ECLI:CZ:NSS:2016:2.AS.77.2016:28
sp. zn. 2 As 77/2016 - 28
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců JUDr. Karla Šimky a Mgr. Evy Šonkové v právní věci navrhovatele: Ing. L. K.,
zastoupen JUDr. Petrem Moravcem, advokátem, se sídlem Praha 5, Pod Hybšmankou 3090/28,
proti odpůrkyni: Obec Tlustice, se sídlem Tlustice 203, zastoupena JUDr. Zdeňkou Mužíkovou,
advokátkou, se sídlem Beroun, Husovo nám. 44, o návrhu na zrušení části opatření obecné
povahy, v řízení o kasační stížnosti odpůrkyně proti rozsudku Krajského soudu v Praze 14. 3.
2016, č. j. 50 A 6/2015 – 155,
takto:
I. Kasační stížnost se odmítá .
II. Žádný z účastník nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se odpůrkyně jako stěžovatelka domáhá zrušení shora
označeného rozsudku Krajského soudu v Praze, jímž bylo dnem právní moci tohoto rozsudku
zrušeno opatření obecné povahy ze dne 5. 2. 2015, č. 1/2015/OOP – změna č. 2 územního
plánu obce Tlustice (dále též „změna č. 2“ ), v rozsahu, v němž ve vztahu k pozemku
ve zjednodušené evidenci p. č. 354 podle přídělového plánu v k. ú. a obci Tlustice doplňuje
regulativy využití ploch pro drobnou výrobu a služby (VD) o následující nepřípustná využití:
- všechny záměry, tj. stavby, činnosti a technologie, uvedené v příloze č. 1 zákona o posuzování
vlivů na životní prostředí
- kafilérie nebo veterinární asanační ústavy, krematoria
- pohřbívání zájmových zvířat (psi, kočky apod.), včetně jejich kremace.
Změna č. 2 spočívala ve změně textové části územního plánu z r. 2000, v konkretizaci
funkčního využití lokality Z2-1 s funkčním využitím Drobná výroba a služby (VD),
a to v rozšíření regulativů v části „nepřípustné využití území“. Mezi nepřípustné využití byly nově
zařazeny čtyři skupiny, a to 1) všechny záměry uvedené v příloze č. 1 zákona č. 100/2001 Sb.,
2) všechny záměry nesplňující podmínky hygienických limitů hluku plynoucí z nař. vlády
č. 272/2011 Sb., 3) kafilerie nebo veterinární asanační ústavy, krematoria, 4) pohřbívání
zájmových zvířat (psi kočky apod.), včetně jejich kremace. Současně bylo rozhodnuto o námitce
dotčené osoby Ing. K. tak, že se jí nevyhovuje.
Ing. K. podal u Krajského soudu v Praze návrh na zrušení části změny č. 2, jímž namítal
zkrácení svých práv neprovedením oznámeného veřejného projednání návrhu a následně i
zamítnutím jeho písemně podaných námitek. Za motivaci změny č. 2 označil snahu zabránit mu v
záměru využití pozemku, což bylo vyvoláno výsledkem referenda zaměřeného proti výstavbě
provozovny krematoria pro zvířata ze zájmových chovů. Výhrady navrhovatele směřovaly i proti
procesnímu postupu včetně narušení legitimního očekávání vlastníka pozemku ohledně jeho
využití v souladu s původním územním plánem, a proto nekomplexnosti řešení využití území.
Krajský soud stěžovatelův návrh svým prvním rozsudkem zamítl; odmítl přitom námitky
směřující proti procesu přijímání změny č. 2, případně je označil za nepodstatné. Naopak
zdůraznil výsledek místního referenda a podrobil kritice navrhovatelův postup a mylnou úvahu
o legitimitě jeho očekávání při využití pozemku.
Tento rozsudek krajského soudu byl zrušen rozsudkem Nejvyššího správního soudu
ze dne 12. 1. 2016, č. j. 2 As 212/2015 - 27, a věc byla vrácena krajskému soudu k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud označil první rozsudek krajského soudu za nepřezkoumatelný
pro nedostatek důvodů pro opomenutí jedné z žalobních námitek. I přes tuto dílčí
nepřezkoumatelnost posoudil zákonnost rozsudku ve vztahu k dalším žalobním námitkám.
Akceptoval názor krajského soudu na zanedbatelnost procesních pochybení při přijímání změny
č. 2. Krajskému soudu ale vytkl, že si neujasnil rozsah napadení změny č. 2 návrhem a skutečnost,
že za rozhodující faktor považoval výsledek místního referenda brojícího proti navrhovatelovým
záměrům, bez ohledu na soulad výsledku referenda s právními předpisy. Stejně tak Nejvyšší
správní soud poukázal na nedostatky v hodnocení proporcionality nového záměru, a to ve vztahu
k původnímu územnímu plánu, který ve spise nebyl založen, a ve vztahu k navrhovatelovým
zájmům změnou č. 2 dotčeným.
Krajský soud v novém rozsudku v prvé řadě doplnil svou argumentaci o vypořádání
opomenutého žalobního bodu. Zde poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
18. 7. 2006, č. j. 1 Ao 1/2006 - 74, publ. pod č. 968/2006 Sb. NSS, a na cíle územního plánování
a na nezbytnost respektování výsledku, který s sebou někdy nese omezení vlastníků. Pohledem
daného rozsudku Nejvyššího správního soudu uzavřel, že změna č. 2 není excesem z mezí
územního plánování a vyvažuje zájem na příznivém životním prostředí, hospodářském rozvoji
a soudržnosti společenství obyvatel území. Z porovnání právní úpravy územního plánu,
regulačního plánu a rozhodnutí o umístění stavby dovodil, že regulativy přijaté změnou č. 2
neobsahují individualizované podrobnosti, ale odpovídají typové hromadné regulaci určité
oblasti, což odpovídá charakteru územního plánu. Oproti závěrům rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 16. 6. 2011, č. j. 7 Ao 2/2011 - 127, publ. pod č. 2497/2012 Sb. NSS
zdůraznil kvalitativní rozdíl znemožnění určité činnosti v rozsáhlém území kraje a v území
malých obcí, kde takové omezení může odpovídat místním podmínkám. K legitimnímu
očekávání navrhovatele poukázal na možnost změny územního plánu, z níž plyne, že nikomu
nemůže svědčit legitimní očekávání založené na jeho neměnnosti, a navíc v tomto konkrétním
případě navrhovatel nedisponoval žádným konkrétním ujištěním obce o neměnnosti územního
plánu, naopak si musel být vědom nevstřícnosti obce k jeho záměrům. Krajský soud rovněž
uznal, že obec identifikovala veřejný zájem na zvýšené ochraně životního prostředí obyvatel obce.
Důvodem, pro který krajský soud změnu č. 2 zrušil ve výše vymezené části, byla skutečnost,
že rozhodnutí o námitkách postrádalo vyhodnocení proporcionality zásahu. Nepřezkoumatelnost
rozhodnutí o námitkách pak vedla k nepřezkoumatelnosti opatření obecné povahy jako takového.
K rozsahu zrušení změny č. 2 krajský soud poukázal na znění návrhu vyžadujícího zrušení celé
změny ve vztahu k navrhovatelově pozemku, nicméně ke zrušení přistoupil v mezích konkrétně
uplatněné argumentace a regulativů s ní souvisejících.
Stěžovatelka v kasační stížnosti shrnuje argumentaci krajského soudu, z níž plyne,
že při vydání změny č. 2 nevybočila z mezí zákona co do podrobnosti předmětu územního plánu
ani nenarušila navrhovatelovo legitimní očekávání. Je názoru, že při hodnocení otázky
proporcionality nevyhověl krajský soud názoru vyslovenému v rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 12. 1. 2016, č. j. 2 As 212/2015 - 27. Krajský soud zrušil změnu č. 2 v rozhodné
části proto, že rozhodnutí o námitkách pomíjí úvahy o souladu přijatého řešení se zásadou
subsidiarity a minimalizace zásahů do práv jednotlivců. Stěžovatelka tvrdí, že změnou č. 2
nezasáhla do navrhovatelových práv nad přiměřenou míru, neboť zásah je vyjádřením ústavně
legitimního a zákonného cíle a je činěn v nezbytné míře, rozumným a nediskriminačním
způsobem včetně vyloučení libovůle. Nevidí důvod ke zrušení územního plánu ani za situace,
kdy by omezení navrhovatele přesahovalo spravedlivou míru. Změna č. 2 byla vydána v době,
kdy již stěžovatel upustil od svého podnikatelského záměru vybudovat krematorium pro malá
zvířata a ve vztahu k jeho pozemku bylo vydáno stavební povolení jeho firmě na stavbu prodejny
maloobchodu se stavebním materiálem. Teprve následně stavebník požádal o změnu stavby
před jejím dokončením, a to ze stavby prodejny na zařízení pro kremaci zvířat ze zájmových
chovů. Proto opatření obecné povahy nemůže být zásahem do navrhovatelových práv a nebylo
důvodu jeho návrhu vyhovět. Krajský soud napadeným rozsudkem nezdůvodněně upřednostnil
zájem jednotlivce nad veřejným zájmem. Důvody rozsudku stěžovatel považuje za nesprávné,
a tudíž nezákonné. Proto navrhuje zrušení rozsudku krajského soudu a vrácení věci tomuto
soudu k novému projednání.
Navrhovatel se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s napadeným rozsudkem.
Uvedl, že opatření postrádající vypořádání uplatněných námitek pohledem proporcionality zásahu
nemůže vyhovět požadavkům zásady subsidiarity a minimalizace zásahů do práv jednotlivce.
Rozsudek krajského soudu považuje i za odpovídající závaznému právnímu názoru vyslovenému
kasačním soudem. Navrhuje proto zamítnutí kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána osobou k tomu oprávněnou, je podána včas,
jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná, a stěžovatelka je zastoupena
advokátem.
Přípustnost kasační stížnosti je ovšem omezena dalšími zákonnými důvody. Tak je třeba
zkoumat, zda kasační stížnost není nepřípustná podle §104 odst. 3 písm. a) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Podle
tohoto ustanovení je nepřípustná kasační stížnost proti rozhodnutí, jímž soud znovu rozhodl
poté, kdy jeho původní rozhodnutí bylo zrušeno Nejvyšším správním soudem; to neplatí,
je-li jako důvod kasační stížnosti namítáno, že se soud neřídil závazným právním názorem
Nejvyššího správního soudu. Zde Nejvyšší správní soud vážil situaci v daném případě,
kdy kasační stížnost proti předchozímu rozsudku krajského soudu podával navrhovatel,
kdežto v daném případě je kasační stížnost podávána odpůrkyní. Tato skutečnost však sama
o sobě k přípustnosti kasační stížnosti nestačí. Podstatné je, zda směřuje proti závaznému
právnímu názoru, jímž se krajský soud musel podle §110 odst. 4 s. ř. s. řídit, či nikoliv.
Stěžovatelka tvrdí, že krajský soud závazný právní názor kasačního soudu nerespektoval v části
obsahující důvody zrušení změny č. 2 v rozhodné části.
Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 12. 1. 2016, č. j. 2 As 212/2015 - 27 uvedl,
že si krajský soud v prvním rozsudku plně neujasnil rozsah napadení změny č. 2 navrhovatelem
a dále že posouzení otázky proporcionality posuzoval zčásti z nesprávných a zčásti z neúplných
hledisek. Nesprávnost přitom byla spatřována zejména ve významu, který krajský soud přikládal
výsledku místního referenda. Krajský soud v nyní napadeném rozsudku upřesnil rozsah napadení
změny č. 2 podaným návrhem a ve vztahu k úplnosti posouzení proporcionality považoval
za rozhodující nedostatek vyhodnocení proporcionality v rozhodnutí o navrhovatelových
námitkách, v důsledku čehož je třeba považovat jak toto rozhodnutí o námitkách, tak i samotnou
změnu č. 2 za nepřezkoumatelné, a tím i za nezákonné. Přesto, že krajský soud v některých
ohledech nerespektoval závazný právní názor plynoucí z rozsudku Nejvyššího správního soudu,
nebylo to v části, na niž míří kasační námitky stěžovatelky. Ve vztahu ke kasačním námitkám
krajský soud svým právním názorem nijak nevybočil ze závazného právního názoru vysloveného
Nejvyšším správním soudem v předchozím rozsudku. Ostatně stěžovatelka ani nespecifikuje,
čím se měl rozsudek krajského soudu dostat do rozporu s určitým závazným právním názorem
kasačního soudu. Tímto pohledem je kasační stížnost nepřípustná podle §104 odst. 3 písm. a)
s. ř. s.
Kasační stížnost by ovšem mohla být přípustná, pokud by krajský soud vyslovil
právní názor v otázce Nejvyšším správním soudem dříve neposuzované a současně by šlo
o právní názor, který vedl ke zrušení změny č. 2. Nelze ovšem přehlédnout, že se stěžovatelka
formulací kasačních důvodů míjí s důvody, pro které byla změna č. 2 v rozhodné části zrušena.
V podstatě zdůvodňuje, že do navrhovatelových práv a zájmů nepřípustně nezasáhla,
nikoliv to, že by otázku proporcionality zásahu v rozhodnutí o námitkách dostatečně řešila.
Tímto pohledem je kasační stížnost nepřípustná podle §104 odst. 4 s. ř. s., neboť stojí na jiných
důvodech, než které jsou uvedeny v §103 s. ř. s., konkrétně nesměřují proti důvodům,
na nichž je výrok rozhodnutí postaven (k tomu srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 10. 9. 2009, sp. zn. 7 Afs 106/2009, publ. pod č. 2103/2010 Sb. NSS).
Nejvyššímu správnímu soudu proto nezbylo než kasační stížnost odmítnout v souladu
s ustanovením §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ve spojení s §120 téhož zákona.
Podle §60 odst. 3, §120 s. ř. s. nemá při odmítnutí návrhu žádný z účastníků právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 1. června 2016
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu