ECLI:CZ:NSS:2016:2.AS.63.2016:41
sp. zn. 2 As 63/2016 - 41
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky
a soudkyň JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobkyně: Z. Š.,
zastoupená JUDr. Lucií Mališovou, advokátkou se sídlem Nádražní 417, Frýdlant nad Ostravicí,
proti žalovanému: Katastrální úřad pro Moravskoslezský kraj - katastrální pracoviště
Frýdek - Místek, se sídlem T. G. Masaryka 453, Frýdek - Místek, ve věci žaloby na ochranu před
nezákonným zásahem správního orgánu spočívajícím v nečinnosti, v řízení o kasační stížnosti
žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 25. 2. 2016, č. j. 22 A 133/2015 - 15,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Rozhodnutí krajského soudu a jemu předcházející rozhodnutí žalovaného
[1] Usnesením ze dne 25. 2. 2016, č. j. 22 A 133/2015 - 15, krajský soud odmítl žalobu,
kterou se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáhala toho, aby žalovanému bylo uloženo vést
řízení o opravě chyby v katastrálním operátu, kterou navrhla stěžovatelka v podání učiněném dne
5. 2. 2015, zapsat k příslušným pozemkům poznámku, že mohou být dotčeny opravou chyby
v katastrálním operátu, a v zákonné lhůtě oznámit opravu chyby či neprovedení opravy chyby.
[2] V odůvodnění usnesení krajský soud nejprve zrekapituloval, že stěžovatelka podala dne
5. 2. 2015 návrh na opravu chyby v katastrálním operátu. Chybu spatřovala v zapsání kupní
smlouvy ze dne 3. 11. 2010, č. j. V-7540/2010-802, mezi R. M. a manžely Z., do katastru
nemovitostí, a to z důvodu, že smlouva je dle názoru stěžovatelky neplatná. Dne 13. 2. 2015 byl
stěžovatelce doručen přípis žalovaného, v němž jí bylo sděleno, že řízení o opravě chyb
v katastrálním operátu slouží k uvedení údajů v katastru nemovitostí do souladu s listinami
založenými ve sbírce listin. Jelikož stěžovatelka není vlastníkem ani jiným oprávněným
k pozemku, který byl kupní smlouvou dotčen, nemůže být její podání pokládáno za návrh, jehož
důsledkem by bylo zahájení řízení o opravě chyby v katastrálním operátu, ale za podnět podle §
42 zákona č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Tento podnět
byl vyhodnocen žalovaným jako nedůvodný. Stěžovatelka poté požádala nadřízený Zeměměřický
a katastrální úřad v Opavě o přijetí opatření proti nečinnosti. Ten jí odpověděl přípisem ze dne
4. 5. 2015, ve kterém vyslovil souhlas s postupem žalovaného, přičemž stěžovatelku upozornil na
skutečnost, že se ze strany žalovaného nemůže jednat o nečinnost, neboť zde není žádné
zahájené řízení. Dne 13. 5. 2015 se stěžovatelka znovu obrátila na Zeměměřický a katastrální úřad
v Opavě s žádostí o zahájení příslušného řízení o opravě chyby v katastrálním operátu, která byla
přípisem ze dne 22. 6. 2015 odmítnuta. Dne 1. 7. 2015 pak bylo Českému úřadu zeměměřickému
a katastrálnímu doručeno podání stěžovatelky označené jako „žádost o učinění opatření proti
nečinnosti“. Český úřad zeměměřický a katastrální následně stěžovatelku přípisem ze dne 14. 7.
2015 vyrozuměl o tom, že žádné pochybení u podřízených orgánů neshledal.
[3] Krajský soud poté uvedl, že k problematice uplynutí lhůty podle §84 s. ř. s.
se vyjádřil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 13. 10. 2015,
č. j. 7 As 107/2014 - 53. V návaznosti na uvedené usnesení vydal Nejvyšší správní soud rozsudek
ze dne 13. 1. 2016, č. j. 1 As 232/2015 - 44, v němž vyslovil, že závěr správního orgánu, učiněný
po prošetření podnětu k zahájení řízení z moci úřední, o tom, že řízení zahajovat nebude,
je pro účely posouzení včasnosti žaloby svou povahou jednorázový zásah.
[4] Stěžovatelka byla vyrozuměna o tom, že důvody pro zahájení řízení o opravě chyby
v katastrálním operátu z moci úřední nejsou dány, přípisem žalovaného, který jí byl doručen dne
13. 2. 2015. Její podání nadřízeným orgánům lze vyhodnotit pouze jako stížnosti proti postupu
správního orgánu, které ovšem nemají vliv na běh lhůty k podání zásahové žaloby. Žaloba, která
byla předána k poštovní přepravě dne 28. 12. 2015, tak byla podána po uplynutí subjektivní
dvouměsíční lhůty, a je tedy zjevně opožděná.
[5] Krajský soud tudíž uzavřel, že pokud soudní řád správní neumožňuje prominutí zmeškání
lhůty k podání žaloby za žádných okolností, soudu nezbylo než žalobu bez dalšího podle §46
odst. 1 písm. b) s. ř. s. jako opožděnou odmítnout.
II. Kasační stížnost
[6] Stěžovatelka proti tomuto usnesení podala v zákonné lhůtě kasační stížnost opřenou
o §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
[7] V kasační stížnosti stěžovatelka nejprve zopakovala skutečnosti, které uváděla
již v návrhu na opravu chyby v katastrálním operátu. Nezákonnost napadeného usnesení
pak shledává v tom, že krajský soud jí podanou žalobu ze dne 28. 12. 2015 nesprávně vyhodnotil
jako opožděnou, navíc s odvoláním se na judikaturu Nejvyššího správního soudu z počátku roku
2016, kterou nepřípustně vztahuje zpětně k rozhodnutí žalovaného z roku 2015. Retroaktivní
využití judikatury narušuje princip právní jistoty a předvídatelnosti soudního rozhodnutí. Obecně
totiž platí, že od zákazu retroaktivity se lze odchýlit zcela výjimečně.
[8] Podle názoru stěžovatelky krajský soud dále pochybil, když v napadeném rozhodnutí
uvedl, že lhůta pro podání správní žaloby začala běžet ode dne 13. 2. 2015, nikoliv později.
Z odůvodnění napadeného usnesení přitom nevyplývá, že by se krajský soud při zkoumání
včasnosti žaloby zabýval veškerými zásahy (tj. zásahy nadřízeného správního orgánu žalovaného)
ani vyčerpáním prostředků k ochraně práva žalobkyně. V této části lze tedy napadené usnesení
navíc považovat za nepřezkoumatelné a předčasné.
[9] Stěžovatelka také namítla, že krajský soud její žalobu posoudil nikoliv podle §79 a násl.
s. ř. s. (tj. jako žalobu proti nečinnosti), ale zabýval se jí ve smyslu §82 a násl. s. ř. s. (tj. jako
žalobou proti nezákonnému zásahu). Toto právní posouzení mělo stěžejní význam co do běhu
lhůty pro podání správní žaloby. Stěžovatelka je proto přesvědčena, že došlo ke zkrácení jejích
procesních práv a k zamezení přístupu k soudu. Stěžovatelka ve svých podáních opakovaně
odkazovala na nečinnost správního orgánu, resp. že správní orgán nevydal žádné rozhodnutí.
K tomu stěžovatelka dále uvedla, že žalovaný podřazoval veškerá její podání vždy pod nové číslo
jednací ani nezahajoval žádné řízení, čímž věc pokaždé řešil nově, nikoliv jako jednu věc
pod prvním číslem jednacím (spisovou značkou).
[10] Ze všech uvedených důvodů stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[11] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
vázán rozsahem a důvody, které uplatnila stěžovatelka v podané kasační stížnosti,
a přitom neshledal vady uvedené v odstavci 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[12] Co se týče právní otázky retroaktivního užití judikatury, Nejvyšší správní soud v tomto
směru odkazuje na nález ze dne 12. 12. 2013, sp. zn. III. ÚS 3221/11, v němž Ústavní soud
mimo jiné vyslovil, že „[s]oudní nalézání práva oproti tomu nelze (zpravidla) považovat za tvorbu právních
předpisů, ale (jen) za jejich výklad a zpřesňování, s účinky inter partes, především pak toto z povahy věci působí
"retroaktivně", neboť soud posuzuje (zpravidla) jednání, k němuž došlo v minulosti. Justice jakožto "nalézací"
instituce tedy provádí výklad zákona (v jeho mezích), který platí "od začátku" a své uplatnění (coby právo
v materiálním smyslu) zpravidla nalezne i u dalších případů, jejichž skutkový základ leží rovněž v minulosti
(k tomu podrobněji níže). (…) Jestliže tedy soudní rozhodnutí z podstaty věci působí zpětně (retrospektivně),
nemůže se na ně uplatit ani obecný zákaz retroaktivity.“ Dále je možné poukázat na usnesení ze dne
18. 11. 2010, č. j. 3 Azs 30/2010 – 68, ve kterém Nejvyšší správní soud konstatoval,
že „[n]a judikaturu soudů totiž nelze podle jeho názoru aplikovat pravidla týkající se pravé či nepravé
retroaktivity zákona. Judikatura je pouze interpretací právního předpisu, a má se proto naopak za to, že předpis
platil od počátku (od nabytí své účinnosti) tak, jak byl soudem následně vyložen.“
[13] V daném případě tak nelze přisvědčit tvrzení stěžovatelky, že retroaktivní využití
judikatury, jak to učinil krajský soud v napadeném rozhodnutí, narušuje princip právní jistoty
a předvídatelnosti soudního rozhodnutí, když navíc nebylo postupováno ve smyslu §87 odst. 1
s. ř. s. Výše citované názory Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu jsou totiž na nyní
řešený případ plně aplikovatelné a není důvodu se od nich jakkoliv odchylovat. Ostatně
v již citovaném nálezu sp. zn. III. ÚS 3221/11 se uvádí, že „[p]okud v rámci soudního rozhodování
dochází ke změně judikatury, kdy stávající výklad zákona je odmítnut a nahrazen výkladem novým, není situace
v zásadě jiná. I zde "správný výklad" dopadá na souzený případ zpravidla bezprostředně (tj. bez "přechodných
ustanovení"), s účinky ex tunc, a své uplatnění nalezne - s ohledem na svou "presumptivní závaznost", založenou
na přesvědčivosti argumentace, autoritě a kompetencích nejvyšších soudních instancí, a v tom rámci na tom, že tato
závaznost představuje právní mechanizmus sjednocování práva - (zpravidla) na všechny budoucí případy, jejichž
skutkový základ spočívá rovněž v minulosti.“ Nejvyšší správní soud proto shledal uvedenou stížní
námitku nedůvodnou.
[14] Pokud jde o stížní námitku, že krajský soud žalobu označenou jako „žaloba proti nečinnosti
správního orgánu podle ust. §79 a násl. zákona č. 150/2002 Sb.“ posoudil jako žalobu proti
nezákonnému zásahu a takto se jí i zabýval, Nejvyšší správní soud v této souvislosti připomíná
svoji dřívější judikaturu, podle které „[ž]aloba proti nečinnosti podle §79 s. ř. s. a žaloba na ochranu před
nezákonným zásahem podle §82 s. ř. s. jsou dva zcela odlišné typy žalob ve správním soudnictví, které nelze
zaměňovat ani směšovat. Pro určení žalobního typu není rozhodné, jak žalobce žalobu označil, ale je třeba
ji posuzovat podle jejího obsahu, přičemž pro soud je závazný její petit. Pokud by byl mezi obsahem žaloby
a navrženým petitem rozpor, popř. byl rozporný samotný petit, bylo by třeba takovou vadu nejprve odstranit
(srov. §37 s. ř. s. a §43 o. s. ř.)“ (viz rozsudek NSS ze dne 9. 7. 2009, č. j. 7 Aps 2/2009 – 197).
Nejvyšší správní soud k tomu dodává, že shora citovaný závěr konkretizuje právní úpravu
obsaženou v §41 odst. 2 o. s. ř. ve spojení s §64 s. ř. s., z níž plyne, že každý úkon posuzuje soud
podle jeho obsahu, i když je úkon nesprávně označen.
[15] Nečinnostní žaloba je přitom svým způsobem především přípravným a pomocným
prostředkem ve vztahu k žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Jejím účelem je umožnit,
aby soud přinutil správní orgán vydat rozhodnutí (ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.) ve věci samé.
Vedle toho se jí lze domáhat také vydání osvědčení.
[16] V dané věci je však z obsahu žaloby a jejího petitu zřejmé, že se stěžovatelka domáhala
zahájení řízení o návrhu na opravu chyby v katastrálním operátu, zápisu poznámky k dotčeným
pozemkům, vydání oznámení o provedení či neprovedení opravy chyby v údajích katastru
nemovitostí a úhradě nákladů spojených s návrhem na opravu chyby v katastrálním operátu
a následným soudním řízením. Stěžovatelka se tedy nedomáhala vydání jakéhokoliv rozhodnutí
či osvědčení.
[17] Nejvyšší správní soud tak považuje za správný postup krajského soudu, který předmětnou
žalobu vyhodnotil podle obsahu jako žalobu na ochranu před nezákonným zásahem správního
orgánu spočívajícím v nečinnosti. Právě zásahová žaloba totiž chrání proti jakýmkoli jiným aktům
či úkonům veřejné správy směřujícím proti jednotlivci, které jsou způsobilé zasáhnout sféru jeho
práv a povinností a které nejsou pouhými procesními úkony technicky zajišťujícími průběh řízení.
Nemusí jít nutně o akty neformální povahy či jen o faktické úkony, nýbrž i o jakékoli jiné konání
či opomenutí konat, nelze-li je podřadit pod pojem rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.
Zásahem proto může být i nezákonná nečinnost spočívající v neučinění nějakého úkonu jiného
než rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 - 98).
[18] V souvislosti s výše uvedeným je dále třeba odkázat na rozsudek ze dne 13. 1. 2016,
č. j. 1 As 232/2015 – 44, v němž Nejvyšší správní soud názor, z něhož plyne, že závěr správního
orgánu, učiněný po prošetření podnětu k zahájení řízení z moci úřední, o tom, že řízení zahajovat
nebude, je pro účely posouzení včasnosti žaloby svou povahou jednorázový zásah.
[19] V projednávaném případě byl dne 5. 2. 2015 žalovanému doručen návrh stěžovatelky
na opravu chyby v katastrálním operátu. Jako chybný údaj v katastru nemovitostí
byl stěžovatelkou označen zápis kupní smlouvy ze dne 3. 11. 2010, č. j. V-7540/2010-802, mezi
R. M. a manžely Z., neboť se dle jejího názoru jednalo o smlouvu neplatnou. Žalovaný na tento
stěžovatelčin návrh reagoval sdělením ze dne 11. 2. 2015, č. j. PD-24438/2014-802, ve kterém
odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu týkající se řízení o opravě chyb v katastrálním
operátu, přičemž uzavřel, že skutečnost, že byl či nebyl vklad vlastnického práva povolen, nelze
považovat za chybu v katastrálním operátu ve smyslu §36 zákona č. 256/2013 Sb., ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „katastrální zákon“). Dále stěžovatelku poučil o tom, že je-li
napadána správnost kupní smlouvy, jedná se o věc hmotněprávního posouzení její platnosti,
k čemuž však nejsou příslušné katastrální orgány, ale soudy. Jelikož stěžovatelka nebyla
vlastníkem dotčeného pozemku ani jiným oprávněným (tj. oprávněným z jiného práva, které se
zapisuje do katastru nemovitostí) dle §4 odst. 1 písm. e) katastrálního zákona a nebyla ani
účastníkem předmětné kupní smlouvy, nebylo možné její žádost považovat za návrh, jehož
důsledkem by bylo zahájení řízení o opravě chyby v katastrálním operátu, nýbrž za podnět ve
smyslu §42 správního řádu. Vzhledem k uvedeným skutečnostem žalovaný neshledal důvody
k zahájení řízení z moci úřední.
[20] Stěžovatelce bylo toto sdělení doručeno dne 13. 2. 2015. Právě v tento den tak byla
stěžovatelka nepochybně a zcela srozumitelným způsobem vyrozuměna o tom, že důvody
pro zahájení řízení o opravě chyby v katastrálním operátu nejsou dány. Jelikož závěr žalovaného,
učiněný po prošetření podnětu k zahájení řízení z moci úřední, o tom, že řízení zahajovat nebude,
je pro účely posouzení včasnosti žaloby svou povahou jednorázový zásah, bylo nutné,
aby stěžovatelka podala správní žalobu do dvou měsíců ode dne, kdy se dozvěděla o nezákonném
zásahu (tj. právě dne 13. 2. 2015). Pokud tedy stěžovatelka podala žalobu k poštovní přepravě
až dne 28. 12. 2015, pak tato byla podána zjevně opožděně.
[21] V kasační stížnosti stěžovatelka dále namítla, že se krajský soud při zkoumání včasnosti
žaloby nezabýval veškerými zásahy (tj. zásahy nadřízeného správního orgánu žalovaného)
ani vyčerpáním prostředků k ochraně jejích práv. Tomuto tvrzení však Nejvyšší správní soud
nepřisvědčil. Stěžovatelka se podáními u nadřízeného správního orgánu žalovaného domáhala
„učinění příslušných opatření“, přičemž konkrétně upozorňovala na to, že ji žalovaný doposud
nevyrozuměl, zda zahájil či nezahájil řízení z moci úřední o opravě chybných údajů v katastru
nemovitostí. V této souvislosti Nejvyšší správní soud poukazuje na rozsudek ze dne 13. 1. 2016,
č. j. 1 As 232/2015 – 44, v němž soud konstatoval, že „[n]ezahájení správního řízení na základě
předběžného šetření je negativní úkon správního orgánu“. Žalovaný tedy ve věci jednal, a to tím,
že stěžovatelce oznámil, že řízení ve věci návrhu na opravu chyby v katastrálním operátu nebude
zahajovat. Namítaný zásah tak spočíval v „rozhodnutí“ (v širším slova smyslu) žalovaného o tom,
že správní řízení nebude zahajovat (zásah tudíž již netrval). Dále je třeba upozornit na skutečnost,
že na zahájení uvedeného řízení není právní nárok. Jestliže tedy žalovaný nezahájil řízení,
nezasáhl tím do práv stěžovatelky, která se zahájení řízení domáhala. Zákon totiž správnímu
orgánu neukládá povinnost vydávat rozhodnutí o nezahájení řízení z moci úřední. Podle dikce
§42 správního řádu pouze platí, že pokud o to ten, kdo podal podnět k zahájení řízení z moci
úřední, požádá, má správní orgán povinnost mu sdělit, zda řízení zahájil nebo že neshledal
důvody k zahájení řízení z moci úřední. Takto žalovaný postupoval, když stěžovatelce dne
13. 2. 2015 příslušné sdělení doručil. Podání stěžovatelky adresovaná k nadřízenému správnímu
orgánu žalovaného tak bylo možné hodnotit pouze jako stížnosti proti postupu žalovaného.
Následná sdělení nadřízeného správního orgánu žalovaného k těmto podáním tedy nelze
považovat za „další zásahy“ v dané věci. Předmětná podání stěžovatelky tudíž nemají jakýkoliv vliv
na běh lhůty pro podání zásahové žaloby (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
17. 12. 2010, č. j. 4 Aps 2/2010 – 44).
[22] V tomto kontextu pak nelze napadené usnesení považovat za nepřezkoumatelné, neboť
krajský soud, byť stručně, zdůvodnil veškeré své úvahy a závěry, které se týkaly opožděnosti
žaloby a dalších stěžovatelkou namítaných zásahů.
[23] Nejvyšší správní soud pak neshledal důvodným ani tvrzení stěžovatelky, že žalovaný
podřazoval její podání vždy pod nové číslo jednací. Z obsahu správního spisu je totiž zřejmé,
že žalovaný žádné správní řízení v daném případě nezahájil. Nebylo proto třeba jednotlivá podaní
stěžovatelky podřazovat pod jednotnou spisovou značku, jelikož nebylo zřejmé, že se týkají téže
věci. Navíc samotné označení podání jednou, anebo více spisovými značkami v daném případě
nemohlo žádným způsobem zasáhnout do právní sféry stěžovatelky, což ostatně ani sama
stěžovatelka nijak neuváděla. I přes užití více spisových značek byli žalovaný i nadřízené orgány
plně orientováni v tom, o jakou věc u stěžovatelky jde a o co se v ní jedná, a adekvátně na její
podání reagovaly.
IV. Závěr a náklady řízení
[24] Nejvyšší správní soud ze všech shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 věta druhá s. ř. s. zamítl. Ve věci rozhodl
v souladu s §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti
zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
[25] Výrok o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti se opírá o §60 odst. 1 větu první
ve spojení s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník,
který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně
vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatelka v řízení úspěch neměla,
proto nemá právo na náhradu nákladů řízení, a Katastrálnímu úřadu pro Moravskoslezský
kraj - katastrální pracoviště Frýdek-Místek, který by jako procesně úspěšný účastník řízení
o kasační stížnosti na jejich náhradu zásadně měl právo, žádné náklady s tímto řízením nevznikly,
a proto mu jejich náhradu soud nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. července 2016
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu