omezena a možnost jejího případného využití u soudu nastane přesně
v tom okamžiku, jak odpovídá koncepci správního soudnictví, tj. v okamžiku konečného
rozhodnutí vydaného ve správním řízení cestou žaloby podle §65 a násl. s. ř. s. Skutečnost,
že stěžovatel o žádosti žalobce vedl formálně samostatné správní řízení s výsledkem, jenž
se promítl v nyní napadeném rozhodnutí, jež se svým formálním označením (spisovou značkou)
jeví jako rozhodnutí mimo správní řízení vedené pod sp. zn. S109/2011/DP, nemůže přivodit
odlišné hodnocení tohoto rozhodnutí z pohledu přípustnosti žaloby. Napadené rozhodnutí,
bez ohledu na jeho formální označení, je materiálně rozhodnutím v běžícím řízení vedeném
pod sp. zn. S109/2011/DP coby rozhodnutím, jímž se pouze upravuje vedení tohoto řízení
podle §70 písm. c) s. ř. s., jež není samo způsobilé být předmětem soudního přezkumu.
Pokud jde o spis „D465/2012/NH“ týkající se žádosti třetí osoby o nahlédnutí do spisu
správního řízení sp. zn. S109/2011/DP, krajský soud dospěl k závěru, že ani tu nejde
o samostatný spis, jenž by s věcí, v níž je veden spis „S109/2011/DP“, nikterak nesouvisel.
Vyřizování žádosti žadatele o nahlédnutí do správního spisu vedeného ve věci samé (tu do spisu
„S109/2011/DP“) odlišného od účastníka řízení (tu žalobce) tedy není samostatnou věcí,
jež by mohla být vedena pod samostatným tzv. vedlejším spisem, do něhož by účastník řízení
(tu žalobce) neměl přístup podle §38 odst. 1 správního řádu a musel by prokazovat právní zájem
nebo jiný vážný důvod ve smyslu §38 odst. 2 správního řádu. Nevyhovění žádosti žalobce
o nahlédnutí do spisové dokumentace, která vznikla na základě žádosti jiného subjektu
k nahlédnutí do spisu vedeného pod sp. zn. S109/2011/DP, tedy stěžovatel založil na nesprávné
aplikaci §38 správního řádu na skutkový stav.
Žalobce v podané žalobě též namítal, že mu bylo odepřeno právo nahlédnout
do spisu „D308/2012/IN“ s odůvodněním, že tento spis stěžovatel nemá k dispozici,
neboť se nalézá u Krajského soudu v Brně. Krajský soud v odůvodnění napadeného
rozsudku uvedl, že z projednávání věci, vedené u tohoto soudu pod sp. zn. 62 Af 103/2012,
kde tentýž žalobce žaloval rozhodnutí téhož žalovaného ze dne 13. 9. 2012,
č. j. ÚOHSR178/2012/IN-17222/2012/320/LGa, kterým bylo potvrzeno prvostupňové
rozhodnutí stěžovatele ze dne 19. 6. 2012, č. j. ÚOHS-D308/2012/IN-10202/2012/830/JNo,
kterým stěžovatel částečně odmítl žádost žalobce ze dne 21. 5. 2012 o poskytnutí informací podle
zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, vyplynulo, že mezi žalobcem
a stěžovatelem je nesporné, že stěžovatel přenesl část své činnosti jako orgánu státní správy
na soukromý subjekt CRS Economics s. r. o. Stalo se tak sice v souvislosti s šetřením činnosti
žalobce ve věci možného zneužití dominantního postavení žalobcem, a tedy stěžovatel
za součinnosti CRS Economics s. r. o. zjišťoval a shromažďoval informace, které se týkaly přímo
žalobce, avšak bez dalšího nelze automaticky vycházet z předpokladu, že by veškerá komunikace,
jež mohla mezi stěžovatelem a CRS Economics s. r. o. probíhat, nutně musela být součástí
správního spisu vedeného pod sp. zn. S109/2011/DP. Jestliže skutečně mezi stěžovatelem
a CRS Economics s. r. o. probíhala komunikace, na základě které stěžovatel měl shromažďovat
informace „o žalobci“ za součinnosti s jiným subjektem (dokonce subjektem soukromého práva),
pak součástí správního spisu vedeného ve věci sp. zn. S109/2011/DP nutně muselo být procesně
korektní „zadání“ tomuto subjektu i „výstup“ od tohoto subjektu, obojí coby podklad rozhodnutí
ve věci sp. zn. S109/2011/DP.
Krajský soud dovodil, že za tohoto stavu odmítnout žalobu v této části by znamenalo
žalobci odepřít nástroj, prostřednictvím kterého by přesný rozsah a obsah takovéto komunikace,
jež se jeho samotného týkala, mohl spolehlivě seznat – a to především té její části, která
se správním řízením vedeným ve věci sp. zn. S109/2011/DP nesouvisela. Krajský soud uzavřel,
že je povinností správního orgánu (za splnění podmínek uvedených v §38 správního řádu)
umožnit nahlédnout do spisu, a to i poté, co rozhodnutí v řízení nabylo právní moci, zároveň
však žádný právní předpis správnímu orgánu neukládá, aby si v případě, kdy správní spis
předkládá soudu ve správním soudnictví, pořizoval jeho kompletní kopii, kupř. právě k využití
práva na nahlížení do spisu. Takový postup sice může být za určitých okolností praktický
(pro správní orgán), není-li však žádným právním předpisem uložený, nelze v odepření
nahlédnutí do spisu z toho důvodu, že v rozhodnou dobu tento spis po právu (v souladu
s výzvou soudu k jeho předložení) není správnímu orgánu k dispozici, a to za situace, kdy žalobce
do něj coby součásti spisu soudního mohl za podmínek stanovených v §45 s. ř. s. v té době
nahlédnout u soudu, spatřovat porušení práva žalobce vyplývajícího z §38 správního řádu. V této
části tedy shledal krajský soud žalobu nedůvodnou.
III. Kasační stížnost a vyjádření žalobce ke kasační stížnosti
Žalovaný (dále „stěžovatel“) opírá svou kasační stížnost ze dne 23. 9. 2015 a její doplnění
ze dne 13. 11. 2015 o důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. v přesvědčení,
že napadený rozsudek krajského soudu trpí nezákonností spočívající v nesprávném posouzení
právní otázky soudem a v nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti a v nedostatku
důvodů rozhodnutí.
Stěžovatel namítl, že krajský soud se vyslovil jasně v tom smyslu, že v této konkrétní věci
bylo povinností stěžovatele zpřístupnit žalobci celý spis předběžného šetření, přičemž zdůraznil,
že v dalším řízení je stěžovatel vázán jeho právním názorem. V otázce nahlížení do spisu
P615/2008/DP však shledal žalobu nepřípustnou, přičemž tato skutečnost byla překážkou jejího
meritorního posouzení. Krajský soud ale námitkám žalobce fakticky přisvědčil, přestože
s ohledem na nepřípustnost žaloby v této části nebyl oprávněn stěžovatele v tomto směru
jakkoliv zavázat. Pokud ale krajský soud současně uvedl, že nechává na úvaze předsedy Úřadu,
jakým způsobem naloží s prvostupňovým rozhodnutím (usnesením) v této věci, jehož zrušení
se žalobce rovněž domáhal, považuje stěžovatel jeho rozsudek za značně matoucí
a nesrozumitelný ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Stěžovatel se přitom domnívá,
že se krajský soud fakticky zabýval zákonností jeho rozhodnutí i ve vztahu ke spisu
P615/2008/DP, přestože závěr o jeho nezákonnosti v rozsudku explicitně nezazněl, ale krajský
soud pouze uvedl, že by postup stěžovatele mohl být hodnocen jako nezákonný při přezkumu
jeho konečného rozhodnutí ve věci zneužití dominantního postavení. Stěžovatel považuje
za rozhodující skutečnost, že z napadeného rozsudku je jasně patrný názor krajského soudu
na to, jak měl stěžovatel žádost o nahlížení do předmětného spisu posoudit. Podle mínění
stěžovatele krajský soud žalobu věcně přezkoumal v celém rozsahu, ačkoliv k takovému postupu
nebyl s ohledem na její částečnou nepřípustnost oprávněn; řízení před krajským soudem tedy trpí
vadou ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Stěžovatel je dále přesvědčen, že krajský soud nesprávně posoudil právní otázku
ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. ohledně přípustnosti žaloby ve vztahu
k nahlížení do spisu vedeného pod sp. zn. D465/2012/NH. Krajský soud v rozsudku připustil,
že se jedná o obdobnou situaci jako v případě spisu P615/2008/DP, a že i v tomto případě
lze uvažovat o nepřípustnosti žaloby. Jediným důvodem, proč nepostupoval v souladu s §68
písm. e) a §70 písm. c) s. ř. s., byla skutečnost, že odepření přístupu ke spisu D465/2012/NH
by v rámci přezkumu meritorního rozhodnutí stěžovatele mohlo být považováno za marginální
porušení procesních práv žalobce. Podle stěžovatele však nelze touto úvahou odůvodnit věcné
projednání žaloby, která nesplňuje podmínky přípustnosti, respektive je-li u ní dán důvod
pro uplatnění zákonné výluky podle §70 písm. c) s. ř. s. V soudním řízení správním je pravidlem,
že soudy posuzují nejen to, zda rozhodnutí správního orgánu a jemu předcházející řízení trpí
nedostatky, ale také to, zda zjištěné vady mají vliv na zákonnost rozhodnutí. Není tedy nikterak
neobvyklé, že některá méně závažná pochybení správních orgánů nevedou ke zrušení jejich
rozhodnutí. Žalobce nepochybně bude mít možnost namítat skutečnost, že mu nebylo
umožněno nahlédnutí do spisu D465/2012/NH, přičemž krajský soud se takovou námitkou
bude s ohledem na konkrétní okolnosti věci zabývat i z hlediska jejího vlivu na zákonnost
rozhodnutí v době, kdy bude její uplatnění přípustné.
Stěžovatel dále namítl nesprávnost právního posouzení u závěrů napadeného rozsudku
ohledně práva žalobce nahlížet do vedlejších spisů a své povinnosti zpřístupnit mu jejich obsah.
Stěžovatel připomněl, že vedení spisu je upraveno především v §17 odst. 1 správního řádu, podle
kterého se spis zakládá „v každé věci“, a v §65 odst. 1 zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví
a spisové službě a o změně některých zákonů, jenž stanoví, že se všechny dokumenty týkající
se „téže věci“ spojí ve spis. Zakládá-li se spis v každé věci, pak v případě správních řízení
to znamená v každém řízení, neboť předmětem správního řízení je vždy určitá
věc (srov. VEDRAL, J. Správní řád. Komentář. II. aktualizované a rozšířené vydání. Praha: BOVA
POLYGON, 2012, s. 215 - 217).
Podle názoru stěžovatele, je-li podle §9 správního řádu správní řízení postupem
správního orgánu, jehož účelem je vydání rozhodnutí, jímž se dle §9, respektive §67 odst. 1
správního řádu v určité věci zakládají, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené
osoby, nebo jímž se v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo
nemá, pak stěžovatel postupuje v souladu se zákonem, pokud zakládá tzv. vedlejší spisy
v řízeních, v nichž dochází k vydání relativně samostatných rozhodnutí, která jsou samostatně
přezkoumatelná v řízení o rozkladu a případně též před správními soudy.
Pokud jde tedy o spis P615/2008/DP, stěžovatel nesouhlasí s názorem krajského soudu,
že kompletní spis předběžného šetření je součástí správního spisu. Předběžné šetření, ve kterém
je tento spis veden, není správním řízením. Nejedná se v pravém slova smyslu o správní spis
podle §17 správního řádu, ale o spisovou dokumentaci ve věci předběžného šetření. Z povahy
věci tak předběžné šetření nemůže mít účastníka řízení ve smyslu správního řádu. Nelze se proto
domáhat přístupu k tomuto spisu s odkazem na §38 odst. 1 správního řádu, ale je třeba
postupovat při posouzení práva nahlížet do tohoto spisu v souladu s jeho druhým odstavcem.
Tímto způsobem stěžovatel postupoval a konkrétní důvody, pro které žalobci nevyhověl, rozvedl
ve svých rozhodnutích. Stěžovatel se nedomnívá, že by odděleným vedením spisu předběžného
šetření v jiném režimu docházelo k porušení procesních práv žalobce. V této souvislosti
zdůrazňuje, že při rozhodování může vycházet toliko z dokumentů, které jsou součástí správního
spisu, což také činí.
Pokud jde o spis D465/2012/NH, ani zde se stěžovatel neztotožnil se závěry krajského
soudu ohledně důvodnosti žaloby. Při nahlížení třetí osoby do správního spisu se jedná
o procesní právo osoby odlišné od účastníka řízení, o němž se rozhoduje v samostatném
správním řízení (Srov. VEDRAL, J. Správní řád. Komentář. II. aktualizované a rozšířené vydání.
Praha: BOVA POLYGON, 2012, s. 433). Toto řízení má zcela jiný předmět, respektive nemá
bezprostřední vztah ke správnímu řízení ve smyslu rozsudku Nejvyššího správního soudu
sp. zn. 1 Afs 58/2009. Pro vyhovění žádosti o nahlédnutí do uvedeného spisu musí žadatel
prokázat právní zájem či jiný vážný důvod, neboť není účastníkem daného správního řízení.
Stěžovatel je přesvědčen, že postupoval v souladu se zákonem, žádal-li po žalobci prokázání
odůvodněnosti jeho požadavku. Právní zájem či jiný vážný důvod žalobce není možné spatřovat
v tvrzeném prověřování toho, kdo a proč se domáhá přístupu k dokumentům obsahujícím
převážně obchodní tajemství, resp. jiné důvěrné informace, jejichž zpřístupnění by mohlo žalobce
vážně poškodit, a k prověření toho, jakým způsobem stěžovatel s takovou žádostí třetí osoby
naložil. Tento důvod je zcela irelevantní za situace, kdy je stěžovatel povinen ze zákona takto
citlivé údaje chránit a osoba odlišná od účastníka řízení nemá možnost takovéto informace
jakkoliv získat; v tomto případě navíc žádosti třetí osoby o nahlédnutí do spisu nebylo vyhověno.
Žalobce využil možnosti vyjádření ke kasační stížnosti. Navrhl její zamítnutí a zdůraznil,
že krajský soud shledal přístup stěžovatele k vedení správních spisů obecně za nedostatečný,
na druhou stranu je z napadaného rozhodnutí jednoznačné, že ve vztahu ke spisu
sp. zn. P615/2008/DP krajský soud předložil pouze obiter dictum svůj náhled na řádný způsob
vedení spisové dokumentace. V části napadeného rozhodnutí týkající se spisu
sp. zn. P615/2008/DP krajský soud posoudil žalobu jako nepřípustnou a rozhodnutí o rozkladu
zrušil z jiných právních důvodů. Nelze proto uvažovat o vadě řízení v podobě přezkumu
nepřípustné části žaloby, která by mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé,
jak vyžaduje ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Pakliže je napadené rozhodnutí
pro stěžovatele v uvedeném rozsahu nesrozumitelné, důvodem toho nemůže být jakákoliv
nejasnost či nedostatek odůvodnění na straně napadeného rozhodnutí, natož aby
mohlo být napadené rozhodnutí shledáno nezákonné pro vadu řízení ve smyslu §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s.
Krajský soud správně uzavřel, že stěžovatel je povinen vést obsah spisu D465/2012/NH
jako součást spisu hlavního řízení a umožnit žalobci (účastníku řízení) nahlížet do něj v souladu
s ustanovením §38 odst. 1 správního řádu. Podle názoru účastníka řízení krajský soud posoudil
otázku přípustnosti žaloby ve vztahu k námitkám týkajícím se nahlížení do spisu
sp. zn. D465/2012/NH správně, a kasační stížnost je proto i v tomto ohledu nedůvodná.
Žalobce zdůraznil, že součástí spisu musí být všechny dokumenty týkající se téže věci,
a to bez ohledu na to, zda se jedná o podklady ve prospěch nebo v neprospěch účastníka
řízení, zda a nakolik budou v rámci konečného hodnocení věci využity a bez ohledu
na to, zda je pro hodnocení věci bude stěžovatel (a v rámci své procesní obrany i účastník řízení)
pokládat za relevantní či nikoliv. Pakliže tedy stěžovatel opakovaně uvádí, že jeho běžnou praxí
je, že veškeré dokumenty a podklady získané v rámci předběžného šetření vede v separátním
spise, do kterého nemůže mít účastník řízem přístup, je podle názoru žalobce takový postup
nezákonný a touto praxí nemůže stěžovatel omezovat práva účastníka řízení na seznámení
se s dokumenty, které byly v jeho věci stěžovatelem získány, a je na jejich základě vedeno hlavní
řízem, neboť všechny související listiny tvoří materiálně jeden celek.
Závěrem svého vyjádření žalobce vyjádřil přesvědčení, že právní závěry krajského soudu
ohledně nezákonnosti vedení tzv. „vedlejších" spisů, u nichž je účastníku řízení odpíráno právo
nahlížet podle §38 správního řádu, jsou správné a zcela v souladu s konstantní judikaturou
Nejvyššího správního soudu.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána osobou k tomu oprávněnou, byla podána včas,
jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná, a za stěžovatele jedná zaměstnanec
s vysokoškolským právnickým vzděláním. Kasační stížnost je tedy přípustná.
Důvodnost kasační stížnosti Nejvyšší správní soud posoudil v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání
za podmínek vyplývajících z ustanovení §109 odst. 2 věty první s. ř. s.
Nejvyšší správní soud se v prvé řadě zabýval tím, zda je rozsudek krajského soudu
přezkoumatelný, neboť jen u rozhodnutí přezkoumatelného lze zpravidla vážit další kasační
námitky. Podle ustálené judikatury lze za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost ve smyslu
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. považovat zejména ta rozhodnutí, která postrádají základní zákonné
náležitosti, z nichž nelze seznat, o jaké věci bylo rozhodováno či jak bylo rozhodnuto, která
zkoumají správní úkon z jiných než žalobních důvodů (pokud by se nejednalo o případ zákonem
předpokládaného přezkumu mimo rámec žalobních námitek), jejichž výrok je v rozporu
s odůvodněním, která neobsahují vůbec právní závěry vyplývající z rozhodných skutkových
okolností nebo jejichž důvody nejsou ve vztahu k výroku jednoznačné (rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 - 130; všechna zde citovaná rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz). Takové vady kasační soud
v napadeném rozsudku neshledal.
Stěžovatel namítal nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku krajského soudu
pro nedostatek důvodů. K otázce nepřezkoumatelnosti rozhodnutí pro nedostatek důvodů
se zdejší soud vyjádřil již v rozsudku ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, publikovaném
pod č. 133/2004 ve Sbírce rozhodnutí NSS, (všechna zde citovaná rozhodnutí NSS jsou
dostupná též na www.nssoud.cz), kde uvedl, že „[n]edostatkem důvodů pak nelze rozumět dílčí
nedostatky odůvodnění soudního rozhodnutí, ale pouze nedostatek důvodů skutkových.
Skutkovými důvody, pro jejichž nedostatek je možno rozhodnutí soudu zrušit
pro nepřezkoumatelnost, budou takové vady skutkových zjištění, která utvářejí rozhodovací
důvody, typicky tedy tam, kde soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení
nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem anebo tam, kde není zřejmé, zda vůbec
nějaké důkazy v řízení byly provedeny“.
Obdobně se Nejvyšší správní soud vyslovil i v rozsudcích ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Azs 47/2003 – 130 (publikovaném pod č. 244/2004 ve Sbírce NSS), či ze dne 12. 12. 2003,
č. j. 2 Ads 33/2003 – 78 (publikovaném pod č. 523/2005 ve Sbírce NSS). Stejně tak z rozhodnutí
ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, plyne, že „(n)ení-li z odůvodnění napadeného
rozsudku krajského soudu zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci
účastníka řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo
vyvrácené, nutno pokládat takové rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů
ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. zejména tehdy, jde-li o právní argumentaci,
na níž je postaven základ žaloby. Soud, který se vypořádává s takovou argumentací, ji nemůže
jen pro nesprávnost odmítnout, ale musí také uvést, v čem konkrétně její nesprávnost spočívá“.
Nepřezkoumatelným judikatura shledává i rozhodnutí, v němž se soud opomněl vypořádat
s některou ze žalobních námitek (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 4. 2004,
č. j. 4 Azs 27/2004 – 74). Žádnou z těchto vad napadený rozsudek krajského soudu netrpí.
Stěžovatel spatřuje nedostatek důvodů rozsudku v absenci posouzení, který z orgánů
je povinen o žádostech o nahlížení do spisu rozhodovat za situace, kdy spis nemá správní orgán,
který řízení vede, k dispozici. Skutečnost, že v době rozhodování žalovaného byl spis
mimo správní orgán, byla v řízení dostatečně zřejmá, stála na ní správní rozhodnutí, a týkala
se jí i argumentace účastníků soudního řízení. Rozsudek krajského soudu zcela jednoznačně
vychází z názoru (byť nesprávného – viz dále), že v odepření nahlédnutí do spisu z toho důvodu,
že v rozhodnou dobu tento spis po právu (v souladu s výzvou soudu k jeho předložení) není
správnímu orgánu k dispozici, a to za situace, kdy žalobce do něj coby součásti spisu soudního
mohl za podmínek stanovených v §45 s. ř. s. v té době nahlédnout u zdejšího soudu, spatřovat
porušení práva žalobce vyplývajícího z §38 správního řádu.
Kasační důvody podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Nejvyšší správní soud naplněnými
neshledal, a to ani z důvodů stěžovatelem tvrzených, ani z důvodů jiných.
Pokud jde o námitky nesprávného právního názoru krajského soudu, Nejvyšší správní
soud považoval za potřebné vyjádřit následující:
Orgány, které rozhodují v oblasti veřejné správy, vedou o každé věci spis ve smyslu §17
odst. 1 správního řádu. Nahlížení do správního spisu je upraveno v §38 správního řádu, přičemž
podle odst. 2 je toto nahlédnutí možné i ze strany jiných osob než účastníků řízení, pokud
prokáží právní zájem nebo jiný vážný důvod a nebude-li tím porušeno právo některého
z účastníků, popřípadě dalších dotčených osob anebo veřejný zájem. Pokud správní orgán
nahlížení do spisu odepře, musí o tom podle odst. 5 téhož ustanovení vydat rozhodnutí.
Z uvedeného je zřejmé, že o nahlížení do spisu rozhoduje správní orgán, který spis vede;
z jednoty řízení před správním orgánem prvního stupně a orgánem odvolacím lze dovodit,
že v průběhu odvolacího řízení je tímto orgánem odvolací orgán. Odlišná může být situace,
kdy je správní spis dožádán jiným správním orgánem pro potřeby jím vedeného řízení. Tento
další správní orgán není tím, kdo je plně kompetentní zejména k posouzení nezbytnosti ochrany
skutečností v tomto spise obsažených z pohledu omezení uvedených v §38 odst. 2, 6 správního
řádu (v daném případě i v §21c zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže). Řešení
takové situace ovšem není potřebné pro souzenou věc.
V posuzované věci byla jedna část správního spisu v době, kdy stěžovatel hodlal
rozhodnout o žádosti, předložen správnímu soudu. Nahlížení do soudního spisu včetně jeho
příloh (tj. i do správního spisu) upravuje §45 s. ř. s. Nahlížení může být předsedou senátu
povoleno i jiným osobám za podmínek, „prokáží - li právní zájem nebo vážný důvod a není-li
to v rozporu s právy nebo právem chráněnými zájmy některého z účastníků“ (odst. 2 citovaného
ustanovení). Podle tohoto ustanovení soud postupuje, pokud je mu žádost adresována,
což se zde nestalo. Jen při rozhodování soudu o žádosti o nahlížení do správního spisu je ochrana
práv účastníků řízení i skutečností ve spise obsažených přenesena na soud, který bere v úvahu
opatření, které ve smyslu §45 odst. 3 s. ř. s. při předložení spisu učinil správní orgán (k tomu
srovnej např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 3. 2013, č. j. 2 Afs 82/2012 - 96).
Skutečnost, že správní spis byl dočasně předložen soudu, neznamená, že žádosti
o nahlížení do spisu může být z tohoto důvodu nevyhověno a žádost tím vyřízena. Rozhodnutí
o odepření nahlížení do spisu osobě, která není účastníkem řízení, je namístě tam, kde nahlížení
není možné pro neprokázání podmínek právního zájmu či jiného vážného důvodu nebo
pro nezbytnost ochrany účastníků, dotčených osob anebo veřejného zájmu. Nedostupnost spisu
by mohla být důvodem nevyhovění žádosti pouze v případě, že by se jednalo o překážku
trvalou. Problém s dočasnou nedostupností spisu je třeba řešit v součinnosti s žadatelem
tak, že má být o překážce vyřízení žádosti vyrozuměn a vyzván k vyjádření, zda vyčká návratu
spisu, zda si přeje, aby jeho žádost byla postoupena soudu, či zda sdělí, že si podá žádost přímo
u soudu. Není ani vyloučeno řešení, že soud vyžadující spis je požádán o prodloužení lhůty
k předložení spisu s uvedením důvodů nezbytnosti rozhodnutí o žádostech o nahlížení do spisu,
případně, byl-li již spis soudu předložen, lze jej krátkodobě vyžádat zpět za účelem tohoto
rozhodnutí. Vyhovění takové žádosti soud zváží s přihlédnutím k době, v níž ve věci hodlá
rozhodovat. Postup správního orgánu zde tedy musí vycházet ze základních zásad veřejné správy
jako služby veřejnosti ve smyslu §4 odst. 1, 3 a 4 správního řádu.
Žádost o nahlížení do spisu byla podána v květnu 2013 a doplněna byla v červnu 2013.
Rozhodl-li o nich žalovaný v prosinci 2013 negativně pro dočasnou nepřítomnost spisu a uzavřel
tak otázku nahlížení do spisu, aniž by posoudil podmínky, zda je důvodné a přípustné,
jde o rozhodnutí nezákonné.
Stěžovatel v kasační stížnosti namítal, že krajský soud shledal v otázce nahlížení do spisu
P615/2008/DP žalobu nepřípustnou, přesto však námitkám žalobce fakticky přisvědčil, přestože
s ohledem na nepřípustnost žaloby v této části nebyl oprávněn stěžovatele v tomto směru
jakkoliv zavázat a uvedená skutečnost musí být překážkou meritorního posouzení.
Nejvyšší správní soud neshledal tuto námitku důvodnou. Krajský soud v odůvodnění
napadeného rozsudku současně s úvahou o nepřípustnosti této části žaloby uvedl pouze,
že nechává na úvaze předsedy Úřadu, jakým způsobem naloží s prvostupňovým rozhodnutím
(usnesením) v této věci, jehož zrušení se žalobce rovněž domáhal. V uvedené formulaci Nejvyšší
správní soud neshledává důvod pro zrušení rozsudku podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Stěžovatel se při formulaci této stížní námitky dopustil vytržení části odůvodnění z jeho
celkového kontextu. Z odůvodnění napadeného rozsudku přitom jednoznačně, určitě
a srozumitelně vyplývá, že krajský soud shledal přístup stěžovatele k vedení správních spisů
ve zcela obecné poloze za nedostatečný, zároveň je z napadaného rozhodnutí jednoznačně
patrno, že ve vztahu ke spisu sp. zn. P615/2008/DP krajský soud předložil pouze obiter dictum
svůj náhled na řádný způsob vedení spisové dokumentace.
Takový postup podle názoru Nejvyššího správního soudu koresponduje smyslu a účelu
ustanovení §78 odstavec 5 s. ř. s., podle něhož zruší-li soud rozhodnutí, je jeho právním
názorem v dalším řízení správní orgán vázán. V posuzované věci je tedy zřejmé, že v části
napadeného rozhodnutí týkající se spisu sp. zn. P615/2008/DP krajský soud posoudil žalobu
jako nepřípustnou a rozhodnutí o rozkladu zrušil z jiných právních důvodů. Tato skutečnost
nezakládá důvodnost námitky stěžovatele o vadě řízení v podobě přezkumu nepřípustné části
žaloby, která by mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, jak vyžaduje
ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Stěžovatel dále v kasační stížnosti vyjádřil přesvědčení, že krajský soud nesprávně
posoudil právní otázku ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. ohledně přípustnosti
žaloby ve vztahu k nahlížení do spisu vedeného pod sp. zn. D465/2012/NH. Stěžovatel
poukázal na odůvodnění napadeného rozsudku, z něhož se podává, že krajský soud připustil,
že se jedná o obdobnou situaci jako v případě spisu P615/2008/DP, a že tedy i v tomto případě
lze uvažovat o nepřípustnosti žaloby. Za jediný důvod, pro který nepostupoval v souladu s §68
písm. e) a §70 písm. c) s. ř. s., krajský soud považoval skutečnost, že odepření přístupu ke spisu
D465/2012/NH by v rámci přezkumu meritorního rozhodnutí stěžovatele mohlo
být považováno za marginální porušení procesních práv žalobce. Stěžovatel proto namítá,
že touto úvahou nelze odůvodnit věcné projednání žaloby, která nesplňuje podmínky
přípustnosti, respektive je-li u ní dán důvod pro uplatnění zákonné výluky podle §70 písm. c)
s. ř. s. V soudním řízení správním je podle názoru stěžovatele pravidlem, že soudy posuzují
nejen to, zda rozhodnutí správního orgánu a jemu předcházející řízení trpí nedostatky, ale také
to, zda zjištěné vady mají vliv na zákonnost rozhodnutí. Stěžovatel má za to, že v posuzované
věci bude mít účastník řízení nepochybně možnost namítat skutečnost, že mu nebylo umožněno
nahlédnutí do spisu D465/2012/NH, přičemž krajský soud se takovou námitkou bude s ohledem
na konkrétní okolnosti věci zabývat i z hlediska jejího vlivu na zákonnost rozhodnutí v době,
kdy již bude její uplatnění přípustné.
Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou ani tuto námitku. Jak již bylo výše opakovaně
uvedeno, krajský soud správně a důvodně uzavřel, že stěžovatel je povinen vést obsah spisu
D465/2012/NH jako součást spisu hlavního řízení a tedy umožnit účastníku řízení realizovat
jeho právo nahlížet do něj v souladu s ustanovením §38 odst. 1 správního řádu. Je-li základem
právních závěrů krajského soudu vyjádřených v napadeném rozsudku úvaha, že součástí spisu
musí být všechny dokumenty týkající se téže věci bez ohledu na to, zda se jedná o podklady
ve prospěch nebo v neprospěch účastníka řízení, zda a nakolik budou v rámci konečného
hodnocení věci využity a bez ohledu na to, zda je pro hodnocení věci bude stěžovatel (a v rámci
své procesní obrany i účastník řízení) pokládat za relevantní či nikoliv, je zřejmé, že krajský soud
posoudil otázku přípustnosti žaloby ve vztahu k námitkám týkajícím se nahlížení do spisu
sp. zn. D465/2012/NH správně a stěžovatel není oprávněn omezovat práva účastníka řízení
na seznámení se s dokumenty, které byly v jeho věci stěžovatelem získány (a je na jejich základě
vedeno hlavní řízem), neboť všechny související listiny tvoří materiálně jeden celek.
Za této situace Nejvyšší správní soud neshledal rozpor kasační stížností napadeného
rozsudku, spočívající na straně jedné v závazném právním názoru soudu ohledně nahlížení
do spisů vedených pod sp. zn. D308/2012/IN, D465/2012/NH a P615/2008/DP a na straně
druhé v závěru o přípustnosti žaloby, neboť pokyn ke společnému posouzení žádosti o nahlížení
do všech dílčích součástí správního spisu v dalším řízení ani jiný faktický a logický závěr
neumožňuje. Přes částečnou odlišnost v právním hodnocení důvodnosti žaloby se Nejvyšší
správní soud ztotožnil se závěry krajského soudu, včetně právě zmíněného pokynu
ke společnému posouzení žádosti o nahlížení do všech dílčích součástí správního spisu v dalším
řízení. Shledal tedy, že ani kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. nebyl naplněn.
V. Závěr a náklady řízení
Ze všech výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud uzavřel, že kasační stížnost není
důvodná, proto ji podle §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením §60
odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.
Stěžovatel neměl ve věci úspěch, a proto mu nepřísluší právo na náhradu nákladů řízení,
které mu vznikly. Žalobce byl v řízení o kasační stížnosti zastoupen advokátem, který
jej zastupoval i v předchozím soudním řízení a jemuž přísluší právo na náhradu nákladů řízení
spočívající v jednom úkonu právní služby (vyjádření k obsahu kasační stížnosti).
Odměna za tento úkon činí částku 3100 Kč včetně paušální náhrady za tento úkon ve výši
300 Kč [§7, §9, §11 odst. 1 písm. a), §13 odst. 3 vyhlášky č. 177/1996 Sb., odměnách advokátů
a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif)], tj. celkem částka
3400 Kč. Zástupce žalobce je podle předloženého osvědčení plátcem DPH, jeho odměna
se proto zvyšuje o částku 714 Kč. Celková částka odměny tedy činí 4114 Kč. Tuto částku
je povinen žalobci uhradit v řízení neúspěšný stěžovatel ve stanovené lhůtě k rukám žalobcova
zástupce.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. března 2016
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu