ECLI:CZ:NSS:2016:4.ADS.152.2015:28
sp. zn. 4 Ads 152/2015 - 28
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci žalobkyně: J. K.,
proti žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních věcí, se sídlem Na Poříčním právu 1/376,
Praha 2, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad
Labem – pobočka v Liberci ze dne 18. 6. 2015, č. j. 58 Ad 4/2014 – 29,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
Předcházející řízení a obsah kasační stížnosti
[1] Rozhodnutím ze dne 3. 1. 2014, č. j. MPSV-UM/7/14/4S-LBK (dále též „první
napadené rozhodnutí“), žalovaný zamítl odvolání žalobkyně proti rozhodnutí Úřadu práce
České republiky – krajské pobočky v Liberci ze dne 6. 11. 2013, č. j. 192477/13/LB,
kterým bylo rozhodnuto o vzniku přeplatku na dávce státní sociální podpory - příspěvku
na bydlení za rozhodné období měsíců červenec 2012 až červenec 2013 ve výši 55.749 Kč
a o povinnosti vrátit uvedený přeplatek do 31. 1. 2014. Rozhodnutím ze dne 3. 1. 2014,
č. j. MPSV-UM/5/14/4S-LBK (dále též „druhé napadené rozhodnutí“), žalovaný zamítl odvolání
žalobkyně proti rozhodnutí Úřadu práce České republiky – krajské pobočky v Liberci ze dne
6. 11. 2013, č. j. 192429/13/LB, kterým bylo rozhodnuto o vzniku přeplatku na dávce státní
sociální podpory - příspěvku na bydlení za rozhodné období měsíců leden 2012 až červen 2012
ve výši 26.748 Kč a o povinnosti vrátit uvedený přeplatek do 31. 1. 2014.
[2] Žalovaný v odůvodnění prvního napadeného rozhodnutí uvedl, že dne 22. 8. 2012
požádala žalobkyně o dávku státní sociální podpory - příspěvek na bydlení s nárokem ode dne
1. 7. 2012. V této žádosti však žalobkyně neuvedla pravdivé údaje, neboť neoznačila všechny
osoby, které byly v bytě společně s ní hlášeny k trvalému pobytu, což mělo vliv na výši a výplatu
dávky. Teprve až dne 5. 11. 2013 žalobkyně podala žádost o vyloučení dcery A. K., nar. X a jejího
syna (vnuka žalobkyně) nezl. M. J., nar. X, trvale hlášených na adrese pobytu žalobkyně, z okruhu
společně posuzovaných osob pro dávky státní sociální podpory, a to ode dne 1. 11. 2012. Učinila
tak na základě zjištění Úřadu práce, že žalobkyně tyto osoby nikdy neuváděla v žádosti o dávku
státní sociální podpory jako osoby společně posuzované, ačkoliv byly v témže bytě hlášeny
k trvalému pobytu. Její dodatečná žádost o vyloučení dcery a vnuka z okruhu společně
posuzovaných osob za dobu minulou byla zamítnuta z toho důvodu, že nelze do minulosti
vylučovat osoby společně posuzované, což potvrdila i judikatura Nejvyššího správního soudu.
Vzhledem k tomu, že tyto dvě osoby se podle prohlášení samotné žalobkyně nezdržují na území
České republiky, ale dcera A. již od roku 2007, tedy i ke dni 1. 1. 2012 a její syn se ke dni
12. 2. 2013 zdržují v Irsku, kde je středisko jejich zájmů, není u nich splněna podmínka bydliště
na území České republiky; stěžovatelce proto nevznikl nárok na předmětnou dávku od 1. 1. 2012.
Proto je žalobkyně povinna vrátit dávky vyplacené za období červenec 2012 až červen 2013,
v celkové výši 55.749 Kč.
[3] K námitkám žalobkyně žalovaný uvedl, že při podání žádosti o dávku státní sociální
podpory žalobkyně uvedla, že je vlastníkem bytu, označila další osobu společně hlášenou
k trvalému pobytu (nezletilou dceru E. K.) a v neposlední řadě prohlásila, že veškeré údaje jsou
pravdivé. Žalovaný nepřisvědčil její námitce, že si údaje o trvalém pobytu dalších osob měl sám
zjistit, protože pokud žadatel při uplatnění žádosti o dávku tuto skutečnost neuvede a jestliže
nedá písemný souhlas k ověření údajů, pak nemůže (nemá důvod) Úřad práce tyto údaje ověřit.
K námitce žalobkyně, že nemohla tímto stavem vzniknout žádná škoda, tudíž nemohl vzniknout
přeplatek, žalovaný vysvětlil, že s účinností od 1. 1. 2012 došlo ke změně právní úpravy státní
sociální podpory tak, že podmínkou pro nárok na tuto dávku je, že fyzická osoba a osoby s ní
společně posuzované mají na území České republiky bydliště. Tyto společně posuzované osoby
(K. A., narozena X a J. M., narozen X) však nesplňují podmínku bydliště na území České
republiky, tudíž žalobkyni nevzniká nárok na dávku; pokud jí byla vyplacena, vznikl přeplatek,
který musí vrátit.
[4] K dotazu žalobkyně, zda na ní požadovaná částka 55.749 Kč je neprávem přijatým
plněním, žalovaný uvedl, že …„na odpovědnost za přeplatek se vztahují – jelikož tato není v zákoně
podrobně upravena – se přiměřeně použijí principy upravující v právu odpovědnost za škodu (z dikce §62 odst. 1
je zřejmé, že sankce zde uvedená odpovídá právě částce, o kterou stát přišel vyplacením dávky, k jejímuž vyplacení
nebyly dány zákonné podmínky – nejedná se o sankci ve smyslu trestu – pokut). Musí být tedy dána příčinná
souvislost mezi jednáním a následkem zde: neuvedení osob do formuláře žádosti o vyplacení dávky 55 749 Kč.
Pokud by však tyto osoby byly ve formuláři řádně označeny (a za předpokladu, že správní orgán by jednal
v souladu se zákonem a principy ovládajícími správní řízení), dávka v celkové výši 55 749 Kč by byla vyplacena.“
[5] Žalovaný v odůvodnění druhého napadeného rozhodnutí ve vztahu k povinnosti
žalobkyně vrátit přeplatek na dávce státní sociální podpory - příspěvek na bydlení za období
leden 2012 až červen 2012 ve výši 26.748 Kč, zopakoval tutéž právní argumentaci jako
v odůvodnění prvního napadeného rozhodnutí.
[6] Žalobkyně podala proti napadenému rozhodnutí u Krajského soudu v Ústí nad Labem –
pobočka v Liberci žalobu ze dne 5. 3. 2014, v níž popsala, že první žádost o dávku státní sociální
podpory podala již koncem roku 2004, kdy s ní v bytě bydlela jen její nezletilá dcera E. K.. Její
bytová situace, jakož i počet osob v bytě trvale bydlících, se od té doby nezměnila. Až v roce
2013 úřad práce s ní začal řešit, zda na adrese, kde bydlí, je hlášena k pobytu i její zletilá dcera A.
K. a syn dcery M. J.. Úřad práce ji teprve tehdy poučil, že je nutné uvést tyto osoby do žádosti o
dávku a doložit jejich příjmy, nebo že je možné je na základě nové žádosti vyloučit z okruhu
společně posuzovaných osob. Žalobkyně přitom následně doložila, že její dcera A. K. trvale žije
od roku 2007 v Irsku. Úřad práce na základě toho dne 17. 9. 2013 rozhodl, že se tyto osoby
neposuzují jako společně posuzované, avšak až ode dne 5. 8. 2013. Následně však byla se
žalobkyní zahájena dvě řízení o přeplatku na dávce státní sociální podpory – příspěvku na
bydlení. V průběhu těchto řízení přitom žalobkyně dokládala, že dcera A. K. žila již od roku 2002
mimo bydliště žalobkyně. Žalobkyně především namítala, že rozhodnutí žalovaného spočívá na
nesprávném výkladu pojmu „přeplatek na dávce“. O přeplatek se totiž jedná v případě, kdy
takový přeplatek v důsledku jednání žadatele o dávku skutečně vznikl, tj. kdy byla vyplacena vyšší
dávka, než jaká vzniklé sociální situaci odpovídala. V jejím případě však přeplatek nevznikl,
neboť skutkové okolnosti na straně žalobkyně přiznání příspěvku odůvodňovaly. Dávka jí byla
vyplácena ve správné výši bez ohledu na uvedení či neuvedení údajů o dalších k pobytu hlašených
osobách. Napadená rozhodnutí se podle žalobkyně opírají o nesprávný výklad §7 odst. 6 zákona
o státní sociální podpoře, neboť neměla být vydána dříve, než úřad práce rozhodl o vyloučení její
dcery A. K. (a jejího syna) z okruhu společně posuzovaných osob ve vztahu k celému období,
ve kterém byly pro to dány důvody. Z uvedeného ustanovení přitom rozhodně neplyne,
že by mohlo mít účinky pouze do budoucna. Pokud by zákonodárce takové omezení zamýšlel,
musel by je v ustanovení výslovně uvést. Napadená rozhodnutí navíc vycházejí z nesprávného
výkladu zákonného znaku skutkové podstaty odpovědnosti za přeplatek, jímž je porušení
zákonné povinnosti žadatele o dávku či příjemce dávky. Dle žalobkyně je třeba rozlišovat mezi
povinností uvést pravdivé údaje o trvalém pobytu třetích osob, neboť pro takový případ
by musel zavést adekvátní oprávnění žadatele tyto údaje zjišťovat. Zákon nemůže ukládat
povinnost, jejíž splnění je nemožné. Žalobkyně tudíž zastává názor, že po žadatelích nelze
objektivně požadovat vědomost o údajích o trvalém pobytu třetích osob, neboť k jejich zjištění
by musely mít tomu odpovídající oprávnění. Právní předpisy naopak ukládají správnímu orgánu,
aby vycházel z údajů v registru obyvatel, které jsou mu – na rozdíl od žadatelů – bez omezení
přístupné. Napadená rozhodnutí tak zcela pomíjí tvrzení žalobkyně, že uvedení nesprávných
(či neúplných) údajů v žádosti nezavinila. Znalost těchto údajů není samozřejmá, předpokládá
vysokou míru znalosti právních předpisů rozlišujících mezi pojmy jako je „trvalý pobyt“,
„bydliště“, trvalé bydliště“, společná domácnost“ a podobně. Žadatelé o dávky jsou přitom osoby
s nízkým nebo žádným příjmem, tedy osoby sociálně slabé. Ze zákona nelze dovodit, že žadatel
o příspěvek na bydlení je povinen zjišťovat údaje o trvalém pobytu třetích osob, tudíž že o těchto
údajích musí vědět, což je ale základním předpokladem toho, aby alespoň nevědomou nedbalostí
tento nepravdivý údaj zavinil. Opačný výklad by byl v rozporu s čl. 2 odst. 2 Listiny základních
práv a svobod i navazujícím odstavcem 3 téhož ustanovení. Žalobkyně proto navrhovala,
aby krajský soud napadená rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
[7] Žalovaný se k žalobě vyjádřil v podání ze dne 3. 4. 2014, v němž setrval na stanovisku,
že přeplatek na dávce státní sociální podpory vznikl vinou žalobkyně, která při podání žádosti
o dávku neuvedla zákonem daný okruh společně posuzovaných osob pro nárok na ni, její výši
a výplatu. Společně posuzovanými osobami v rozhodné době byli též K. A. (nar. X), a J. M. (nar.
X, kteří však nesplňují podmínku bydliště na území České republiky, kterou požaduje zákon o
státní sociální podpoře od roku 2012. Žalobkyně sice následně podala žádost o vyloučení těchto
osob z okruhu společně posuzovaných, ale toto vyloučení není možné provést zpětně, ale pouze
pro futuro. Žalovaný proto navrhoval, aby krajský soud žalobu jako nedůvodnou zamítl.
[8] Krajský soud v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci rozsudkem ze dne
18. 6. 2015, č. j. 58 Ad 4/2014 – 29, napadená rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému
k dalšímu řízení. V odůvodnění uvedl, že meritem sporu je výklad a aplikace §62 zákona o státní
sociální podpoře ohledně odpovědnosti oprávněné osoby za vznik přeplatku na dávce, jakož
i výklad §7 odst. 6 téhož zákona, konkrétně otázky, zda lze vyloučit spoluhlášenou osobu
z okruhu společně posuzovaných zpětně. K prvé otázce soud konstatoval, že žalobkyně porušila
svou zákonnou povinnost, neboť do žádosti o předmětnou dávku neuvedla (kromě nezletilé
dcery E.) další osoby, které mají spolu s ní v její nemovitosti trvalý pobyt. S odkazem
na judikaturu Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne 2. 12. 2009, č. j. 4 Ads 96/2009 - 93)
přitom zdůraznil, že pro žalobkyni nebylo nemožné uvést údaje o všech osobách, které jsou
v bytě společně s ní hlášeny k trvalému pobytu, protože žalobkyně je vlastníkem předmětné
nemovitosti a mohla tedy na ohlašovně pobytu okruh těchto osob zjistit. Své zákonné povinnosti
uvést tyto osoby se přitom nemohla zprostit tím, že dala souhlas k tomu, aby státní orgány a další
právnické osoby a fyzické osoby sdělily orgánům státní sociální podpory údaje o přihlášení
se k trvalému pobytu při rozhodování o dávce, protože tento souhlas představuje pouze jednu
z podmínek nároku na výplatu dávky a slouží toliko k ověření skutečností rozhodných pro nárok
na dávku, které oprávněná osoba v žádosti a k ní přiložených dokladech, uvedla. Krajský soud
tudíž v této části neshledal žalobu důvodnou.
[9] Podle názoru krajského soudu však správní orgány pochybily při výkladu ustanovení
§7 odst. 6 zákona o státní sociální podpoře, neboť z tohoto ustanovení nevyplývá, že by mohlo
mít účinky pouze do budoucnosti a neumožňovalo vyloučit osobu z okruhu společně
posuzovaných i zpětně. Rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 4 Ads 96/2009, kterého
se v tomto směru dovolávaly správní orgány, na danou věc dopadá podle krajského soudu pouze
okrajově a nelze jej proto plně použít. Nejvyšší správní soud totiž vyslovený právní závěr
odůvodnil pouze odkazem na rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne
24. 1. 2006, č. j. 51 Cad 5/2005 – 23, v němž byl však posuzován případ zcela odlišný a k otázce
zpětné působnosti se vyjádřil pouze v tom směru, že zákonodárce lhůtu tří měsíců
určil jako dobu, po jejímž uplynutí může úřad státní sociální podpory rozhodnout, že se osoby
uvedené v §6 odst. 3 písm. a) až c) zákona o státní sociální podpoře neposuzují
jako společně posuzované, nemůže však tyto osoby vyloučit z okruhu společně
posuzovaných zpětně od počátku běhu této tříměsíční lhůty. To však podle Krajského soudu
v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci ještě neznamená, že by vyloučení z okruhu společně
posuzovaných osob muselo mít nutně účinky pouze do budoucnosti. Účelem tohoto oprávnění
je totiž zamezit negativnímu vlivu zákonných domněnek na možnost oprávněné osoby získat
dávku v situacích, kdy údaje o trvalém pobytu osob hlášených v bytě dlouhodobě neodpovídají
skutečnému pobytu těchto osob a tím i jejich participaci na úhradě nákladů na bydlení. Jakkoli
je tedy mechanismus určení společně posuzovaných osob pro účely posouzení nároku
na příspěvek na bydlení upravený v §7 odst. 5 zákona o státní sociální podpoře založen
na formálním kriteriu trvalého pobytu osob společně posuzovaných, umožňuje žadateli
dosáhnout jejich vyloučení. K otázce zavinění krajský soud odkázal na žalovaným citovaný
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 12. 2009, č. j. 4 Ads 96/2009 – 93, v němž
Nejvyšší správní soud konstatoval, že „ustanovení §62 odst. 1 zákona č. 117/1995 Sb. obsahuje vícero
dílčích skutkových podstat vzniku odpovědnosti za přeplatek, přičemž ne u všech z nich lze výkladem dovodit
nutnost prokazování prvku zavinění. To se týká právě skutkové podstaty „nesplnění uložené právní povinnosti
příjemce dávky“, u níž citované ustanovení nehovoří o vědomém a volním poměru příjemce dávky ke vzniklému
přeplatku, na rozdíl od zbývajících dvou skutkových podstat, v nichž je zavinění alespoň ve formě nedbalosti
implicitně obsaženo (srov. dikci „musel z okolností předpokládat“, „jinak způsobil“)… I zavinění ve formě
nevědomé nedbalosti, tedy absenci vědomé i volní stránky zavinění a jejich fiktivní konstrukce (srov. dikci
„vědět mohl a měl“ uvedenou v legální definici této formy zavinění v ustanovení §5 zákona č. 140/1961 Sb.,
trestní zákon, účinný do 31. 12. 2009) totiž implicitně vyplývá již ze samotné podstaty protiprávního jednání
žalobkyně, tedy neuvedení pravdivých údajů do žádosti o příspěvek na bydlení, které jsou zároveň rozhodnými
skutečnostmi pro přiznání dávky. Podstatné je, že i tato forma zavinění, která z jednání žalobkyně implicitně
vyplývá, jednoznačně dostačuje ke vzniku odpovědnosti za přeplatek na dávce dle ustanovení §62 odst. 1 zákona
č. 117/1995 Sb. Forma zavinění tedy nehraje při posouzení vzniku odpovědnosti za přeplatek žádnou
podstatnou roli.“ Pokud správní orgány mají za prokázané, že A. K. žije spolu se svým synem
dlouhodobě v Irsku (což vyplývá jak z rozhodnutí Úřadu práce, tak žalovaného), měly ji (a jejího
syna) vyloučit z okruhu společně posuzovaných osob zpětně k datu, od nějž mají za prokázané,
že tyto osoby byt, kde je hlášena k pobytu, déle než tři měsíce neužívala.
[10] Žalovaný (dále též „stěžovatel“) proti výše uvedenému rozsudku podal kasační
stížnost dne 1. 7. 2015 z důvodů uvedených v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Stěžovatel
vytýká soudu souhlas s názorem žalobkyně o možnosti zpětně vyloučit její dceru a vnuka
z okruhu společně posuzovaných osob, přestože k opačnému závěru dospěl Nejvyšší správní
soud v rozsudku sp. zn. 4 Ads 96/2009. Pokud byla judikována nemožnost zpětného vyloučení
osob od počátku běhu tříměsíční lhůty, kdy tyto osoby prokazatelně byt neužívaly, tím spíše
je odůvodněna nemožnost vyloučit osoby z okruhu společně posuzovaných zpětně po dobu
několika let. Institut upravený v §7 odst. 6 zákona o státní sociální podpoře má podle stěžovatele
sloužit k tomu, aby při podání žádosti o dávku, případně při ohlašování změn ve skutečnostech
rozhodných pro nárok na dávku v průběhu jejího pobírání, měl žadatel, resp. příjemce dávky
možnost spravedlivě žádat vyloučení těch osob, které v předmětné nemovitosti nežijí. Vyloučení
těchto osob však nelze použít v případě, kdy žalobkyni vznikla odpovědnost za přeplatek, jelikož
nesplnila povinnost uvést všechny osoby, které jsou v předmětné nemovitosti hlášeny k trvalému
pobytu. Uznání názoru krajského soudu vede fakticky k vyloučení možnosti stanovovat
a vymáhat přeplatky na dávce státní sociální podpory dle ustanovení §62 odst. 1 citovaného
zákona. Stěžovatel v této souvislosti poukázal též na skutečnost, že dávky podle tohoto zákona
nelze přiznat zpětně, tudíž zde není důvod, aby se institut vyloučení osob mohl aplikovat jiným
způsobem, tj. zpětně, jak ukládá krajský soud. Závěry krajského soudu považuje stěžovatel
za vnitřně rozporné, neboť soud na jedné straně souhlasil se závěrem, že žalobkyně je odpovědná
za vznik přeplatku, na druhé straně však její odpovědnost vyloučil. Stěžovatel v neposlední řadě
vytýkal krajskému soudu, že jej zavázal k vydání rozhodnutí o vyloučení společně posuzovaných
osob z tohoto okruhu ode dne 1. 11. 2002, přestože o této otázce již bylo správním orgánem
rozhodnuto; tyto osoby, tj. A. K. a M. J. , byly vyloučeny až od 5. 8. 2013, tudíž není o čem
rozhodovat. Stěžovatel proto navrhoval, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu
zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[11] Žalobkyně se ke kasační stížnosti stěžovatele nevyjádřila.
II.
Posouzení kasační stížnosti
[12] Stěžovatel je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti, neboť byl účastníkem řízení,
z něhož napadený rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci vzešel
(ustanovení §102 s. ř. s.), kasační stížnost je včasná (ustanovení §106 odst. 2 s. ř. s.) a přípustná,
neboť nejsou naplněny důvody podle ustanovení §104 s. ř. s.
[13] Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s ustanovením
§109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněného důvodu. Neshledal přitom vady
podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[14] Z obsahu kasační stížnosti vyplývá, že ji stěžovatel podal z důvodů uvedených
v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené „nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní
otázky soudem v předcházejícím řízení.“ Nesprávné posouzení právní otázky v předcházejícím řízení
spočívá v tom, že na správně zjištěný skutkový stav byl krajským soudem aplikován nesprávný
právní názor. Podle písm. d) téhož ustanovení lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené
„nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě
řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.“
[15] Po přezkoumání kasační stížnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
[16] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkami nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku, byť ji stěžovatel nijak nekonkretizuje. Nepřezkoumatelnost je natolik závažnou
vadou rozhodnutí krajského soudu, že se jí Nejvyšší správní soud musí zabývat i tehdy, pokud
by ji stěžovatel nenamítal, tedy z úřední povinnosti (srov. §109 odst. 4 s. ř. s.). Má-li rozhodnutí
soudu projít testem přezkoumatelnosti, je třeba, aby se ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
jednalo o rozhodnutí srozumitelné, s uvedením dostatku důvodů podporujících výrok
rozhodnutí. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je dána především tehdy, opřel-li soud
rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem
(viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 – 75),
nebo pokud zcela opomenul vypořádat některou z námitek uplatněných v žalobě
(viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 – 73,
či rozsudek ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 – 74). Za nepřezkoumatelná
pro nesrozumitelnost lze považovat zejména ta rozhodnutí, která postrádají základní zákonné
náležitosti; z nichž nelze seznat, o jaké věci bylo rozhodováno či jak bylo rozhodnuto;
která zkoumají správní úkon z jiných než žalobních důvodů (pokud by se nejednalo o případ
zákonem předpokládaného přezkumu mimo rámec žalobních námitek); jejichž výrok je v rozporu
s odůvodněním; která neobsahují vůbec právní závěry vyplývající z rozhodných skutkových
okolností nebo jejichž důvody nejsou ve vztahu k výroku jednoznačné (viz rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 – 130).
[17] V případě napadeného rozsudku se krajský soud nedopustil výše uvedené
nesrozumitelnosti v podobě vnitřní rozpornosti výroku, nerozlišení výroku a odůvodnění,
nezjistitelnosti jeho adresátů či nevhodné formulace, protože napadené rozhodnutí jasně
a přehledně obsahuje všechny zákonem předepsané náležitosti. Ostatně samotný stěžovatel jeho
obsahu porozuměl, přičemž s jeho závěry polemizuje v podrobně vyargumentované kasační
stížnosti. Nelze tudíž hovořit o tom, že by rozsudek městského soudu byl nesrozumitelný.
Skutečnost, že stěžovatel se závěry soudu nesouhlasí, nepředstavuje důvod pro zrušení
napadeného rozsudku pro jeho údajnou nesrozumitelnost.
[18] Pokud jde o nepřezkoumatelnost rozhodnutí krajského soudu pro nedostatek důvodů,
pod tento termín spadají rovněž nedostatky důvodů skutkových. Bude se typicky jednat
o případy, kdy soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně
zjištěné v rozporu se zákonem, anebo kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy v řízení byly
provedeny.
[19] Ani v tomto směru nezjistil Nejvyšší správní soud žádné pochybení krajského soudu,
neboť ten uvedl, z jakého důvodu považuje napadené rozhodnutí za nezákonné. Krajský soud
v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci se v odůvodnění tohoto rozhodnutí tedy řádně vyjádřil
k (ne)zákonnosti napadeného rozhodnutí a správně zjistil skutkový stav věci. Krajský soud poté
vyjádřil svůj právní názor ohledně důvodnosti žaloby; z faktu, že nepřisvědčil argumentaci
stěžovatele a že dospěl k závěrům, se kterými nesouhlasí, nelze dovozovat nepřezkoumatelnost
rozsudku pro nedostatek důvodů.
[20] V posuzované věci je meritem sporu výklad institutu odpovědnosti oprávněné osoby
za přeplatek na dávce a institut společně posuzovaných osob a možnosti jejich vyloučení z tohoto
okruhu zpětně, tedy konkrétně právní úprava obsažená v ustanovení §62 odst. 1 zákona o státní
sociální podpoře a v ustanovení §7 odst. 6 téhož zákona.
[21] Podle §62 odst. 1 zákona č. 117/1995 Sb., je odpovědnost příjemce dávky za přeplatek
na dávce státní sociální podpory
takto:„Příjemce dávky, který nesplnil některou jemu uloženou povinnost
nebo přijal dávku nebo její část, ačkoli musel z okolností předpokládat, že byla vyplacena neprávem nebo ve vyšší
částce než náležela nebo jinak způsobil, že dávka byla vyplacena neprávem nebo v nesprávné výši, je povinen
částky neprávem vyplacené vrátit; to neplatí, jde-li o přeplatek na rodičovském příspěvku. Jestliže byl rodiči
vyplacen rodičovský příspěvek a nebyly přitom splněny podmínky nároku na tento příspěvek, je rodič povinen vrátit
úřadu práce vyplacené částky rodičovského příspěvku, které mu nenáležely“. Z citovaného ustanovení
vyplývá, že odpovědnostní vztah je založen na několika skutkových podstatách, z nichž alespoň
jedna musí být splněna pro vznik odpovědnosti za přeplatek: 1) nesplnění uložené povinnosti,
2) přijetí dávky či její části při vědomosti příjemce, že byla vyplacena neprávem, 3) jiné způsobení
vzniku přeplatku. Zákon sice neužívá pojem zavinění (ať již ve formě úmyslu či nedbalosti),
avšak lze z něho jazykovým výkladem dovodit, že je postaven na subjektivní odpovědnosti
příjemce dávky, spočívající v porušení některé z uložených povinností. Ať již jde o kterékoliv
z protiprávních jednání příjemce dávky, předpokládá však zákon, že na něj musí navazovat
nežádoucí či škodlivý následek, jímž je neprávem přijatá dávka či její část, že zde tedy fakticky
existuje přeplatek na dávce. Z citace ustanovení §62 odst. 1 uvedeného zákona totiž vyplývá,
že příjemce dávky buď tím, že nesplnil některou zákonem uloženou povinnost, nebo přijal dávku
či její část, ačkoliv musel vědět nebo z okolností předpokládat, že mu byla vyplacena neprávem
nebo v nesprávné výši, či jinak způsobil, že mu byla vyplacena neprávem, je povinen takto
vyplacené částky vrátit. Nejvyšší správní soud souhlasí se závěrem krajského soudu, pokud k prvé
podmínce možnosti vzniku přeplatku, tj. nesplnění zákonem uložené povinnosti žadatele o dávku
uvést úplně a pravdivě veškeré údaje potřebné k posouzení nároku správním orgánem, uzavřel,
že žalobkyně této povinnosti nedostála, neboť do žádosti neuvedla všechny osoby, které mají
v její nemovitosti trvalý pobyt, ačkoli bylo v jejích možnostech takový údaj zjistit a ověřit.
V tomto směru proto Nejvyšší správní soud odkazuje na tu část odůvodnění rozsudku krajského
soudu, v níž se s touto otázkou vyčerpávajícím způsobem vypořádal. Nejvyšší správní soud
je však současně přesvědčen, že k tomu, aby bylo možno konstatovat odpovědnost žadatele
za vznik přeplatku, nestačí jen samotné protiprávní jednání žadatele o dávku (zde v podobě
neuvedení všech společně posuzovaných osob), ale současné zjištění škodlivého následku
takového jednání, tj. vyplacení dávek, k nimž by v případě splnění zákonem uložené povinnosti,
tedy ke správnému vyplnění příslušného formuláře ze strany žadatelky, nedošlo. To se však
v dané věci nestalo, neboť pokud by žalobkyně vyplnila formulář správně, tj. kromě sebe a své
nezletilé dcery E. K., se kterou sdílela společnou domácnost, označila jako osobu trvale hlášenou
k pobytu ve své nemovitosti i starší (zletilou) dceru A. K. a jejího syna M. J., nar. v roce X (o
nichž není mezi účastníky sporu, že dcera A. od roku 2002 a její syn od narození žijí mimo
bydliště žalobkyně – od roku 2007 v Irsku), pak by správní orgán – pokud by postupoval
v souladu se zákonem, což lze předpokládat – přiznal dávku ve stejné výši,
jako se v projednávané věci stalo, a to společně s rozhodnutím o vyloučení A. K. a posléze i M. J.
z okruhu společně posuzovaných osob. Ostatně správní orgán sám ve svých podáních takový
postup předpokládá. Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že k tomu, aby bylo možno uložit
příjemci dávky povinnost vrátit přeplatek na dávce, musí jít o dávku skutečně neprávem
vyplacenou, tj. musí zde být nejen porušení povinnosti ze strany žadatele uvést úplně veškeré
potřebné údaje, ale i škodlivý následek, jímž je neprávem vyplacená dávka či její část, jakož i
příčinná souvislost mezi nimi. Jinými slovy řečeno, pokud by samotné nesprávné vyplnění
formuláře ve formě nevědomé nedbalosti, aniž by v jeho důsledku došlo ke škodlivému následku,
stačilo k závěru o vzniku přeplatku, byla by povinnost přeplatek vrátit fakticky jen pokutou
ve výši vyplacené dávky. Takto však podle názoru Nejvyššího správního soudu odpovědnost
příjemce dávky za vzniklý přeplatek v §62 odst. 1 zákona o státní sociální podpoře koncipována
není; u všech skutkových podstat, na nichž je odpovědnost založena, je třeba konstatovat
též škodlivý následek jednání žadatele či příjemce dávky (… způsobil, že dávka byla vyplacena
neprávem či v nesprávné výši).
[22] Nad rámec tohoto závěru pro úplnost k otázce možného vyloučení z okruhu společně
posuzovaných osob zpětně, Nejvyšší správní soud dodává:
[23] V rozsudku ze dne 2. 12. 2009, č. j. 4 Ads 96/2009 – 93, Nejvyšší správní soud uvedl,
že „vyloučení z okruhu společně posuzovaných osob má navíc pouze působení pro futuro. Nelze tedy vyloučit osobu
z okruhu společně posuzovaných osob zpětně (viz k tomu např. rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové
ze dne 24. 1. 2006, č. j. 51 Cad 5/2005 - 23).“ Tento závěr by při prvním pohledu znamenal
nemožnost vyloučení takových osob zpětně, avšak Nejvyšší správní soud má za to, že tomu
tak není, neboť nelze odhlédnout od celkového kontextu odůvodnění tohoto rozsudku
a vytrhávat jeho jednotlivé dílčí části (srov. přiměřeně rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 11. 9. 2008, č. j. 2 As 57/2008 – 84.) Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku dospěl
ke zdánlivě jednoznačnému závěru, že takové vyloučení je možné pouze s účinky pro futuro,
avšak tento závěr podrobněji neodůvodnil, jen odkázal na rozsudek Krajského soudu v Hradci
Králové sp. zn. 51 Cad 5/2005, který však tento názor blíže neosvětluje, neboť se vyjadřuje
ke zcela jiné otázce, a to k ne možnosti vyloučit osobu z okruhu společně posuzovaných osob
zpětně od počátku běhu tříměsíční lhůty uvedeném ustanovení §7 odst. 6 zákona o státní sociální
podpoře. Citovaný rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové tudíž nelze použít jako argument
pro obecný závěr, že předmětné vyloučení nelze nikdy aplikovat zpětně do minulosti.
[24] Nejvyšší správní soud má v projednávané věci za to, že zpětnému vyloučení osob
z okruhu společně posuzovaných osob v zásadě nic nebrání. Hypotéza citovaného ustanovení
zákona o státní sociální podpoře totiž hovoří o tom, že Úřad práce má pravomoc určité osoby
vyloučit z okruhu společně posuzovaných osob, a to v řízení o dávkách (srov. dikci „krajská
pobočka Úřadu práce může při rozhodování o dávkách“). Rozhodováním o dávkách totiž podle
Nejvyššího správního soudu nemusí být pouze rozhodování v užším smyslu o přiznání dávky
a její výši, ale i rozhodování o přeplatku na takové dávce. Z logiky věci totiž vyplývá,
že rozhodování o přeplatku má ve svém důsledku vliv na to, zda oprávněné osobě budou peněžní
prostředky v minulosti na dávce vyplacené ponechány či nikoliv. Rozhodováním o přeplatku
se zpětně z hlediska zákona o státní sociální podpoře rozhoduje o tom, zda určité osobě byla
dávka vyplacena právem (srov. §62 zákona o státní sociální podpoře), tudíž jsou v takovém řízení
z hlediska práva znovu posuzovány podmínky nároku této osoby na dávku. Do tohoto řízení
tudíž patří úvaha o možnosti vyloučení osob z okruhu společně posuzovaných dle §7 odst. 6
zákona o státní sociální podpoře.
[25] S ohledem na to, že v řízení o přeplatku je rovněž zpětně posuzováno, zda byly splněny
podmínky zákona o státní sociální podpoře pro výplatu dávky, neshledává Nejvyšší správní soud
jakýkoli důvod, aby v takovém řízení, které se z povahy svého předmětu vztahuje k minulosti,
nemohl Úřad práce rovněž se zpětnými účinky za splnění podmínek v ustanovení §7 odst. 6
zákona o státní sociální podpoře posoudit jako otázku předběžnou možnost vyloučení osob
z okruhu společně posuzovaných. Pro opačný závěr ostatně nedává zákonná úprava jakýkoli
podklad.
[26] V tomto směru musí Nejvyšší správní soud zdůraznit, že i podle tvrzení stěžovatele
bylo na místě zletilou dceru žalobkyně a jejího syna (vnuka žalobkyně) vyloučit z okruhu
posuzovaných osob, jak se i posléze stalo. Správní orgány přitom konstatovaly, že toto vyloučení
má s ohledem na jejich právní názor účinky pouze pro futuro, aniž by současně tvrdily,
že by v minulosti nebyly splněny podmínky pro vyloučení těchto osob. Za situace, kdy i samotné
správní orgány vycházejí z toho, že zde fakticky existovaly podmínky pro vyloučení těchto osob
již od samého počátku doby, za níž byl žalobkyni příspěvek na bydlení přiznán, neboť již tehdy
zletilá dcera žalobkyně přestala u ní bydlet, resp. se u ní po dobu delší než 3 měsíce nezdržovala,
(čímž byla splněna podmínka uplynutí doby 3 měsíců dle ustanovení §7 odst. 6 zákona o státní
sociální podpoře), pak při materiálním pohledu na danou kauzu je zjevné, že nárok na dávku
žalobkyně měla i v minulosti, přičemž v posuzované věci nic nebránilo správnímu orgánu, aby
si tuto otázku posoudil jako předběžnou, aniž by jej zákon nutil o případném vyloučení vydávat
rozhodnutí. To fakticky uznávají i správní orgány, které žalobkyni ve skutečnosti vyčítají pouze
to, že si nepodala žádost o vyloučení z okruhu společně posuzovaných osob současně s podáním
žádosti. Zákonný požadavek ustanovení §7 odst. 6 zákona o státní sociální podpoře, aby osoby
společně posuzované nežily s žadatelem o dávku nejméně 3 měsíce, je nutno vykládat tak,
že až po uplynutí této (ověřovací) doby je možné konstatovat splnění podmínek na dávku, tedy
přisvědčit splnění předpokladu, že tyto osoby s ním nebudou v příštích 3 měsících bydlet.
V tomto smyslu je tedy podle názoru zdejšího soudu nutno vnímat výše citovanou větu
v rozsudku ze dne 2. 12. 2009, č. j. 4 Ads 96/2009 – 93, ohledně vylučování osob z okruhu
společně posuzovaných osob.
[27] Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že zákon o státní sociální podpoře v případě
dávky příspěvku na bydlení stojí na formálním kritériu, a to hlášení k trvalému pobytu, jak ostatně
podrobně vysvětlil Nejvyšší správní soud ve shora citovaném rozsudku sp. zn. 4 Ads 96/2009.
Na druhé straně však nevidí důvod, aby za situace, kdy „liberační ustanovení“ obsažené
v §7 odst. 6 zákona o státní sociální podpoře dovolávající se materiálního kritéria společného
neužívání bytu po dobu 3 měsíců, bylo toto ustanovení vykládáno jako aplikovatelné pouze pro
futuro a vylučovalo možnost takovou úvahu provést i ve vztahu k době již minulé. Tím by totiž
bylo toto materiální hledisko do značné míry oslabeno, případně i vyloučeno z aplikace u řady
sociálně potřebných lidí, kteří se v zákonech sociálního zabezpečení plně neorientují a kteří
si nejsou schopni náležitým způsobem střežit svá práva.
III.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[28] Na základě výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud po přezkoumání
napadeného rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci k závěru,
že nebyly naplněny tvrzené důvody podání kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. a) a d)
s. ř. s., za použití ustanovení §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. V projednávané věci jde o situaci, kdy
Nejvyšší správní soud v kasačním řízení zjistil, že krajský soud napadené rozhodnutí stěžovatele
správně zrušil, ovšem správný výrok opřel o poněkud jiné důvody, než činí v projednávané věci
Nejvyšší správní soud. Jelikož však důvody, o něž opřel krajský soud své rozhodnutí, v podstatné
míře obstojí, nebylo třeba rozsudek krajského soudu zrušovat s tím, aby jen poopravil
své předchozí odůvodnění zrušujícího rozsudku ve smyslu právního názoru NSS; proto Nejvyšší
správní soud část těchto důvodů nahradil odůvodněním vlastním. To znamená, že pro správní
orgán je závazný právní názor krajského soudu korigovaný právním názorem Nejvyššího
správního soudu (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
14. 4. 2009, č. j. 8 Afs 15/2007 – 75). Kasační stížnost proto není důvodná a Nejvyšší správní
soud ji podle §110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl.
[29] O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením §60 odst. 1
s. ř. s. ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl ve věci procesně úspěšný, proto
nárok na náhradu nákladů řízení nemá; žalobkyni však náklady řízení podle obsahu soudního
spisu nevznikly, proto není možné přiznat jí náhradu takových nákladů.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. června 2016
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu